Sentencia C-327 de 2019

C-327-19 Sentencia C-327/19 DEROGACION-Definición CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre derogatoria tácita de normas COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicabilidad y vigencia de la disposición demandada En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre las leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condición para inexequibilidad OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen sobre el incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Improcedencia Sobre el cargo por omisión legislativa relativa, la Sala concluye que los accionantes no lograron acreditar la existencia de un mandato constitucional que obligue al legislador a garantizar la accesibilidad a todas las VIS para las PCD y que sus argumentos carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance y contenido DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda DISCAPACIDAD-Modelo social CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Propósito CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Contenido (…) Y si bien son atinentes al derecho social a la vivienda de las PCD, son ciertamente explícitos en el reconocimiento de derechos interdependientes de este último, tales como el derecho a la accesibilidad, el derecho a vivir de forma independiente y el derecho a un nivel de vida adecuado PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Contenido PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Diferencias Este Tribunal ha determinado que las diferencias que existen entre el principio de progresividad y la regla de no regresión “implican técnicas diferentes del control de constitucionalidad del respeto del uno o de la otra” MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional JUICIO DE NO REGRESIVIDAD-Exigencias PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Exigencias PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Parámetro de control de constitucionalidad En desarrollo de estas manifestaciones, la Corte ha establecido que únicamente la cuarta, es decir, la relativa a la prohibición de retroceso, “implica una obligación de no hacer cuyo incumplimiento resulta identificable por parte de la Corte Constitucional, a través del juicio de no regresión”y que en relación con las tres primeras manifestaciones del principio de progresividad - la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección, el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho, y la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho-, al tratarse de obligaciones de hacer, “el control de constitucionalidad se enfrenta a una diferencia equivalente a (sic) establecida entre las omisiones legislativas absolutas, cuyo control escapa, según la jurisprudencia constitucional, a las competencias de la Corte Constitucional, en razón de la ausencia de objeto de control, y las omisiones legislativas relativas, éstas sí controlables. Esto no quiere decir que la acusación de vulneración del principio de progresividad deba ser sometida en todos los casos al test propio de las omisiones legislativas relativas, ya que esto dependerá de cada caso concreto” NORMA ACUSADA-Contenido y alcance DERECHOS DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Normas internacionales sobre protección BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Stricto sensu y Lato sensu DERECHOS DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Bloque de constitucionalidad CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Contenido La Sala encuentra que las disposiciones de la CDPD aquí analizadas no consagran la exigibilidad inmediata de la accesibilidad de las PCD a todos los entornos físicos habitacionales, ni tampoco el mandato de asegurar al instante que todas las infraestructuras residenciales les permitan a todas las PCD vivir independiente y adecuadamente, en la extensión de lo que ello implica. Los mandatos contenidos en los artículos en comento -más bien- tienen un carácter de optimización, dirigido a orientar a los Estados parte hacia la promoción y protección progresiva de los derechos de las PCD. Es por ello que si bien los artículos revisados reconocen explícitamente unos derechos, también establecen las medidas que los Estados parte se comprometen a adoptar a efectos de su materialización progresiva teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Propósito DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho asistencial por cuanto su desarrollo corresponde al legislador y a la administración El legislador, dentro su margen de configuración, optó por fijar un porcentaje y un número de VIS accesibles, el cual debe ser dispuesto por las autoridades municipales y distritales para las PCD. Esta medida, a juicio de la Sala, se inserta dentro de aquellos compromisos que adquirió Colombia en virtud de la ratificación de la CDPD: garantizar la accesibilidad de los entornos físicos, tiende a mejorar las condiciones para que las PCD puedan vivir en una infraestructura que garantice un nivel de vida adecuado e independiente y, sobre todo, es una acción afirmativa orientada a asegurar el acceso de las PCD a programas de vivienda pública DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Eliminación de barreras físicas para su acceso La Corte declarará que la disposición cuestionada es exequible bajo el cargo analizado, en el entendido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos de 100 viviendas dispuestas para PCD son un porcentaje o número mínimo que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación de exigir a todos los proyectos VIS Referencia: Expediente D-12986 Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 Accionantes: Alejandra Ramírez López, Fabio Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, los ciudadanos Alejandra Ramírez López, Fabio Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”. Mediante auto de 26 de noviembre de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la carga argumentativa especial en relación con el cargo por omisión legislativa relativa, y con (ii) los requisitos de pertinencia y suficiencia necesarios para formular un cargo de inconstitucionalidad. En el trámite también se advirtió que la demanda no había sido presentada personalmente por los demandantes. Por lo anterior, se les concedieron tres días hábiles para su corrección. De manera oportuna los accionantes presentaron escrito de corrección y mediante Auto de 18 de diciembre de 2018, en aplicación del principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda respecto del cargo por omisión legislativa relativa al considerar, prima facie, cumplidos los requisitos de pertinencia y suficiencia; y al verificar la presentación personal de las ciudadanas Alejandra Ramírez López y Nathalia Portilla Benítez. En el mismo proveído dispuso, (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Fundación Saldarriaga Concha, a DeJusticia, al Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario, a la Asociación Colombiana de Constructores (ACOL), a la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL), al Colegio Nacional de Curadores Urbanos y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda, Autónoma de Bucaramanga y San Buenaventura sede Cali, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia. II. TEXTO DEL APARTE DEMANDADO A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 46.494 de 27 de diciembre de 2006 y se subraya y resalta en negrilla el aparte demandado: “LEY 1114 DE 2006 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Modificase el párrafo 1o y el parágrafo 1o y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así: Artículo 1o. Destinación de subsidios para vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte presupuestal. PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana. PARÁGRAFO 2o. Los oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales, suboficiales y miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional; el personal docente oficial; los docentes vinculados a establecimientos educativos privados; los trabajadores independientes y quienes devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. La afiliación se hará previa solicitud del interesado a través de ahorro voluntario de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. En ningún caso este ahorro voluntario hará parte del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo, agentes, soldados profesionales, y personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su administración, conforme lo establecido en el Decreto 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de julio de 2005. Los colombianos residentes en el exterior podrán afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones previstas en el presente parágrafo. PARÁGRAFO 3o. Las autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional” (subrayado y negrilla fuera del texto original). III. LA DEMANDA Los accionantes consideraron que el aparte demandado vulnera el preámbulo y los artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los artículos 2.1 y 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “PIDESC”); y los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante, “CDPD”). Al efecto, solicitaron de manera principal que la Corte declare la inexequibilidad de la disposición acusada y que, “para el fin de preservar la coherencia de dicha norma con los preceptos constitucionales y (sic) bloque de constitucionalidad” profiriera una sentencia integradora sustitutiva en el sentido de que “todas las viviendas de interés social y prioritaria sean accesibles y desarrollen estándares de diseño universal definidos en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y que de esta manera requieran, obligatoriamente, los mínimos ajustes razonables (sic) desde el mismo proceso de construcción de las unidades habitacionales”. De forma subsidiaria solicitaron que el aparte atacado se declare condicionalmente exequible, bajo el entendido de que “en todos los proyectos de vivienda, se dispondrá de un número de viviendas sin barreras arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que sea igual al número total de hogares con personas con discapacidad beneficiarias del proyecto”. Solicitaron, adicionalmente, exhortar (i) al Congreso de la República para que regule los estándares mínimos de habitabilidad de las viviendas de interés social (en adelante, “VIS”), así como para que formule una política pública en la materia dirigida a las PCD atendiendo para el efecto las recomendaciones hechas por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su informe para Colombia de septiembre de 2016; (ii) a la Procuraduría General de la Nación para que monitoree las acciones de los funcionarios públicos del orden nacional, departamental y local, dirigidas a fomentar el derecho a la vivienda digna para las PCD, así como la provisión de ajustes razonables; (iii) al Gobierno Nacional para que, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, presente un plan de acción para garantizar la progresividad y la accesibilidad a una vivienda digna, adecuada y con diseño universal para las PCD; y (iv) a la Defensoría del Pueblo para que facilite, promueva y monitoree, el goce efectivo del derecho a la vivienda de las PCD. A este propósito, formularon tres cargos de inconstitucionalidad. 3.1. Primer cargo: Omisión legislativa relativa Los accionantes argumentaron que la expresión demandada genera un escenario precario para la materialización de los derechos de las PCD, lo cual se origina en una omisión legislativa relativa. Con base en el test de omisión legislativa relativa desarrollado, entre otras, en la Sentencia C-352 de 2017: (a) Identificaron la expresión demandada y determinaron que (i) excluye de sus consecuencias a las PCD potencialmente beneficiarias de proyectos VIS que por su cantidad puedan superar el porcentaje o el número de VIS obligadas a no tener barreras arquitectónicas y a estar adaptadas “con ajustes razonables” para las PCD; y (ii) omite el elemento normativo que obliga al Estado a promover bienes y servicios con diseño universal. (b) Explicaron que el Constituyente le impuso al legislador el deber específico de garantizar que “en todos los proyectos de vivienda se establezca la accesibilidad plena y los ajustes razonables de todas las personas con discapacidad que van a ser beneficiarias de un subsidio y que, a su vez, se fije en la Ley la obligación de que ninguna vivienda pueda contener barreras arquitectónicas en su interior”. Este deber, alegaron, encuentra su fuente en los artículos 13[1] y 47[2] de la Constitución Política, en los artículos 4[3], 9[4] y 31[5] de la CDPD[6] y en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[7]. Agregaron que la expresión acusada contraría dicha obligación de garantía en dos dimensiones. La primera, en la medida en que contempla que únicamente las VIS que sean para PCD están obligadas a no tener barreras arquitectónicas en su interior, mientras que el ordenamiento constitucional ya ordena que todas deben ser construidas bajo normas y estándares de diseño universal; y la segunda, en cuanto el porcentaje o el número de VIS construidas sin barreras arquitectónicas no asegura el acceso al entorno físico de la vivienda en igualdad de condiciones para las PCD que accedan a VIS y que superen en cantidad el porcentaje o número de VIS dispuestas en la disposición cuestionada. (c) Sustentaron que la exclusión de las PCD que superen el porcentaje o número establecidos no encuentra una razón suficiente, pues en ningún aparte de la Ley 1114 de 2006, ni en su exposición de motivos, se hizo referencia al censo total de PCD, ni se justificó el porcentaje o número establecidos. (d) Agregaron que tal exclusión deriva en una desigualdad negativa que se predica frente a las PCD beneficiarias de proyectos VIS pero que superen el porcentaje o el número establecidos, pues se verían desprotegidas al recibir una vivienda con barreras arquitectónicas en su interior, o estarían en imposibilidad de acceder a la vivienda en razón de la discapacidad porque, dada la oferta, ni siquiera podrían participar en el proyecto. Dicha omisión, a su juicio, genera una discriminación indirecta que recae sobre las PCD beneficiarias de proyecto VIS pero que sobrepasan el porcentaje o el número de VIS sin barreras arquitectónicas establecidos. 3.2. Segundo cargo: Desconocimiento del principio de progresividad en la protección del derecho social a la vivienda de las PCD Los accionantes definieron el principio de progresividad en su faceta de gradualidad respecto de la garantía de los derechos sociales en el marco del PIDESC[8], de la Convención Americana de Derechos Humanos[9], de la jurisprudencia constitucional[10], de las observaciones del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[11] y de las observaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[12]. Enseguida, describieron la progresividad que se predica del derecho social a la vivienda de las PCD a partir de los artículos 47 y 51 superiores y de la CDPD. Estimaron que de las anteriores normas se desprende un nuevo parámetro de control normativo, respecto al cual la disposición cuestionada no tiene cabida constitucional. Sostuvieron, sobre el particular, que la violación de los artículos 47 y 51 superiores y de la CDPD se materializa en dos facetas: “[U]n porcentaje estático, como es el 1% limita, por una parte, la construcción de vivienda con ajustes razonables, provocando estancamiento en el sentido de que, si el porcentaje de población con discapacidad que puede ser beneficiaria en ese proyecto es mayor al 1%, entonces tendría que vivir en una unidad habitacional no adaptada a su diversidad funcional y, por otra parte, disminuye cada vez más, con el paso del tiempo y el crecimiento demográfico de la población en situación de discapacidad, el radio de protección del derecho a la vivienda de unos individuos vulnerables, constitucionalmente hablando, por su diversidad funcional y/o física.” 3.3. Tercer cargo: Violación del artículo 13 superior por trato diferenciado entre las PCD Los accionantes afirmaron que el texto demandado es contrario al artículo 13 de la Constitución y al principio de proporcionalidad definido en la jurisprudencia constitucional[13]. Lo anterior, debido a que la aplicación del texto parcialmente demandado daría lugar a que (i) las personas que accedan a las VIS y presenten discapacidades sobrevinientes y (ii) las PCD beneficiarias de VIS que superen el porcentaje o el número de VIS accesibles tengan que solicitar la adecuación de sus viviendas ante los jueces de la República, y esto, arguyen, configura “un trato diferenciado entre quienes acceden inicialmente y sin obstáculo alguno al beneficio y quienes deben intermediar legalmente por el mismo", situación que además resulta desventajosa en términos de recursos públicos. Al respecto, los accionantes aplicaron un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia, apoyándose en que el texto demandado fue concebido como una medida de acción afirmativa[14]. Concluyeron que la medida, si bien se adecúa a fines constitucionales relevantes[15], no es idónea[16] y existen otras “posibilidades”[17] para alcanzarlo. Frente a la proporcionalidad de la medida señalaron que “implica una mayor cuantificación de afectación a derechos tales como la vivienda, la dignidad humana y la igualdad, que garantizar la libertad legislativa en materia de configuración de políticas públicas afirmativas”[18]. IV. INTERVENCIONES 4.1. Academia Colombiana de Jurisprudencia[19] Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la disposición cuestionada. Indicó que: (i) el cargo que hace referencia a la discriminación carece de especificidad y expone un argumento vago frente a un caso hipotético; además de que (ii) en Colombia se lleva un registro para la localización y caracterización de las PCD, herramienta que aunada a los programas y proyectos enfocados a la atención y equiparación de oportunidades, permite establecer un rango estadístico y real para el acceso a las unidades habitacionales, lo cual sirvió de base para que el legislador impusiera los límites en la expresión acusada. 4.2. Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[20] Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda debido a que la misma no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación frente a las acciones de constitucionalidad. Lo anterior, debido a que “la simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la demanda”. 4.3. Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la Corporación Universitaria del Caribe- CECAR[21] Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión demandada debido a que no permite que se realicen “ajustes razonables” a todas las VIS para todas las PCD y, por tanto, se generan tratamientos inequitativos. En su concepto, esto tiene origen en que el legislador, al expedir la disposición acusada, dejó de lado supuestos de hecho tales como: “la composición demográfica de la población beneficiaria del programa de vivienda, las obligaciones contraídas por el Estado colombiano en materia de promoción de la vivienda digna para personas con discapacidad, el enfoque diferencial a favor de las personas con discapacidad desarrollado por vía jurisprudencial y el principio de igualdad que obliga al Estado a tomar acciones afirmativas”. 4.4. Universidad Externado de Colombia[22] Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la disposición cuestionada bajo el entendido de que “el porcentaje de participación de las personas con discapacidad en los programas sociales de acceso a la vivienda deberá corresponder, como mínimo, a las cifras actuales en materia de discapacidad, de acuerdo con el censo general de la población”. También solicitó conminar a los poderes públicos y órganos competentes para que se incorpore, con carácter transversal, el componente de accesibilidad universal dentro de los proyectos de vivienda que se encuentren en fase de planeación y desarrollo y, asimismo, para que se realicen los ajustes razonables en los proyectos de vivienda ya culminados cuando haya lugar a ello. Estimó que la expresión acusada, tal como está redactada, vulnera el principio de igualdad, la prohibición de discriminación, el derecho a la accesibilidad, el derecho de escoger libremente el lugar de vivienda y el derecho a vivir de manera independiente. 4.5. Luisa Fernanda Viancha Rincón[23] Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada en el entendido de que “en todos los proyectos de vivienda, se dispondrá de un número de viviendas sin barreras arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que sea igual al número total de hogares con personas con discapacidad beneficiarias del proyecto”. En efecto, aunque no evidenció violación alguna al principio de progresividad, estimó configurada la omisión legislativa relativa que conlleva a la vulneración de los artículos 2, 5, 13, 47 y 51 superiores. 4.6. Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario[24] Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición demandada en razón a que: (i) no se advierte una cosa juzgada constitucional respecto de los cargos de la demanda; (ii) existe una omisión legislativa relativa; (iii) el aparte acusado viola el principio de igualdad, en el entendido de que en materia de vivienda el Estado debe implementar una óptica diferencial frente a las PCD, en tanto sujetos de especial protección constitucional; y (iv) la expresión demandada genera un trato diferencial injustificado entre PCD. 4.7. Nación-Ministerio de Salud y Protección Social[25] Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición acusada debido a que la misma debe ser actualizada y ajustada de acuerdo con los avances técnicos y normativos en la materia, entre los cuales citó la CDPD y la Ley Estatutaria 1618 de 2013. 4.8. Universidad Sergio Arboleda[26] Solicitó que la disposición se declare exequible porque: (i) no configura una omisión legislativa relativa, además de que (ii) garantiza la progresividad en la protección de los derechos fundamentales de la PCD, dado que la “estaticidad” no es equivalente a la regresividad. 4.9. Laboratorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DescLAB)[27] Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición acusada. A efectos de justificar su solicitud, arguyó, en primer lugar, que proceden los criterios jurisprudenciales para alegar una omisión legislativa relativa e ilustró cómo dicha falta del legislador vulnera los artículos 13, 47 y 51 superiores. En segundo lugar, explicó que la igualdad se debe analizar desde el punto de vista de la materialización de los derechos y cómo, a su vez, la imposición de barreras no suficientemente progresistas termina afectando conexamente otros derechos fundamentales. Finalizó exponiendo las obligaciones a cargo del Estado colombiano derivadas del bloque de constitucionalidad conformado, entre otras, por la CDPD. 4.10. Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[28] Manifestó que no tiene asignadas legalmente funciones y competencias relacionadas con vivienda ni con proyectos de vivienda, por consiguiente no se pronunció sobre el fondo del asunto. 4.11. Defensoría del Pueblo[29] Solicitó declarar la exequibilidad condicionada del texto acusado en el entendido de que “el 1% constituye el porcentaje mínimo de viviendas destinadas para personas con discapacidad”, mientras que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el DANE adelantan estudios técnicos y periódicos que permitan establecer un porcentaje adecuado de viviendas para PCD. Para el efecto, arguyó que el objetivo de la disposición al establecer un porcentaje de viviendas destinadas a PCD y un número de unidades habitacionales en proyectos de menos de 100 viviendas, si bien persigue un fin constitucionalmente válido, podría no resultar idóneo para garantizar los derechos de esta población de acuerdo con las cifras suministradas por el DANE y el Ministerio de Salud y Protección Social. En efecto, considera que el 1% dispuesto resulta insuficiente para cubrir las necesidades y garantizar el derecho a la vivienda digna de las PCD. 4.12. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)[30] Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demanda por cuanto “a partir de un análisis, no separado y literal de la disposición demandada, más bien, conjunto y armónico, de todo el bagaje normativo relativo a la reivindicación de los derechos de la población en condición de discapacidad, que tenga en cuenta además la intención y propósito de la norma en general, esto es, no solo del parágrafo demandado sino de la Ley vista integralmente, es posible concluir que la misma no se opone a los contenidos constitucionales, ni limita a (sic) los derechos de este grupo poblacional”. Agregó que “es posible evidenciar que las políticas públicas orientadas a ampliar de forma progresiva e igualitaria, las condiciones de acceso de la población discapacitada a los diferentes beneficios sociales, otorgados por los gobiernos locales y nacional, deben tener en cuenta en todo momento las cifras e información oficial que emite el DANE justamente para dichos propósitos”. Finalmente reiteró que “aparte del CNPV, el DANE produce, a través de otras operaciones estadísticas, información oficial acerca de la población en condición de discapacidad, discriminada territorialmente, para de esa forma hacer posible que tanto los gobiernos locales como el nacional, orienten y focalicen sus políticas y programas hacia tales sectores, en pro de la progresiva e igualitaria ampliación de la cobertura y el acceso a las mismas”. 4.13. Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL)[31] Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demandada porque resulta idónea para lograr la protección de los derechos fundamentales de las PCD. En su concepto: (i) la CDPD en ningún momento impone la obligación al Estado de adoptar medidas a través de las cuales se garantice que todas las VIS tengan diseño universal y, en esa medida, la disposición atiende los lineamientos fijados en dicha convención; y (ii) no está demostrado que el 1% determinado es superado por la demanda de PCD que pretenden adquirir VIS. 4.14. Universidad Militar Nueva Granada[32] Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión demandada debido a que “no permite que se realicen ajustes razonables a todas las VIS y prioritaria para todas las personas con discapacidad, por lo cual genera que el acceso a esta no sea en condiciones de igualdad, sino que -por el contrario- se generan tratamientos inequitativos o con desconocimiento de los derechos de los destinatarios de la disposición”. En su concepto, esto tiene origen en que el legislador, al expedir la disposición, dejó de lado supuestos de hecho tales como: (i) la composición demográfica de la población beneficiaria del programa de vivienda; (ii) las obligaciones contraídas por el Estado en materia de promoción de la vivienda digna para PCD, el enfoque diferencial a favor de las PCD desarrollado por vía jurisprudencial; y (iii) el principio de igualdad que obliga al Estado a tomar acciones afirmativas. 4.15. Intervenciones extemporáneas Vencido el término de fijación en lista, allegaron sus intervenciones extemporáneamente el Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes; la Asociación Colombiana de Constructores; María Eugenia Escobar Mafla; la Universidad Jorge Tadeo Lozano; el Consejo Iberoamericano Diseño, Ciudad, Construcción Accesible (CIDCCA); la Universidad Industrial de Santander; el Consultorio Jurídico de la Universidad EAFIT; Willian Santiago Mosquera Sánchez; Alejandra Getial García; Celmira Montaño Sandoval; Ubaldina Piedrahita y Luis Alberto González. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante Concepto Nro. 006537 de 28 de febrero de 2019[33], el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del texto acusado porque dicha disposición fue derogada tácitamente por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[34] que establece, en su concepto, que todos los proyectos VIS, así como las áreas comunes y el espacio público, deberán contar con diseño universal. Agregó que lo anterior conduce a que actualmente no esté surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en la disposición demandada puesto que la obligación impuesta de manera posterior por el legislador estatutario es que la totalidad de planes de vivienda de este tipo se diseñen y construyan en observancia a las normas de diseño universal. No obstante, en subsidio solicitó que, en caso de que la Corte advierta que existen dudas sobre la vigencia de la disposición demandada y proceda a su estudio de fondo, se declare la inexequibilidad parcial de la misma, por cuanto desconoce la obligación constitucional y convencional del Estado de construir todas las VIS con diseño universal, al restringir estas características únicamente al 1% o a una de cada 100 unidades de cada proyecto. Solicitó que, en ese caso, el texto acusado quede como sigue: “Parágrafo 3º: Las autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 6.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acción pública de constitucionalidad de la referencia porque la disposición demandada hace parte de la Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”. 6.2. Cuestiones previas 6.2.1. Derogatoria tácita El Procurador General de la Nación solicitó, de manera principal, que la Corte se declare inhibida en la medida en que “actualmente no est[á] surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado”[35]. Lo anterior puesto que el aparte cuestionado, a su juicio, fue derogado tácitamente por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[36]. A ese propósito, argumentó lo siguiente: “Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la Ley Estatutaria 1618 de 2013 ‘por la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad’, en su artículo 20, establece que todos los planes de vivienda de interés social, así como las áreas comunes y el espacio público, deberán contar con diseño universal (…). Lo anterior conlleva a que actualmente no esté surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado, en cuanto dispone que únicamente las viviendas de interés social destinadas a personas con discapacidad deben carecer de barreras arquitectónicas, puesto que la obligación impuesta de manera posterior por el legislador estatutario es que la totalidad de planes de vivienda de esta (sic) tipo se diseñen y construyan en observancia a las normas de diseño universal”[37]. En atención a esta observación, la Sala entrará a verificar si la disposición parcialmente acusada todavía está vigente o si operó el fenómeno de derogatoria tácita alegado por el Ministerio Público, caso en el cual tendrá que establecer si aún produce efectos jurídicos[38]. La derogación es “el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico”[39], y puede configurarse de manera expresa[40], tácita[41] u orgánica[42]. En el caso de la derogatoria tácita, alegada por el Procurador, este Tribunal ha especificado que “se hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia”[43]. En el caso bajo examen, la demanda se formuló contra la expresión“disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”, contenida en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006. A su turno, el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 20. DERECHO A LA VIVIENDA. El Estado garantizará el derecho a la vivienda de las personas con discapacidad, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda digna de las personas con discapacidad, para lo cual adoptará las siguientes medidas: 1. Todo plan de vivienda de interés social deberá respetar las normas de diseño universal que también garantice la accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público. 2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien haga sus veces, asignará subsidios de vivienda para las personas con discapacidad de los estratos 1, 2 y 3, de manera prioritaria. 3. El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1 año, los ajustes a sus programas y políticas con el fin de asegurar los recursos y a establecer los mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de vivienda que se asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para ajustes locativos a las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las personas con discapacidad, con niveles de Sisbén 1, 2 y 3, atendiendo al enfoque diferencial y en concordancia del artículo 19 de la Ley 1346 de 2009.” (negrilla fuera del texto original) En sede de control de constitucionalidad, esta Corporación consideró lo siguiente al declarar exequible la disposición estatutaria arriba transcrita: “El artículo 20 contiene mecanismos para hacer efectivo el derecho a la vivienda de las personas en situación de discapacidad, de acuerdo con el artículo 28 de la Convención. En relación con este tema se plantean las siguientes acciones, todas a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: i) todo plan de vivienda de interés social debe respetar las normas de diseño universal, a efectos de garantizar que en ellas puedan habitar personas en situación de discapacidad; ii) la asignación de manera prioritaria de subsidios de vivienda para personas con discapacidad de estratos 1, 2 y 3; iii) un programa para que dentro del término de un año pueda asegurarse que al menos un 5% de los subsidios de vivienda estén dirigidos a adecuaciones o ajustes locativos para atender necesidades especiales de personas con discapacidad”[44]. Contrario a lo que afirma el Ministerio Público, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 no establece que todos los planes VIS, así como las áreas comunes y el espacio público, deban contar con diseño universal, sino que dispone que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda digna de las PCD a través de esa acción específica. La disposición demandada en este trámite, por su parte, asigna a las autoridades municipales y distritales las obligaciones de (i) disponer en los proyectos VIS el 1% de las viviendas construidas -y en los proyectos de menos de 100 viviendas de una de ellas- para PCD; y (ii) garantizar que dichas viviendas no tengan barreras arquitectónicas en su interior y estén adaptadas para las PCD, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional. En esa línea, la Sentencia C-536 de 2012 puntualizó sobre el alcance subjetivo del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006: “(…) los sujetos obligados por el parágrafo 3 del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 son únicamente las autoridades municipales y distritales. Es solamente sobre ellas sobre quienes pesa la obligación de exigir que todos los proyectos de vivienda, ejecutados por cualquier entidad pública o privada, construyan el 1% de las unidades habitacionales del respectivo proyecto para ser habitables por la “población minusválida”, en el contexto de la asignación de subsidios para vivienda de interés social de que trata dicha Ley y la Ley por ella subrogada (…)” (negrilla fuera del texto original). Como se evidencia, los sujetos obligados por la disposición acusada y por la norma estatutaria son diferentes. Para la Sala, esto basta para descartar la certeza necesaria para declarar la pérdida de vigor de la disposición acusada y, por consiguiente, impone a este Tribunal el deber de continuar con el estudio de constitucionalidad en función de precaver una eventual denegación de justicia[45]. Adicionalmente, la Sala encuentra que, incluso de admitirse que sobre la disposición acusada sí operó la derogatoria tácita, el escrutinio constitucional no podría omitirse puesto que la misma proyecta efectos jurídicos en la actualidad. Entre estos, se destaca la eventual imposición de multas especiales por parte de las autoridades de policía en caso de incumplimiento del mandato contenido en el aparte acusado. Así, por ejemplo, en el Concepto 2018ER0013953 del 19 de febrero de 2018, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, conceptuó que se debe cumplir “no sólo (sic) con lo dispuesto en [el parágrafo 3º del artículo 1º de] la Ley 1114 de 2006, sino también con lo ordenado en el artículo 2.2.6.1.4.10 del Decreto 1077 de 2015, el cual señala: “Aplicación de las normas de accesibilidad al espacio público, a los edificios de uso público y a la vivienda. Los proyectos de urbanización, construcción e intervención y ocupación del espacio público, deben contemplar en su diseño las normas vigentes que garanticen la accesibilidad y desplazamientos de las personas con movilidad reducida, sea esta temporal o permanente, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 o la norma que la adicione, modifique, sustituya y su reglamento”, so pena de ser objeto de una infracción urbanística de las establecidas en el artículo 181 de la Ley 1801 de 2016” (negrilla fuera del texto original). Así las cosas, la Sala concluye que el aparte demandado no fue derogado tácitamente por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 y que si en gracia de discusión se aceptara lo contrario, éste seguiría proyectando efectos jurídicos en la actualidad. Por tanto, la Corte adelantará el análisis de constitucionalidad de la disposición acusada. 6.2.2. Cosa juzgada El parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, dentro del cual se inserta la disposición aquí demandada, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-536 de 2012. A su turno, en Sentencia C-458 de 2015 la expresión “población minusválida” incluida en la misma disposición, fue reemplazada por la expresión “personas en situación de discapacidad”. Por consiguiente, es necesario analizar si los efectos de cosa juzgada de las precitadas providencias se extienden al asunto que aquí se decide. En la Sentencia C-536 de 2012 se indicó que entre el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 y el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 “no existe (…) en términos lógicos, una relación de regresividad” al evidenciar que se dirigen a beneficiarios diferenciables y obligan a entidades diferentes, por lo que resolvió “[d]eclarar exequible el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por los cargos analizados en la presente providencia”. En el caso bajo examen, los accionantes argumentaron que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los artículos 2.1 y 11 del PIDESC; y los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31 de la CDPD. Explicaron, no obstante, que los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012 no se extienden a su demanda puesto que los cargos que elevaron son distintos, en tanto (i) “se propone que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al valorar de manera insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art. 29 de la Ley 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114, ahora demandado”; (ii) “se demostrará que la norma cuestionada no se corresponde con los postulados constitucionales contenidos en los artículos 47 y 51, interpretados a la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos de las personas con discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en materia de protección de derechos sociales de las personas con discapacidad”; y (iii) “a través de la aplicación de un test intermedio de igualdad, (…) la norma tal como actualmente está concebida genera en su aplicación una diferenciación injustificada sobre un segmento de PCD”. El caso que ahora se decide no se ve afectado por los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012, pues en lo que respecta al cargo por violación de los artículos 2, 47 y 51 superiores y del artículo 2 del PIDESC, si bien podría pensarse que en principio guardan similitud con aquellos estudiados en la sentencia C-536 de 2012 en tanto en ambos casos se alega la vulneración del principio de progresividad, lo cierto es que dicho pronunciamiento se limitó a estudiar la regla de no regresión con respecto al artículo 49 de la Ley 361 de 1997, mientras que la demanda que da lugar al presente trámite esgrime ya no la regla de no regresión, sino la eventual vulneración de la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para el goce efectivo del derecho a la vivienda de las PCD. Por su parte, la Sentencia C-458 de 2015 se limitó al estudio del contenido discriminatoria de la expresión “población minusválida”, por lo que no supone tampoco cosa juzgada constitucional. En consecuencia, la Sala continuará con el estudio de la aptitud sustantiva de la demanda. 6.2.3. Aptitud de los cargos formulados Pasa la Corte a examinar la aptitud de los tres cargos de inconstitucionalidad elevados por los accionantes contra la disposición acusada con base en los cuestionamientos planteados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y por la Academia Colombiana de Jurisprudencia: 1. Omisión legislativa relativa en la que habría incurrido el legislador “al valorar de manera insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art. 29 de la Le 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114, ahora demandado. Para desarrollar este argumento se referencia la ausencia de valoración demográfica en la exposición de motivos de la norma demandada con el propósito de ilustrar la omisión respecto al debate que debió darse para afianzar gradualmente la medida afirmativa adoptada en 1999 en favor de la población socioeconómicamente vulnerable, y específicamente, de las personas con discapacidad” (negrilla fuera de texto original). 2. Violación de los artículos 47 y 51 superiores, pues los mismos debieron ser “interpretados a la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos de las personas con discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en materia de protección de derechos sociales de las personas con discapacidad” (negrilla fuera de texto original). 3. Vulneración del artículo 13 superior, pues la disposición demandada “tal como actualmente está concebida genera en su aplicación una diferenciación injustificada sobre un segmento de PCD, nos referimos a aquellas personas que efectivamente fueron beneficiarias de los subsidios y/o proyectos VIS, que pueden superar el 1% del total de la población adjudicataria, pero que en virtud de la aplicación de la norma vigente están sujetos a recibir una vivienda que no está obligada a contener adecuaciones en razón a su discapacidad”. En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre las leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[46], y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[47]. Contrario a lo sostenido por el Procurador General de la Nación y como se explicó anteriormente, la Sala constató que la disposición demandada se encuentra vigente y, por tanto, procede a estudiar si se cumplen los requisitos exigidos para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad, con el fin de determinar si existe aptitud sustantiva de la demanda. En relación con los requisitos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[48] establece que las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales, (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) las razones por las cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda. En cuanto a las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman violadas, esta Corporación ha indicado que su señalamiento se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior. Según la jurisprudencia constitucional, tales razones o concepto de la violación consiste en la formulación de al menos un cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por los cuales se considera que los textos constitucionales han sido infringidos. En relación con este último requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[49]. Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto superior. Adicionalmente, cuando se alega violación del principio de igualdad, además de manifestar que las disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas personas[50], el accionante debe (i) determinar el criterio de comparación, (ii) indicar en qué consiste el trato discriminatorio, y (iii) si dicho tratamiento se encuentra o no justificado[51]. Y para que proceda alegar la omisión legislativa, se requiere que “(i) exista una norma en la Constitución Política que genere para el legislador un deber normativo específico, es decir, un mandato constitucional tan claro y determinado que traiga como consecuencia que el legislador ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son generales, sino específicos. Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia y (ii) el legislador haya incumplido con su deber de incluir el elemento predeterminado por la Constitución en la norma que adopte. En otras palabras, existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple con una obligación normativa expresamente señalada por el Constituyente”[52]. Si las demandas incumplen los requisitos antes mencionados la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas acusadas y la Constitución. Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante”[53] de manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los mismos. Al respecto, la Sala encuentra que sólo uno de los cargos cumple con los requisitos exigidos para que la demanda sea apta, como pasa a explicarse. 6.2.3.1. Primer cargo: Omisión legislativa relativa Los accionantes consideraron que la disposición demandada (i) excluye de sus consecuencias jurídicas aquellos casos en los que “las personas con discapacidad, potencialmente beneficiarias de determinados proyectos de vivienda de interés social, que, por su cantidad, pudieran superar como demanda a la oferta del 1% de las viviendas construidas obligadas a no tener barreras arquitectónicas y a estar adaptadas con ajustes razonables para una persona con discapacidad: la norma debería, al menos, consagrar esta obligación para un número de viviendas igual al censo de personas con discapacidad que van a acceder al proyecto de vivienda” (negrilla fuera de texto original). Además de que (ii) “omite un elemento normativo: consagra que solamente las viviendas para personas con discapacidad están obligadas a no tener barreras arquitectónicas en su interior, cuando la normatividad actual consagrada en el numeral f del artículo 4 de la Ley [1346 de 2009] consagra que el Estado debe promover bienes y servicios de diseño universal para poder ser adaptadas en la mayor medida de lo posible para todas las personas, a pesar de sus diversidades funcionales: ninguna vivienda de las ofertadas debe tener barreras arquitectónicas en su interior” (negrilla fuera de texto original). Lo anterior, para concluir que “[l]as obligaciones impuestas por el constituyente al legislador se ven incumplidas cuando un tratado internacional que se integra al bloque de constitucionalidad no se refleja en la disposición demandada”. De acuerdo con la Sentencia C-352 de 2017, este Tribunal consideró que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa relativa “no puede tener como último elemento la identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento, al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una calificación jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría que se presupone el mandato constitucional específico”. En estos términos, el test de la omisión legislativa relativa debe tener la siguiente estructura: “(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (b) que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados po...