Sentencia C-327 de 1999

C-327-99 Sentencia C-327/99 Sentencia C-327/99 DONACIONES EN EL EJE CAFETERO-Ingreso al patrimonio de entes públicos/DONACIONES EN EL EJE CAFETERO-Exequibilidad condicionada La finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida en el eje cafetero es clara y contundente: ayudar a las personas afectadas con el terremoto para que puedan atender sus necesidades básicas. Entonces, no se entendería cómo el legislador de excepción pueda desconocer esa orden y autorizar que los elementos donados ingresen al patrimonio de los entes públicos indicados, desviando de esta manera la voluntad de los donantes, en el evento de que éstos no hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro de esas entidades públicas. La Corte declarará exequible, en forma condicionada, el artículo 2º. del ordenamiento que se revisa, bajo el entendimiento de que las donaciones pueden ingresar al patrimonio de entidades públicas, si ésta es la voluntad expresa del donante, y siempre y cuando se utilicen con el fin de atender las necesidades básicas de las personas afectadas por el sismo, o se dirijan a cumplir una de las actividades señaladas en el artículo 1º. del mismo decreto. Si no es así, tales entes única y exclusivamente pueden actuar como receptores de las donaciones con el fin de administrarlas en favor de la comunidad afectada con el terremoto. DONACIONES EN EL EJE CAFETERO/INGRESO NO CONSTITUTIVO DE RENTA Y GANANCIA OCASIONAL Los bienes que se entreguen por las entidades receptoras a las personas afectadas por el terremoto, que figuren en el censo respectivo, se consideran un ingreso no constitutivo de renta o ganancia ocasional y no se encuentran sometidos a retención en la fuente. Las medidas que en dicho precepto se adoptan están destinadas a aliviar la situación tributaria de las personas afectadas con la catástrofe ocurrida, dando aplicación a los principios de justicia y equidad, pues si los bienes de su propiedad en algunos casos fueron destruidos totalmente, y en otros gravemente averiados, resulta apenas obvio que los que les sean entregados por las entidades receptoras de las donaciones no deban constituir renta y mucho menos ganancia ocasional, por que esos bienes no vienen a incrementar su patrimonio sino a reemplazarlo. Entonces, resulta congruente que tales donaciones tampoco sean objeto de retención en la fuente. EXENCION DE IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS PARA PERSONAS JURIDICAS-Exequibilidad condicionada/DERECHO A LA IGUALDAD-Violación frente a personas naturales La exención del impuesto de renta y complementarios para las personas jurídicas que se localicen en las zonas afectadas por el sismo y desarrollen alguna de las actividades enunciadas en las normas antes descritas, todas ellas encaminadas a reactivar la economía, reconstruir y rehabilitar los municipios devastados, viene a acrecentar los beneficios tributarios instituidos por el legislador extraordinario para contrarrestar la crisis producida en el eje cafetero e impedir la extensión de sus efectos. No obstante advierte la Corte que la consagración de los beneficios señalados en los artículos 6 y 7 del decreto que se revisa, esto es, la exención de un porcentaje del impuesto de renta y complementarios, en la parte de las utilidades obtenidas, en favor única y exclusivamente de las personas jurídicas -empresas grandes, pequeñas y medianas- viola flagrantemente el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, puesto que se crea una discriminación odiosa y reprochable frente a las personas naturales que ejercen las mismas actividades y cumplen los mismos requisitos exigidos para obtener tal prerrogativa. Exclusión que, en criterio de la Corte, no encuentra ninguna justificación, pues si de lo que se trata es de reactivar la economía fomentando el ejercicio de ciertas actividades en la zona afectada y la generación de empleo, qué razón puede existir para no incluirlas como sujetos pasibles de la exención otorgada, si éstas también pueden hacer empresa sin necesidad de constituirse en personas jurídicas. No se olvide que en aras de garantizar el principio de igualdad, el legislador está obligado a conceder idéntico trato a quienes estén en iguales supuestos de hecho. En razón de lo anotado, los artículos 6 y 7 se declararán exequibles en forma condicionada, bajo el entendimiento de que éstos también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades. Igualmente, ha de condicionarse también el artículo sexto, en el sentido de incluir dentro de las actividades que pueden desarrollar tanto las personas jurídicas como las naturales que deseen beneficiarse con la exención del impuesto de renta y complementarios, las comerciales. EXENCION DE IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS A EMPRESAS EN EL EJE CAFETERO/TEST DE IGUALDAD DEBIL EN MATERIA TRIBUTARIA Bien podía el legislador de excepción atendiendo a estas consideraciones establecer un porcentaje de exención del impuesto de renta y complementarios inferior para las empresas que venían funcionando y superior para las nuevas, como también concederla solamente por un año. Es que ante medidas adoptadas por el legislador de excepción para atender situaciones de calamidad pública, como la ocurrida el 25 de enero de 1999, el test de igualdad se torna débil, pues en tales casos se presentan tantas y tan variadas situaciones que obligan al Gobierno a hacer diferencias entre grupos iguales, debido a la existencia de circunstancias que en estas ocasiones justifican esa actuación y son razonables para lograr los propósitos buscados. Diferenciación que en otros eventos podría ser contraria al principio de igualdad. EXENCION DE IMPUESTOS DE RENTA POR DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES-Facultad del legislador En el artículo 9 se establece que los socios o accionistas que reciban dividendos o participaciones de las sociedades objeto de los beneficios señalados en los artículos 6, 7 y 8 del mismo decreto, gozarán de la exención del impuesto sobre la renta por tales dividendos o participaciones, en los mismos porcentajes y por los mismos períodos allí previstos. A esta disposición le resultan aplicables los argumentos expuestos en el punto anterior sobre la facultad del legislador de excepción de conceder exenciones de impuestos, siempre y cuando éstos no pertenezcan a las entidades territoriales, como es el caso del impuesto de renta que es propiedad de la Nación, pues en materia de tributos, tal funcionario, está autorizado no sólo para establecerlos sino también para modificarlos, en forma transitoria, pues éstos dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso los adopte como permanentes, durante el año siguiente. SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENALES-Por obtención de beneficios tributarios sin cumplimiento de requisitos/SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENALES-Exequibilidad condicionada Con la disposición del artículo 10 se trata de evitar la comisión de hechos fraudulentos u otros ilícitos en contra de la Administración tributaria, por parte de quienes sin tener derecho a ello, por no cumplir las exigencias establecidas en cada caso, obtengan los beneficios tributarios consagrados en el ordenamiento bajo examen. El engaño se castiga con multa equivalente al doscientos por ciento del beneficio obtenido, sin perjuicio de la responsabilidad penal para quienes hayan alterado la información contable o los estados financieros para hacerse acreedores a dichos beneficios, lo cual no infringe la Constitución y, por el contrario, garantiza el principio de transparencia. No obstante, es preciso señalar que la imposición de tales sanciones por parte de las autoridades competentes deberá estar precedida de un debido proceso en el que se garantice el derecho de defensa de los implicados, la controversia probatoria y todas los demás derechos establecidos en el artículo 29 del Estatuto Superior y demás normas aplicables a esta clase de procedimientos. Así las cosas, el artículo 10 del decreto materia de revisión, será declarado exequible en forma condicionada, esto es, bajo el entendimiento de que tal disposición también se aplica a las personas naturales y que en el trámite para la imposición de la sanción se deberán observar y respetar todas las reglas que rigen el debido proceso. DESCUENTO TRIBUTARIO POR GENERACION DE EMPLEO La disposición del artículo 11 encuentra claro sustento constitucional pues están destinadas a lograr la reactivación económica y social de los municipios afectados con el terremoto, mediante la generación de empleo. A los empleadores que lo hagan se les concede un descuento tributario para efectos de la declaración de renta y complementarios equivalente al cien por ciento del monto de los gastos correspondientes a salarios y prestaciones sociales. El monto del descuento no puede ser superior al 50% del impuesto neto de renta del respectivo año, determinado antes de restar el descuento tributario. Ante el alto índice de desempleo en el país incentivos de esta naturaleza animan a los empleadores para que contribuyan con el país y, en este caso, con la situación de desamparo en que quedaron los damnificados del terremoto. Como requisito para la obtención de tal beneficio se exige que las empresas garanticen la seguridad social y la estabilidad o permanencia del empleado, ya que la vinculación no puede ser inferior a un año, lo cual es claro desarrollo del artículo 53 de la Constitución, que los consagra como derechos mínimos fundamentales de los trabajadores. RENTA PRESUNTIVA-Violación de preceptos constitucionales La disposición citada, establece la renta presuntiva de los bienes de las empresas que se encontraban ubicados en los municipios en donde ocurrió el terremoto. Al establecer el legislador de excepción la renta presuntiva solamente sobre los bienes de las empresas que existían en la zona de desastre antes del terremoto, infringió los siguientes preceptos constitucionales: - El artículo 13 que consagra el principio de igualdad, al excluir los bienes de las personas naturales que también resultaron afectados con el sismo. - La misma disposición constitucional, al señalar porcentajes distintos de afectación de los bienes existentes en la zona asolada por el terremoto, tomando como único patrón de referencia la magnitud de las empresas, pues para las grandes establece que sus bienes fueron afectados en el 70% si estaban ubicados en el Quindío y en el 30% si estaban localizados en los demás municipios y para las pequeñas y medianas contempla el 80% y el 50%, respectivamente, olvidando que el valor de la renta presuntiva sobre tales bienes no se puede determinar por la riqueza del propietario sino por otros aspectos exclusivamente relacionados con el mismo bien. - El artículo 215 de la Carta, al establecer la presunción sobre los bienes que se encontraban ubicados en la zona de desastre, a 31 de diciembre de 1998, pues el terremoto ocurrió el 25 de enero de 1999, en consecuencia, quedarían excluidos los bienes construidos con posterioridad a aquella fecha y antes de que sucediera tal catástrofe, lo cual atenta contra los derechos de esos propietarios a obtener iguales beneficios tributarios que los que se conceden a las demás personas cuyos bienes resultaron afectados. PLAZOS PARA DECLARAR Y PAGAR IMPUESTOS EN EL EJE CAFETERO-Facultad del Gobierno Nacional En el artículo 14 se consagra una autorización al Gobierno para adoptar medidas de carácter administrativo con el fin de facilitar a los contribuyentes, que resultaron afectados con el sismo ocurrido el 25 de enero de 1999, cumplir con sus obligaciones tributarias, en desarrollo del deber constitucional de contribuir con los gastos del Estado. Que el aplazamiento de tales obligaciones tributarias no genere sanciones, ni intereses de mora, o cualquiera otra consecuencia desfavorable para los contribuyentes, es la aplicación obvia del principio de justicia y equidad, pues la fuerza mayor y el caso fortuito eximen de responsabilidad. El terremoto está catalogado como uno de ellos pues es un hecho imprevisible e irresistible al que nadie se puede sustraer. VENTA DE CASAS PREFABRICADAS EN EL EJE CAFETERO-Exclusión del IVA Debido a la destrucción en unos casos y graves daños en otros, causados por el terremoto a los inmuebles ubicados en las zonas afectadas por éste, se ha presentado una notoria escasez inmobiliaria, especialmente, la destinada a vivienda, de ahí que se hayan tomado medidas como la consagrada en el artículo 15, con la cual se busca disminuir el costo de bienes destinados a ese fin y de esta manera lograr que todos los habitantes puedan acceder a una vivienda digna. IMPORTACION DE MAQUINARIA EN EL EJE CAFETERO-Exención de impuestos, tasas y contribuciones Sobre el artículo 16 la Corte no tiene objeción alguna de constitucionalidad, pues como ya se ha visto, es potestad del legislador conceder exenciones de impuestos, siempre y cuando éstos sean de carácter nacional, como es el caso que aquí se establece. Resultan entonces aplicables los mismos argumentos que se han expuesto en acápites anteriores sobre el tema. BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN CONTRATOS DE LEASING SOBRE MAQUINARIA EN EL EJE CAFETERO En el artículo 17 se consagra un beneficio tributario para los arrendatarios que hayan celebrado contratos de leasing sobre maquinaria y equipo, para ser utilizado en la construcción de obras públicas en las zonas afectadas por el terremoto, que consiste en permitirles registrar como gasto deducible el canon de arrendamiento causado, sin que deba registrarse en el activo o pasivo ninguna suma por concepto del bien objeto de arriendo, salvo que exista opción de compra, lo cual no vulnera la Constitución, pues con esta medida busca el Gobierno incentivar a las personas dedicadas a labores de esa índole, para que colaboren en la reconstrucción y rehabilitación de los municipios devastados por el sismo y así lograr prontamente el retorno a la normalidad. No se olvide que los daños causados en la infraestructura vial, en los servicios públicos y en la vivienda fueron de gran magnitud, lo que entraba el desarrollo normal de las actividades de todo orden, por lo que se hace necesaria la pronta y eficaz colaboración para su rápida rehabilitación. REDUCCION DE APORTES AL SENA Según el artículo 18, los aportes al Sena a cargo de los empleadores tanto públicos como privados es una contribución parafiscal y, por tanto, bien podía el legislador extraordinario, en desarrollo de la facultad que en materia tributaria le confiere el constituyente en el artículo 215, atendiendo la particular situación en que quedaron las empresas ubicadas en las zonas en las que se presentó la catástrofe, exonerarlas del pago del 50% de la misma, en forma transitoria, con el fin de aliviar su situación económica y así lograr la reactivación económica y social de los municipios en los que se presentó la catástrofe. La normalidad empresarial es un proceso que no se puede lograr en poco tiempo de ahí que se establezca la rebaja de los aportes hasta el año 2.000. RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL EN EL EJE CAFETERO-Exención de impuesto del dos por mil La norma a la que alude la disposición del artículo 19 establece un impuesto para las transacciones financieras (dos por mil), a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman. Pues bien: que los recursos que administre el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, cuyo objeto es la financiación y realización de todas las actividades necesarias para la reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica, se consideran recursos del presupuesto nacional para efectos del impuesto consagrado en el artículo 29 del decreto 2331 de 1998, tiene un fin loable: exonerarlos del pago del denominado impuesto del dos por mil, lo que repercutirá en beneficio de la comunidad de las zonas afectadas por el terremoto, puesto que habrá más dinero disponible para atender las necesidades básicas de los habitantes de dichos municipios y la construcción de obras públicas indispensables para retornar a la normalidad. BENEFICIOS TRIBUTARIOS CONCEDIDOS-Límites Un análisis sistemático de las normas que integran el decreto objeto de control, y al cual pertenece el artículo 20, permite concluir que, como en varios de sus artículos se ordena aplicar disposiciones del Estatuto Tributario, si éstas se refieren a beneficios tributarios, no podrán exceder el valor del impuesto básico de renta. El límite fijado entonces, solamente cubre los beneficios expresamente señalados en el decreto 258/99 y no otros. Con esta interpretación no hay lugar a tacha alguna de inconstitucionalidad pues, compete al legislador de excepción, en desarrollo de la facultad que le ha conferido el constituyente, para expedir normas destinadas a enfrentar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, determinar la cuantía de los beneficios tributarios que concede. COMPENSACION PARA MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS AFECTADOS POR EL SISMO EN EL EJE CAFETERO La compensación en sí misma, en criterio de la Corte, no viola el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues se trata de la aplicación plena del principio de solidaridad frente a una calamidad pública como la ocurrida en el eje cafetero, dentro del marco del Estado unitario. En consecuencia, el legislador de excepción en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución, está obligado a adoptar todas las medidas que sean idóneas y eficaces para conjurar la crisis presentada e impedir que ésta se extienda. COMPENSACION EN DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS-Inconstitucionalidad por no incremento de prestaciones sociales y de planta de personal/EMERGENCIA ECONOMICA-No pueden desmejorarse derechos de trabajadores Los artículos 21, 22 y 23 del decreto 258/99 serán declarados constitucionales, salvo el inciso primero de la última norma citada, la cual es contraria al ordenamiento constitucional, concretamente a lo dispuesto en los artículos 53, 215, 300-7, 313-6, 305-7 y 315-7. No podía el legislador extraordinario sin violar las normas constitucionales citadas, limitar las atribuciones que en dichos ámbitos (salarios y plantas de personal) les corresponde ejercer a tales autoridades y, por ende, desconoció el principio de autonomía que el constituyente les confirió a las entidades territoriales para el manejo de estos asuntos y los derechos mínimos de los trabajadores específicamente protegidos en el artículo 53 del estatuto supremo. La disposición que se revisa en los relativo a prestaciones sociales es inconstitucional, por violar los artículos 53 y 13 de la Carta, puesto que impide que éstas puedan ser incrementadas durante los años 1999 y 2000 en detrimento de los derechos laborales constitucionales de los trabajadores del orden territorial. De acuerdo con lo expuesto el inciso primero del artículo 23 del decreto 258/99 será retirado del ordenamiento jurídico, no sólo por infringir las normas señaladas sino también el artículo 215 de la Constitución que prohibe que durante el estado de emergencia económica, social y ecológica se desmejoren los derechos sociales de los trabajadores. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Giros de participación para recuparación del Eje Cafetero La disposición del artículo 24 se limita a consagrar una medida de carácter eminentemente administrativo, con el fin de hacer oportuna y efectiva la entrega de los recursos que ordinariamente les corresponde a los entes territoriales que resultaron afectados con el sismo. La agilización en el pago tiene una finalidad loable y es la pronta recuperación del eje cafetero y el retorno a la normalidad. No hay pues, violación de la Constitución. CONTRATOS SUSCRITOS POR FOGAFIN-Excepción de aplicación del estatuto contractual La no aplicación del estatuto contractual –ley 80/93- a los contratos que deba suscribir FOGAFIN, para el desarrollo de los programas que le fueron asignados por medio del decreto 196/99, el cual fue revisado por esta Corte y declarado exequible (financiación de vivienda y locales comerciales), no significa que no se deban respetar todas las normas constitucionales, especialmente las que consagran los principios de transparencia, publicidad, y aquellos que rigen la función administrativa, esto es, igualdad, moralidad, economía, celeridad, eficiencia y eficacia. Tales contratos están sujetos al control de las autoridades competentes (Contraloría y Procuraduría) y, quienes en ellos intervienen deben responder disciplinaria, patrimonial y penalmente en caso de que se presenten irregularidades en su celebración, desarrollo y cumplimiento. La necesidad de actuar en forma rápida y oportuna para solucionar el grave estado en que quedaron los habitantes y los municipios en los que ocurrió el terremoto, es lo que justifica la inaplicación de las normas de la ley 80/93 que en muchos casos, contiene trámites cuyo cumplimiento alcanza varios meses. JURISDICCION DE CURADORES URBANOS EN LA ZONA DEL EJE CAFETERO Se consagra una medida necesaria para la reconstrucción de los municipios afectados con el terremoto, pues se amplía la jurisdicción que tienen los curadores urbanos de los departamentos citados, para que cumplan las funciones asignadas por la ley en esas zonas, que no son otras que las relacionadas con el trámite y expedición de licencias urbanísticas y la vigilancia en el cumplimiento de las normas que regulan el uso del suelo y la construcción sismorresistente. La planeación y reconstrucción de los municipios arrasados por el sismo es una tarea de gran importancia para el desarrollo del eje cafetero, en la que están involucrados distintos organismos del Estado y entes particulares y en la que juega un papel trascendental el curador urbano. Tal labor debe ser coordinada y armónica y debe respetar los principios constitucionales contenidos en el artículo 58, relativos a la función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular. Sin dejar de lado obviamente, asuntos como el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del medio ambiente, del patrimonio ecológico, cultural e histórico, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, etc. INMUEBLES AFECTADOS POR EL SISMO DEL EJE CAFETERO-Pago de seguros y créditos Se permite a los beneficiarios de los seguros de terremoto constituidos sobre los bienes inmuebles situados en las zonas afectadas por el sismo, obtener créditos de los consagrados en el decreto 196/99 hasta por un valor equivalente al monto del daño financiable si éstos no se encontraban gravados con hipoteca. Si el bien estaba hipotecado el deudor puede exigir que dicho valor del seguro se le impute al pago del crédito que tenga con la entidad financiera respectiva o se destine a la reconstrucción del bien. También puede solicitar que se le conceda un crédito o cobrar directamente el valor indemnizable, lo cual no vulnera la Constitución pues se trata de medidas destinadas a permitir la reconstrucción de las viviendas y locales comerciales que fueron destruidos total o parcialmente. CONTRATOS DEL FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO Los contratos que debe celebrar el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero son todos aquellos necesarios para cumplir su objeto, que no es otro que la financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje cafetero asolada por el terremoto. En consecuencia, la autorización para incluir cláusulas excepcionales se deriva de la misma situación de emergencia que requiere de soluciones prontas y eficaces para lograr los propósitos señalados. OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Garantías La disposición del artículo 29 no viola la Constitución pues simplemente se limita a aclarar lo regulado en el citado artículo 9, en cuanto a la no obligación de constituir contragarantías en relación con créditos internos y externos que se realicen con la destinación antes citada, esto es, conjurar la crisis producida con el terremoto. FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO El cambio de denominación del Fondo en el artículo 30 se ajusta más a la finalidad para la cual fue creado, que no es otra que la reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica de los municipios afectados con el sismo. Siendo potestad del legislador en tiempo ordinario, modificar la estructura de la administración nacional, atribuciones que también compete ejercer en forma transitoria al legislador de excepción con el fin de afrontar la crisis producida, bien podía éste modificar el nombre del ente público precitado, sin infringir el estatuto superior. Referencia: Expediente RE-112 Revisión constitucional del decreto No. 258 del 11 de febrero de 1999 Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999). I. ANTECEDENTES La Presidencia de la República, remitió a esta corporación el día siguiente de su expedición, el decreto legislativo No. 258 del 11 de febrero de 1999 “Por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la situación de calamidad pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1999”, para efectos de su revisión constitucional. Cumplidos los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole, procede la Corte a decidir. II. TEXTO DEL DECRETO MATERIA DE REVISION El contenido del decreto enviado para revisión, es el que aparece a continuación. III. OPINION DE EXPERTOS A solicitud del magistrado ponente, el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Vicepresidente Jurídico de la ANDI, la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Presidente de la Federación Nacional de Comerciantes FENALCO, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, emitieron su opinión especializada, sobre las normas contenidas en el decreto 258 de 1999, así: 1. El funcionario citado de la Asociación Nacional de Industriales ANDI, manifiesta que “ante la grave y manifiesta afectación de la actividad económica en los municipios afectados por el terremoto, la ANDI considera que es razonable conceder condiciones especiales de índole tributaria”. Además, las medidas adoptadas son, en términos generales, proporcionadas y adecuadas para el fin buscado, por que “a) consagran unos beneficios o estímulos por unos períodos de tiempo acordes con las disposiciones constitucionales, y que son a la vez lo suficientemente amplios para reactivar la economía, y breves para evitar una situación intolerable de discriminación tributaria en desmedro de otras regiones del país. b) contienen una serie de condiciones para que los estímulos tributarios sí redunden en beneficio de la zona y habitantes afectados, y no sean utilizados por personas ajenas a la tragedia. c) establecen unas sanciones para quienes pretendan aprovecharse fraudulentamente de los beneficios conferidos.” Para terminar, señala que “el único reparo que tenía la ANDI con respecto de una de las disposiciones del decreto 258 de 1999, cual era la que establecía beneficios únicamente en cabeza de las personas jurídicas, excluyendo, por tanto, a las naturales, discriminación ésta que no tenía razón de ser, quedó desvirtuado en razón de las modificaciones introducidas por el decreto 350 de 1999.” 2. La Directora de Impuestos Nacionales considera que los beneficios o exenciones establecidos en el decreto para los años 1999 y 2000 tienen todos “el propósito de restablecer, en lo posible, el orden económico, ecológico y social de la zona afectada por el sismo ocurrido el 25 de enero del presente año, principalmente en el departamento del Quindío, por ser la zona más afectada con el terremoto, a costa de un menor recaudo para el Estado; entre otras cosas, el proceso de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo tanto al interior de la zona como fuera de ella. Dentro de este marco de legalidad, se crearon los parámetros, procedimiento y mecanismos encaminados a conjurar la crisis surgida como consecuencia del desastre, diseñando a su vez los mecanismos de control para que los recursos destinados a superar la crisis, no fueran desviados para otros fines diferentes a los allí establecidos; puesto que el esfuerzo fiscal no puede ser aprovechado sin que el mismo se encuentre vinculado a la zona afectada, pues se configuraría un típico auxilio prohibido en nuestra Constitución Política, así como una violación al principio de igualdad. (...) En este orden de ideas consideramos que fiscalmente no existe ningún artículo de estos decretos que no esté dentro de los parámetros legales, pues las nuevas exenciones y beneficios creados solamente son aplicables a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que ayuden directamente a la recuperación o reactivación de la economía en la zona afectada por el desastre y a los damnificados del mismo. De la misma manera, la exención de impuestos tasas y contribuciones de bienes importados solamente procederá sobre aquellos que estén destinados a conjurar la crisis y que sean efectivamente ubicados en la zona como activos fijos, generadores de renta.” En seguida se refiere la experta a los distintos beneficios consagrados, en los mismos términos que consagra el decreto, agregando que algunos de los artículos de ese ordenamiento fueron modificados y en otros casos derogados por el decreto 350 de 1999. 3. El presidente de la Federación Nacional de Comerciantes FENALCO, señala que las medidas adoptadas se adecuan en su esencia a la situación de emergencia, pero considera “inconveniente que el decreto 258 haya privilegiado, tanto en el término de vigencia de la exención de renta como en los porcentajes de la misma, a las empresas nuevas que se establezcan en la zona frente a las que desarrollaban su actividad y perdieron como consecuencia del terremoto las condiciones normales y necesarias para su ejercicio; más aún en el caso del comercio que no sólo sufrió los daños estructurales causados por el terremoto, sino que también fue víctima de los posteriores saqueos y actos de vandalismo, perdiendo no sólo sus activos fijos sino sus inventarios.” Por consiguiente, dice que “no es ecuánime que mientras que a las nuevas empresas se les conceden beneficios en renta por los años gravables de 1999 y 2000 consistentes en exenciones del 70% en Quindío y del 30% en los demás municipios afectados; las empresas preexistentes sólo puedan acceder por el año 1999 a una limitada exención en renta del 60% en Quindío y del 20% en los restantes municipios afectados, como puede apreciarse en lo dispuesto en los artículos 6 y 8 del mismo”, lo cual en su criterio, constituye una clara violación del artículo 13 de la Constitución, pues las empresas preexistentes deben tener iguales o incluso superiores beneficios que las nuevas que se establezcan. También sostiene que la definición de las PYMES para efectos del beneficio de renta contenido en los artículos 7 y 8 del decreto, que son aquéllas que cuentan con un patrimonio bruto inferior a ochocientos millones de pesos y no más de 20 trabajadores, “es contradictoria con la reactivación económica y la generación de empleo en la zona. En efecto, al exigir que las pequeñas y medianas empresas cumplan conjunta y no alternativamente los dos requisitos mencionados ocasiona un inconveniente para aquellas empresas que teniendo un patrimonio modesto ocupan más de 20 trabajadores, lo que en últimas trae como consecuencia un desestímulo a la generación de empleo por parte de las nuevas PYMES, quienes corren el riesgo de perder el beneficio tributario al brindar mayor número de empleos en la zona.” Finalmente, agrega que dentro de las grandes empresas que se constituyan en la zona afectada por el terremoto, según el artículo 6 del decreto, no tienen derecho a la exención de renta las que tengan por objeto desarrollar actividades comerciales, “circunstancia que no comparte el gremio pues apareja un tratamiento discriminatorio del comercio en relación con las demás actividades comerciales.” La actividad comercial, dice, ha sido objeto de reconocimiento y protección constitucional en el artículo 333 de la Carta y “al no contemplarse ésta dentro del listado de actividades respecto de las cuales procede el beneficio de renta previsto en el artículo 7, se desconoce el potencial inherente a esta actividad como generadora de empleo, infraestructura y progreso; función que se evidencia aún más si se tiene en cuenta que el sector comercio y servicios alcanza una participación del 50.8% del PIB y se ha erigido en uno de los mayores empleadores al aportar el 26% del total del empleo nacional, según la cuenta de hogares del DANE de 1988 (......), la exclusión del comercio comporta un tratamiento discriminatorio que no se adecua al principio de igualdad previsto por el artículo 13 constitucional.” 4. El Director del Departamento Nacional de Planeación señala que dada la grave situación presentada con ocasión del terremoto ocurrido el 25 de enero pasado, y estando “conscientes de la situación fiscal de la Nación, se hace indispensable la canalización de recursos privados a la reconstrucción de la zona mediante beneficios tributarios”, los cuales se describen en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del decreto objeto de revisión. También se adoptan medidas destinadas a recuperar la actividad productiva, “a través de la promoción de instalación de empresas nuevas y el apoyo a las empresas que existían antes de la calamidad y que tenían residencia en alguno de los municipios afectados”, como aparece en los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 del mismo ordenamiento y se establecen beneficios tributarios para quienes colaboren en esos planes (arts. 13, 14, 15, 16 y 17 ib). “Para la reconstrucción del tejido social y de la base económica, es necesario una política de generación de empleo permanente que estimule al sector privado de la región a vincular nuevo personal a cambio de descuentos tributarios. Es así como se crean beneficios en materia de impuestos (arts. 11 y 12) y de contribuciones parafiscales (art. 18)” De otra parte, dice que el Gobierno Nacional consciente de la situación de fragilidad en que quedaron las entidades territoriales afectadas con el sismo, decidió “implementar medidas presupuestales tendientes a reducir el impacto negativo de esta situación en sus ingresos tributarios de los próximos dos años, y de este modo, permitirles que puedan continuar cumpliendo con sus funciones y atender oportunamente las necesidades de sus habitantes, o de lo contrario estas entidades se verán impedidas para cumplir sus obligaciones por condiciones estructuralmente críticas en materia fiscal”, lo cual justifica lo dispuesto en los artículos 21 y 22 . Finalmente, se refiere a las medidas adoptadas en los artículos 25 a 30 para concluir que “las medidas tomadas por el Gobierno Nacional están destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, por lo mismo, no existe una sola disposición que no se refiera a materias que no tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.” 5. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario se refiere a las medidas tributarias contenidas en el decreto sujeto a revisión, las que en su gran mayoría “están encaminadas a modificar algunos aspectos, temporalmente, del régimen ordinario de ciertos impuestos. Claramente, no se establecen nuevos tributos. En su conjunto, como lo indican los considerandos del decreto, se buscan utilizar ciertas minoraciones del impuesto de renta y complementarios, ciertas exoneraciones del mismo y del impuesto sobre las ventas, para que con tales incentivos o premios fiscales que minoran la carga tributaria de los contribuyentes, se reorienten recursos económicos que irriguen la zona afectada, estimulando las donaciones, ya que se requieren bienes y dinero en la zona, a favor de quienes perdieron los suyos por causa de la naturaleza y estimulando la creación de empresas para absorber mano de obra y generar empleo, como instrumentos que incidan en la desocupación y en las rentas de los habitantes de las zonas afectadas. Tampoco se le está cambiando la destinación a los impuestos pues éstos se transfieren para favorecer a los habitantes y a las entidades territoriales determinadas en los decretos de emergencia que, en buena parte, es la intención de este mismo régimen excepcional. Bajo esta perspectiva, es un sacrificio fiscal que encuentra justificación en el hecho mismo del terremoto.” No obstante lo anterior, el Instituto hace algunas observaciones en relación con la constitucionalidad de varias disposiciones del decreto a las cuales se hará referencia en las consideraciones que hará la Corte. IV. INTERVENCION DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO El Ministro de Hacienda y Crédito Público, actuando por medio de apoderado, intervino en este proceso, para solicitar a la Corte que declare exequible en su totalidad el decreto 258/99, objeto de revisión. Son estos algunos de los argumentos que se exponen como fundamento de esa petición: - Después de señalar que el decreto cumple con la exigencias formales establecidas en la Constitución y guarda la debida conexidad con las causas que originaron la declaración de la emergencia económica, social y ecológica, expresa que los beneficios tributarios que en dicho ordenamiento se consagran cumplen con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, “dada la condición económica y física en que se encuentran las personas naturales y jurídicas de la zona afectada....buscando así atenuar o reparar los males que sufrieron en lo económico, lo familiar y social. Ello resulta ser una clara aplicación del principio de solidaridad y del derecho a la igualdad... La situación en la que se encuentra la población afectada por la catástrofe es, no solo desigual sino, adicionalmente, de desprotección evidente y así quedó consignado en la evaluación de las implicaciones del sismo y sus réplicas.” - Los beneficios para los donantes “incentivan los procesos de participación solidaria, otorgando un aliciente adicional representativo (...), si el sistema tributario debe someterse a los principios de equidad, eficiencia y justicia, es apenas acertado que una situación que entraña, simplemente la recuperación gradual de un siniestro no resulte gravada.” - El límite a los beneficios encuentra justificación en el hecho de que éstos “fueron concebidos dentro del esquema de un menor recaudo por parte del Estado no de una erogación directa del mismo.” - El legislador de excepción consideró de la mayor importancia “entrar a adoptar un sistema tendiente al fortalecimiento institucional por vía financiera. Las proyecciones indican que en este año se verán afectadas, considerablemente, las entidades territoriales del área del siniestro. Para este efecto, basta tener en cuenta que tributos como el predial unificado e industria y comercio han sufrido una sensible mella. Por una parte el sujeto pasivo del tributo no tiene cómo hacer frente a esta clase de obligaciones; y de otro lado, el hecho generador y la base gravable en el impuesto predial se confronta a un bien destruido que ya ni siquiera sirve de techo para una familia ni tiene el valor catastral por el cual fue declarada en la vigencia anterior. Lo que sucede con el impuesto de industria y comercio es más palmario: simplemente no se produce el hecho generador pues los negocios que han sido destruidos o que, por diversas circunstancias no pueden continuar funcionando por un determinado tiempo, no continúan su actividad (...), consciente de lo anterior, el legislador de excepción dispuso el traslado de recursos del presupuesto nacional hacia las entidades territoriales afectadas tomando en cuenta lo recaudado por ingresos propios en 1998”, cuya finalidad es solventar una situación de emergencia. Sin embargo, el Gobernador y la asamblea “están en la posibilidad de desistir de ese apoyo o de mermarlo, en desarrollo de la antedicha autonomía, o de someter las condiciones allí previstas sin que, en todo caso, la misma se vea constreñida.” - Finalmente, señala que se han respetado los derechos sociales de los trabajadores, pues la declaración de emergencia “no puede servir de prurito para que sea la población asalariada, que en general se encuentra en una debilidad manifiesta, quien debe soportar el peso de las medidas que se adopten”. De ahí que en el decreto que se revisa no sólo se respeta ese límite, “sino que, antes bien, contiene disposiciones propiciatorias que indirectamente repercuten favorablemente en el trabajo ya que viabiliza la posibilidad de utilizar el recurso humano e integrarlo a la economía en una fase histórica en donde existe una fuerte tendencia a marginar a gruesos sectores de la población del proceso productivo.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el decreto 258 de 1999, objeto de revisión, con excepción de los artículos 13 y 23 inciso primero que son inconstitucionales. Los argumentos que expone dicho funcionario para fundamentar su petición son los que se resumen en seguida: - En primer término se refiere el concepto a los requisitos formales y de conexidad de las medidas adoptadas con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción, para concluir que éstos se cumplieron a cabalidad, con excepción del artículo 13, puesto que todas las demás disposiciones están dirigidas a conceder “beneficios a quienes se vieron afectados por un desastre natural o procuran dinamizar la economía de la zona afectada, pero, las medidas deben ser objetivas y razonables de tal manera que no termine pervirtiendo la regla de justicia, tratando en igual forma a quienes se encuentren en condiciones diferentes.” - En cuanto al artículo 13 del ordenamiento citado, el Procurador dice que debe declararse inexequible por las mismas razones que tuvo la Corte para retirar del ordenamiento jurídico el decreto 1265 de 1994, esto es, falta de conexidad con la emergencia económica, pues pueden resultar favorecidas con esta norma personas que no resultaron afectadas en sus bienes. “No puede la compensación ser un llamado al incumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de quienes están en condiciones de atenderlas, pues esto desequilibra la equidad de las cargas públicas.” - El artículo 23, según el Procurador, también debe declararse inconstitucional “en tanto que sujeta el beneficio de la compensación a favor de los municipios y departamentos afectados, a la condición de que éstos renuncien a su autonomía con respecto a la administración de sus recursos y a determinar su estructura”, lo cual vulnera los artículos 1, 209, 228, 298, 300, 305, 311, 313 y 315 de la Carta, pues “Si bien el legislador puede condicionar el empleo de esos recursos en los municipios afectados, con el fin de garantizar el principio de equidad y coordinación y lograr los fines que justificaron la declaratoria del estado de emergencia, no puede despojar a las autoridades departamentales y municipales de sus facultades constitucionales, especialmente las consagradas en los artículos 300-7, 313-6 superiores, los cuales atribuyen a las Asambleas y a los Concejos, la función de determinar la estructura administrativa de la entidad territorial y la escala de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo. Así como también los artículos 305-7 y 315-7, los cuales facultan a los Gobernadores y Alcaldes para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias.” - En cuanto a las donaciones que se hagan en favor de los damnificados señala que éstas “deben ser útiles y contribuir efectivamente a las necesidades de la región afectada...... ni el legislador ni mucho menos las entidades que reciban donaciones orientadas a conjurar los efectos de ese desastre natural, podrán modificar el fin para el cual fueron realizadas, siendo obligación del gobierno, fiscalizar el manejo y la inversión de tales recursos”. (art. 62 C.P.) - En criterio del Procurador todas las demás disposiciones que conforman el decreto 258/99 son exequibles ya que están destinadas única y exclusivamente a conjurar la crisis ocasionada con el sismo del 25 de enero de 1999. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia Corresponde a esta corporación ejercer en forma oficiosa el control de constitucionalidad del decreto enviado para revisión. (art. 241-7 C.P.) 2. Requisitos formales El decreto 258 del 11 de febrero de 1999, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el decreto 195 de 1999, adicionado por el decreto 223 del mismo año, mediante los cuales se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios que allí se indica, pertenecientes a los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, con el fin de “conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública”, ocurrida por el terremoto producido el 25 de enero pasado en esa zona, los cuales fueron examinados por esta corporación y declarados exequibles, según consta en las sentencias C-216[1] y C-220[2] del 14 de abril de 1999. El ordenamiento que se revisa cumple con las exigencias formales establecidas en el artículo 215 de la Constitución y en la ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, puesto que se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho (16), está debidamente motivado y se expidió dentro del límite temporal fijado en el decreto 195 de 1999 mediante el cual se declaró la emergencia económica, el cual empezó a correr a partir de la vigencia del decreto (30 de enero de 1999) hasta las veinticuatro horas del día 27 de febrero del mismo año. No hay entonces reparo de constitucionalidad por este aspecto. 3. Conexidad De acuerdo con el artículo 215 de la Constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción, los decretos legislativos que se expidan en desarrollo de la emergencia econòmica, social y ecológica, deben guardar la debida relación de conexidad con las causas que dieron origen a la declaración de ese estado y dirigirse a conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. El decreto objeto de revisión, cumple con este requisito constitucional pues sus normas están destinadas exclusivamente a lograr la reconstrucción, recuperación y reactivación econòmica, laboral y social de los municipios afectados por el terremoto. De ahí que en él se adopten medidas relacionadas con asuntos atinentes a las donaciones que se reciban, incentivos para la instalación de empresas que desarrollen actividades agrícolas, ganaderas, industriales, de construcción, de exportación de bienes muebles producidos en esos municipios, etc, creación de estímulos para quienes generen empleo, beneficios tributarios para las personas que ejecuten alguna de esas actividades, modificación de los plazos para el pago de las obligaciones tributarias que debían realizar los habitantes de esa zona, reducción temporal del valor de los aportes al Sena para las empresas ubicadas en dicho territorio, compensación fiscal para las entidades territoriales afectadas con el sismo, regulación de algunos aspectos relativos al pago de seguros de terremoto, exclusión del pago del IVA para casas prefabricadas que se instalen en la zona, entre otras. Es tan evidente la situación de deterioro y destrucción en que quedaron los municipios en donde se produjo el terremoto del 25 de enero pasado, que las medidas ordinarias resultaban insuficientes para lograr su recuperación y rehabilitación, lo que motivó la declaración del estado excepcional contenido en el artículo 215 del Estatuto Supremo. En consecuencia, todas aquellas disposiciones encaminadas a afrontar la crisis mediante la atención de las necesidades básicas de las personas afectadas y la adopción de mecanismos o instrumentos para lograr la reconstrucción y el desarrollo económico, laboral, social y ecológico de los municipios en donde se produjo el fenómeno, en principio, resultan acordes con el ordenamiento constitucional. Sin embargo, ello no significa que todas las normas contenidas en el decreto materia de revisión, por ese simple hecho, sean constitucionales en su contenido, pues a esta conclusión solamente se puede llegar cuando se hayan analizado cada una de ellas lo cual se hará en el punto siguiente. 4. Examen material de las disposiciones del decreto objeto de revisión. 4.1 Aclaración Previa Algunas disposiciones del decreto 258/99, objeto de revisión, fueron modificadas y otras derogadas por el decreto 350/99; sin embargo, ello no es óbice para que la Corte emita pronunciamiento de fondo sobre las primeramente citadas, pues de acuerdo con el artículo 241-7 del estatuto supremo, a esta corporación le corresponde ejercer control oficioso de constitucionalidad sobre todos los decretos legislativos que expida el Presidente de la República, en desarrollo de los estados de excepción contenidos en los artículos 212, 213 y 215, dentro de los cuales se encuentra el de emergencia económica, social y ecológica. En consecuencia, es su deber examinar todos y cada uno de los preceptos que los integran y, por tanto, no puede declararse inhibida para conocer de ninguna de sus normas así éstas ya hayan perdido vigencia. Ante esta circunstancia, no es posible acceder a la petición hecha por el Procurador General de la Nación, sobre la declaración de inhibición de los artículos 16 y 17 del decreto 258/99. 4.2. Donaciones (arts. 1, 2, 3 y 4) 4.2.1 Contenido de las disposiciones En los artículos 1, 2, 3 y 4 del decreto, objeto de control, se consagran descuentos tributarios para quienes realicen donaciones, se señalan los requisitos que deben cumplir los donantes para obtener tales descuentos, las entidades autorizadas para recibir las donaciones y la exención de impuestos, tasas y contribuciones para las donaciones que provengan del exterior, como se verá en seguida. - En el artículo 1 se establece que los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios que realicen donaciones a las entidades autorizadas para recibirlas, tendrán derecho a un descuento tributario equivalente al setenta por ciento (70%) del valor de los bienes donados, sin que en ningún caso exceda del cuarenta (40%) por ciento del impuesto neto de renta del mismo ejercicio, determinado antes de restar el descuento tributario consagrado en esta norma, siempre y cuando la donación esté destinada, en forma exclusiva, a recuperar la actividad productiva, el fortalecimiento institucional y financiero, la atención de las necesidades básicas de las personas afectadas con el terremoto y lograr la reconstrucción, desarrollo y rehabilitación de los municipios destruidos por el sismo. Las donaciones pueden ser realizadas en dinero o en especie, diferente de acciones, aportes o cuotas de interés social o derechos fiduciarios. Para que las donaciones den derecho al beneficio antes señalado deben haber sido expresamente aceptadas por una de las entidades autorizadas para recibirlas, la cual expedirá una certificación en su condición de entidad receptora. Cuando se trate de la donación de bienes inmuebles, el beneficio sólo será procedente cuando el bien se encuentre ubicado en cualquiera de los municipios afectados por el terremoto, enunciados en los decretos 195 y 223 de 1999. Además, debe ser útil para cumplir los fines consagrados en el inciso primero de este mismo artículo y encontrarse libres de demandas, embargos, pleitos pendientes, contingencias, limitaciones impuestas por los planes de ordenamiento territorial y cualquier otro gravamen. Para efectos de determinar el monto del descuento se señala que el valor de los bienes muebles donados es el de su costo fiscal. Y para los inmuebles, el valor menor entre el costo fiscal vigente y el avalúo que se realice, de acuerdo con el procedimiento que determine el Gobierno Nacional. Las Cámaras de Comercio con cargo a sus recursos privados (propio patrimonio, derechos de afiliación y de noticia mercantil) pueden realizar donaciones e inversiones para la recuperación de la zona afectada con el terremoto, para lo cual se les permite modificar sus respectivos presupuestos. - En el artículo 2 se señalan las entidades receptoras de las donaciones, a saber: el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero y las entidades oficiales o los fondos públicos que determine en forma expresa el Gobierno Nacional. Dichas donaciones pueden ser recibidas para integrarlas al patrimonio de tales entes o para administrarlas cuando estén destinadas a la comunidad, en ambos casos para cumplir los fines previstos en el inciso primero del artículo primero del decreto, que se revisa. Los bienes recibidos en donación pueden ser manejados a través de contratos celebrados con entidades fiduciarias, para lo cual el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, las entidades oficiales y los fondos públicos autorizados por el Gobierno Nacional celebrarán contratos de fiducia mercantil y de encargo fiduciario, sin sujeción a la ley 80 de 1993 y a sus disposiciones complementarias. - En el artículo 3 se fijan los requisitos que deben cumplir los donantes para obtener el descuento tributario antes señalado, a saber: 1. Que la entidad receptora de la donación haya sido autorizada en forma expresa por el Gobierno Nacional para la recepción y/o inversión de los recursos donados. 2. Que la entidad receptora expida una certificación en donde conste: el lugar y fecha en que se realizó la donación, la descripción general de los bienes donados, el valor de la donación, de conformidad con la constancia que expida la entidad que la recibe o el avalúo que al efecto se haya realizado, los apellidos y nombres o razón social y número de identificación tributaria (NIT) de la persona jurídica o natural que efectúa la donación, la manifestación expresa sobre la destinación de la donación, en forma exclusiva, a los fines contemplados en el inciso primero del artículo 1 del decreto y que la entidad receptora ha celebrado un convenio para el efecto con el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero. - En el artículo 4 se establece que las donaciones provenientes del exterior en dinero o en especie, que tengan como destino exclusivo, los fines contemplados en el inciso primero del artículo 1 del decreto, están exentas de toda clase de impuestos, tasas o contribuciones de carácter nacional, siempre y cuando sean realizadas al Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero o a las entidades oficiales o fondos públicos autorizados para ello. Estas exenciones solo proceden durante los años 1999 y 2000, sin perjuicio de lo establecido en Tratados Internacionales. 4.2.2 Análisis constitucional Pues bien: dado que las donaciones tanto en dinero como en especie se constituyen en uno de los mecanismos más utilizados y eficaces de ayuda para las personas damnificadas por el terremoto, en desarrollo del principio de solidaridad, el Gobierno señaló en las normas hasta aquí reseñadas, los organismos encargados de recibirlas y la forma de manejarlas. Igualmente creó una serie de estímulos tributarios para quienes las realicen tales como descuentos para los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, exención de impuestos, tasas y contribuciones para las donaciones que provengan del exterior y fijó los requisitos que deben cumplir los donantes con el fin de obtener dichos beneficios tributarios, preceptos que no vulneran mandato constitucional alguno. Sin embargo, considera la Corte importante hacer algunas precisiones en relación con lo dispuesto en el artículo segundo, que establece que las donaciones deben efectuarse al Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, a las entidades oficiales o a los fondos públicos que determine el Gobierno, “quienes las podrán recibir para integrarlas a su patrimonio o para administrarlas cuando estén destinadas a la comunidad”, en ambos casos, para cumplir los fines señalados en el mismo ordenamiento. La integración de las donaciones al patrimonio de los organismos señalados si no fueron expresamente asignadas por el donante a tales entidades, podría vulnerar el artículo 62 del estatuto superior, puesto que se estaría desconociendo la voluntad de los donantes, la cual no puede ser variada por el legislador ordinario y, mucho menos, por el extraordinario. En efecto: dicha disposición constitucional prescribe: “El destino de las donaciones intervivos o testamentarias, hechas conforme a la ley para fines de interés social, no podrá ser variado ni modificado por el legislador, a menos que el objeto de la donación desaparezca. En este caso, la ley asignará el patrimonio respectivo a un fin similar. El Gobierno fiscalizará el manejo y la inversión de tales donaciones.” Si los elementos donados (dinero o bienes muebles o inmuebles) ingresan al patrimonio de los entes públicos señalados en la norma que se revisa, sin ser ésta la voluntad expresa de los donantes, éllos necesariamente, entran a formar parte de los bienes de la respectiva entidad o del presupuesto general de la Nación y, por consiguiente, podrían ser utilizados para fines diferentes al querido por los donantes. La finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida en el eje cafetero es clara y contundente: ayudar a las personas afectadas con el terremoto para que puedan atender sus necesidades básicas. Entonces, no se entendería cómo el legislador de excepción pueda desconocer esa orden y autorizar que los elementos donados ingresen al patrimonio de los entes públicos indicados, desviando de esta manera la voluntad de los donantes, en el evento de que éstos no hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro de esas entidades públicas. Esta la razón para que en el decreto 197/99, mediante el cual se creó el, hoy denominado Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, cuyo objeto es “la financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”, el cual fue revisado por esta Corte y declarado exequible, salvo algunos aspectos que no se relacionan con este punto, haya incluido en el artículo 5-3 como parte de su patrimonio “las donaciones que reciba para sí” y en el parágrafo segundo del mismo haya señalado: “El Fondo podrá administrar recursos privados provenientes de donaciones con destino a terceros r...