Sentencia C-324 de 2009

C-324-09 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-324/09 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Parámetros de control La Corte ha diferenciado entre el control de forma o procedimental y el control de fondo o sustancial para determinar el parámetro de control que debe aplicarse frente al estudio abstracto de constitucionalidad de normas sujetas a control, cuando éstas ostentan la naturaleza de normas anteriores a la Constitución Política que rige a partir de 1991, y ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, en tanto que los aspectos relativos al contenido material se deben controlar en referencia con lo dispuesto en la Constitución de 1991, toda vez que se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a luz del Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Requisitos de procedencia en cuanto a su contenido Se ha establecido por la Corte Constitucional que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos. PRINCIPIO TEMPUS REGIT ACTUM-Aplicación MINISTERIO DE DEFENSA-Norma que lo faculta para asignar partidas presupuestales y elementos disponibles a entidades sin ánimo vulnera la constitución/MINISTERIO DE DEFENSA-Asignación de partidas presupuestales y elementos disponibles a entidades sin ánimo para planes de recreación y bienestar, constituyen auxilios o donaciones prohibidos por la Constitución La disposición que se demanda parcialmente en esta oportunidad -artículo 1º de la Ley 36 de 1981-, faculta al Ministerio de Defensa para que dentro de los planes de recreación y bienestar, pueda asignar partidas presupuestales y elementos disponibles, a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo, encontrándose que si bien el deporte y la recreación en los términos del artículo 52 superior constituyen gasto público y, en ese orden la Constitución autoriza expresamente el fomento de estas actividades, se advierte que la Ley 36 de 1981 autorizó in genere al Ejecutivo para asignar partidas, pero omitió consagrar garantías dirigidas a asegurar la igualdad material en el reparto de tales asignaciones, abriendo la compuerta a la arbitrariedad en la distribución de los recursos públicos, pues se omitió determinar de manera concreta las condiciones y criterios de asignación, así como límites y porcentajes de las partidas a asignar y demás requisitos que aseguren la participación de las entidades destinatarias en condiciones de igualdad, lo que obstaculiza el control fiscal de los recursos públicos y facilita la desviación de poder, razón suficiente para encontrar fundado el cargo de inconstitucionalidad por violación al artículo 355 superior, además de que la asignación a que se hace mención, no fue autorizada en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en la economía y por tanto no corresponde a una subvención de naturaleza económica condicionada a la verificación de retorno o beneficio a la sociedad en su conjunto, ni tal asignación de recursos o bienes públicos a personas naturales o jurídicas de derecho privado se encuentren ajustadas al Plan Nacional de Desarrollo y a la correspondiente Ley de Inversiones, razón de más para declarar su inexequibilidad AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Antecedentes/AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Alcance de la prohibición AUXILIOS O DONACIONES-Desarrollo jurisprudencial de la prohibición AUXILIOS O DONACIONES-Prohibición no es absoluta/AUXILIOS O DONACIONES-Requisitos generales para que asignación resulte ajustada a la carta política Mediante sentencia C-507 de 2008 la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 10 del Plan Nacional de Desarrollo -Ley 1151 de 2007-, por el cual se estableció la creación indeterminada de apoyos económicos, en relación con los cuales se otorgaba al Gobierno Nacional la facultad de establecer el sector beneficiario, el valor del apoyo o incentivo económico, así como los requisitos y condiciones necesarios en cada caso; y si bien el artículo fue declarado inexequible en razón a su generalidad y a la indeterminación de la ley, merece especial atención el que en tal providencia se señaló como requisitos generales para autorizar cualquier excepción al artículo 355 superior, los siguientes: 1. Toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad. AUXILIO O DONACION Y SUBSIDIO O SUBVENCION-Conceptos con idéntico significado pero con particularidades desde el punto de vista jurídico que los diferencia Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico idéntico significado, lo que haría suponer que las subvenciones –subsidios y aportes- comparten las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico se advierten particularidades en relación con estos conceptos, a partir de los cuales es posible fijar estrictos linderos, las cuales radican bien en el origen y en la finalidad que persigan. SUBVENCION O SUBSIDIO-Concepto/SUBSIDIO REGRESIVO-Configuración/SUBSIDIO-Ley que lo otorga debe establecer finalidad, alcance y límites La subvención o subsidio constituye un instrumento económico autorizado por la Constitución Política frente a las donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional, y no es otra cosa que la diferencia entre el precio que los compradores pagan y el precio que los productores reciben, diferencia que para efectos de la presente providencia es pagada por un tercer agente, en este caso el Estado; están dirigidos a desencadenar un proceso económico en situaciones coyunturales con el fin de generar un beneficio social y la ley que lo otorgue debe señalar de manera concreta su finalidad, destinatarios, alcance y condiciones de asignación y establecer un fuerte control de constitucionalidad frente a cada subvención autorizada por la ley. Un subsidio es regresivo y de efectos perversos para la sociedad cuando el costo del subsidio es mayor que los beneficios que obtiene la sociedad o cuando éste únicamente aumenta las diferencias sociales o beneficia injustificadamente a un grupo de interés, asimismo cuando se otorgan con vocación de permanencia. SUBSIDIOS-Clasificación SUBVENCIONES-Modalidades Las subvenciones o auxilios que otorga el Estado pueden: (i) Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a orientar una actividad de interés público, caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés, que es precisamente la circunstancia prevista en el inciso segundo del artículo 355 superior, asociadas con el impulso de programas y actividades de interés público acordes con los planes nacional y seccionales de desarrollo, de manera que se asegure una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii)Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación, es decir, debe implicar un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención carece de equidad y de toda justificación; y (iii) Derivarse de un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social. PROHIBICION DE DONACION, AUXILIO, SUBSIDIO O INCENTIVO-Eventos en que se materializa La prohibición general de que trata el inciso primero del artículo 355 de la Carta se materializará cuando se registre, al menos uno, de los siguientes eventos: (i) se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; (iii) la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; (iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales; (v) cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) cuando el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y (vii) Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado. ASIGNACION DE RECURSOS O BIENES PUBLICOS A PARTICULARES-Requisitos que deben cumplirse para que resulte ajustada a la carta política Toda norma legal que asigne recursos públicos en cumplimiento de una determinada política social o económica debe asegurar como mínimo el principio de igualdad y no discriminación, asegurar un retorno social mayor que el costo del auxilio y estar acorde con el Plan Nacional de Desarrollo. DESVIACION DE PODER-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER EN AUXILIOS O SUBSIDIOS-Carga de la prueba La Constitución precisa los fines de interés público que justifican y determinan la actividad tanto legislativa como administrativa, de modo que si se apartan de los mismos en el desempeño de sus funciones se incurre en desviación de poder. De esta manera cuando la Carta asigna determinadas competencias, lo hace con la la finalidad de que se procure la satisfacción de unos determinados propósitos orientados siempre por el interés público. Sin embargo, cuando se hace uso de tales atribuciones, ya no orientados por el interés público sino por intereses particulares, se está en el campo de la desviación de poder. Para la jurisprudencia colombiana la regla general en materia probatoria cuando se pretenda la declaración de nulidad de un acto administrativo acusándolo de incurrir en desviación de poder, no es otra que atribuir al demandante la carga de demostrar plenamente que la autoridad administrativa –en ese caso- profirió el acto, no en beneficio del buen servicio público ¾lo que se presume¾, sino con un fin apartado de dicho propósito. De acuerdo con esta exigencia es necesario probar, por tanto, que los móviles que impulsaron al órgano administrativo o legislativo a establecer un determinado auxilio o subsidio no correspondian en realidad a buscar un retorno a la sociedad sino un beneficio político o económico, parcelando con visos de legalidad el presupuesto público, de manera que por encima de su resultado la finalidad fue desviada. Dicha carga de la prueba se deriva de la presunción de legalidad que robustece a la actividad pública, según la cual el acto se profiere en aras del interés general y en orden a una mejor prestación del servicio.(…)´´(…) Esta presunción que es 'iuris tantum" admite prueba en contrario, pero la carga de la prueba corresponde siempre a quien controvierte su legalidad […]”. Referencia: expediente D-7442 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 36 de 1981 Demandante: Alexander Duque Acevedo Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. 1. El ciudadano Alexander Duque Acevedo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad presentó demanda contra la Ley 36 de 1981, al considerar que infringe los artículos 122, 209 y 355 de la Constitución Política. 2. La demanda fue inadmitida mediante auto de 2 de octubre de 2008, en razón a que no cumplió con el requisito establecido en el numeral 3 del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En su escrito de corrección de la demanda el ciudadano Duque Acevedo subsanó, únicamente, el vicio advertido en relación con el artículo 355 Superior. Por lo anterior, mediante auto de 23 de octubre de 2008, se dispuso admitir parcialmente la demanda en relación con el cargo presentado por violación del artículo 355 de la Constitución Política y rechazar los demás cargos efectuados. En el mismo auto, se dispuso fijar en lista el proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días para efectos de permitir la intervención ciudadana, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación, comunicar la iniciación de este trámite al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro de Defensa. Finalmente, se invitó a participar en este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las Universidades Santo Tomás, del Norte, del Atlántico y Popular del Cesar, con el fin de que emitiesen su opinión especializada sobre la disposición que es materia de acusación. 3. Conviene señalar que en la demanda rechazada el 2 de octubre de 2008, el actor circunscribía los cargos a las asignaciones efectuadas por el Ministerio de Defensa Nacional, en aplicación de la Ley 36 de 1981, al Club de Suboficiales de las Fuerzas Militares, hoy Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares. No obstante, mediante el escrito por el cual subsanó la demanda concretó el cargo de manera general sin particularizar entidad alguna. Por tal razón, la Corte se abstendrá de realizar cualquier juicio relativo a los aportes efectuados por el Ministerio de Defensa a dicha entidad, precisamente, porque no fue objeto de la demanda admitida y porque el estudio de constitucionalidad debe realizarse in genere. II. NORMA DEMANDADA. A continuación se trascribe la disposición normativa demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No. 35760 del jueves 14 de mayo de 1981. “LEY NÚMERO 36 DE 1981 (Marzo 23) Por la cual se dictan normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional ARTÍCULO PRIMERO. Dentro de los planes de recreación y bienestar, el Ministerio de Defensa podrá enviar personal en comisión, o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles, a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo. ARTÍCULO SEGUNDO. Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción. Dada en Bogotá, a los veinticuatro días de febrero de mil novecientos ochenta y uno.” III. DEMANDA. 1. El demandante en su escrito de corrección de la demanda concretó su reclamo en la expresión “o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles” contenida en el artículo 1º de la Ley 36 de 1981, al encontrar que con tal enunciado se vulneraba el artículo 355 de la Constitución Política, según el cual ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Igualmente, consideró el actor que el citado aparte infringe el artículo 355 superior, en cuanto consagra que el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional de Desarrollo y con los planes seccionales de desarrollo. 2. Menciona el actor que de conformidad con el diccionario jurídico Temis, la expresión “asignar” se define como “Señalar lo que corresponde a alguien o algo, fijar, nombrar, designar”, mientras que la expresión “contratar” se define como “Acuerdo de voluntades destinado a producir un efecto cualquiera de derecho”. Por consiguiente, el demandante estima que la expresión demandada del artículo 1º de la Ley 36 de 1981, vulnera el derecho a la participación ciudadana al asignar partidas presupuestales públicas a entidades privadas sin acudir a los procesos de contratación pública, con lo cual se atenta contra los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben orientar la función administrativa. 3. De acuerdo con la demanda, la finalidad única de la contratación de que trata el artículo 355 de la Constitución, es la de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, y no con el interés particular, como las que prevé la Ley 36 de 1981. Para el demandante, la Ley 36 de 1981 facultó claramente al Ministerio de Defensa para asignar partidas presupuestales sin sujetarse a los mecanismos de contratación y formalidades que exige el Decreto 777 de 1992 modificado por el Decreto 1403 de 1992. Lo anterior, por cuanto la contratación estatal con entidades sin ánimo de lucro, en desarrollo del artículo 355 de la Constitución, se rige por las disposiciones del Decreto 777 de 1992, salvo en los casos consagrados en el artículo 2º del mismo. 4. Finalmente, el demandante señaló que la recreación se puede contratar con cajas de compensación, sin necesidad de asignar partidas a entidades sin ánimo de lucro, en las que funcionarios públicos del Ministerio de Defensa son quienes manejan los dineros asignados. Por lo anterior, concluyó el actor que el aparte señalado en el artículo 1º de la Ley 36 de 1981, es inconstitucional, en la medida que faculta al Ministerio de Defensa para asignar partidas presupuestales sin necesidad de acudir a los mecanismos de contratación pública, lo cual se encuentra en contravía del artículo 355 de la Constitución Política. IV. INTERVENCIONES. 1. Ministerio de Defensa Nacional. El Ministerio de Defensa Nacional, mediante apoderada judicial, solicitó a esta Corte declarar exequible la disposición parcialmente demandada. Pese a que la demanda fue subsanada y el cargo en estudio no particulariza entidad alguna, el Ministerio de Defensa hizo alusión a los argumentos presentados por el actor en la demanda materia de rechazo, frente a la cual manifestó que el actor pretende demostrar que el Ministerio de Defensa Nacional no se encuentra facultado para enviar personal en comisión a una de sus entidades, esto es, al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares, de manera que orientó su argumentación hacia ese único cargo y, olvidó demostrar en concreto, de qué manera la Ley 36 de 1981 podría violar los artículos 122, 209 y 355 de la Constitución Política. Realizó el Ministerio un recuento histórico de las disposiciones legales acerca de la naturaleza jurídica del Círculo de Suboficiales. En ese orden, señaló que tal entidad surgió a la vida jurídica por decisión del Estado – Ley 124 de 1948-, con lo cual se demuestra un claro origen público, razón que justifica el envío del personal que hace el Ministerio de Defensa Nacional. Se trata entonces, de una dependencia que figura en la estructura del Ministerio de Defensa Nacional “como Entidad del Grupo Social Empresarial del Sector Defensa, según el Artículo 25, numeral 4, del Decreto No. 3123 de 2007.” Así mismo, agregó la representante del Ministerio que la norma demandada en ningún momento hace alusión a entidades de derecho privado. Para apoyar su argumentación, el Ministerio citó la sentencia del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2004, Sección Primera, en la cual se sostuvo que el reconocimiento de la personería jurídica al “Club de Suboficiales de las FF.MM.” no desnaturaliza su carácter de persona jurídica de derecho público. En cuanto a los cargos imputados por el actor, consideró el Ministerio de Defensa que la Ley 36 de 1981, bajo ningún concepto resulta violatoria de la Constitución, sino por el contrario, se encuentra en armonía con el artículo 1º Superior que establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, en el que todas las instituciones de origen público debían propender por promover los fines propios del Estado, tales como el fortalecimiento de los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho a la recreación. Por tal razón, la Ley 36 de 1981 se encuentra en armonía con este mandato, ya que su finalidad no era otra que buscar mecanismos y herramientas idóneas para brindar bienestar a los miembros de las Fuerzas Militares, otorgándole facultades al Ministerio de Defensa para enviar personal en comisión o asignar partidas presupuestales y elementos disponibles a entidades sin ánimo de lucro, que tuviesen por objeto brindar bienestar y recreación a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en actividad o en retiro. De otra parte, observó el Ministerio que de la demanda presentada no era posible inferir la inconstitucionalidad de la norma acusada, por cuanto en su criterio el demandante olvidó exponer las razones por las cuales la Constitución Política se estima quebrantada, lo cual debería conducir a un fallo inhibitorio. Finalmente, afirmó la apoderada del Ministerio que la norma acusada, pese a haberse proferido diez años antes de la Constitución de 1991, se encuentra en consonancia con la actual Carta, por cuanto desarrolla los artículos 1º y 2º Superiores, relativos a los principios y fines esenciales del Estado Social de Derecho. 2. Intervenciones extemporáneas. Las intervenciones del decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar, del Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico, del Director del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, así como del escrito adicional del ciudadano Alexander Duque Acevedo, no serán tenidas en cuenta dentro de este proceso de constitucionalidad, por cuanto fueron presentadas de manera extemporánea, como se evidencia en informes de la Secretaría General de esta Corporación. (Folios 55, 64 y 81 Cuaderno Principal). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación mediante concepto No. 4678 del 15 de diciembre de 2008, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 36 de 1981, únicamente, en relación con el cargo por vulneración del artículo 355 de la Constitución Política. A juicio del Ministerio Público el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte es si la Ley 36 de 1981, según la cual el Ministerio de Defensa puede enviar funcionarios en comisión, asignar partidas presupuestales y elementos disponibles con destino a entidades sin ánimo de lucro que desarrollen actividades de recreación deportiva, social y cultural para los miembros de las Fuerzas Militares en servicio activo o en retiro, es contraria a los fundamentos constitucionales de la función pública, la defensa del patrimonio público y la participación de las personas en las decisiones que las puedan afectar. Así mismo, si la disposición contiene una inconstitucionalidad sobreviniente frente a la prohibición de realizar auxilios o donaciones a las personas de derecho privado que prevé el artículo 355 de la Carta Política de 1991. Sobre el particular el Procurador General de la Nación consideró lo siguiente: 1. En primer término, expresó el Ministerio Público que su pronunciamiento se concretaría al cargo planteado por el accionante por vulneración del artículo 355 de la Constitución Política. 2. Consideró la Vista Fiscal que la norma acusada no mencionó directamente a ninguna entidad pública o privada sin ánimo de lucro y, sin embargo, el actor en su demanda realizó una alusión específica a la aplicación de recursos fiscales mediante la asignación de partidas presupuestales del Ministerio de Defensa Nacional al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares. Por consiguiente, en criterio del Ministerio Público, el cargo formulado en la demanda no surge del contenido mismo de la norma acusada y, en ese sentido, lo procedente sería que la Corte Constitucional profiriera una sentencia inhibitoria. No obstante, y pese a que las transferencias del Ministerio de Defensa al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Armadas no fue materia de la demanda de inconstitucionalidad, la Procuraduría entró a analizar de fondo el cargo planteado por el actor en la demanda inadmitida y no en la demanda subsanada, para lo cual efectuó un análisis de carácter histórico y legal del Club de Suboficionales, hoy en día, Círculo de Suboficionales de las Fuerzas Militares, su creación, objeto y función, para concluir que dicha entidad en la actualidad opera como una sección del Club Militar bajo la condición de dependencia del Ministerio de Defensa Nacional. En este orden de ideas, entendió la Procuraduría que del texto de la norma acusada no se desprende la intención del legislador de beneficiar a través de auxilios o donaciones a instituciones de carácter privado, como tampoco se prevé un favorecimiento al Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares por medio de la asignación de partidas que puedan considerarse auxilios o donaciones porque en el evento en que la facultad consagrada en el artículo 1° de la Ley 36 de 1981 se concrete, ello debe interpretarse como una acción encaminada al sostenimiento de una entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional que desarrolla actividades razonablemente armónicas con los mandatos constitucionales. Expuso la Vista Fiscal que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones a favor de personas jurídicas de derecho privado contenida en el artículo 355 de la Carta no tiene un carácter absoluto (Sentencia C-922 de 2000), por lo cual se hacía preciso mirar el interés general y la armonización de tales decisiones en consonancia con los fines del Estado. Por consiguiente, la Vista Fiscal solicitó a esta Corte declarar exequible la Ley 36 de 1981, en cuanto al cargo analizado. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que las disposiciones demandadas forman parte de una Ley. 2. Problema jurídico. En razón a lo expuesto el problema jurídico a resolver es si la facultad que se otorgó al Ministerio de Defensa de “[…] asignar partidas presupuestales y elementos disponibles a las entidades que sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo”, contenida en el artículo 1º de la Ley 36 de 1981, anterior a la Constitución de 1991, vulnera el artículo 355 de la actual Constitución Política, en la medida que este precepto superior prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Para resolver el problema planteado, esta Corte desarrollará: (i) Como cuestión preliminar el parámetro de control de constitucionalidad cuando se trata de normas legales anteriores a la Constitución de 1991; (ii) Origen de la prohibición consagrada en el artículo 355 Superior y alcances generales de la norma. (iii) Desarrollo jurisprudencial a propósito del artículo 355 superior. (iv) Subvenciones como instrumentos económicos autorizados por la Constitución Política frente a las donaciones y auxilios de que trata el artículo 355 constitucional. (v) Estudio en concreto de la constitucionalidad de la disposición demandada. 2.1 Cuestión Preliminar. El parámetro de constitucionalidad cuando se trata de normas legales anteriores a la Constitución de 1991. Reiteración de jurisprudencia. 2.1.1 La norma demandada en esta oportunidad corresponde a una ley de la república expedida en el año 1981, esto es, anterior a la Constitución de 1991. Esta consideración impone a la Sala un breve análisis acerca de los parámetros fijados por la Corporación frente al estudio abstracto de constitucionalidad de normas sujetas a control, cuando éstas ostentan la naturaleza de normas anteriores a la Constitución Política que rige a partir de 1991. Sobre el particular, la Corte ha diferenciado entre el control de forma o procedimental y el control de fondo o sustancial para determinar el parámetro de control que debe aplicarse en este caso. Así, la Corte Constitucional en copiosa jurisprudencia[1] ha explicado que los aspectos atinentes a la forma de las disposiciones anteriores a la actual Constitución, a diferencia de su contenido material, se rigen por las disposiciones de la Carta Política vigente al momento de su expedición, es decir, se rigen por la Constitución de 1886. Por el contrario, esta Corporación ha establecido claramente, que los aspectos relativos al contenido material de las normas anteriores a la actual Carta, se deben controlar en referencia con lo dispuesto en la Constitución de 1991. Al respecto, ha manifestado la Corte: “[…] los aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual Constitución se rigen, contrariamente al contenido material[2], por las disposiciones superiores vigentes en el momento de su creación[3]”[4]. Cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir. 2.1.2 De la misma forma ha establecido esta Corporación que la revisión formal de normas expedidas en forma previa a la actual Carta, teniendo como referente la anterior normatividad constitucional, “no implica que la Corte haya otorgado efectos ultra-activos a la Constitución de 1886, puesto que ello contrariaría el efecto inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición; simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum, que en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas formales y procedimentales que regían al momento de su expedición”[5]. 2.1.3 También se ha establecido que para que el estudio abstracto de constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta proceda en cuanto al contenido de las mismas, es necesario que tales preceptos se encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se encuentren produciendo efectos jurídicos. En este sentido ha afirmado la Corte: “Ahora bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control[6].” 2.1.4 Teniendo en cuenta las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación, es claro para esta Sala que en el caso sub examine, al tratarse de una norma anterior a la Constitución de 1991, por encontrarse contenida en una ley expedida en 1981, vigente a la fecha, cuya constitucionalidad es objetada con fundamento en cargos materiales o de fondo, procede plenamente su estudio teniendo como parámetro normativo la Constitución de 1991. 2.2 Origen de la prohibición consagrada en el artículo 355 Superior y sus alcances generales. La Constitución de 1886, a partir del Acto Legislativo número 1 de 1945, incluyó dentro del ámbito de competencias del Congreso de la República en el artículo 76 la facultad de “[…] fomentar empresas útiles y benéficas dignas de estimulo y apoyo.”, atribución que fue extendida por el Congreso a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales con fundamento en el numeral 3 del citado artículo 76 y en el artículo 187 constitucional. En ese orden, si bien resulta inexacto atribuir a la reforma constitucional de 1968 el origen de los “auxilios parlamentarios”, en realidad lo que se cuestionó a esta reforma fue haberla mantenido como concesión a los parlamentarios -a quienes se les restó las atribuciones que hasta entonces detentaban en materia de intervención en la economía-, a cambio de autorizar atribuciones exclusivas al Ejecutivo en materia de hacienda pública. Ello por cuanto la reforma de 1968 produjo profundos cambios en materia de Hacienda Pública a la Constitución de 1886, en la medida que introdujo y materializó conceptos tan importantes como el de planeación del gasto público y, el principio según el cual no era posible decretar ningún gasto sin respaldo en un recurso para satisfacerlo, en punto a aplicar los recursos públicos con óptima utilidad social y económica, para cuyo efecto se hizo necesario revisar las competencias que hasta el momento detentaban tanto el ejecutivo como el legislativo, revisión a la que se censura el haber mantenido el esquema de los auxilios. En esos términos, la primacía del ejecutivo quedó expresamente señalada en al artículo 79 de la Constitución de 1886, a partir del cual las leyes en materia económica, es decir, aquellas que entre otras cosas, decretaran inversiones públicas o privadas, ordenaran participaciones en las rentas o transferencias de las mismas, decretaran exenciones o contribuciones o se refirieran a normas orgánicas del presupuesto nacional, sólo podrían ser dictadas o reformadas por el Gobierno. Pues bien, esta actividad de fomento avalada por el artículo 76-20 de la anterior Constitución fue reglamentada, entre otras, por las Leyes 25 de 1977, 30 de 1978 y 61 de 1989. Así, el artículo 1º de la Ley 25 de 1977 precisó qué entidades útiles y benéficas serían destinatarias del fomento autorizado por el artículo 76 de la Constitución de 1886: “[...] Artículo 1º.-Para todos los efectos del numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional, son empresas útiles y benéficas, dignas de estímulo y apoyo por la Nación, que el Congreso puede fomentar por medio de iniciativas legales, aquellas de derecho público o derecho privado, sin ánimo de lucro, que se ajusten a los planes y programas sectoriales vigentes, emprendidos, trazados o puestos en marcha por las administraciones nacionales, seccionales o locales y por los entes descentralizados o aquellas otras que el Congreso adopte […]” (subrayado fuera de texto). Así, el artículo segundo de la Ley 25 de 1977, repetido en las disposiciones posteriores, autorizó al Congreso a realizar apropiaciones en los presupuestos de la Nación y de los establecimientos descentralizados, para programas de fomento regional y de empresas útiles y benéficas, siempre que las mismas fuesen dirigidas a entidades sin ánimo de lucro. Al mismo tiempo, tales disposiciones distinguieron como sectores y obras o empresas útiles y benéficas, aquellas enmarcadas dentro del sector salud, educación, ciencia y cultura, obras públicas, vivienda y urbanismo, desarrollo hidroeléctrico y telecomunicaciones, ecológico, agropecuario, monumentos nacionales y patrimonio histórico, desarrollo de la comunidad y de la asociación, así como obras varias de las Juntas de Acción Comunal, espectro generoso que denotaba que cualquier sector y/o cualquier obra podría llegar a ser materia de inversión en desarrollo de las actividades de fomento autorizadas por el artículo 76 constitucional, con lo cual las llamadas actividades de fomento se constituían en verdaderas subvenciones que debían atender el amplio principio del interés general. Por su parte, la Ley 30 de 1978, encargó a los congresistas identificar dentro de la circunscripción electoral por la que eran elegidos, las entidades y los proyectos merecedores de la ayuda financiera de la Nación, conforme a los objetivos señalados en la misma ley, determinando que el reparto de las apropiaciones respectivas se haría a través de las comisiones Cuartas Constitucionales Permanentes y serían incorporadas en el Decreto de Liquidación del Presupuesto Nacional, desarrollando la apropiación global respectiva de la ley anual de presupuesto. Podría afirmarse, entonces, que la atribución parlamentaria de asignar recursos a empresas útiles y benéficas se circunscribía al fomento de entidades sin ánimo de lucro y, respondía, en principio, a la necesidad de atender pequeñas necesidades regionales que aparentemente pasaban inadvertidas al nivel nacional, pero que en todo caso, debían ajustarse a los planes y programas sectoriales bien nacionales o seccionales, lo que en últimas correspondía a una modalidad en que se repartía a pedazos un porcentaje importante del presupuesto, sin que la asignación tuviese una coherencia dirigida a priorizar el gasto público, por demás escaso. Pues bien, este esquema terminó por degradarse, tal como se analizó a profundidad por la sentencia C-372 de 1994, en la medida en que su aplicación efectiva produjo desequilibrios regionales en razón a las diferencias en los porcentajes asignados “[…] sin contar las ocasiones en que el poder ejecutivo se reservaba una parte que luego repartía entre algunos congresistas, particularmente entre los integrantes de las comisiones de presupuesto de una y otra cámara. Asimismo, las partidas decretadas con base en el ordinal 20 del artículo 76 superior, aumentaron considerablemente en número y cuantía a punto tal que llegaron a comprometer ingentes cantidades que, por esa vía, se deslizaban hacia el patrimonio personal del congresista o hacia la financiación de campañas electorales. De ahí que la magnitud de las sumas no correspondiera a la eficiencia esperada del gasto público, puesto que en contraste radical con el acrecentamiento de esta fuente de despilfarro se tornó patente la ausencia de adecuados y efectivos mecanismos de control sobre la destinación e inversión de esos recursos.”[7] El rechazo a esta figura se hizo explicito en el proceso de reforma que dio lugar a su proscripción en la Carta Política de 1991, cuyos argumentos se revelan en la exposición de motivos del "Proyecto de Acto Constituyente de Vigencia Inmediata", los cuales bien vale la pena reiterar[8]: "Inicialmente todos los auxilios se destinaban para ejecución directa por los municipios, juntas de acción comunal o agencias gubernamentales. A la vuelta de pocos años, sin embargo, alguien se inventó la figura de las fundaciones o corporaciones privadas como destinatarias de los recursos y se las ingenió para, a través de ellas, manejar autónomamente fondos públicos, prácticamente sin control fiscal; lo que permitió inclusive atender con ellos gastos o inversiones personales del congresista que decretaba el auxilio o el pago de activistas electorales y el directo soborno a jefes municipales o comunales. "Ensayado el sistema con éxito por unos pocos, rápidamente cundió, al punto que de las partidas decretadas para la vigencia fiscal de 1991, según el presupuesto aprobado por el Congreso en el segundo semestre de 1990, algo más del NOVENTA POR CIENTO (90%), se destina a personas jurídicas privadas, con fines tan generales que equivalen a cualquier cosa y sólo el nueve y medio por ciento (9.5%) se lleva a ejecución directa por los municipios, agencias del gobierno y juntas de acción comunal. "Lo anterior, pese a que el artículo 76, numeral 20 de la constitución obliga a sujetar estrictamente tales recursos a los planes y programas de fomento regional. La desviación sucede porque, como dice el señor Contralor General, la norma que reglamenta dicho artículo, dictada por el mismo congreso, la ley 25 de 1977, 'es lo suficientemente amplia y en la práctica autoriza cualquier tipo de gasto con ellos'. "La evolución de las cuantías destinadas a auxilios parlamentarios ha tomado características alarmantes en el tiempo reciente. Mientras entre 1980 y 1990 crecieron en un promedio de 21.9% anual, hasta llegar a DOCE MIL MILLONES de pesos en el último de tales años, para 1991 la partida decretada por el Congreso y distribuida entre los diversos ministerios, supera los VEINTISIETE MIL MILLONES. Es decir, para el año en curso el total decretado dio el impresionante salto de doce mil a veintisiete mil millones, superando en más de seis veces el promedio anual de los últimos once años. ¿Sería el último estertor de un sistema que todos sabíamos condenado a su fin en la Asamblea Constituyente? "Esta cuantía significa un promedio de 86 millones por parlamentario, de su libre disposición, sin control de ninguna especie, porque como lo confiesa el mismo Contralor General, 'hasta el presente la tarea fiscalizadora ha sido, francamente, escasa, en parte debido al crecido control de los dineros públicos que manejan las sociedades de utilidad común es escaso, el de los que llegan a las personas naturales es inexistente'. (Informe Financiero del Contralor, Enero de 1991). "En otras palabras, estamos ante el hecho cierto de veintisiete mil millones de recursos nacionales sin control alguno. "Claro que el promedio antedicho, de 86 millones por congresista, en la práctica presenta enormes distancias entre unos y otros. En un examen preliminar de los auxilios decretados para 1991, se encuentra que algunos parlamentarios encauzan hacia sus fundaciones cerca de cuatrocientos millones de pesos, mientras otros solamente disponen de treinta o cuarenta millones. Esa diferencia obedece a múltiples razones, la mayoría de ellas muy poco santas. "Por desgracia, el mal ha hecho metástasis en todo el sistema colegiado del país. Lo que sucede con los auxilios decretados por los congresistas, se repite en las asambleas departamentales y en los concejos municipales. Según los más conservadores cálculos, las partidas de las que disponen libremente los diputados y concejales superan los cuarenta mil millones de pesos. Para la muestra un botón: en Bogotá D.E. son cerca de 2.400 millones y no hay asamblea, por pobre que sea su departamento, en la que esta cifra baje de 1.000 millones. "En total, por consiguiente, estamos ante la abrumadora cifra de setenta mil millones de pesos del erario público que este año de gracia de 1991, podrían gastarse sin control y muchas veces, con fines torticeros, muy distintos a los del bien común. Es sin duda, una fuente de corrupción que debe extirparse. "La Comisión cuarta de esta Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero obrará hacia adelante. Mientras tanto, si no hacemos algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más alta de la historia. No tendríamos justificación ni perdón si lo hiciéramos"1 (Negrillas fuera de texto original). Tales precisiones justificaron en su momento la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución de 1991, cuyo alcance se explicó por la doctrina de la siguiente forma: “A través de esta disposición se pretende eliminar por vía activa, vale decir como prohibición expresa, la práctica de los llamados “auxilios parlamentarios” surgidos al amparo de las normas de la Carta derogada que atribuía al Congreso la facultad de “fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo” (artículo 76-20) y le otorgaba autonomía presupuestaría a las cámaras (artículo 208, parágrafo), normas que no tienen equivalente en el nuevo Estatuto Constitucional, salvo en el artículo 305-6, que deberá ser analizado cuidadosamente por el Gobierno nacional, para que en el reglamento respectivo se coordine con este artículo. En realidad lo que sucede ahora es que se desplaza al ejecutivo tal función de fomento a través de un mecanismo contractual cuyo fin, es en esencia, el mismo. El propósito es permitir que ciertos sujetos de derecho privado que desarrollan actividades beneméritas en el campo científico, cultural, educativo o de solidaridad social y humana, puedan recibir apoyo estatal, pero sometidos a mecanismos de verificación del destino dado a los recursos y a las modalidades de su ejecución, inherentes a la contratación pública, evitando así que desvirtúe su función hasta convertirse en una herramienta de proselitismo político, de beneficio individual o de despilfarro de dineros públicos como aconteció en años anteriores. Llama la atención la facultad reglamentaria que la propia Constitución atribuye aquí al Gobierno nacional, precisamente con el ánimo de preservar esta figura de desviaciones. Por esta vía se mantiene aunque en un ámbito mucho más específico y reducido, la figura de los “reglamentos constitucionales autónomos” que tantos debates suscitó en el pasado. De conformidad con las normas de la Constitución, los dineros objeto de contratos deben haber sido incluidos en el presupuesto respectivo, y guardar relación con los planes de desarrollo del orden nacional o seccional, según sea el caso. Este requisito va a dificultar notablemente la aplicación inicial de la norma aquí comentada. De otra parte, esta norma parece hacer ineficaz la previsión del artículo 136-4, pues no es posible que exista una ley que decrete auxilios o donaciones.”[9] (Subrayado fuera de texto) En el mismo sentido, se expresó la doctrina a propósito de la Asamblea Constituyente[10]: “Por último, la asamblea se empeñó en prohibir a las ramas y a los órganos del poder público decretar auxilios y donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. No obstante, y luego de un continuo forcejeo, a manera de excepción se aprobó un artículo de mi cosecha, el 355, para que, ayudadas por el fisco instituciones de reconocida idoneidad puedan seguir desarrollando sus tareas humanitarias en beneficio de los sectores más desprotegidos de la sociedad. Para acceder a tales recursos oficiales las instituciones deben pasar los controles y filtros que la norma impone, con el fin de evitar eventuales abusos y corruptelas. De allí que se exige la celebración de un contrato previo de las entidades privadas con el Gobierno en cualquiera de los niveles nacional, departamental, distrital o municipal. Además, deberán acreditar que se trata de entidades sin ánimo de lucro, probar su idoneidad y que realizan programas y actividades de interés público en consonancia con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. A la luz de esos términos de referencia, la norma citada autoriza al Gobierno para reglamentar la materia, en el entendimiento de que a esas solicitudes, cuando procedan, se les dará satisfacción con los recursos de los presupuestos nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.” (Subrayado fuera de texto) En esos términos, la prohibición prevista en el artículo 355 constitucional permite esbozar unas primeras conclusiones de carácter general: 1. La facultad de fomento en la Constitución de 1886, estaba atribuida al Congreso y, sólo en favor de entidades útiles y benéficas, esto es, entidades sin ánimo de lucro. 2. No obstante, la prohibición de decretar auxilios o donaciones se extendió, por virtud del artículo 355 de la Constitución de 1991, a todas las ramas u órganos del poder público, es decir, no se circunscribió a proscribir la facultad otorgada al Congreso por la Constitución de 1886, sino que amplió el radio de la restricción a los poderes ejecutivo y judicial. Este aspecto resulta interesante, si se tiene en cuenta, como lo anota la doctrina, que en la práctica hubiese bastado con la restricción contenida en el artículo 136-4 de la Carta de 1991, según el cual, se prohíbe al Congreso “Decretar a favor de personas o entidades, donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a leyes preexistentes. 3. La restricción de fomento no se circunscribió únicamente a las “empresas útiles y benéficas” a que hacía alusión el artículo 76-20 de la Constitución de 1886, esto es, a las personas jurídicas que por definición legal corresponden a “entidades sin ánimo de lucro” reguladas por el artículo 663 del Código Civil con fines altruistas o de beneficio comunitario, sino que la amplió, en general, a todas “las personas naturales o jurídicas de derecho privado”. 4. A través del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución de 1991, se trasladó la facultad altruista que autorizaba la Constitución de 1886 a favor de las entidades sin ánimo de lucro del Congreso al Gobierno Nacional, en todo sus niveles, sujetándola a la previa celebración de un contrato y, siempre que: (i) La entidad sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. (ii) Se busque impulsar programas o actividades de interés público. (iii) Estos programas o actividades se encuentren acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. (iv) La contratación se realice en los términos previstos en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional con tal propósito. Al respecto, conviene señalar que el inciso segundo del mencionado artículo constitucional no distingue entre entidades sin ánimo de lucro de carácter privado u oficial, de manera que ha de entenderse que el deber de suscribir un contrato se predica de las entidades sin ánimo de lucro, en general, sin atender al origen de sus recursos. A más de las anteriores conclusiones parciales, se advierte como, el inciso primero del artículo 355 superior puede encontrar contradicciones con la facultad del Estado de crear y aplicar instrumentos económicos de fomento a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado o con los deberes propios de un Estado social de derecho. De la misma manera se puede anticipar, que el inciso segundo del mismo artículo restringe de manera absoluta cualquier apoyo de carácter benéfico o altruista que pueda otorgar el Estado a entidades sin ánimo de lucro sin que medie la celebración de un contrato. Planteadas estas observaciones iniciales conviene revisar el tratamiento que a este artículo ha otorgado la Corporación a través de su jurisprudencia. 2.3 Desarrollo jurisprudencial a propósito del artículo 355 superior. En su jurisprudencia, esta Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades acerca del contenido y alcance del artículo 355 de la Carta Política y, al efecto, ha concluido por diferentes vías, que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. La evolución jurisprudencial inicia a partir del estudio de los antecedentes que llevaron a la prohibición contenida en el artículo 355 por la Asamblea Nacional Constituyente, asunto que una vez analizado en la sentencia C-372 de 1994, permitió concluir que ante todo la finalidad de dicha prohibición fue la de erradicar la práctica de los denominados "auxilios parlamentarios" por pervertir las instituciones democráticas y alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En dicha providencia se enlistaron, por vía negativa, las prácticas que podían encuadrarse en la restricción contenida en el artículo 355 superior: ”En cuanto a los motivos - conviene reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencía del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”. (Subrayado fuera de texto) Es así como, la jurisprudencia empieza a vislumbrar situaciones en las que reconoce la posibilidad de que el Gobierno Nacional asigne recursos públicos sin contraprestación alguna a favor de particulares, siempre que tales asignaciones fuesen decretadas (1) Con fundamento en la Constitución y, (2) a través de los contratos que se debían celebrar exclusivamente con dichos fines[11]. Sin embargo, pronto la jurisprudencia encontró en las disposiciones de la misma Carta argumentos suficientes para autorizar la posibilidad de asignar tales erogaciones, no sólo mediante la celebración de los contratos a que hacía referencia el inciso segundo del citado artículo 355 superior, sino en aquellos eventos en que el auxilio o incentivo concedido por la ley no solo (1) tuviese como fundamento una norma o principio constitucional, sino que (2). resultare imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado[12]. A los requisitos trazados hasta entonces, se sumó un nuevo elemento, según el cual la transferencia gratuita de bienes estatales a particulares era posible, siempre y cuando, no se tratase de un acto de mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos que aseguraran la igualdad material. En ese sentido concluyó la Corte que ciertos aportes no estaban prohibidos, en la medida que no se estaba frente a actos de mera liberalidad, sino de justicia distributiva.[13] De allí que la jurisprudencia terminó por admitir que muchas de las erogaciones a título gratuito por parte del Estado a favor de particulares, sin contraprestación alguna, surgían de todos aquéllos supuestos que la misma Constitución autorizaba, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado Social de Derecho. De tal manera explicó los profusos eventos en que la Carta autorizaba este tipo de subvenciones: La probidad y posibilidad de los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.); el fomento de la investigación y transferencia de la tecnología (art. 71 C.P.);el fomento a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.); la adquisición de predios para los trabajadores agrarios (art. 64 C.P.); la ejecución de proyectos de vivienda social y servicios públicos de salud y educación (Art. 49, 51 y 67).[14] Sin embargo, solo hasta la sentencia C-152 de 1999[15] la Corte reconoció expresamente que la Carta autorizó al Estado para conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquella considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo más importante, precisó que su desarrollo era materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos omitió determinar la forma en que estos podrían decretarse. Frente a este reconocimiento la Corte señaló como imperativo el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno en punto a señalar el procedimiento que debía ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos fuesen asignados a las personas que tuviesen mayores méritos y necesidades. Actuaciones, por lo demás, que debían someterse a las reglas de publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, ser susceptibles de impugnación, cuando se desviasen los derroteros trazados por la Constitución, la ley y el reglamento.[16] Dentro de este proceso jurisprudencial la sentencia C-1168 de 2001, por la cual se analizaron los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, a propósito de los proyectos de inversión para el apoyo regional que forman parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos y, por la cual se...