Sentencia C-317 de 1998

C-317-98 Sentencia C-317/98 Sentencia C-317/98 LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Define el gasto social Corresponde a la ley orgánica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado "gasto público social". En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de modo que "la ley orgánica respectiva", a la cual alude el artículo 350 de la C.P., no es otra distinta de aquélla. La clasificación realizada por la ley orgánica, debe ser acatada en cada período fiscal por la ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto público social siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley orgánica. Es un asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general cómo ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. GASTO PUBLICO SOCIAL EN DEPORTE-Es un rubro diferente a la educación No se puede sostener que el gasto público social en educación sea equivalente al gasto en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre. Si así fuese, por lo demás, resultaría inexplicable que el deporte - en la hipótesis refutada integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la "educación" -, además de beneficiarse de la financiación derivada del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación, gozase de otra renta de destinación específica, la cual ni siquiera se extiende a la educación entendida en su acepción más estricta. GASTO PUBLICO SOCIAL-Prelación/GASTO PUBLICO SOCIAL-Debe ser definido por ley orgánica Las leyes orgánicas requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. La exigencia constitucional que se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. La prelación del gasto público social - además de la consideración que merece su finalidad -, obedece a la determinación genérica del legislador orgánico, apoyada en un asentimiento más amplio que el ordinario. Este efecto de prelación del gasto social, por lo tanto, no puede darse a partir de la calificación de gasto público social hecha por una simple ley ordinaria. La Corte estima que la delimitación del anotado concepto debe hacerse en la ley orgánica y proyectarse de manera específica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la orgánica y la de presupuesto, pretende con base en la definición de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogación del presupuesto en gasto público social, puesto que en un Estado social de derecho, difícilmente las apropiaciones son ajenas - de manera inmediata o mediata - al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Carácter excepcional Sólo por vía excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución, puede el Congreso establecer una renta nacional de destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto está llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de política fiscal en manos de la democracia y al cual se confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico se estiman prioritarias. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-No pueden determinarse por el simple objeto del ente beneficiario La "destinación específica" de la renta nacional, sin pretender que el legislador la describa en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo genérico de una entidad pública o con la simple previsión de que dicho destino será el que corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado social de derecho, las entidades que conforman el aparato público, en un gran número cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Desde este punto de vista, una parte sustancial de entidades del Estado podría teóricamente estar amparado por rentas de destinación específica, mediante la simple constatación de que por su objeto pertenecen al "sector social" y que sus acciones serán las resultantes del proceso de planificación en el que se imbrica lo público y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda, las rentas de destinación específica, se convertirían en la regla general cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente pueden consagrarse por el legislador. RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Justificación/IVA PARA COLDEPORTES En el caso presente, la creación de la renta de destinación específica no se sustenta en motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servirían de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de entidades públicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relación que puede establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la aplicación de un determinado proceso de planificación, como es de rigor para cada tipo de actividad pública en el país. La válida fijación de la excepción de la renta de destinación específica, como se ha explicado, no se hace simplemente prescribiendo que un ente público se beneficiará de ella en razón de los gastos de inversión que llegare a tener o de la ejecución de los planes que en su oportunidad acordará. De este modo, sin ningún criterio sustancial y concreto de justicia distributiva, se está creando en favor de una entidad pública, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene que ver con la presupuestación y ejecución del gasto. Los recursos del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo primero del artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación específica conforme lo estipula el principio de unidad de caja. Referencia: Expediente D-1908 Normas acusadas: Artículos 4º (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995. Demandantes: Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santa Fe de Bogotá, junio treinta (30) de mil novecientos noventa y ocho (1998). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra los artículo 4° (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995. I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir presentan demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4º (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1908. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan las partes acusadas. “LEY 181 DE 1995 POR LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA EL FOMENTO DEL DEPORTE, LA RECREACION, EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE Y LA EDUCACION FISICA Y SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA Artículo 4º DERECHO SOCIAL. El deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, son elementos fundamentales de la educación y factor básico en la formación integral de la persona. Su fomento, desarrollo y practica son parte integrante del servicio público educativo y constituyen gasto público social, bajo los siguientes principios: (....) ARTICULO 75. El Instituto colombiano de deportes -Coldeportes- como organismo del orden nacional contará: 1- Además de los recursos que destine la nación para los gastos de funcionamiento e inversión de Coldeportes, el gobierno destinará los recursos provenientes del impuesto al valor agregado IVA correspondientes a los servicios de: restaurantes y cafeterías (901); hoteles y demás establecimientos de alojamiento (902); servicios de diversión y esparcimiento, actividades de discotecas, salas de baile y centros similares (910); revelado, estudios fotográficos y fotocopias (918). 2- Las partidas que como aporte ordinario se incluyan anualmente en el presupuesto general de la nación. 3- El producto de las rentas que adquiera en el futuro, por razón de la prestación de servicios o cualquier otro concepto, de acuerdo con su finalidad, y 4- Las demás que se decreten a su favor. (.....)” III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que la norma demandada viola los artículos 341, 350, 352, 356, 357 y 359 de la Constitución. Según su criterio, la competencia para definir qué se entiende por gasto social corresponde a la ley orgánica del presupuesto, y ésta ya lo hizo, pues el artículo 41 del decreto 111 de 1996 lo caracteriza como “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”. Por consiguiente, el artículo acusado, al establecer que el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre constituyen gasto social está desconociendo la definición de la ley orgánica, con lo cual viola la Carta. De otro lado, los demandantes distinguen entre gasto público social e inversión social, en los siguientes términos: “Por gasto público puede entenderse toda erogación que efectúe el Estado con dineros públicos, que se contabiliza mediante la aprobación correspondiente, para una determinada vigencia fiscal, dentro de la ley anual del presupuesto. La inversión, por su parte, constituye una forma especial del gasto público, cuya particularidad reside en que se espera recuperar el monto del gasto efectuado en el mediano o largo plazo; y se prevé, además, que el proyecto en el cual se invierte a través de un determinado gasto, genere, rendimientos que pueden medirse ya en términos financieros, ya desde el punto de vista de la externalidades que cause para una determinada colectividad o para la sociedad en su conjunto. El concepto de inversión no podría entenderse sin el de gasto, lo que no ocurre en sentido contrario, ya que el gasto público se divide usualmente en gasto de funcionamiento y en gasto de inversión.” A partir de esa distinción, los actores consideran que la excepción a la prohibición constitucional de que no hay rentas nacionales de destinación específica se predica “respecto a una de las formas del gasto público social, cual es en este caso la inversión (social) y no al género, que en este caso es el gasto social.” En ese orden de ideas, como el artículo 75 impugnado obliga a destinar al deporte un componente del impuesto al valor agregado (IVA), entonces está creando una renta de destinación específica contraria a la Carta, ya que el deporte constituiría a lo sumo gasto social, pero no una forma de inversión social. De esa manera se viola, además, el principio de unidad de caja consagrado en la ley orgánica del presupuesto, según el cual, todos los ingresos del Estado forman un fondo común que sirve para el pago oportuno de todos los gastos públicos. En tercer término, según los actores, el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes son “rentas de destinación específica permitidas expresamente por la Constitución”, que responden a la descentralización del Estado y a la autonomía financiera concedida a las entidades territoriales, mediante las cuales se busca que éstas atiendan algunos servicios que anteriormente eran prestados por la Nación. Ahora bien, la Carta definió las áreas que pueden ser financiadas con el situado fiscal y autorizó al legislador para que señale las áreas de inversión social a cargo de los ingresos provenientes de la participación de los municipios, lo cual fue efectuado por el Congreso mediante la Ley 60 de 1993, que debe entenderse que tiene entonces un carácter preeminente. Por ende, consideran los demandantes, si “mediante una ley ordinaria se amplían las materias objeto de financiación con cargo a los recursos que deberían transferirse a las entidades territoriales, se viola el artículo 356 superior”, ya que “la participación de la entidad territorial (entidad beneficiaria de las transferencias) opera automáticamente, de forma que le asiste un derecho público subjetivo frente a la entidad titular de la totalidad del recurso (Nación), con la consiguiente asignación de competencias sobre los recursos.” Los demandantes concluyen entonces al respecto: “Es así como la ley orgánica de presupuesto establece de manera perentoria el descuento previo de los recursos correspondientes a estas transferencias, previamente a cualquier otro cálculo de rentas de destinación específicas. El artículo 28 del Decreto 111 de 1996 dispone: ´Las rentas de destinación específica autorizadas en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución se harán efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la nación, después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la Constitución.’ De esta forma se consagra, tanto en la Carta Política como en la ley orgánica de presupuesto, ésta última de rango semiconstitucional, el carácter preeminente de la ley 60 de 1993, por encima de otras asignaciones presupuestales, como una garantía para las entidades territoriales frente al legislador, quien no podrá por medio de ley ordinaria ensanchar o reducir la cobertura de materias objeto de atención en el área de inversión social, con recursos nacionales, de manera que se restrinjan los ingresos corrientes de la nación, en cuanto al volumen que debe transferir a las entidades territoriales. Sostener lo contrario, además de la vulneración de las normas constitucionales aludidas, supondría una disminución de la base de cálculo de los recursos de la Ley 60 de 1993.” Finalmente, según los actores, la aplicación obligatoria de los gastos públicos consagrados en las normas acusadas “vulnera la preeminencia de la ley del Plan de Inversiones sobre las demás leyes” ya que obstaculiza la realización de los objetivos “especificados en la ley del plan”, en la medida en que se disminuye la capacidad de maniobra y de disposición de recursos por parte del Estado. IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES 4.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Manuel Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso para analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas. Según su criterio, en “Colombia existe un sistema reglado de distribución de recursos” entre la Nación y las entidades territoriales, ya que sólo “si existe un marco de distribución de competencias y de recursos que se caracterice por su coherencia interna” es posible que el Estado cumpla sus funciones y se garantice “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. El interviniente describe entonces ese sistema reglado de distribución de recursos, que lo lleva a concluir que no debe haber mecanismos paralelos de financiación nacional a los gastos de las entidades territoriales que deben realizarse mediante transferencias, para lo cual se basa, además, en varias sentencias de esta Corporación (C-017 de 1993, C-324 de 1997 y C-466 de 1997). Con base en lo anterior, el ciudadano analiza el alcance de la excepción a las rentas nacionales de destinación específica, según la cual éstas se autorizan cuando tengan como objeto la inversión social, y concluye que la existencia del sistema unificado de distribución de recursos obliga a interpretar de manera restrictiva esa excepción, pues en general ya existen constitucionalmente recursos fiscales para las inversiones sociales. Según su criterio: “La excepción consagrada en el artículo 359-2 tiene como objeto la financiación de la inversión social; el objeto del sistema unificado de distribución de recursos es la financiación de la inversión social prioritaria. En consecuencia, las únicas rentas de destinación específica del orden nacional para inversión social que podrían existir desde el punto de vista constitucional serían aquellas que tuvieran como objeto inversiones sociales distintas a la descritas en el mencionado sistema regulado por la Ley 60 de 1993, es decir, las que no fueron consideradas por el legislador orgánico como prioritarias, en el caso de la participación municipal en los ingresos corrientes de la nación. Desde tal punto de vista, a través de una renta nacional de destinación específica no podría, de conformidad con el artículo 21 de la ley 60 de 1993, transferirse recursos a los municipios y distritos, en lo que tiene que ver con la educación física, la recreación y el deporte, pues ya la mencionada ley definió el régimen de transferencias en cuanto a este sector social”. Por consiguiente, según el interviniente, es claro que la destinación específica establecida por la norma acusada se refiere al impuesto al valor agregado, que es renta nacional, y como el deporte y la recreación fueron definidos por la Ley 60 de 1993 como áreas que deben ser atendidas por transferencias, entonces se incurre en un paralelismo de financiación que desconoce el sistema unificado de distribución de recursos. Según el ciudadano, este paralelismo resulta más claro si se tienen en cuenta los parágrafos 1º, 2º y 4º, no demandados, del artículo 75 de la Ley 181 de 1995, según los cuales: “PARAGRAFO PRIMERO. Los recursos del Impuesto al valor agregado IVA a que se refiere el presente artículo, serán distribuidos así: 1- 30% para Coldeportes nacional. 2- 20% para los entes deportivos departamentales, y 3- 50% para los entre deportivos municipales y distritales. PARAGRAFO SEGUNDO. El Instituto colombiano de deportes -Coldeportes- asignará los recursos del IVA, según los criterios establecidos en la ley 60 de 1993, de modo que para los departamentos se aplique la formula contenida en el artículo 24 de la citada ley. (...) PARAGRAFO CUARTO. El giro de los recursos del impuesto al valor agregado IVA, lo hará el ministerio de hacienda a Coldeportes por bimestres vencidos, dentro de los primeros quince (15) días calendario del mes siguientes al bimestre correspondiente. Coldeportes los girará a los entes territoriales dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo.” Aun cuando no lo dice expresamente, el interviniente parece sugerir que esa distribución de recursos a los entes departamentales y municipales es contraria a la Carta y debería ser retirada del ordenamiento, sin que con ello se pretenda que la Nación se apropie de esos dineros. Simplemente se buscaría que esos recursos sean “ingresos corrientes y, en consecuencia, sobre los mismos entrarán a participar las entidades territoriales a través del sistema unificado de distribución de recursos.” El ciudadano concluye entonces al respecto: “Ahora bien, en la medida en que este sistema de distribución de recursos ofrece complejidades, que hacen problemático su entendimiento, sobre todo en su proceso de implementación, se solicita a la Corte Constitucional que la destinación específica de la renta descrita en el artículo 175, lo mismo que su distribución sean mantenidas en el orden jurídico hasta cuando el legislador en un plazo razonable, readecue estas disposiciones en el marco orgánico respectivo. Este plazo se hace necesario, toda vez que, como consecuencia de lo establecido en el artículo 75 de la ley 181 de 1995, tanto los entes deportivos departamentales, como los distritales y municipales, habrán creado toda una estructura de funcionamiento que sin la existencia de los recursos provenientes de la destinación específica, se vendría abajo con más traumatismos que los que se pretenden solucionar, a través de la vigencia del sistema unificado de distribución de recursos”. De otro lado, el interviniente considera que es infundado el cargo de los actores sobre violación de la definición de gasto social establecida en la ley orgánica del presupuesto, pues el artículo 41 del decreto 111 de 1996 establece un listado de sectores que constituyen gasto social, pero también consagra unos criterios indicativos generales, en la medida en que establece que es también gasto social todo aquel que tienda al bienestar social y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ende, según su criterio, la definición que hace la norma demandada “del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, como gasto público social, es el desarrollo de la definición indicativa que hace la disposición orgánica de la categoría presupuestal mencionada”. Por tal razón, agrega el ciudadano, la disposición acusada “no viola sino que desarrolla el mandato orgánico” ya que el deporte es “un elemento que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la población”. Además, el interviniente considera que “la naturaleza del deporte como gasto público social se desprende de la relevancia que tiene el mismo dentro del ordenamiento constitucional colombiano, donde se le reconoce como un derecho de todas las personas (artículo 52) y se atribuye al estado la obligación de fomentar las actividades que el mismo comprende”. 4.2. Intervención del Instituto colombiano de deportes -Coldeportes El ciudadano Ignacio Pombo Villar, en representación de “Coldeportes”, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Según su criterio, en la medida en que el deporte y la recreación son derechos constitucionales de gran trascendencia, como lo ha señalado la Corte en la sentencia T-466 de 1992, es válido que la norma acusada defina la financiación de esas actividades como gasto social. En ese mismo orden de ideas, el interviniente considera que se pueden crear rentas de destinación específica para financiar actividades deportivas, precisamente por tratarse de una forma de inversión social. El ciudadano concluye entonces: “Por ser el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre un derecho fundamental, constituir gasto público social e inversión social es que le fueron determinados los recursos de que trata el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, los que están claramente destinados al patrocinio, fomento, masificación, divulgación, planificación de la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, objetivos generales consagrados en el artículo 1º de la Ley en comento, los que deben ser complementados con los objetivos rectores determinados en su artículo 3º. Del análisis y estudio de la mencionada Ley nos es claro colegir la obligación formativa a cargo del Estado en programas extracurriculares a los organismos que conforman el Sistema Nacional del Deporte, determinando en forma clara tanto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998 (188 del 2 de Junio de 1995) en su artículo 20 que: “La descripción de los principales programas y subprogramas que el gobierno nacional espera ejecutar en la vigencia del plan Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente: “1. Social “1.2.3. Deporte y Recreación “El gobierno nacional y las entidades territoriales con el apoyo del sector privado y la participación de la comunidad crearán escuelas masivas de deporte competitivo en las regiones de planificación, que incluyan diversas disciplinas deportivas.” Como se puede ver claramente determinado la inversión del recurso de la Ley 181 de 1995 a los municipios en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998 es totalmente diferente a lo consagrado en el numeral 10 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, de donde el artículo 75 de la ley 181 de 1995, no viola el parágrafo del artículo 21 de la Ley 181 de 1995, no viola el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.” V. INTERVENCION EN TORNO A UNA EVENTUAL UNIDAD NORMATIVA En el curso del examen de la norma acusada, el magistrado sustanciador consideró que era posible que la Corte se viera obligada a aplicar la unidad normativa en relación con el artículo 41 del decreto 111 de 1996, que reproduce el mandato del artículo 17 de la Ley 179 de 1994, y según el cual: "Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión". Igualmente, y teniendo en cuenta las intervenciones ciudadanas, el magistrado sustanciador también consideró posible que la figura de la unidad normativa pudiera recaer sobre los parágrafos 1º, 2º y 4º, no demandados, del artículo 75 de la ley 181 de 1995, los cuales ya fueron transcritos en esta sentencia (Ver supra 4.1.) Por tales motivos, y con fundamento en la doctrina desarrollada por la sentencia C-298 de 1998, Expediente D-1897, fundamentos jurídicos 3 a 5, sobre la necesidad de armonizar al máximo la figura de la unidad normativa con la participación ciudadana en el control constitucional, el magistrado sustanciador, por medio de auto del veinticuatro de marzo, decidió dar aplicación el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 e invitó a las entidades públicas y privadas, y a la ciudadanía en general, para que, si lo deseaban, intervinieran, como impugnadores o defensores de esas normas, para lo cual confirió un plazo de diez (10) días contados a partir del día de la fijación del aviso respectivo. En tal contexto, el ciudadano Manuel Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino y defendió la constitucionalidad del artículo 41 del Decreto 111 de 1996 ya que, según su parecer, la ley orgánica puede establecer explícitamente que determinados gastos constituyen gasto social pero puede igualmente establecer criterios indicativos del mismo. Según su criterio, la posibilidad de que existan estos criterios generales tiene fundamento en “la naturaleza de la legislación orgánica”, puesto que estas normas, que por su jerarquía requieren para su modificación una mayorías legislativas calificadas, deben contener “definiciones flexibles que justamente se adapten fácilmente a las modificaciones”. De otro lado, según el interviniente, la Carta establece dos excepciones en relación con la prohibición de las rentas de destinación específica. Así, la primera se refiere a las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios mientras que la segunda se refiere a la inversión social. Según su parecer, y en virtud del principio hermenéutico del efecto útil, “estas dos excepciones deben tener un objeto distinto, pues si fuera el mismo sólo bastaría con prescribir una de ellas”. A partir de lo anterior, concluye: “La segunda excepción debe referirse a inversión social en sectores sociales distintos de los financiados a través de las mencionadas transferencias, toda vez que si pudieran referirse a los mismos, sobraría la segunda excepción, ya que, como se menciono, el objeto tanto de las trasferencias intergubernamentales como de las rentas nacionales de destinación específica es el mismo, es decir, la realización del gasto público social. En esta medida, como ya se anoto, dadas las notas de excepcionalidad que tiene la destinación específica de las rentas nacionales, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional en sentencias que se citan en este escrito, es obvio concluir que tales destinaciones proceden en relación con inversiones sociales no prioritarias, de acuerdo con el artículo 357 constitucional.” Conforme a lo anterior, el interviniente considera que no pueden existir rentas específicas cuando se trata de gastos sociales que ya se encuentran financiados por los recursos transferidos por la Nación a las distintas entidades territoriales. Según su criterio, esto es aún más claro en relación con el deporte, ya que la Ley 60 de 1993 atribuyó esa responsabilidad a los municipios, y el artículo 21 de esa ley prohibió que esas actividades fueran financiadas por dineros nacionales, tal y como la propia Corte ya lo reconoció en la sentencia C-581 de 1997. El ciudadano precisa que lo anterior no significa que la financiación del deporte no sea importante en el Estado social sino que es procedente para su financiación “la técnica de la destinación específica de las rentas nacionales”. Por ello concluye al respecto: “En tal sentido, no se considera ni puede considerarse que la financiación del deporte sea incompatible con la coherencia presupuestal del estado colombiano, sino que lo es el medio de financiación previsto para el efecto. Igualmente, debe recordarse que, de acuerdo con el artículo segundo orgánico de la ley 60 de 1993, son los municipios y distritos las “entidades ejecutorias principales de las acciones en materia social”, dentro de la que se encuentra el sector deporte, educación física y recreación. En tal sentido, si no puede existir rentas nacionales de destinación específica para municipios y distritos, en las condiciones anotadas, menos para los departamentos y Coldeportes. De otra parte, el parágrafo cuarto del artículo 75 de la ley demandada reproduce con algunas variaciones el parágrafo tercero del artículo 24 de la Ley 60 de 1993. Finalmente, debe advertirse que la corporación ha aceptado la destinación específica de rentas nacionales en lo que tiene que ver con la educación superior (sentencia C-547 de 1994), lo que para nada altera lo sostenido hasta el momento, en la medida en que tal gasto no se sufraga con los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales.” VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. El Ministerio Público comienza por hacer un análisis general de la relación entre la definición de Colombia como Estado social y la función del gasto social, el presupuesto y la planeación. Luego la Vista Fiscal estudia el alcance de la prohibición de las rentas de destinación específica, el sentido de la recreación y el deporte como necesidades básicas del ser humano, que no sólo constituyen un derecho constitucional de las personas sino que, además, “contribuyen al bienestar general y al mejoramiento de su calidad de vida”. A partir de lo anterior, el Procurador considera que “los recursos apropiados por el Estado para recreación y deporte, constituyen inversión social, toda vez que con ellos se busca satisfacer necesidades vitales para el ser humano”. El Ministerio Público considera entonces que el legislador “ha definido el gasto público social como aquel destinado a satisfacer necesidades básicas, como también las relacionadas con el bienestar familiar y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (Decreto 111 de 1996, art. 41)”. Por ende, “el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre son actividades que deben ser atendidas mediante el servicio público de educación, y, por lo tanto, el legislador ordinario está facultado para asignar algunos recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado, estableciendo que se deben destinar para gastos de funcionamiento e inversión de Coldeportes.” Según sus palabras: “El artículo 61 de la Ley 181 de 1995, considera al Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes- como el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del deporte formativo y comunitario. Cuando el legislador, a través del artículo 75 de la ley 181 de 1995, estableció que se deberán destinar recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado para gastos de funcionamiento e inversión de Coldeportes, no transgredió lo dispuesto en la Norma Superior. Por el Contrario, de esta manera contribuyó para el cumplimiento de los fines que la Carta ha señalado en los artículos 2º, 52 y 366. El artículo 75 de la Ley 181 de 1995, no contraría lo dispuesto en los artículos 341, 352 y 359 de la Constitución Política, ya que el artículo 52 de aquel Estatuto exige que el sistema Nacional del Deporte, en coordinación con las demás entidades vinculadas con el deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre y demás actividades, a través de Coldeportes, elabore el Plan Nacional del Deporte, la Recreación y la Educación Física, de conformidad con la Ley Orgánica del plan. Por su parte, el artículo 56 de la mencionada Ley establece que los departamentos y los municipios o distritos deben elaborar anualmente un plan de inversión con cargo a los recursos que les corresponde según esta misma Ley. En consecuencia, el artículo 75 de la ley 181 de 1995 se ajusta a lo previsto en el artículo 356 de la Carta.” (Hasta aquí la ponencia original presentada por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero). FUNDAMENTOS Competencia 1. En los términos del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda. La definición de las partidas que integran el gasto público social 2. El artículo cuarto de la ley demandada señala que el fomento, desarrollo y práctica del deporte son parte integrante del servicio público educativo y “constituyen gasto público social”. El primer aspecto de la controversia constitucional gira en torno de la calificación hacendística que la ley introduce al calificar las erogaciones del erario dirigidas a financiar tales actividades como gasto público social. Se aduce por parte de los demandantes que corresponde a la ley orgánica de presupuesto, en los términos del artículo 350 de la C.P., definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público social”. En consecuencia, efectuar dicha calificación no es del resorte de una ley ordinaria. Este cargo podría rebatirse con base en la misma definición que de “gasto público social” hace la ley orgánica de presupuesto, a cuyo tenor: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objeto es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión” (Decreto 111 de 1996, art. 41). De otro lado, se podría agregar que la Ley 60 de 1993 (art. 22), dictada en desarrollo del artículo 357 de la C.P., definió como “área prioritaria de inversión social”, financiable con los recursos que corresponden a los municipios en los ingresos corrientes de la nación, la educación física, la recreación, el deporte, la cultura y el aprovechamiento del tiempo libre. En resumen, con fundamento en las normas citadas se alega que el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en cuanto objeto de gasto público tienen la misma naturaleza que la que ostenta el gasto educativo - en últimas se trata de actividades de esta misma índole -, y, en todo caso, se orientan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, por lo cual, como lo reconoció la última ley citada, constituyen claramente una área o sector “prioritario” de inversión social. 3. A juicio de esta Corte, corresponde a la ley orgánica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público social”. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de modo que “la ley orgánica respectiva”, a la cual alude el artículo 350 de la C.P., no es otra distinta de aquélla. La clasificación realizada por la ley orgánica, debe ser acatada en cada período fiscal por la ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto público social siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley orgánica. Es un asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general cómo ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. Aparte de la palmaria vulneración de la reserva de ley orgánica que se configura cuando la ley ordinaria pretende cumplir la misión asignada a la orgánica, no sobra advertir que en estas materias las únicas reglas oponibles y vinculantes a la hora de aprobar el presupuesto son las contenidas en el estatuto orgánico. 4. La educación tiene una relación muy estrecha con el deporte, la recreación y el uso del tiempo libre, pero no obstante su complementariedad y coincidencias, no se confunden en el plano constitucional ni en el de la hacienda pública. Pese a la conexidad innegable que existe entre las actividades aludidas, como derechos constitucionales que se reconocen a la persona, se consagran en normas distintas y se integran con elementos propios (C.P., arts 67 y 52). La inspección del Estado sobre el campo de la educación (C.P. art. 67), no es exactamente igual a la que se ejerce sobre la actividad deportiva (C.P. art., 52). Inclusive cuando la Constitución enumera las funciones de las asambleas departamentales se refiere separadamente al deporte y a la educación (C.P. art., 300-10). De otro lado, por el hecho de que la Constitución determine que el situado fiscal habrá de destinarse a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale (C.P. art., 356), no podrá concluirse que esto indica que el deporte también resulta incorporado como rubro financiable dado que constituye una asignatura escolar y que su práctica no es ajena a la conservación de una vida saludable. En fin, sin ignorar el ligamen íntimo entre deporte y educación, la misma Ley 60 de 1993, al definir la áreas prioritarias de inversión social[1] y fijar los porcentajes de aplicación de los fondos municipales procedentes de la participación en los ingresos corrientes de la nación, distinguió los dos campos, así: “1. En educación, el 30% (...). 4. En educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%”. Por lo expuesto, no se puede sostener que el gasto público social en educación sea equivalente al gasto en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre. Si así fuese, por lo demás, resultaría inexplicable que el deporte - en la hipótesis refutada integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la “educación” -, además de beneficiarse de la financiación derivada del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación, gozase de otra renta de destinación específica, la cual ni siquiera se extiende a la educación entendida en su acepción más estricta. 5. Las leyes orgánicas requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara (C.P. art., 151). La exigencia constitucional que se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. En lo que ahora ocupa la atención de la Corte, el requisito que se satisface con la conformación de un consenso democrático superior en número al ordinario, permite justificar al menos parcialmente la importante consecuencia que se sigue de la concreta inclusión de partidas de gasto público social en la ley de apropiaciones: “Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (C.P., art. 350). La prelación del gasto público social - además de la consideración que merece su finalidad -, obedece a la determinación genérica del legislador orgánico, apoyada en un asentimiento más amplio que el ordinario. Este efecto de prelación del gasto social, por lo tanto, no puede darse a partir de la calificación de gasto público social hecha por una simple ley ordinaria. 6. Aunque pueda afirmarse que la ley demandada se limita a aplicar el criterio general de gasto público social formulado en la ley orgánica - “se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de (...) y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población” -, la Corte estima que la delimitación del anotado concepto debe hacerse en la ley orgánica y proyectarse de manera específica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la orgánica y la de presupuesto, pretende con base en la definición de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogación del presupuesto en gasto público social, puesto que en un Estado social de derecho, difícilmente las apropiaciones son ajenas - de manera inmediata o mediata - al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. A este respecto, bastará leer con atención lo que prescriben los artículos 1 y 2 de la Constitución Política para corroborar la exactitud de este aserto. De otra parte, según el artículo 350 de la C.P., no es suficiente atribuir a la financiación pública de una actividad el calificativo de “necesidad básica insatisfecha” para que se trate como tal, puesto que es indispensable que la misma ley establezca métodos para determinar, con miras a la distribución territorial del gasto, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa. Si esto no se cumple, el efecto de prelación no puede darse. Si bien en cada presupuesto se expresa en términos concretos el espectro de necesidades básicas que se pretenden satisfacer y que se ampara bajo la denominación de gasto público social, el legislador orgánico en los diferentes momentos históricos tiene el deber de acuñar la categoría genérica de este componente de la ley de apropiaciones, de modo que en ella se reflejen las grandes carencias de la población y se pueda avanzar a través de los sucesivos ejercicios presupuestales en la profundización de la justicia distributiva. La excepcionalidad de las rentas de destinación específica 7. Según los demandantes la disposición legal examinada crea en favor del Coldeportes, con cargo a los recursos provenientes del impuesto al valor agregado (I.V.A), una renta nacional de destinación específica, lo que vulnera la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución Política. En el lado opuesto, los defensores de la exequibilidad, aducen que los gastos que se cubren con dicho gravamen, tienen el carácter de “inversión social” y, por tanto, la medida legal se respalda en la excepción consagrada en el numeral segundo del citado artículo de la Carta. Se advierte, además, por un interviniente, que la circunstancia de que con cargo a la misma renta nacional, en virtud de la Ley 60 de 1993, se financie el deporte, la recreación y el uso del tiempo libre, aparte de suponer una doble erogación fiscal, haría que en este caso la “destinación específica” figurara simultáneamente en las dos primeras excepciones a la prohibición que recae sobre este tipo de rentas, lo que en su concepto carece de toda lógica, salvo que se entienda que en el numeral segundo del artículo 359 de la Constitución sólo pueden ampararse gastos de inversión no cobijados dentro de la excepción fijada en el primer numeral de la misma norma. En este evento, la pretensión de apropiar más recursos de los ya arbitrados por la mencionada ley, a través de una nueva renta de destinación específica, no podría hacerse sin contrariar la Constitución y la prohibición de financiación nacional suplementaria de una actividad que se nutre de los recursos del situado fiscal o de las participaciones (Ley 60 de 1993, artículo 21, parágrafo). 8. La Corte Constitucional de manera reiterada ha considerado que sólo por vía excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución, puede el Congreso establecer una renta nacional de destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto está llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de política fiscal en manos de la democracia y al cual se confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico se estiman prioritarias. De otro lado, la proliferación de rentas de destinación específica - fenómeno al que se puede llegar con una interpretación expansiva de las excepciones -, al “feudalizar” y “lastrar” el proceso presupuestal, tienden no sólo a restarle significado político, sino que además debilita enormemente el presupuesto como instrumento de cumplimiento del plan de desarrollo. La delicada tarea de gestionar globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las políticas y posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo difícil cuando una porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas con destinación específica que limitan por definición el ingreso de los caudales públicos a una caja común para luego, de manera racional, asegurar la ejecución ordenada y justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de desarrollo. Ciertamente todo gasto debe forzosamente estar contemplado en una ley; sin embargo, las leyes a que se refiere la Corte comportan un efecto adicional que consiste en atar a su satisfacción una renta del Estado o una porción de la misma. En este sentido, la ley anual de presupuesto no se limita a la posibilidad de registrar la apropiación, puesto que se conjuga aquí un título de gasto, con una orden de gasto y una destinación específica de una renta. De ahí que sólo en los casos autorizados por la Constitución sea posible darle carta de naturaleza a estas leyes que de manera tan penetrante afectan todas las fases del ciclo presupuestal. En este caso, la Corte encuentra que con clara violación de la Constitución Política (C.P. art. 359) se ha dado por la ley una destinación específica a una renta nacional. La financiación de un establecimiento público mediante la afectación de una renta nacional con ese propósito, no encuadra en ninguna de las hipótesis excepcionales que enumera el artículo 359 de la C.P. Aunque no cabe descartar que una entidad de esta naturaleza pueda como ejecutora de programas de inversión social, resultar beneficiaria de una renta nacional, ello no podría en ningún evento admitirse al margen de una detenida sopesación de la finalidad concreta del gasto en términos de necesidades básicas insatisfechas, población objetivo, eficiencia fiscal y administrativa, mecanismos de información y control, entre otros factores que intervienen constitucionalmente en el concepto de inversión social. La “destinación específica” de la renta nacional, sin pretender que el legislador la describa en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo genérico de una entidad pública o con la simple previsión de que dicho destino será el que corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado social de derecho, las entidades que conforman el aparato público, en un gran número cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. En realidad, el cometido de lo público no es diferente de la efectividad de los derechos y garantías individuales y sociales. Ahora, por mandato constitucional, la planificación de la actividad estatal abarca el universo de la acción pública que, se repite, en buena parte repercute en la satisfacción de necesidades sociales, como quiera que esta es su razón de ser. Desde este punto de vista, una parte sustancial de entidades del Estado podría teóricamente estar amparado por rentas de destinación específica, mediante la simple constatación de que por su objeto pertenecen al “sector social” y que sus acciones serán las resultantes del proceso de planificación en el que se imbrica lo público y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda, las rentas de destinación específica, se convertirían en la regla general cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente pueden consagrarse por el legislador. A juicio de la Corte la determinación de lo que constituye “inversión social”, susceptible de ser financiada con cargo a una renta nacional de destinación específica, no resulta de un ejercicio semántico. Como se ha advertido por esta corporación, no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento. En la práctica la aplicación de estas distinciones está sujeta a una innegable ambigüedad. Por esta razón es indispensable que si el uso de dichos conceptos se traduce en consecuencias importantes en el campo de la hacienda pública, se establezcan condiciones y presupuestos objetivos sin los cuales éstas no puedan producirse. En este orden de ideas, si el principio que prevalece debe ser el de unidad de caja, la justificación de una renta de destinación específica no puede fundarse en el simple objeto del ente, su relación con la efectividad de derechos económicos, sociales o culturales y la aplicación en su ámbito del proceso de planificación. Como ya se expresó, si lo anterior fuera por sí mismo suficiente, las rentas de destinación específica pasarían a convertirse en la regla general causando un grave desajuste a los procesos presupuestario y de planificación. Es menester, adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se pretenderían atender con cargo a una renta de destinación específica, no obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente satisfacerse a través del proceso normal de presentación, aprobación y ejecución del presupuesto y de planificación de la acción pública. En verdad, la excepción a la prohibición general sólo está llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversión social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacendístico general. En el caso presente, la creación de la renta de destinación específica no se sustenta en motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servirían de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de entidades públicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relación que puede establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la aplicación de un determinado proceso de planificación, como es de rigor para cada tipo de actividad pública en el país. La válida fijación de la excepción de la renta de destinación específica, como se ha explicado, no se hace simplemente prescribiendo que un ente público se beneficiará de ella en razón de los gastos de inversión que llegare a tener o de la ejecución de los planes que en su oportunidad acordará. De este modo, sin ningún criterio sustancial y concreto de justicia distributiva, se está creando en favor de una entidad pública, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene que ver con la presupuestación y ejecución del gasto. No sobra advertir que es necesario justificar la renta de destinación específica con argumentos y hechos que vayan más allá de articular conexiones formales entre el objeto del ente y un determinado derecho social, ya que si sólo dicho discurso fuera decisivo para adscribir una renta a un ente público, muchas poblaciones cuyas apremiantes necesidades vitales mínimas no son atendidas y los respectivos entes públicos que precariamente gestionan su satisfacción, entrarían a disputar el otorgamiento de una renta de destinación específica, seguramente con mayor derecho. Por lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Por consiguiente, la financiación de las actividades cobijadas por la renta de destinación específica prevista en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, se hará a través de los procedimientos presupuestales ordinarios. Por lo demás, los recursos del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo primero del artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación específica conforme lo estipula el principio de unidad de caja. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional R E S U E L V E Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y constituyen gasto público social” del artículo 4° de la Ley 181 de 1995. Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1° del artículo 75 de la Ley 181 de 1995. Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. VLADIMIRO NARANJO MESA Presidente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia C-317/98 GASTO PUBLICO SOCIAL-Concepto jurídico indeterminado (Salvamento de voto) La propia Carta delimita entonces parcialmente la noción de gasto público social, de suerte que el legislador orgánico no puede desconocer esos elementos mínimos fijados por el Constituyente. Por ello, la Corte considera que estamos en frente de un concepto jurídico indeterminado, que configura un conjunto con límites elásticos, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de las partidas que configuran gasto social, pero ello no quiere decir que exista una total indefinición del concepto, ya que estas erogaciones deben cumplir las finalidades señaladas por las normas constitucionales anteriormente citadas. Además, lo propio de estos conceptos indeterminados es que, frente al caso concreto, ellos son determinables por la vía de la interpretación jurídica y judicial. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Respecto de concepto jurídico indeterminado (Salvamento de voto) Esta naturaleza indeterminada del concepto de gasto social permite establecer los alcances y límites del control constitucional material de las definiciones del Legislador. Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constitución. En efecto, la administración está sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jurídico indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación más compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas. Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Además, frente a este concepto constitucional indeterminado, la propia Constitución ha preferido que exista una definición previa por el Legislativo y que sobre ella -ex post- ejerza su control el juez constitucional. LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Define el gasto social (Salvamento de voto) La Constitución no establece que el Legislador orgánico debe realizar un listado de las actividades o de los sectores económicos cuya financiación representa gasto social sino que dispone simplemente que la definición de ese concepto constitucional es competencia de la ley orgánica. Por consiguiente, lo que la Carta ordena es que la ley orgánica debe establecer una definición del gasto social, de tal manera que se pueda saber cuáles partidas concretas deben ser incluidas dentro de ese componente del presupuesto, a fin de que gocen de la prevalencia ordenada por la Constitución. En el fondo, la Carta atribuye entonces a la ley orgánica la definición del conjunto de partidas que pueden ser agrupadas como gastos sociales. RESERVA DE LA LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Ley ordinaria precisa partidas del gasto social (Salvamento de voto) Una vez establecida por una disposición orgánica una definición conceptual, es perfectamente válido que una ley ordinaria precise si una partida específica constituye gasto social, siempre y cuando ese tipo de apropiación respete claramente los criterios señalados por la legislación orgánica, de conformidad con la Carta. En ese caso no hay violación de la reserva de ley orgánica, pues la norma orgánica ha definido conceptualmente el gasto social, mientras que la ley ordinaria se limita a mostrar que una determinada partida se debe entender incluida den...