Sentencia C-331 de 2017

C-331-17 Sentencia C-331/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz Para abordar el estudio de constitucionalidad del Decreto Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”, proferido en virtud de las facultades presidenciales para la paz consagradas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corporación empleó la siguiente metodología: en primer lugar (i) reiteró su jurisprudencia sobre la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como elementos estructurales de la Constitución, con énfasis en las limitaciones intrínsecas a la facultad de producción legislativa del Presidente de la República; paso seguido (ii) reiteró su jurisprudencia acerca de las condiciones que deben cumplirse para que un asunto pueda de ser regulado a través de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; después (iii) reiteró su jurisprudencia sobre la importancia de la protección al riesgo de ciudadanos desmovilizados; para pasar a (iv) reiterar su jurisprudencia sobre las normas orgánicas como límites a la función del Legislador, con énfasis en la metodología para establecer la posible violación de la reserva de ley orgánica a través del establecimiento de excepciones; y finalmente (v) analizó la normativa sometida a control. INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Decreto ley que exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de topes a crecimiento anual de gastos de personal dispuesto en artículo 92 de la ley 617 de 2000 PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y evita su concentración HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter excepcional y delimitado En el caso de las facultades legislativas presidenciales, se trata de prerrogativas que no corresponden a la regla general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el primer elemento que define la concesión de facultades extraordinarias al Presidente es su carácter excepcional, con independencia de la fuente que prevé la habilitación. Esta es la base sobre la que se ha estructurado el conjunto de normas que regulan la función excepcional del Ejecutivo como Legislador y ha dado origen tanto a sus límites como a sus parámetros interpretativos. En esa medida, tal característica, sustenta el control jurisdiccional de los decretos leyes o de los decretos legislativos. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter temporal De acuerdo con lo previsto en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política uno de los límites al ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es su carácter temporal. El control de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se hayan proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley habilitante; y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la materia correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso. CONTROL JUDICIAL A LAS FACULTADES PRESIDENCIALES EXTRAORDINARIAS-Incorpora un análisis material Las facultades legislativas extraordinarias del Presidente de la República, dado su carácter excepcional, precisan un control judicial que verifica que su ejercicio sea temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su favor. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Limitaciones de carácter material En la misma norma superior [Artículo 150 de la Constitución Política] concurren precisas limitaciones de carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar que: (i) lo regulado se ajuste a los fines trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos; (ii) la actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, aspecto que puede verificarse de manera precisa con la literalidad del texto habilitante, por lo tanto, están proscritas las analogías o métodos extensivos de interpretación para entender su competencia; (iii) respete las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y (iv) con independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo ordinario no puede darles una respuesta expedita. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de control constitucional Alrededor de los límites temporales y materiales a las facultades legislativas excepcionales del Presidente de la República, se estructura el control constitucional con el fin de asegurar la conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y es la única garantía para asegurar las libertades personales de los asociados, así como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. Por ende, este control judicial implica no solo confrontar disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra de ejecución de las facultades extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una valoración en función de la vigencia del principio de separación de poderes. En esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que haga concluir que no es un medio necesario para regular la materia correspondiente. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole sustantivo La jurisprudencia de esta Corte ha indicado que su función en cuanto a la revisión de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 versa sobre los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente para regular el asunto y sobre aquellos asuntos de índole sustantiva, derivados de la necesidad de conexidad entre la materia regulada y la implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental Los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser adoptados por el Presidente de la República. Sobre el particular, se resalta que la competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad El decreto respectivo [aquel dictado al amparo de las facultades consagradas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016] debe haber sido expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Aunque se trate de un aspecto que se considera formal, es importante enfatizar que se refiere a un elemento ligado a la competencia como tal. Por esta razón, la sentencia C-699 de 2016 al referirse a la facultad legislativa del Presidente precisó: “Como se observa, la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, la sentencia C-174 de 2017 examinó el respeto del límite temporal dentro del capítulo relativo al “Control sobre la competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto ley 121 de 2017”. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario La Corte Constitucional ha interpretado que ciertos términos constitucionales relativos a días deben ser entendidos como calendario, mientras que otros se refieren a días hábiles. La decisión de cada uno de estos asuntos ha resultado de considerar si existe una razón válida para una u otra opción. Los términos de días que prevean la realización de una cierta actividad ante una entidad pública, es decir, que no dependan de la exclusiva voluntad del sujeto para quien corre dicho término, sino cuya realización sólo sea posible durante los períodos de funcionamiento ordinario de la entidad pública, deben ser interpretados como hábiles. Por el contrario, aquellos términos de días que se encuentren previstos para cierta actividad, cuya realización no dependa del período de funcionamiento ordinario de una entidad pública, sino que sean del exclusivo resorte del sujeto sobre quien recae la carga, han sido entendidos como días calendario. La aplicación de este criterio de interpretación lógica y razonable del texto constitucional, lleva a esta Corte a concluir que el término de 180 días al que hace referencia el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 se refiere a días calendario. Efectivamente, la expedición de los decretos ley por parte del Presidente de la República, no depende del funcionamiento ordinario de otra entidad pública y, por consiguiente, el ejercicio de estas facultades legislativas puede ocurrir tanto en días hábiles, como no laborales y, en ese caso, ningún vicio de validez del decreto ley podría predicarse por este solo hecho. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites materiales El contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo Final. Esto quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo así como de necesidad estricta, aspectos que implican una carga argumentativa para el Presidente cuando adopta la normativa extraordinaria. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva La conexidad objetiva se refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre de manera genérica un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no puedan regular materias diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos necesarios para su desarrollo. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad La conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleológica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En efecto, se trata de una relación directa entre la regulación expedida y el aspecto específico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta vínculos accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta La valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: externo e interno. En el primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería incumplido el requisito (i) si el gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o (ii) si no existe un vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que la norma extraordinaria regule asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a través del procedimiento legislativo ordinario. En el segundo, el gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida. Por ende, se incumplirá esta condición cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente La conexidad suficiente está relacionada con el grado de estrecha y específica proximidad entre la regulación prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad suficiente, la proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo por sí sola demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones del Gobierno que sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, pues no mostrarían un vínculo indiscutible entre la legislación extraordinaria y la materia específica e identificada del Acuerdo Final que se supone que el gobierno pretende desarrollar o implementar. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta El límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta. Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, el carácter limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen derivado que tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de representatividad de las minorías políticas que es connatural a la adopción de los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente, con precisión y claridad […] Esta condición de excepcionalidad exige al Gobierno hacer una demostración en dos niveles (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el ordinario o el especial para implementar el Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en tiempos similares. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos El último grupo de limitaciones versa sobre los asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Exclusión de asuntos sometidos a reserva estricta de ley Tampoco resultará válida desde la perspectiva constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren de la mayor discusión democrática posible y que, por lo mismo, están sometidos a reserva estricta de ley […] De manera que, el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 es el de servir de medios para la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o especial. VIDA-Valor constitucional La Carta Política contempla la vida como uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender. Lo hace el preámbulo, así como los artículos 2° y 11 superiores. En particular, el artículo 2º ibídem prescribe que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades (…)”. DEBER DEL ESTADO DE PROTEGER LA VIDA E INTEGRIDAD PERSONAL-Fuentes, obligatoriedad y contenido El deber de protección de la vida y la integridad personal, se encuentra previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia. En ellos se instituyó, como mandato superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción -en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales- la realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e integridad de los ciudadanos. Es decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber ineludible para las autoridades públicas. DIMENSION SUBJETIVA DEL DERECHO A LA VIDA-Deber de respeto y de protección Frente a la dimensión subjetiva del derecho en mención [derecho a la vida] se han advertido dos ámbitos vinculantes para el Estado, los deberes de respeto y los de protección. Las autoridades públicas están doblemente obligadas, tanto a abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los asociados, como a evitar que terceras personas los afecten. En cuanto al segundo deber, que corresponde a una obligación positiva o, de acción, una vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la obligación de definir, de manera oportuna, las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo Para establecer la necesidad de adopción de medidas que aseguren la protección del derecho a la integridad personal, la jurisprudencia se valió, en primer lugar, de una categorización que distingue el riesgo de la amenaza. La distinción referida se planteó en los siguientes términos “el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño” DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto clasificado como mínimo y ordinario En la medida en que el riesgo obedece a la probabilidad abstracta y aleatoria de afectación de la vida e integridad personal, este concepto se clasificó como mínimo, que corresponde a la contingencia de daños derivada de la muerte y enfermedades naturales y ordinario, el cual atiende a la posibilidad de que el daño se derive de los factores internos y externos de la persona y de la vida en sociedad. Cuando las personas están sometidas a riesgos, bajo las acepciones descritas, no pueden exigir del Estado medidas de protección especial. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y extrema La amenaza, está relacionada con los hechos concretos indicativos de una posible afectación de la vida e integridad personal y se clasificó en, ordinaria, que representa un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando la amenaza tiene las características referidas previamente y, además, se cierne directamente sobre la vida e integridad personal. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo La Corte efectuó categorizaciones sobre la probabilidad de afectación de los derechos a la vida e integridad personal, en las que no hizo la distinción entre riesgos y amenazas, y únicamente clasificó el riesgo en diferentes niveles, a saber: (i) riesgo mínimo; (ii) riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal y (v) riesgo consumado. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Sujetos expuestos a riesgos superiores La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen sujetos que por su pertenencia a ciertos grupos están expuestos a mayores riesgos de afectación de su vida e integridad personal. Así lo destacó la sentencia T-707 de 2015 que indicó lo siguiente: “(…) el derecho fundamental a la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.” DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE REINSERTADOS O DESMOVILIZADOS-Reconocimiento jurisprudencial de mayor exposición al riesgo En relación con los reinsertados o desmovilizados, la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros pronunciamientos, reconoció que se trata de sujetos expuestos a riesgos superiores y, por ende, hizo énfasis en los deberes que se generan para el Estado en relación con la protección de sus derechos a la vida e integridad personal. En efecto, destacó tanto las obligaciones de abstención, las cuales deben ser observadas por las autoridades públicas en sus actuaciones y las medidas de protección específica para los sujetos en mención. LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente Uno de los tipos de leyes a los que está sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley orgánica, la cual supone una doble restricción, ya que, de un lado, impone unas mayorías para su aprobación y, de otro, disciplina la actividad legislativa. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta Política, el propósito de tales leyes es regular las normas a las que debe sujetarse el legislador. La Sentencia C-494 de 2015 sintetizó este punto de la siguiente manera: “Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una clasificación específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y; iii) tienen un objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará sujeta la actividad legislativa.” LEY ORGANICA-Características La caracterización de este tipo de leyes [orgánicas] pone de presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del Legislador. Ha dicho este Tribunal que “se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial (…)”. Esta función las erige en “normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias.” Según lo ha indicado este Tribunal, se trata de leyes que se ocupan de materias de significativa relevancia que deben gozar, en consecuencia, de una estabilidad especial que se asegura previendo un procedimiento agravado para su modificación. En atención a la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes orgánicas ocupan una especial posición en el sistema de fuentes. LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia [La] especial posición, que permite calificar a las normas orgánicas como supralegales o más precisamente, como normas supra-ordinarias, no implica que tengan el mismo rango que las disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que la “ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material” no puede predicarse de ella “rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental.” LEY ORGANICA-No puede ser modificada por normas de menor rango LEY ORGANICA-Modificación sustancial por ley ordinaria genera inconstitucionalidad MANERAS DE INTRODUCIR REFORMAS NORMATIVAS-Modalidades La modificación de las normas puede presentarse en diversas maneras. Por ejemplo, mediante la previsión expresa de una transformación o cambio del contenido de la norma original, la introducción de excepciones a dichas previsiones o su inaplicación para casos concretos, las cuales pueden ser temporales o definitivas. RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se fundamenta La jurisprudencia ha establecido varias pautas metodológicas para analizar si se configura una violación a la reserva de ley orgánica: (i) el análisis de la norma individualmente considerada, (ii) el estudio del contenido de la norma orgánica supuestamente reformada y de la que la hace la reforma y (iii) la constatación de una modificación de facto, que a su vez implica una invasión en la órbita de competencia del legislador orgánico. Además, (iv) la Corte ha reconocido las dificultades interpretativas de la reserva de ley orgánica cuando se trata de normas ordinarias que fijan excepciones a sus disposiciones. No obstante, (v) ha considerado que una norma que pretende sustraer del campo de aplicación de la ley orgánica a un supuesto o a un sujeto determinado, corresponde a una reforma y por lo tanto tiene reserva de ley orgánica. REGLAS SECUNDARIAS-Normas que estipulan la forma de reproducción de las normas jurídicas Las leyes orgánicas pueden ser tomadas como un ejemplo de reglas secundarias que facultan a ciertas instituciones para que, entre otras funciones, introduzcan cambios a la legislación. Este tipo de disposiciones caracterizan al derecho como un sistema normativo institucionalizado que incluye normas constitutivas, claramente diferenciables de las regulativas. Las primeras ocupan de un momento “previo” a la regulación, constituyen o crean la potestad de realizar ciertas acciones institucionales y por lo tanto generan la posibilidad de constituir resultados institucionales. Se trata de reglas que confieren poderes y hacen viable que existan, por ejemplo, leyes. Expediente RDL-007 Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. Magistrada ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e) en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, el 23 de febrero de 2017, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 298 de 2017, Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Mediante oficio fechado el 23 de febrero de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional la copia auténtica del Decreto Ley 298 de 2017. El 27 de febrero de 2017, reunidos el Presidente de la Corte Constitucional, su Vicepresidente y la Secretaria General, se realizó el sorteo del asunto y le correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el expediente correspondiente. No obstante, su ponencia fue derrotada en la Sala Plena. El nuevo reparto correspondió a la ahora Magistrada Ponente, siguiente en orden alfabético. La primera parte de esta sentencia se tomó de la ponencia inicial con algunas modificaciones[1]. Mediante el Auto del 2 marzo de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del asunto. Al considerar necesaria la práctica de pruebas para determinar la conexidad del Decreto Ley bajo control con el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera del 24 de noviembre de 2016 y la necesidad, urgencia y justificación de las medidas adoptadas en relación con el cumplimiento de dicho acuerdo, se ofició a la Presidencia de la República, para que absolviera una serie de preguntas. El mismo auto ordenó que, una vez recibidas y evaluadas dichas pruebas, se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Ley bajo examen; fijar en lista el asunto para permitir la intervención ciudadana; ordenar la comunicación de la iniciación de este proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, ordenó invitar a participar en este proceso, por medio de la Secretaria General, a las siguientes instituciones para que, si lo consideraban pertinente, dentro del mismo término previsto para la intervención ciudadana, rindieran concepto con respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Decreto Ley bajo examen: Unidad Nacional de Protección; Ministro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad; Defensoría del Pueblo; Academia Colombiana de Jurisprudencia; Comisión Colombiana de Juristas; ONG DEJUSTICIA; Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana; Facultad de Derecho de la Universidad Libre; Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; y Facultad de Derecho de la Universidad Nacional. II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN El siguiente es el texto del Decreto Ley 298 de 2017, tal como fue remitido a esta Corte y certificada su fidelidad: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETO LEY 298 DE 2017 (23 FEB 2017) Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, y CONSIDERANDO Que el artículo 22 de la Constitución política establece que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno Nacional suscribió, el 24 de noviembre de 2016, con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejercito del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que el Acuerdo Final desarrolla cinco ejes temáticos relacionados con i) Una Reforma Rural Integral; ii) Participación Política; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución Integral al Problema de las Drogas Ilícitas; y v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, así como un sexto punto atinente a la implementación, verificación y refrendación de dichos acuerdos. Que en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, se acordó implementar un Programa de Protección Especializada que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. Que el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 contempla en el "Protocolo del Capítulo de Seguridad para las y los integrantes de las FARCEP del Acuerdo del Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejación de las Armas (DA), la seguridad para las y los integrantes t" de las FARC-EP durante el CFHBD y DA". Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que para la ejecución del Programa de Protección Especializada se requiere la implementación inmediata de medidas materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional. Que para la implementación inmediata de medidas materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección es necesario modificar su estructura y ampliar su planta de personal, razón por la cual se requiere exceptuar temporalmente a la Unidad Nacional de Protección de la regla establecida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 consagró un artículo transitorio en el cual se conceden facultades presidenciales para la paz, el cual señala que el Presidente de la República dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado Acto Legislativo queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que se requiere ejercer las citadas facultades para la implementación inmediata de medidas materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección, así como para modificar su estructura y ampliar su planta de personal. En mérito de lo expuesto, DECRETA Artículo 1°. Exceptuase a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Artículo 2°. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese y cúmplase Dado en Bogotá, D.C., a los 23 FEB2017 El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría III. LAS PRUEBAS RECAUDADAS El 8 de marzo de 2017, la Secretaría General remitió al Magistrado sustanciador un oficio suscrito por el Secretario Jurídico (e) de la Presidencia de la República[2] mediante el cual respondió los cuestionamientos formulados en el auto de decreto de pruebas. Dicho documento fue preparado por el Ministerio de Hacienda, con la colaboración de la Unidad Nacional de Protección, en adelante UNP. A continuación se relacionan las preguntas formuladas y se resumen las respuestas remitidas al sustanciador. 1. ¿De qué manera existe conexidad entre el Decreto-Ley 298 del 23 de febrero de 2017 y la facilitación y aseguramiento de la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera del 24 de noviembre de 2016? Responde la Presidencia de la República que la medida de exceptuar la Unidad Nacional de Protección de los límites al crecimiento del presupuesto de gastos, previstos en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 es un instrumento necesario para cumplir compromisos específicos adquiridos en el Acuerdo Final. En concreto, pone de presente que el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final impone la puesta en marcha de un Programa de Protección Integral para los miembros del partido que surja del tránsito de las FARC a la vida civil y para los ex integrantes de dicho movimiento. Este programa se compone de medidas materiales, inmateriales, políticas y colectivas. De dicho punto surge la obligación para el Gobierno de crear en la UNP una Subdirección encargada de asumir la protección de dichas personas. El punto 2.1.2.1 se refiere específicamente a las medidas materiales que resultan desarrolladas por el decreto bajo examen. En particular, resalta que el inciso 9 del numeral 3.4.7.4.3 prevé que el Gobierno Nacional deberá realizar los ajustes necesarios en la planta de personal de la UNP, si resultare necesario, con el fin de cumplir con la obligación de brindar protección que surge del acuerdo. Así, el decreto tendría plena conexidad con el Acuerdo Final. La medida sería necesaria en cuanto si no se exceptúa la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, no sería posible cumplir con los compromisos puestos de presente. 2. ¿Qué justifica, en su concepto, el recurso en el presente caso a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República (artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016), en lugar del trámite de un proyecto de ley, mediante el procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016? Explica el concepto remitido por la Presidencia de la República que los desmovilizados, en razón de su vulnerabilidad, han sido considerados como sujetos de especial protección constitucional (sentencia T-719 de 2013), lo que obliga de parte del Estado una actuación diligente para garantizar su vida e integridad. Por esta razón considera que no era posible acudir al procedimiento legislativo ante el Congreso de la República, previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que la vulnerabilidad de estas personas exige diligencia para atender esta necesidad urgente de protección. Considera que el procedimiento legislativo sería incompatible con los términos cortos que exige la protección de los desmovilizados. Agrega que resulta particularmente importante que tanto la expedición de las normas relativas a la creación del Sistema Integral de Protección, como su efectiva implementación, fueron directamente priorizados por el punto 6.1.11 en cuyo literal h se da un plazo de quince días posteriores a la firma del Acuerdo, para el cumplimiento de estas obligaciones. Por estas razones justifica que no se hubiera acudido al Congreso de la República para expedir la norma bajo examen, ya que esto generaría demoras y pondría en riesgo la vida e integridad de los desmovilizados, al tiempo que erosionaría el proceso de paz, al materializar incumplimientos a obligaciones claramente adquiridas en el punto 3.4.7.4.1 del Acuerdo final. Agrega que la medida adoptada no es exótica en el ordenamiento jurídico colombiano, ya que exclusiones de los límites de crecimiento de gasto también fueron realizadas por el artículo 72 de la Ley 714 de 2001; el artículo 255 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 11 de la Ley 1640 de 2013 y el artículo 336 de la Ley 1819 de 2016. Finalmente, en su respuesta resalta la importancia constitucional de la que goza el gasto público en seguridad nacional, al punto que el artículo 350 de la Constitución disponga la prioridad del gasto social, salvo el necesario para atender la guerra exterior y la seguridad nacional. Comenta cómo la sentencia C-809 de 2002 declaró la constitucionalidad de la exclusión del límite de crecimiento de gasto al extinto DAS, al resaltar la protección constitucional especial de que goza el gasto público para la seguridad nacional y considerar que la medida de exclusión es un mecanismo legítimo y adecuado. De la misma manera, refiere que el artículo 1 de la Ley 752 de 2002 excluyó de la limitación al crecimiento anual de gastos a la fuerza pública y al DAS, en lo necesario para el cumplimiento de su respectiva misión y, de acuerdo con el artículo 24 del Decreto 4065 de 2011, todas las referencias normativas al DAS, deberán entenderse referidas a la UNP. 3. ¿Cuántos agentes de seguridad adicionales está previsto que requerirá la Unidad Nacional de Protección para cumplir los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final? Refiere que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 301 de 2017, que modificó la planta de personal de la UNP, se requerirán alrededor 1200 Agentes Escoltas grado 4070 para atender la seguridad inmediata de los 60 delegados de las FARC, autorizados para moverse por todo el país, en cumplimiento del punto 3.1.4.1. Considera que cada una de esas personas requiere un promedio de 8 escoltas, por lo que para este grupo, la implementación inmediata exige al menos 480 nuevos escoltas. Además, deberá atenderse la seguridad para los miembros del Movimiento Político Voces de Paz que tienen participación en el Congreso de la República, para la discusión de las leyes y actos legislativos para la implementación del Acuerdo Final. También se requerirá la protección para los miembros de las FARC que resulten indultados y sean objeto de amenazas. 4. ¿En qué fecha deben empezar a funcionar los esquemas de seguridad para los miembros de las FARC, que requerirían el aumento de la planta de personal de agentes de protección de la Unidad Nacional de Protección? Considerando que el mismo Acuerdo Final impone un término de 15 días para el cumplimiento de estas obligaciones, explica que de manera inmediata se implementará la protección priorizada e irá aumentando en cuanto las necesidades lo requieran. 5. Desde el punto de vista presupuestal ¿Qué medidas se requerirían, tales como la modificación del presupuesto, y en qué momento deberán ser realizadas, para permitir la ampliación de la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección? Explica que para atender presupuestalmente el aumento de gasto requerido en la UNP, no será necesario realizar modificaciones en las partidas de la Ley Anual de Presupuesto, ya que se recurrirá a una distribución presupuestal, mediante una Resolución proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1815 de 2016. Comenta que de acuerdo con la sentencia C-006 de 2012 la distribución de partidas globales no equivale a una adición o traslado presupuestal de los que competen exclusivamente, en tiempos de normalidad, al Congreso de la República. Refiere que la misma sentencia precisó que la distribución permite afrontar contingentes eventuales, futuros o indefinidos que ocurran en el curso de una vigencia fiscal. Agrega que la distribución de la partida presupuestal global resulta justificada en el Mensaje Presidencial para el Proyecto de Presupuesto General de la Nación, donde el Presidente justificó la partida global para poder asumir “costos relacionados con el proceso de paz con organizaciones armadas al margen de la ley”. 6. Teniendo en cuenta las declaraciones hechas por el Director de la Unidad Nacional de Protección, Doctor Diego Mora, en entrevista de público conocimiento, concedida a la cadena radial W Radio el 27 de febrero de 2017[3] y el 28 de febrero del mismo año[4], ¿puede concluirse que la medida bajo examen no es urgente en cuanto no se sabe aún si se requerirá dicho aumento de personal, ni la fecha en la que eventualmente se requiera? Responde que se debe diferenciar la urgencia de la disponibilidad jurídica del texto que permita la ampliación de personal, de la realidad concreta de las necesidades de protección que se vayan requiriendo progresivamente en el futuro. Así, la disponibilidad jurídica es urgente en cuanto se trata de un asunto priorizado por el mismo Acuerdo Final. Aclara que las declaraciones radiales del Director de la UNP no tenían por objeto explicar que no había urgencia en las medidas de protección, sino que es probable que la proyección de 1200 nuevos escoltas no se requieran inmediatamente en bloque. Además, reitera que de manera urgente e inmediata se requieren al menos 400 escoltas, como explicó en respuesta a una pregunta anterior. 7. Teniendo en cuenta las anteriores declaraciones y el hecho de que el Decreto-Ley bajo estudio sólo suspende la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, durante la presente vigencia fiscal, ¿Puede concluirse que es posible que la norma prevista en el Decreto-Ley 298 de 2017 resulte ineficaz, en cuanto no haya necesidad de ampliar la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección, durante la presente vigencia fiscal? Considera que la norma bajo examen no corre el riesgo de ineficacia, ya que, independientemente del momento en que se materialice, es necesario de inmediato contar con la norma que permita la ampliación de la planta de personal de la UNP. Explica que la ampliación de la planta de personal será progresiva, pues depende del tránsito de las FARC a la actividad política legal y a la vida civil. IV. INTERVENCIONES DE ENTIDADES PÚBLICAS Ministerio del Interior Mediante apoderada[5], el Ministerio del Interior solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto bajo examen. La interviniente pone de presente los elementos de validez de los decretos expedidos en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2016, identificados por la sentencia C-699 de 2016. Considera que este decreto desarrolla los compromisos adquiridos en el punto 3.4.7.4.1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera que precisamente prevé la creación de una Subdirección al interior de la UNP especializada en la protección de los miembros del nuevo partido que surja del tránsito de las FARC a la legalidad y de los ex integrantes de dicho grupo, que hagan tránsito hacia la vida civil y en donde el Gobierno Nacional se compromete a realizar los ajustes necesarios en la UNP para ampliar su planta de personal, si esto resulta necesario. Explica que las medidas requeridas son urgentes e inmediatas para que estos nuevos actores de la vida política y los reinsertados puedan ejercer sus derechos sin riesgos para su vida e integridad, mediante la protección que ofrece la UNP. A su juicio el decreto responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en cuanto la excepción creada en favor de la UNP tiene una vigencia determinada. Unidad Nacional de Protección El Director General de la UNP[6] interviene para defender la constitucionalidad del decreto bajo revisión y coadyuvar los argumentos expuestos por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Sostiene que el decreto tiene una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final ya que tiene como propósito dar especial cumplimiento a lo acordado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo donde se prevé la creación de un Programa de Protección Integral para proteger a los integrantes del nuevo partido que surja del tránsito de las FARC a la legalidad y de sus ex integrantes y familiares que se reincorporen a la vida civil. Explica que ese programa integral (género) prevé una serie de medidas (especies) materiales, inmateriales, políticas y colectivas, aunque el punto 2.1.2.1 sólo se refiere a las medidas materiales. Este punto se refiere a la creación de un Programa de Protección Especializada para los integrantes del nuevo partido político que deberá ser asumido por la UNP, bajo la coordinación de la Presidencia de la República y su composición y funcionamiento se encuentra desarrollado en el punto 3.4.7.4.1 del Acuerdo Final donde se prevé la creación de una Subdirección especializada de seguridad y protección dentro de la UNP, en el punto 3.4.7.4.2 que prevé la creación de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección y en el punto 3.4.7.4.3 relativo a la creación del Cuerpo de Seguridad y Protección. El interviniente considera que el decreto en cuestión desarrolla específicamente el párrafo noveno del punto 3.4.7.4.3 y en la página 92 donde el Gobierno Nacional se compromete a realizar los ajustes necesarios para ampliar la planta de personal de la UNP, si resultare necesario. De acuerdo con el Director de la UNP, el estudio técnico realizado arrojó que el personal adicional que se necesitará para atender la seguridad de estas personas, asciende a 1305 funcionarios públicos, cuya incorporación contraría el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, por lo que resultaba necesario exceptuar a la UNP de los límites al aumento de gasto impuestos por dicha ley. Agrega que la medida en cuestión hace parte de las prioridades establecidas en el numeral 6.1.11 que deben ser puestas en marcha dentro de los quince días siguientes a la firma del Acuerdo Final y explica que dicho término se refiere no sólo a las reformas normativas, sino a la implementación de las medidas de seguridad y protección que corresponden. Explica que las personas que dejan las armas para ejercer la política se convierten en sujetos de especial protección constitucional debido a las afectaciones a las que se exponen frente a su vida e integridad. Por esta razón el párrafo 11 del numeral 3.4.7.3.3 establece en su beneficio una presunción de riesgo extraordinario por lo que se impone, con urgencia, la adopción de medidas de carácter inmediato para garantizar la implementación sin obstáculos del Acuerdo. Defensoría del Pueblo El Defensor del Pueblo[7] solicita que se declare la exequibilidad del decreto bajo control, pero también la presencia de una omisión legislativa relativa que consiste en no haber incluido a la Defensoría del Pueblo dentro de las entidades exceptuadas de los topes de crecimiento de gasto del artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Explica el Defensor del Pueblo por qué, a su juicio, el decreto respeta los límites material y temporal a dicha competencia. Refiere que se trata de un desarrollo del punto 3.4.7.4 del Acuerdo que se refiere al Sistema Integral de Seguridad y que para cumplir con parte de los componentes de este sistema, relativo a la seguridad y la protección, la planta actual de la UNP resulta insuficiente, razón por la cual expresamente el Acuerdo previó la necesidad de realizar ajustes en la planta personal de esta entidad. Precisa que el Sistema Integral para el Ejercicio de la Política previsto en el Acuerdo previó la implementación de una instancia de alto nivel para brindar seguridad a los miembros del partido político que surja de las FARC, así como a los ex guerrilleros que hagan el tránsito hacia la vida civil y para sus familiares, bajo la dirección del Gobierno Nacional. Para esto, se dispuso la creación de una Subdirección dentro de la UNP para cumplir estas funciones y la puesta en funcionamiento del Cuerpo de Seguridad y Protección integrado por personal de confianza de los miembros del nuevo partido político. Agrega que en el punto 3.4.7.4.3 se previó que el Gobierno Nacional realizaría las adecuaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de lo pactado en este punto y que dichas asignaciones debían prorrogarse por un período mínimo de cinco años en su etapa inicial y haría lo necesario para ampliar la planta de personal de la UNP. Comenta el Defensor que dentro del Sistema Integral, en el punto 3.4.9 se contempló la creación de un instrumento de prevención y monitoreo de las organizaciones criminales y se dispuso la creación en la Defensoría del Pueblo de un nuevo sistema de prevención y alerta temprana para la reacción rápida frente a la presencia, operación y/o actividades criminales que deberá funcionar como alertas tempranas y autónomas, sin necesidad de consultar o someterlas al control de otras entidades. Explica que este sistema deberá monitorear las amenazas que se ciernan particularmente en las zonas donde las FARC hagan su tránsito hacia la vida civil, coordinar acciones preventivas, activar canales de comunicación con las personerías para recolectar información que permita identificar riesgos potenciales. En este sentido, los puntos 3.4.7 y 3.4.9 del Acuerdo Final se encontrarían relacionados en lo relativo a crear los mecanismos necesarios para garantizar la seguridad y protección de los ex miembros de las FARC, sus familias y los miembros del partido político que de allí surja. Resalta la importancia de las garantías de participación en política en la celebración del Acuerdo y cómo se buscó, a partir del mismo, excluir la violencia como instrumento de acción política, pero esto requiere de garantías de seguridad para los nuevos movimientos o partidos políticos, para no repetir los hechos ocurridos frente a la Unión Patriótica. Relata cómo en el segundo informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre Colombia se explica que la mayor violencia contra miembros de la UP se desarrolló en las zonas donde este partido tenía mayor acogida. Así, el Defensor explica que la ampliación de la planta de personal de la UNP resulta necesaria, pero insuficiente ya que es también necesaria la implementación del Sistema de Alertas Tempranas en la Defensoría del Pueblo, lo que también requiere de aumento de personal, en consonancia con el compromiso adquirido en el punto 2.1.2.1 del Acuerdo según el cual “El Estado dispondrá de la financiación suficiente para el funcionamiento adecuado e integral de este Sistema de Alertas Tempranas”. En este sentido, el Decreto 298 de 2017 habría incurrido en una omisión legislativa relativa al no haber incluido a la Defensoría del Pueblo dentro de las entidades exceptuadas de las restricciones del artículo 92 de la Ley 617 de 2000. A su juicio la inclusión de la Defensoría del Pueblo en la previsión del decreto bajo control es esencial para armonizar la norma con la Constitución ya que no es posible garantizar la protección integral de los destinatarios del Sistema de Protección si no se crea el Sistema de Alertas Tempranas, lo que resulta contrario a lo pactado en el Acuerdo y desconocería el artículo 13 de la Constitución el que obliga a dar un trato particular a las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como en este caso serían los reincorporados a la sociedad civil y los integrantes del nuevo partido. A la vez, la omisión desconoce el artículo 2 de la Constitución relacionado con la garantía y efectividad de los derechos y principios constitucionales y la protección de las personas en su vida, honra y bienes. Resalta cómo la jurisprudencia constitucional ha caracterizado el derecho a la seguridad personal. En su concepto la exclusión carece de un principio de razón suficiente porque no existen argumentos ni fácticos ni jurídicos que justifiquen que la Defensoría del Pueblo no sea excluida de las restricciones del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta la situación particular de las personas objeto de protección y lo acordado con las FARC. Explica que el deber constitucional específico desconocido por la posible omisión se encuentra en el artículo 13 de la Constitución el que obliga a adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados y particularmente el deber de proteger a las personas en situaciones de debilidad manifiesta. También, en el artículo 89 de la Constitución que ordena establecer legalmente los recursos, acciones y procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y la protección de los derechos. Igualmente el artículo 2 de la Constitución que establece la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales como fin esencial del Estado. Finalmente, en el artículo 2 de la CADH que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades. Por estas razones, solicita que la norma sea declarada exequible “en el sentido de exceptuar también a la Defensoría del Pueblo de las restricciones previstas en el artículo 91 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección que trata los puntos 3.4.7.4 y 3.4.9 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”. Presidencia de la República La Secretaría J...