Sentencia C-317 de 2012

C-317-12 Sentencia C-317/12 Nota de Relatoría: Esta sentencia fue corregida en su parte motiva mediante Auto No. 247 de fecha 24 de octubre de 2012, específicamente, en el párrafo octavo del numeral 4.2.2. Sentencia C-317/12 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Extensión del examen a los vicios de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para examinar la sustitución de la Constitución En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional explicó que su potestad constitucional de controlar los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional, “no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”. Así pues, las disposiciones del Título XIII de la Constitución permiten identificar una limitación competencial del poder de modificación de la Carta y, de conformidad con esa limitación, so pretexto de la reforma, el constituyente derivado o secundario no puede sustituir la Constitución; por lo tanto, como ese límite encuentra su origen en las previsiones del Título XIII de la Carta, la Corte tiene competencia para examinar si en ejercicio del poder de reforma se ha sustituido o no la Constitución. CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema General de Regalías GOBIERNO-Conformación/GOBIERNO-Representación GOBIERNO-Presentación de proyecto de reforma constitucional a través de ministros/MINISTRO-Presentación de proyectos de reforma constitucional en representación del Gobierno/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno PRINCIPIO DONDE LA LEY NO DISTINGUE NO LE ES DADO AL INTERPRETE HACERLO-Principio general de interpretación jurídica/PRINCIPIO DONDE LA LEY NO DISTINGUE NO LE ES DADO AL INTERPRETE HACERLO-Aplicación en representación gubernamental de iniciativa constituyente en cabeza de Ministros En el presente caso en que se acusa el Acto Legislativo 05 de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones, aduciéndose para el efecto la carencia de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros, basado en el hecho de que la Constitución contiene una atribución expresa de representación gubernamental para la iniciativa legislativa en cabeza de los Ministros, pero no de iniciativa constituyente. Al respecto la Corte considera que no le asiste razón al demandante pues si bien la Constitución contiene una atribución expresa de representación gubernamental para la iniciativa legislativa en cabeza de los Ministros, y no una atribución similar para la iniciativa constituyente, resulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete, no resultando jurídicamente viable deducir, por esta vía, reglas constitucionales implícitas que contrarían el texto mismo del artículo 208 Superior, cuyo mandato general de vocería gubernamental no establece tal diferenciación. CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Obligación constitucional e internacional del Estado colombiano en tanto medidas las afecte directamente/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas susceptibles de afectarlos directamente La Corte Constitucional ha aceptado que los Actos Legislativos, en tanto especie del género medidas legislativas, deben también ser objeto de consulta previa cuandoquiera que entrañen una afectación directa de los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, “pues los principios jurídicos provenientes tanto de la propia Constitución Política, como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que soportan la mencionada doctrina jurisprudencial relativa al deber de consulta a las comunidades étnicas durante el trámite legislativo, resultan aplicables no sólo a las leyes en sentido formal, sino a la adopción de cualquier norma jurídica con el mismo alcance de afectar a tales comunidades”, siendo en consecuencia la afectación directa generada a pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes el detonante de la obligación constitucional e internacional de realizar la consulta previa. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Reglas jurisprudenciales CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Criterios jurisprudenciales y metodología para determinar afectación directa por medidas legislativas y obligatoriedad de la consulta previa Existe una línea jurisprudencial clara, sólida y consistente desarrollada por la Corte Constitucional con respecto a qué constituye una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales en el caso de medidas legislativas, para efectos de determinar si es obligatoria la consulta previa de dichas medidas. Esta línea jurisprudencial se ha desarrollado pacíficamente en relación con leyes ordinarias, leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos, todas bajo el género “medidas legislativas”, y su aplicación en casos concretos ha dado lugar a distintos desenlaces; habiendo concluido la Corte que existe una afectación directa si se adopta, en la medida legislativa correspondiente, una regulación de temas sobre los cuales los pueblos indígenas tienen derechos constitucionales específicos; por ejemplo, en materia de educación. Habría igualmente una presunción de afectación directa y profunda en todos asuntos relacionados con el territorio ancestral, por el mandato expreso del art. 330 C.P.: si se trata de una medida que toca con este tema la Corte asume de por sí la afectación directa. En esta misma medida, un parámetro importante para determinar la afectación directa es si la materia del proyecto se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, la simple referencia temática a estos asuntos no es suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se requiere analizar en cada caso el alcance y contenido específico de la medida como tal, para efectos de establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el derecho, o los derechos, relevante(s) en cada caso. De igual manera la jurisprudencia ha determinado la necesidad de establecer, para determinar la magnitud del impacto, si cada medida legislativa concreta es de aplicación directa, o si contiene un marco normativo general que luego debe ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través de leyes o actos administrativos, o de proyectos, planes, programas, iniciativas o actividades puntuales), que incide sobre el remedio a aplicar en caso de que la Corte declare inexequible la norma por falta de consulta previa. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Antecedentes de medidas legislativas en que se analizó el grado de afectación de las comunidades y la obligatoriedad de la consulta previa ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Por su carácter general y no contener medidas que afecten directa, específica y particularmente a grupos étnicos no requería la consulta previa/LEY DE DESARROLLO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Debe ser objeto de consulta previa de comunidades indígenas y grupos étnicos La Sala considera que el Acto Legislativo 05 de 2011“por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”, no es una medida legislativa que en sí misma conlleve una afectación directa, específica y particular de los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, en atención a dos razones fundamentales: (i) el nivel de generalidad de las regulaciones que allí se consagran, el Acto Legislativo 05 de 2011, pese a su redacción en términos generales, que no implican una regulación constitucional integral del sistema de regalías, sino que únicamente sienta las bases constitucionales generales del sistema, y remite a una ley de desarrollo en la cual se habrá de consagrar, con todo su detalle, el régimen legal de las regalías en Colombia, siendo el impacto que se puede derivar de este Acto Legislativo para los grupos étnicos del país es el mismo que se experimenta por la generalidad de la población colombiana; y –especialmente- (ii) la remisión a una ley de desarrollo que habrá de precisar en detalle los distintos aspectos constitutivos del régimen nacional de regalías, ley ésta de desarrollo que, en criterio de la Corte, necesaria y obligatoriamente tendrá que ser objeto de consulta previa con la plenitud de las garantías constitucionales e internacionales aplicables. REGALIAS-Concepto/REGALIAS-Propiedad estatal REGIMEN DE REGALIAS-Régimen jurídico con enfoque diferencial étnico CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Exhorto al Congreso para la regulación del proceso de consulta en los casos en que este derecho se haga exigible Si bien actualmente en Colombia no existe un marco legal integral que regule, en forma comprensiva y consistente con el derecho internacional y la jurisprudencia constitucional, el derecho de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes a la consulta previa, libre e informada de las medidas, legislativas, administrativas u otras, que les puedan afectar directamente, en esa medida la Corte exhorta al Congreso de la República a que, en cumplimiento de las funciones democráticas que le son propias, expida una regulación específica e integral sobre el proceso de consulta previa en Colombia, acorde con las pautas trazadas por la Constitución Política y el Derecho internacional de los derechos humanos, y –por supuesto- garantizando la participación activa de los grupos étnicos del país en su definición. AUDIENCIA PUBLICA DE PARTICIPACION CIUDADANA EN TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Inclusión de intervenciones en informe es potestativo del ponente y no tiene carácter obligatorio El actor afirma que tanto en la primera como en la segunda vuelta, se llevaron a cabo audiencias públicas, pero que en las respectivas ponencias, no se alude en forma alguna a las intervenciones de la ciudadanía, desvirtuándose dicho procedimiento”, por lo que considera que con ello se violó el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992, que dispone a propósito del contenido de la ponencia, que el ponente del proyecto respectivo debe consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones presentadas que este estime importantes y las razones en que se fundamenta su aceptación o rechazo, siempre que tales observaciones se hayan efectuado a más tardar tres días antes de la presentación del informe de entrega personal de las exposiciones; resultando claro para la Corte que la incorporación de las propuestas u observaciones ciudadanas dentro del informe de ponencia es una facultad potestativa del respectivo ponente y no tiene el carácter obligatorio que el actor le quiere atribuir. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución de la Constitución/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No sustentación del cargo de sustitución de la Constitución La posibilidad de controvertir un acto del Congreso de la República mediante el cual se reforma la Constitución Política, por el llamado vicio de competencia, supone de parte del ciudadano que ejerce tal derecho político, asumir la carga de construir un cargo adecuado y suficiente de constitucionalidad, que le permita a la Corte entrar a conocer el asunto. En el presente caso no es posible entrar a realizar un pronunciamiento de fondo, pues la demanda no construye un cargo de constitucionalidad que demuestre que el cambio del Acto legislativo acusado es de tal magnitud que sustituye el orden constitucional vigente. Referencia: expediente D-8636 y D-8637 (acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”. Actores: Rubén Darío Bravo Rondón y José Manuel Abuchaibe Escolar. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Rubén Darío Bravo Rondón y José Manuel Abuchaibe Escolar presentaron por separado demandas de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la referencia en sesión del 21 de julio de 2011. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme fue publicada en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011: “ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 (18 de julio de 2011) Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. Artículo 2º. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. Parágrafo 1º. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. Parágrafo 2º. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional. Parágrafo 3º. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos del Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. Parágrafo 1º. Transitorio. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. Parágrafo 2º. Transitorio. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero. Parágrafo 3º. Transitorio. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo. Parágrafo 4º. Transitorio. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. Parágrafo 5º. Transitorio. El Sistema General de Regalías regirá a partir del 1º de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011. Parágrafo 6º. Transitorio. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. Artículo 3º. Vigencia y derogatorias. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.” III. LAS DEMANDAS Expediente D-8636 – Demanda presentada por el ciudadano Rubén Darío Bravo Rondón El ciudadano Rubén Darío Bravo Rondón formula cargos por vicios de procedimiento contra el Acto Legislativo 05 de 2011 así: (a) por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho que presentaron el proyecto ante el Congreso, y (b) por violación de algunos requisitos establecidos en la Ley 5ª de 1992. a. Cargo por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho. El actor explica que “los Señores Ministros del despacho tienen iniciativa legislativa a nombre del Gobierno, pero (…) los Señores Ministros carecen por sí solos de la iniciativa constituyente, pues por su naturaleza está restringida, por expreso mandato de la Constitución y la ley, para el Gobierno”. Dado que el proyecto de Acto Legislativo fue presentado por dos Ministros del Despacho, y no por el Gobierno, el demandante considera que se incurrió en una violación del artículo 375 Superior. En primer lugar el demandante explica cuál es el referente constitucional de control en materia de la iniciativa constituyente ante el Congreso de la República. Cita la sentencia C-1200 de 2003, en la cual la Corte explicó que “el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio’ (…)”. Igualmente alude a la sentencia C-303 de 2010, en la que se expresó que “el poder de reforma de la Constitución está sometido a límites, tanto de carácter procedimental, que refieren a las reglas de deliberación democrática que anteceden a la reforma, como sustantivos, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificación no guarde entidad con el concepto de Constitución que la antecedió”. Sobre esta base, el actor expresa que los vicios formales que pueden afectar los actos legislativos “aluden a la violación de las normas procedimentales que regulan la formación del acto legislativo, incluyéndose allí los atinentes a la iniciativa, votaciones, quórum y demás etapas propias de esta clase de trámites”. Citando lo dispuesto en el artículo 379 Superior –según el cual “Los actos legislativos (…) sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en este título”-, el actor se refiere al artículo 375 de la Carta, según el cual “[p]odrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente”, y explica que la expresión “Gobierno” debe ser interpretada en consonancia con el artículo 115 Superior, según el cual “El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. También cita en esta línea lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992: “Iniciativa Constituyente. Pueden presentar proyectos de acto legislativo: 1. El Gobierno Nacional. (…)”, expresión que también considera debe ser interpretada en consonancia con el artículo 115 de la Constitución. El actor también se refiere a los artículos 200-1[1] y 208[2] de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera únicamente al Gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”. Para sustentar la diferencia existente entre la regulación constitucional del proceso legislativo y la del proceso constituyente, cita la sentencia C-643 de 2000, en la cual la Corte explicó –con respecto a la Ley 5ª de 1992- que “el legislador, en el proceso de adopción de un esquema legislativo ordenado para la presentación de los distintos temas que tienen que ver con el trámite legislativo, separó por materias las normas referidas al proceso ordinario de las exclusivas del proceso constituyente primario”. Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 05 de 2011, el demandante indica que éste no fue presentado por el Gobierno sino por dos Ministros del Despacho que “como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5 de 1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al Gobierno, definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. (…) conforme a la definición establecida en el artículo 115 de la Constitución Política, el Gobierno está constituido por el Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno solo de ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional. (…) En consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye el Gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco un Ministro o Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de manera exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de iniciativas legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política como en la ley se les otorgan facultades específicas a los ministros y directores de departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en representación del Gobierno”. b. Cargos por violación de requisitos establecidos en la Ley 5ª de 1992. El actor acusa al Acto Legislativo demandado de desconocer la Ley 5ª de 1992 por dos “vicios de rango legal”: (i) “Indebido trámite de las observaciones al proyecto de acto legislativo”, en contravención del artículo 232 de la Ley 5/92; y (ii) falta de presentación del informe al que alude el artículo 182 de la Ley 5/92. (i) En cuanto al primer vicio, explica el actor que “tanto en la primera como en a segunda vuelta, se llevaron a cabo audiencias públicas, en las ciudades de Yopal y Valledupar, y en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el día 23 de mayo de 2011, pero en las respectivas ponencias, no se alude en forma alguna a las intervenciones de la ciudadanía, desvirtuándose dicho procedimiento”. Con ello se violó el artículo 232 de la Ley 5/92, que dispone: “CONTENIDO DE LA PONENCIA. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”. Específicamente señala que se incurrió en este vicio en tres oportunidades: - El 13 de septiembre de 2010 se celebró una audiencia pública ante la Comisión Primera del Senado de la República; sin embargo, en la respectiva ponencia, publicada en la Gaceta No. 651 de 2010, se consignó un contenido que no refiere lo ocurrido durante dicha Audiencia, los argumentos ni las propuestas presentadas[3]. - El 28 de octubre de 2010 se realizó una audiencia pública ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en Yopal, y el 29 de octubre de 2010 otra audiencia pública en Valledupar; sin embargo, los ponentes en su respectivo informe, publicado en la Gaceta No. 879 de 2010, ni siquiera mencionaron tales audiencias públicas. - El 23 de mayo de 2011, durante la segunda vuelta, se realizó una audiencia pública ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes; en el informe de ponencia correspondiente, publicado en la Gaceta No. 299 de 2011, los ponentes refirieron lo siguiente: “Finalmente, el día 23 de mayo de 2011, se realizó una audiencia pública en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, con el propósito de debatir la iniciativa y recoger las principales observaciones sobre la misma”. El demandante precisa las razones por las cuales controvierte ante la Corte el trámite del acto legislativo, en los términos siguientes: “Entonces, queda claro que la citada disposición fue vulnerada en tres (03) ocasiones. Y es del caso llamar la atención de la Honorable Corte Constitucional, para que se exhorte al Congreso Nacional a cumplir en debida y oportuna forma con los requisitos establecidos en la Ley 5 de 1992, y que las audiencias públicas no se conviertan en un simple saludo a la bandera, ni en una frustración para la ciudadanía, teniendo en cuenta que las mismas, fuera de buscar la participación de ellas, busca en el fondo enriquecer no sólo el debate, sino las diferentes iniciativas. Además, se viola el principio de publicidad, toda vez que los demás integrantes de dichas células congresionales no tienen la posibilidad de acceder a la información que se plantea en las audiencias públicas, toda vez que los ponentes omiten darle relevancia a las mismas. (…) en ningún momento los demás Congresistas tienen la oportunidad de enterarse de las mismas, y ello, en parte conlleva a que no se realicen los respectivos debates con suficiente información, toda vez que no se conocen opiniones diferentes ni versiones distintas”. El actor cita a este respecto un extracto de la sentencia C-543 de 1998, en la cual la Corte se pronunció sobre la publicación de las observaciones ciudadanas a los proyectos de leyes y actos legislativos bajo la Ley 5 de 1992.[4] (ii) En cuanto al segundo vicio, el demandante explica que tanto en la primera como en la segunda vuelta del proceso de formación del Acto Legislativo bajo examen se desconoció lo dispuesto en el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, relativo al informe final aprobada una enmienda, que establece: “Finalizado el debate sobre un proyecto de ley en el pleno de alguna de las Cámaras, el ponente, a la vista del texto aprobado y de las enmiendas presentadas, redactará un informe final en los cinco (5) días siguientes. En ese informe, que será remitido a la otra Cámara, presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes.” A este respecto, y en relación con la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo bajo examen, el actor indica que “el Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes informa que en sesión Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes del día 23 y 24 de noviembre de 2010, fue aprobado en segundo debate el texto definitiva de la iniciativa en examen, según consta en actas de sesión 33 y 34, de las respectivas fechas, sin que los ponentes hayan rendido el informe de que trata el artículo 182 ibídem. (…) en su lugar, el Secretario se limitó a informar de dicha situación”. En cuanto a la segunda vuelta, afirma que la situación se repitió, “toda vez que como consta en la Gaceta del Congreso 424 de 2011, se realiza conciliación de la iniciativa en comento, pero no aparece el informe de que trata el plurimencionado artículo 182”. Expediente D-8637 – Demanda presentada por el ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar demandó el Acto Legislativo 05 de 2011 por considerar que se incurrió tanto en vicios de procedimiento en su formación –v.g. la omisión de consulta previa con los grupos étnicos del país-, como en una sustitución parcial de la Constitución Política que excedió los límites de la competencia reformadora del Congreso de la República –por haber alterado el esquema de autonomía territorial-. a. Cargo por omisión de consulta previa con los grupos étnicos. El actor afirma que la falta de consulta previa del Acto Legislativo 05 de 2011 con los grupos étnicos del país afectados por su contenido, en tanto vicio de trámite con repercusiones de índole sustantiva, desconoció lo dispuesto en el Artículo 330 de la Constitución, y en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad – violando por lo mismo también los artículos 93 y 7 de la Carta Política. Para sustentar la afectación directa que este Acto Legislativo generaría sobre los pueblos indígenas del país, el demandante explica: “En la Segunda vuelta el Senado de la República aprobó tanto en Comisión como en plenaria un texto que modificó el aprobado en la primera vuelta, ya que le introdujeron los porcentajes de participación a las entidades territoriales productoras y portuarias, lo que se habían abstenido de hacer en el texto aprobado en primera vuelta que lo remitía al desarrollo legal. Ahora, tal y como está el texto queda evidenciado el detrimento que sufrirán las comunidades indígenas asentadas en el área de influencia de la explotación minera, que tiene el derecho que se le introdujo en la Ley 756 de 2002, como es el caso de los Wayúu en el Departamento de la Guajira. Con las asignaciones directas de regalías aprobadas en segunda vuelta, la Guajira, por ejemplo como ente territorial afectado, tendría unos ingresos irrisorios para solucionar los graves problemas que históricamente viene afrontando para poder desarrollarse. Esos recursos provenientes de regalías y compensaciones son el soporte de importantes inversiones para mitigar la pobreza con subsidios de salud, programas de gratuidad, transporte y alimentación para escolares, aportes al pago de maestros, electrificación, agua potable y saneamiento básico, entre muchos otros.” Adicionalmente el actor cita el artículo 11 de la Ley 756 de 2002, que dispone: “Artículo 11. Cuando en un resguardo indígena o en un punto ubicado a no más de cinco (5) kilómetros de la zona del resguardo indígena, se exploten recursos naturales no renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las regalías correspondientes al departamento por esa explotación, y el veinte por ciento (20%) de los correspondientes al municipio, se asignarán a inversión en las zonas donde estén asentados las comunidades indígenas y se utilizarán en los términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994. Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en concertación con las autoridades indígenas por el respectivo municipio, atendiendo lo establecido en el presente artículo”. Por lo tanto, explica el demandante que “al afectarse las regalías del Departamento de la Guajira y de los municipios, las comunidades Wayúu se verían afectadas directamente, según observamos en lo dispuesto en la Ley 756 de 2002, además, que las inversiones del Departamento y de los municipios disminuirían considerablemente, afectando igualmente a estas comunidades indígenas que hacen parte de la población ubicada en el Departamento de la Guajira en un gran porcentaje. Es elemental concluir que la afectación directa existe y es real.” En tal medida, el actor subraya que el Estado colombiano está bajo la obligación internacional y constitucional de desarrollar procesos de consulta previa cuando se vayan a tomar medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar a las comunidades indígenas o afrodescendientes del país, en virtud de lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT; y que tal obligación fue incumplida en el caso concreto del Acto Legislativo que reformó el Sistema Nacional de Regalías. Señala que de conformidad con las normas internacionales y constitucionales en mención, “para que se hubiese cumplido con el requisito de la consulta habría sido necesario, poner en conocimiento de las comunidades, por intermedio de instancias suficientemente representativas, el Acto Legislativo; ilustrarlas sobre su alcance y sobre la manera como podría afectarlas y darles oportunidades efectivas para que se pronunciaran sobre el mismo. Ese proceso no se cumplió, razón por la cual se concluye que, dado que el Acto Legislativo versa sobre una materia que se relaciona profundamente con la cosmovisión de esas comunidades y su relación con la tierra, y que, por acción o por omisión, es susceptible de afectarlas de manera directa y específica, no hay alternativa distinta que acceder a la tutela que estamos presentando.” De allí que en su criterio, “sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva o negativamente a dichas minorías, se detecta que la norma superior aprobada sobre regalías sí afecta en forma directa a las comunidades étnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional”. También sostiene el ciudadano demandante que “al estudiar los antecedentes de la adopción de la norma constitucional sub examine y su proceso de discusión y aprobación en el Congreso de la República, se corrobora que no se encuentra evidencia relativa a la realización de consulta alguna a las comunidades étnicas concernidas. Ni en la exposición de motivos, ni en las ponencias para ninguno de los ocho debates surtidos durante el trámite parlamentario, se observan referencias a este asunto.” Para sustentar adicionalmente su cargo de inconstitucionalidad, el actor se refiere en detalle a lo decidido por la Corte Constitucional en las sentencias C-030 de 2008 y C-702 de 2010, en las cuales se precisó el contenido del derecho a la consulta previa bajo el orden constitucional vigente. También realiza algunas consideraciones sobre la prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, de conformidad con el artículo 93 Superior, y sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales bajo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. b. Cargo por sustitución parcial de la Constitución Política al afectarse la autonomía de las entidades territoriales. El actor considera que al expedir el Acto Legislativo que se revisa, el Congreso de la República excedió su competencia de reforma de la Constitución, puesto que incurrió en una sustitución parcial a la Carta Política por haber desvirtuado los ejes constitucionales de la descentralización y la autonomía territorial. Como primera medida el actor cita la doctrina constitucional sobre el juicio de sustitución de la Constitución, y específicamente refiere a las sentencias C-141 de 2010, C-1040 de 2005, C-970 de 2004 y C-971 de 2004, aludiendo a distintas reglas jurisprudenciales allí trazadas; y luego afirma en términos generales que “la reforma propuesta en la distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y esa rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según la concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura”. El actor también alude a la metodología que la jurisprudencia constitucional ha establecido para adelantar el juicio de sustitución de la Constitución, recordando que éste se compone de distintos pasos: el establecimiento de una premisa mayor, una premisa menor, y una conclusión. En la demanda se intercalan en distintos puntos de la argumentación los elementos constitutivos de cada uno de estos pasos del juicio de sustitución constitucional. Así, en cuanto a la premisa mayor del juicio de sustitución, el actor explica que “el carácter fundante y omnipresente de la democracia resulta reafirmado a su vez en el Título I de la Constitución, algunas de cuyas disposiciones perfilan el modelo adoptado en el texto constitucional”; y refiere a lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 de la Carta Política. Específicamente cita el artículo 1º, según el cual “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. Para el demandante, esta norma consagra “el fundamento de las competencias que de manera expresa el constituyente le otorgó a las entidades territoriales, reconociéndole, en desarrollo del principio de la descentralización, la autonomía, esto es, capacidad para decidir sobre sus propios y particulares asuntos, sin desconocer con ello el carácter unitario de la República”. El actor afirma que este principio de descentralización y autonomía territorial también se refleja en los artículos 209 y 287 Superiores, y argumenta: “Interpretando los textos constitucionales, se observa que la Constitución armoniza el Estado unitario con la descentralización, la desconcentración y la delegación. Lo anterior está indicando un centro de impulsión política y gubernamental, lo cual se confirma en los artículos 115 y 189 de la Constitución, al instituir al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. // En el régimen constitucional colombiano se ha armonizado el Estado unitario con la descentralización territorial. No hay incompatibilidad en que el Presidente de la República ostente la triple calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y que las entidades territoriales ejerzan sus propias competencias conforme a la ley. (…) Así, se da cumplimiento a lo dispuesto sobre autonomía de las entidades territoriales en la Carta Política, la cual la atribuye reconociéndoles a éstas diversos grados de libertad en la toma de decisiones sobre asuntos que comprometen sus intereses propios, libertad que en todo caso, y mucho más tratándose de protección del medio ambiente y explotación de recursos naturales, bienes que hacen parte del patrimonio de la nación, está supeditada al propósito de fortalecer y preservar los intereses y bienes de la República unitaria”. Para sustentar su tesis sobre la compatibilización entre la República unitaria y la descentralización y autonomía territorial, el actor alude a las sentencias C-534 de 1996, C-517 de 1992, C-497-A de 1994 y C-925/06. En cuanto a la premisa menor del juicio de sustitución, el actor explica que el Acto Legislativo revisado no contiene una modificación integral de la Constitución de 1991, sino una reforma específica de los artículos 360 y 361, es decir, “se trataría, entonces, de una modificación parcial de la Constitución que, sin embargo, puede involucrar distintos elementos esenciales de la Carta de 1991”. Y añade: “Para identificar cuáles de dichos elementos están en juego es preciso acudir al tenor literal de la propuesta de reforma constitucional: Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, es decir, se trata de la posibilidad de establecer que el manejo de una parte importante de los recursos de regalías estarán en manos del Gobierno Nacional, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991. El constituyente del 91 dotó entonces a las entidades territoriales de autonomía en el marco de un país descentralizado en cuanto al ejercicio de las competencias del Estado y la asignación y aplicación del gasto público y consciente del desequilibrio fiscal vertical obligó a la Nación a ceder una porción de sus rentas – Arts. 356 y 357 de la C.P. Las medidas tomadas en la reforma constitucional sobre regalías son lesivas a los principios constitucionales que moldean nuestra Constitución, en especial del artículo primero de nuestra Carta Política.” También señala el demandante que el Acto Legislativo demandado está instaurando un sistema centralista en el régimen de regalías: “Es centralista el nuevo esquema del Acto Legislativo 05 de 2011, por dos razones. Primero porque, la reforma prevé que en adelante se necesitará el deseo del Ejecutivo para modificar el Sistema de Regalías. Segundo, porque no es claro que el Fondo de Ahorro y Estabilización tenga como titular de su patrimonio a las regiones, así se diga que el ahorro se genera en épocas de bonanza para gastarlos en las propias regiones cuando disminuyan los recursos. El Acto Legislativo 05 de 2011, de reforma a las regalías, es para enderezar el hueco fiscal del Gobierno Central. De allí que para el Gobierno Central es indispensable el ordenamiento de los recursos que dejen la explotación de hidrocarburos y minas, sobre todo porque con ello se implementaría la Regla Fiscal, y que le permitiría al país corregir el alto déficit de recursos. Esta situación forma parte de los grandes retos que tiene el Gobierno en materia macroeconómica, sobre todo ahora que el país vive un período prolongado de revaluación. (…) Como es de esperarse, las regiones productoras y portuarias van a sufrir pérdida en términos de recursos para atender el cubrimiento de necesidades básicas de su región con la señalada modificación de las regalías. El Acto Legislativo propuesto y promulgado este 18 de julio de 2011 por el Gobierno, busca ampliar el número de beneficiarios a todas las regiones del país y cambiar los principios y lineamientos del sistema. Los detalles de la nueva distribución serán definidos posteriormente mediante ley. Con la enmienda constitucional propuesta se crean varios fondos que se nutren de los recursos de las regalías.” En criterio del actor, el artículo 1º de la Constitución concilia el Estado unitario con la autonomía, pero ello quedaría en letra muerta de ser aprobado el Acto Legislativo sobre el sistema de regalías, “por cuanto todos los actos administrativos encontrarán la limitante en las diversas leyes que determinen la suprema orientación y control de los entes centrales”. Por las anteriores razones, el actor afirma que “no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible”. En el mismo sentido, el demandante precisa que el Acto Legislativo demandado “además de ser una situación por completo novedosa, plantea serios interrogantes acerca de si se mantienen o se sustituyen por otros opuestos, elementos basilares de la Carta vigente, en cuanto constitutivos de su identidad. El gobierno en el fondo quiere tomar los recursos de los departamentos y municipios productores para otros fines económicos nacionales; es decir, quiere centralizar las regalías y esa visión de Estado desdibuja la Constitución del 91 y de seguro no la comparte el ciudadano que habita los municipios y departamentos en donde se explotan estos recursos naturales. // No queda duda para quien analiza el Acto Legislativo en cuestión, que el Gobierno busca principalmente acabar con la distribución del esquema actual, que establece una relación directamente proporcional entre la cantidad de recursos explotados y el volumen de las regalías, lo que viene permitiendo que las entidades territoriales con mayores recursos explotados reciben mayor volumen de regalías, considerando el Gobierno, como fundamento principal de su proyecto, que el 80% de estos recursos se concentran en el 17% de la población colombiana, por lo que pretende redistribuir en toda la población, estos recursos.” De manera marginal, el actor afirma que “existen inquietudes y preguntas sobre el grado de coordinación entre este proyecto de Acto Legislativo y el de la ley de ordenamiento territorial”, específicamente en cuanto al uso de la figura de las regiones en ambos cuerpos normativos. Adicionalmente, y en relación tanto con el cargo por sustitución de la Constitución como con el cargo por omisión del requisito de consulta previa, el actor inserta las siguientes consideraciones sobre lo que prevé será el impacto institucional del Acto Legislativo demandado: “Es claro que cualquier alteración constitucional que ocurra en el sistema de distribución de regalías, se afectarán los recursos que por regalías reciben el Departamento de la Guajira y los municipios productores, lo que incidirá en últimas en los resguardos indígenas ubicados en esas entidades territoriales, lo que tiene notables repercusiones en toda la estructura estatal y en el conjunto de valores y principios que la sustentan. La reforma constitucional promulgada en regalías tiene hondas repercusiones en el diseño institucional adoptado por el Constituyente y en derechos, valores y principios constitucionales (…). La reforma propuesta y promulgada en la distribución de las regalías se desconocería la descentralización y autonomía de las entidades territoriales y, preservaría por un lapso prolongado las tendencias centralizadora del actual Gobierno (sic), así como los equipos encargados de desarrollar esas políticas y propiciaría la continuidad de la mayoría dominante en el centro del país, con notable retraso de la descentralización y autonomía de los entes territoriales propugnada por el constituyente del 91. (…) El desequilibrio y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir que la Constitución de 1991 no sería reconocible en la que llegara a surgir la reforma propuesta en la distribución de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la Carta actual, pues, según fue analizado, de esa forma política hacen parte el sistema de gobierno, el régimen político, la forma de gobierno y...