Sentencia C-315 de 2007

C-315-07 SENTENCIA C- /04 Sentencia C-315/07 CARRERA ADMINISTRATIVA EN AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sometimiento al régimen general de carrera El artículo 274 C.P., el cual otorga fundamento constitucional a la AGR, no establece disposición alguna referida a la aplicación de un régimen especial de carrera administrativa. Por lo tanto, no puede colegirse la existencia de un sistema especial de carrera de origen constitucional, puesto que, de conformidad con los argumentos desarrollados en la presente decisión, el requisito necesario para que pueda predicarse la existencia de un régimen especial de carrera administrativa de naturaleza constitucional es que exista una disposición expresa en la Carta Política que prevea esa potestad. En consecuencia, si la Constitución no estableció una norma específica que confiera un régimen especial a la AGR, se infiere que la decisión del Congreso de incluir los empleos de carrera de esta entidad en el sistema común de carrera administrativa es un asunto incorporado en la cláusula general de la competencia legislativa, por lo que está precedida de un soporte constitucional suficiente, habida cuenta la relación intrínseca entre la carrera administrativa y el ejercicio de la función pública en el Estado Social y Democrático de Derecho. AUTONOMIA DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance El ejercicio del control fiscal por parte de la AGR debe estar revestido de un grado de autonomía tal que permita la independencia funcional de la entidad. Por ende, la ausencia de subordinación entre la AGR y las instituciones que controla, la posibilidad de adoptar decisiones presupuestales dentro del margen jurídico que regula la materia y la existencia de una organización institucional libre de presiones e injerencias indebidas, son todos ellos presupuestos para el ejercicio de las funciones que la Constitución y la ley asignan a la AGR. Empero, como es predicable de todo organismo inserto en la dinámica propia del Estado Democrático de Derecho, este margen de autonomía no tiene carácter absoluto, pues debe armonizarse con las condiciones y requisitos que la Carta Política impone para el ejercicio de la función pública, esto es, en los términos del artículo 209 C.P., el servicio a los intereses generales y la eficacia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad. AUTONOMIA DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No desconocimiento por norma que establece que ésta debe someterse al régimen general de carrera La autonomía administrativa, presupuestal y jurídica que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la AGR, en tanto organismo de control fiscal, no resulta de modo alguno afectada por el contenido de la norma acusada. En contrario, si se parte de reconocer que el ejercicio de la gestión fiscal debe estar revestido de un alto grado de independencia e imparcialidad, la aplicación de un instrumento objetivo para la selección y permanencia de los servidores públicos de la AGR, constituye una garantía para el cumplimiento de las finalidades que el Texto Constitucional ha conferido a esa entidad. En este orden de ideas, la índole de las actividades desarrolladas por la AGR no la releva del modelo de organización de la función pública previsto en la Constitución. Así, para el caso propuesto prima la aplicación del sistema que la Carta Política ha dispuesto, con carácter genérico y prevalente, para la regulación del ingreso, permanencia, calificación y demás situaciones administrativas de los servidores públicos. Esta decisión legislativa, como se señaló, garantiza la autonomía de la AGR, a la vez que es expresión de la facultad del Congreso de regular el régimen de carrera administrativa de las instituciones del Estado, sin limitaciones distintas de las derivadas de la existencia de sistemas especiales de naturaleza constitucional. REGIMEN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación es compatible con la autonomía de las entidades del Estado No es constitucionalmente válido sostener que la aplicación de la carrera administrativa constituya un obstáculo para el ejercicio de la autonomía de determinados organismos del Estado que tienen esta prerrogativa. En contrario, este sistema garantiza la transparencia al acceso y permanencia en los empleos del Estado, a la vez que se muestra como un instrumento adecuado para garantizar la eficacia de los principios que gobiernan la función pública. Por lo tanto, la implantación del sistema general de carera administrativa es un mecanismo que, en definitiva, no es solamente compatible, sino deseable para la garantía de la autonomía; en tanto provee una modalidad objetiva de vinculación al servicio público, circunstancia que a todas luces favorece el cumplimiento de los espacios misionales de la entidad, en un entorno alejado de intervenciones e injerencia indebidas. REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundamento constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Inclusión de empleos en sistema de carrera administrativa La inclusión de empleos en los sistemas de carrera administrativa es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración normativa de que es titular el Congreso. Así, una decisión legislativa de dicha índole está respaldada por razones constitucionales de primer orden, habida cuenta la relación intrínseca entre la carrera administrativa, entendida como mecanismo por excelencia para organizar un servicio público fundado en el mérito como base para el ingreso y permanencia en el cargo, y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública, entre ellos la eficacia de los derechos y deberes constitucionales y la satisfacción del interés general en un marco que privilegie la expansión del principio democrático. CARRERA ADMINISTRATIVA-Sub reglas jurisprudenciales sobre competencia del legislador para determinar la provisión de cargos a través del sistema de carrera administrativa El legislador tiene plena competencia para incluir los empleos del Estado en el sistema general de carrera, con la única limitación de aquellas entidades a la que la Constitución, de manera clara y expresa, les ha conferido un régimen especial. De la misma manera, el Congreso está facultado para crear regímenes específicos, a condición de que resulten acreditadas las condiciones a las que se hizo alusión en el fundamento jurídico 9.4 de esta sentencia; relacionadas con el cumplimiento de los principios generales de la carrera administrativa, el estudio de las singularidades y especificidades de la entidad de que se trate, la aplicación del principio de razón suficiente para la conformación de la carrera específica y el sometimiento de la misma a la administración y vigilancia de la CNSC, en los términos del artículo 130 C.P. SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Necesidad de norma superior expresa que establezca que entidad está sujeta a dicho sistema JUICIO DE IGUALDAD ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Imposibilidad de realizarlo respecto a entidades públicas La Corte debe reiterar su doctrina en el sentido de la imposibilidad de realizar un juicio de igualdad entre entidades, a fin de extender prerrogativas o posiciones jurídicas de una a otra. Sobre el tema, la sentencia C-063/97, señaló como “es claro que el punto de comparación que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jurídico.” Por ende, una comparación entre entidades que aunque ejercen tareas análogas, son en cualquier caso claramente diferenciables, no resulta admisible como criterio para cuestionar la exequibilidad de la norma demandada. Referencia: expediente D-6542 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º, numeral 1º, literal b. (parcial) de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Actor: Néstor Iván Arias Afanador Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A través de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Iván Arias Afanador, demandó el artículo 3º, numeral 1º, literal b. (parcial) de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. 1. La norma demandada A continuación se transcribe la disposición demandada de la Ley 909/04, subrayándose el apartado acusado: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados. - Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. - Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos. - Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media. - A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional. - A los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. - A los comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el par ágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000; b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades: - En las corporaciones autónomas regionales. - En las personerías. - En la Comisión Nacional del Servicio Civil. - En la Comisión Nacional de Televisión. - En la Auditoría General de la República. - En la Contaduría General de la Nación; c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados; d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales. 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. 2. LA DEMANDA El ciudadano Arias Afanador considera que la norma demandada vulnera los artículos 4º, 113, 125, 130, 267, 268-10, 272 y 274 de la Constitución Política. Para sustentar esta afirmación, pone a consideración de la Corte los siguientes argumentos: 2.1. La premisa fundamental a partir de la cual el actor construye el cargo de inconstitucionalidad consiste en considerar que la Auditoría General de la República – AGR, es una entidad de raigambre constitucional, cuya función es ejercer el control fiscal de la Contraloría General y de las contralorías territoriales. En razón de la naturaleza de estas competencias, debe estar dotada de un nivel de autonomía equivalente al de los demás organismos de control. Específicamente, deben adscribírsele las mismas prerrogativas que tiene la Contraloría General en los términos del artículo 268-10 C.P., entre ellas, contar con una carrera administrativa especial de naturaleza constitucional. Por lo tanto la norma demandada, en tanto incluye a los cargos de carrera de la AGR en el régimen general de carrera administrativa, sometiéndoles por tanto al control y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, vulnera las disposiciones antes anotadas. 2.2. El demandante estima que el precepto acusado viola los principios de supremacía constitucional (Art. 4 C.P.) y de especialidad de los sistema de carrera de los entes de control (Arts. 268-10 y 272), en la medida en que el hecho de someter a la AGR al régimen general de carrera administrativa presupone “que la Comisión Nacional del Servicio Civil puede ejercer administración y vigilancia sobre Carrera Administrativas de origen constitucional”. Agrega el demandante que “si existía un vacío normativo en el establecimiento de la Carrera Administrativa Especial para la Auditoría General de la República, la ley 909 de 2004 debió considerar que su aplicación tal como lo hizo con las Contralorías Territoriales y los demás órganos de control, era transitoria o supletoria mientras el Legislador expedía las normas especiales de carrera, tal como lo ordenan los artículos 268-10, 272 y 274 de la Carta Política”. Conforme lo anterior el actor advierte que la carrera administrativa de la AGR es, en cualquier caso, de carácter especial, por lo que “su regulación es un asunto interno que le corresponde desarrollar a ella misma, de acuerdo al Decreto Ley 272 de febrero 22 de 2000”, y a las Resoluciones Internas”[1] 2.3. El demandante estima, del mismo modo, que el precepto acusado viola el principio de separación de poderes (Art. 113 C.P.). Para sustentar esta afirmación, parte de afirmar que conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, los organismos de control deben contar con una serie de características que garanticen su autonomía respecto de los demás poderes públicos. Entre estas condiciones se encuentran la no pertenencia a alguna de las ramas del poder; la posibilidad de actuar por fuera de estas ramas, esto es, la independencia funcional respecto de éstas; y la competencia para darse su propia normatividad que determine su actuación en aras de cumplir con sus funciones constitucionales. En la medida en que la AGR es un organismo de control autónomo, debe contar, en los términos de la jurisprudencia constitucional, con “una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, a la cual se ha asignado un haz de competencias específicas que pueden ejercerse de manera autónoma e independiente, a través de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo de medios personales y de recursos materiales de origen financiero y presupuestal que puede manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley, sin la injerencia ni la intervención de otras autoridades u órganos.”[2] De acuerdo con lo expuesto, la dependencia de la carrera de la AGR a las disposiciones generales de carrera administrativa y la consecuente subordinación de aquélla al control de la Comisión Nacional del Servicio Civil, vulnera la autonomía e independencia que, en criterio del actor, la Constitución confiere a la AGR. 2.4. La demanda sostiene que la expresión acusada es contraria, igualmente, al artículo 125 Superior, que establece las reglas de carrera para los empleos en los órganos y entidades del Estado. Al respecto, considera que dentro de dichos cánones está que “la selección de personal debe hacerla el órgano o entidad a la cual el ordenamiento jurídico le asigna esa competencia”. Por ende, como para el caso de los organismos de control la Constitución confiere esa facultad al propio ente, la norma demandada es contraria a la Carta en cuanto adscribe tal competencia a una entidad distinta. Sobre el mismo particular, el actor demuestra que las distintas normas expedidas con anterioridad a la Ley 909/04 fueron unívocas en conferir la facultad de administración de la carrera especial de la AGR a ese organismo. En concreto, la demanda expone el tránsito normativo correspondiente en los términos siguientes: “Fruto de la anterior apreciación, la ley 106 de diciembre 30 de 1993, desarrolla el artículo 274 de la Constitución Política, establece un régimen especial de carrera administrativa para los servidores públicos pertenecientes a la Contraloría General de la República, aplicable a la Auditoría General de la República por virtud de lo considerado en sus artículos 81, 82, 83, 84, 85 y 86, 108 y 122, toda vez que en ella quedó incorporada la planta de personal de la entonces Auditoria Externa ante la Contraloría General de la República, dotando al señor Auditor para que adelantara procesos de selección siguiendo los lineamientos previstos en esta ley, como en efecto sucedió con los procesos de concursos adelantados en los años 1996, 1997 y 1998, generadores de derechos de carrera administrativa de algunos servidores públicos que hoy prestan sus servicios a esa entidad. Con posterioridad es derogada la ley 106 de diciembre 30 de de 1993 y expedido el Decreto Ley 272 de febrero 22 de 2000, que determina su organización y funcionamiento, disponiendo en su artículo 1º, que es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, a cargo del señor Auditor de que trata el artículo 274 Superior. Con la expedición del Decreto 272 de febrero 22 de 2000, se interpretó erróneamente que la Auditoría General de la República, a pesar de ser un órgano de control de raigambre constitucional y de estar dotado de autonomía, se le debían aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 443 de 1998 o ley general de carrera administrativa, cuando en ninguno de sus apartes la incluía como destinataria. Derogada la Ley 443 de 1998, por la Ley 909 de septiembre 23 de 2004, el legislador no vio ningún inconveniente legal o constitucional para incluirla como destinataria y así quedó considerado en [la norma] objeto de la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es decir, de regirse por normas de Carrera Administrativa especial, tal como lo manda la Constitución Política, se pretende ahora que lo sea por normas generales de carrera administrativa, con la consecuente injerencia e intromisión de un órgano autónomo como la Comisión Nacional del Servicio Civil.” 2.5. El actor estima, de igual forma, que la expresión demandada desconoce los límites de las competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los términos del artículo 130 C.P., puesto que permite que administre un régimen de carrera especial de naturaleza constitucional. En ese sentido, hace énfasis en que “teniendo en cuenta que la función de vigilancia de la gestión fiscal que realiza la Auditoría General de la República, en los términos establecidos en el artículo 274 Superior, es de la misma naturaleza, comprende el mismo objeto y tiene el mismo alcance, que la gestión fiscal que ejercen la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales”. Sobre el tema, el ciudadano Arias Afanador trae a colación algunos de los argumentos utilizados por la Corte en las sentencias C-1339/00 y C-499/98, que hacen referencia a la naturaleza constitucional de la AGR. A partir de estas razones, concluye que el régimen de estructura de empleos de la Auditoría General tiene la misma categoría que los de la Contraloría General de la República, es decir, corresponde a un sistema de carrera especial de carácter constitucional, excluido de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. 3. INTERVENCIONES 3.1. Intervención de la Contraloría General de la República El ciudadano Miguel Eduardo Zabaleta Arias, apoderado de la Contraloría General de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad de la disposición acusada. Con este fin, expone razones similares a las contenidas en la demanda. De esta manera, luego de hacer una descripción de las normas que han regulado la estructura orgánica de la Contraloría General, en especial la Ley 106/93, concluye que esta entidad posee un régimen especial de naturaleza constitucional, en armonía con lo fijado por el artículo 268-10 Superior. Bajo esta premisa, advierte que esa normatividad otorgaba al Auditor la competencia para que, en uso de su autonomía administrativa, regulara el ingreso a la carrera administrativa de la entidad. Así, el Auditor “adelantó sin injerencia de la Contraloría General de la República, ni de la Comisión Nacional del Servicio Civil, concursos abiertos de mérito para proveer los cargos de carrera administrativa, de su dependencia, es así como tuvo oportunidad de realizar convocatorias para proveer los cargos de carrera administrativa especial en los años 1996, 1997 y 1998, generadoras de derechos de carrera administrativa de algunos de sus servidores públicos, inscritos en el registro público de carrera administrativa especial que llevaba la propia entidad. || Derogada la ley 106 de 1993, el día 22 de febrero de 2000, por el Decreto Ley 272, se presentó un vacío normativo en cuanto al régimen de carrera administrativa aplicable a la Auditoría General de la República, que de tener un régimen especial de carrera administrativa por expreso mandato constitucional, pasó a regirse por la ley 443 de 1998, sin que en ninguno de sus apartes la mencionara como destinataria, es decir fue una decisión administrativa del señor Auditor de la época.|| Derogada la ley 443 de 1998, por la ley 909 de septiembre 23 de 2004, el legislador violando la expresa prohibición constitucional contenida en el 274 Superior, incluyó a la Auditoría General de la República como destinataria directa de una ley general de carrera administrativa, cuando es claro que debe contar con un régimen especial, además violó el artículo 130 de la Constitución Política al señalar que es la Comisión Nacional del Servicio Civil la encargada de la vigilancia y administración de su régimen de carrera.” El interviniente presenta distintos argumentos sobre la equiparación de las disposiciones legales sobre carrera administrativa especial entre la Contraloría General y la AGR. Para ello pone de presente que según lo expresado por la Corte en la sentencia C-1339/00, las condiciones de autonomía jurídica y administrativa de los organismos de control son predicables para ambas entidades. De otro lado, transcribe algunas normas del Decreto Ley 272 de 2000, de las que infiere que el legislador tuvo la intención de dotar a la AGR de un régimen especial de carrera administrativa, desligado del control de la Comisión Nacional del Servicio Civil, instancia que, en su criterio, carece de competencia para administrar aquel sistema de carrera. Por ende, “debió entonces la ley determinar como lo hizo en su artículo 3º numeral 2º que a la Auditoría General de la República, tal como lo señala para otros órganos de control como las Contralorías General de la República y Territoriales, se les aplicaría con carácter supletorio o transitorio, en caso de existir vacíos y mientras se expiden normas especiales de carrera administrativa.” 3.2. Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil El ciudadano Pedro Alfonso Hernández, Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, interviene en el trámite con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, ante la ausencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad en contra de la expresión demandada. A juicio de la Comisión, “el argumento formulado por el accionante y sobre el cual desarrolla y fundamenta sus planteamientos parte de una premisa inexistente o una interpretación personal e infundada si se quiere, como lo constituye afirmar que la Carrera Administrativa de la Auditoría General de la República es una Carrera Especial de origen Constitucional, porque las carreras que presentan dicha naturaleza están consagradas de manera expresa en la Constitución Política de Colombia, y la Auditoría no está incluida en dicha relación.” Del mismo modo como lo han expuesto otros intervinientes, la Comisión utiliza las razones expuestas por la Corte en la sentencia C-532/06, a propósito de la aplicación del régimen de carrera administrativa a la Comisión Nacional de Televisión, para concluir su aplicabilidad en el presente trámite, en el sentido que resulta exequible la inclusión de la planta de la AGR dentro de la carrera administrativa común. Conforme lo anterior, la Comisión sostiene que el cargo de inconstitucionalidad propuesto parte de un presupuesto normativo inexistente, como es la disposición que confiera expresamente a la AGR una carrera administrativa especial de naturaleza constitucional. Por ende, a juicio del interviniente, se está ante una demanda inepta, que debe llevar a la Corte a proferir sentencia inhibitoria. 3.3. Intervención de la Auditoría General de la República El ciudadano Andrés Augusto Díaz Sáenz, encargado de las funciones del Auditor General de la República, interviene en el presente proceso con el fin de apoyar la inexequibilidad del apartado acusado. Con este fin sostiene, a partir de los razonamientos utilizados por la Corte en la sentencia C-499/98 y de argumentos similares a los contenidos en la demanda, que la AGR tiene el mismo nivel de independencia y autonomía de la Contraloría General de la República. De este modo, a aquella le son predicables todas las prerrogativas constitucionales que ésta posee, entre ellas la de contar con un sistema de carrera especial, fundado en la Carta Política. Lo contrario llevaría, a juicio de la AGR, a recibir “un tratamiento discriminatorio frente a otros entes de control que tienen su misma naturaleza. Se está violando la real y efectiva aplicación del principio de igualdad cuando se emplea una regulación diferente a supuestos iguales. || Para la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales se estableció que tendrán un régimen de carrera especial para sus funcionarios. No existe un criterio razonable para que a la Auditoría no se le dé el mismo tratamiento, o se excluya del derecho que tiene a un régimen especial de carrera administrativa especial, (sic) donde se regule todo lo relativo a la provisión de empleos a dicha Entidad por la naturaleza jurídica reconocida de acuerdo con la Constitución Nacional, a contrario sensu con tal proceder el legislador quebrante el principio de igualdad en su tratamiento legal.” 3.4. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública La ciudadana María Lucrecia Ospina Montoya, apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada. En síntesis, el Departamento advierte que el artículo 274 Superior es explícito en afirmar que el modo de ejercer la vigilancia por parte de la AGR será determinada por el legislador, “de ahí que no pueda extenderse el tratamiento constitucional o legal en materia de carrera administrativa dada a las contralorías y para la Auditoría General de la República, por el simple hecho de ejercer funciones de control fiscal, cuando de hecho el fundamento de dicha distinción encuentra fundamento superior. (…) Obsérvese además que la Constitución Nacional se limitó a establecer las funciones del cargo del Auditor, mientras que la entidad pública es de creación legal, razón por la cual bien podía el Congreso de la República en ejercicio de las potestades consagradas en el artículo 125 y 150-7 determinar no sólo su estructura orgánica, sino también el régimen de carrera, de nomenclatura, de requisitos para el acceso a los cargos públicos y de administración de personal aplicable al personal de la Auditoría General de la República.” Adicionalmente, el Departamento interviniente sostiene, a partir de las consideraciones jurisprudenciales contenidas en las sentencias C-109/02, C-532/06 y C-175/06, la existencia de una cláusula general de competencia en relación con la administración de los sistemas de carrera ordinario y especiales de creación legal, a favor de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta competencia no afecta el grado de autonomía de las entidades correspondientes, en tanto ese régimen general ha sido previsto por la misma Carta Política, la cual, correlativamente, ha señalado cuáles son los sistemas de carrera especial excluidos del ámbito de control de la Comisión, entre los cuales no se encuentra el correspondiente a la AGR. 3.5. Intervención de la Universidad del Rosario El ciudadano Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, participa en el trámite de constitucionalidad con el fin de exponer algunos argumentos que sustentan la exequibilidad del precepto demandado. Para el efecto sostiene, como lo hacen otros intervinientes, que no existe una norma constitucional que confiera a la AGR un sistema de carrera especial, lo que obliga a concluir que en el caso de esta entidad deben aplicarse las previsiones propias de la carrera administrativa general, en los términos del artículo 125 C.P. Este modelo de acceso al servicio público debe preferirse, en la medida en que refleja los valores constitucionales y concreta el principio de eficiencia de la administración pública, fundada en la estabilidad del servidor público. Así, “se infiere que la carrera administrativa frente a las funciones asignadas a las entidades públicas, tiene un carácter meramente instrumental, pues permite que los mejores candidatos sean seleccionados para proveer los empleos públicos y garantizar que la vinculación con el Estado responda a los mismos criterios objetivos de proceso, permanencia, promoción y retiro del cargo. Lo anterior, quiere decir que las normas de carrera no están destinadas a influenciar los niveles de decisión de la entidad, pues las competencias de las entidades están definidas en la Constitución y en la Ley, de acuerdo con el nivel de autonomía que les haya sido asignado.” Desde esta perspectiva, el interviniente considera que para el caso de la AGR, la determinación del régimen de carrera aplicable es un asunto incorporado a la libertad de configuración normativa de que es titular el Congreso, órgano que en el asunto bajo estudio decidió adscribir a la AGR al sistema ordinario de carrera administrativa. Esta decisión se muestra armónica con la Constitución, en tanto (i) no existe una previsión explícita que confiera a la AGR un régimen de carrera especial; y (ii) el método de ingreso al empleo público a través de concurso de méritos no tiene incidencia alguna en la autonomía de la que son titulares los organismos de control. En relación con este último aspecto, la Universidad del Rosario advierte que aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido el grado de especial autonomía que requiere la AGR para el ejercicio de sus funciones, “en lo relacionado con la clase de carrera administrativa que deben tener los funcionarios de la Auditoría General de la República, es menester recalcar que la carrera administrativa tiene una visión diferente, pues parte del principio objetivo de selección de los empleados, que garantizan su permanencia, promoción y retiro basado en el Estado social de derecho y en los principios de la función pública. || Así las cosas, no se puede pretender deducir del carácter similar de las funciones que ejercen los organismos de control fiscal de primer nivel una carrera administrativa especial para los organismos de control fiscal de segundo nivel, pues recalcamos que el Constituyente así no lo definió. Mucho menos el legislador, todo lo contrario, lo que hizo el legislador fue precisar que el régimen de carrera para los empleados de la Auditoría General de la República es de carácter general.” Por último, el interviniente señala que el cargo propuesto por el demandante, relativo a la discriminación injustificada entre el tratamiento jurídico otorgado a la AGR y a otros entes de control fiscal, debe desestimarse por parte de la Corte. Ello en la medida en que cada uno de estos organismos tiene un ámbito distinto de control, de suerte que los entes de “primer nivel se dirigen a vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, mientras que el control de segundo nivel se contrae a vigilar la gestión fiscal de las contralorías y, por el otro lado, es de precisar que el legislador obra con discrecionalidad en esta materia de acuerdo con las características de cada entidad”. 3.6. Intervenciones ciudadanas Durante el término de fijación en lista, los ciudadanos Roque Julio Palomino Saavedra y Martha Isabel Rodríguez presentaron separadamente intervención en el presente proceso, a fin de solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. Con este fin, pusieron de presente a esta Corporación argumentos similares a los contenidos en la demanda, razón por la cual la Corte se abstendrá de sintetizarlos. 4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, aportó concepto en el presente trámite, en el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Para sustentar esta petición, expone los argumentos que a continuación se desarrollan: 4.1. Al analizar las distintas disposiciones constitucionales aplicables a la materia, el Ministerio Público advierte que la Carta privilegia al régimen general de carrera administrativa como el sistema para el ingreso a los empleos públicos. Por ende, los regímenes excepcionales de naturaleza constitucional tienen carácter excepcional y en consecuencia, deben estar taxativamente dispuestos por el Estatuto Superior. De igual manera, “la Carta Política no contiene norma alguna que determine un régimen de carrera en consideración a la naturaleza del ente”. En ese sentido, no es posible adelantar un juicio de igualdad entre la AGR, la Contraloría General y las contralorías departamentales, en la medida en que estas entidades, a pesar de ser todos organismos de control, difieren en sus funciones y cometidos estatales. Para sustentar esta afirmación, la Vista Fiscal refiere a lo considerado por la Corte en la sentencia C-408/01, a propósito de las diferencias entre el cargo de Auditor y el de Contralor General. 4.2. De acuerdo con los fallos de la Corte que han hecho referencia al grado de autonomía de la AGR,[3] el Procurador General sostiene que esta entidad, si bien “goza, por mandato legal de autonomía administrativa, patrimonial y técnica, debe ajustarse en todo a los mandatos contenidos en la Constitución Política, en razón a que no es posible concebir la existencia de personas jurídicas de derecho público, de atribuciones y competencias o de servidores públicos carentes de controles.” Desde esta perspectiva, el Ministerio Público trae a consideración las reglas fijadas por esta Corporación en la sentencia C-532/06, antes citada, según las cuales, a propósito del sistema de carrera de la Comisión Nacional de Televisión, “no hay compromiso de la autonomía de las entidades públicas cuando el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa dispone la sujeción a la carrera administrativa general.”. Estos argumentos resultan plenamente aplicables para el asunto bajo estudio, razón por la que el Procurador solicita a la Corte desestimar los cargos fundados en la violación de los artículos 113, 130 y 274 C.P. 4.3. Habida cuenta lo previsto en el artículo 274 C.P., la Vista Fiscal encuentra que el régimen de carrera administrativa de la AGR debe ser regulado por la ley, la cual debe a su vez fundamentarse en las normas constitucionales que hacen referencia a los sistemas de ingreso a los empleos del Estado, en especial el artículo 125 que establece “una amplia libertad de configuración normativa para determinar el régimen de administración de personal de las entidades públicas y por tanto la única limitante que puede oponérsele es que el Constituyente expresamente estableció carreras administrativas especiales a determinados órganos. De modo que salvo en los órganos que cuentan sistemas especiales, es de reserva legal determinar el régimen de carrera en los demás entes del Estado, sin que sea dable reputar inconstitucional no establecer el mismo régimen en todos los órganos autónomos, es decir en consideración a su naturaleza, pues la Constitución no puso cortapisas a la facultad del legislador al efecto.” II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 5. Competencia De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Como en esta ocasión el objeto de la acción pública recae sobre el artículo 3º (parcial) de la Ley 909 de 2004, por la existencia de presuntos vicios de fondo, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad. 6. Problema jurídico El demandante advierte que la expresión acusada, en tanto incluye a quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en la AGR dentro del ámbito de aplicación de la Ley 909/04, vulnera la Constitución Política. Para sustentar esta afirmación, el actor señala que el hecho que los empleos de carrera de la AGR estén regulados por el régimen general de carrera administrativa, administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, desconoce el grado de autonomía que la Carta Política confiere a la AGR, el cual debe tener como consecuencia necesaria la adscripción de un carrera administrativa especial de la naturaleza constitucional, en los términos que el artículo 268-10 Superior otorga a la Contraloría General de la República. Desde esta perspectiva, el ciudadano Arias Afanador sostiene que someter a los empleos de la AGR al régimen general de carrera administrativa vulnera la especialidad y la autonomía de las que son titulares los organismos de control fiscal. Del mismo modo, el apartado acusado se muestra contrario al principio de separación de poderes, en tanto confiere a la CNSC la potestad para regular asuntos que son de la competencia exclusiva de la AGR, habida cuenta el grado de autonomía funcional antes aludido. En tal sentido, la ampliación de la competencia de la CNSC a la carrera administrativa especial que debe prodigarse a la AGR, configura una extralimitación incompatible con el artículo 130 C.P. Algunos de los intervinientes en el proceso de la referencia apoyan la solicitud de inexequibilidad, a partir de argumentos que gravitan alrededor de la autonomía que ostenta la AGR, en consideración de la naturaleza de su función, que es análoga a la desarrollada por la Contraloría General y las Contralorías Territoriales. Al respecto, ponen de presente que regulaciones anteriores a la Ley 909/04 habían dispuesto un sistema de carrera especial para la AGR, normativa sustentada en dicho grado de autonomía en tanto ente dedicado al control fiscal. En contrario, otros intervinientes y el Procurador General de la Nación estiman que la disposición demanda es exequible. Para ello, advierten que (i) la inclusión de empleos en la carrera administrativa general es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración legislativa de que es titular del Congreso, puesto que conforme lo señalado en el artículo 125 C.P. es este mecanismo la regla general para el acceso a los cargos del Estado; (ii) no puede sostenerse que para el caso concreto de la AGR exista una norma constitucional expresa que le confiera una carrera administrativa especial, por lo que la regla general aplicable a los empleos de esa entidad es la prevista en los artículos 125 y 130 de la Carta Política; y (iii) como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la inclusión de cargos en la carrera administrativa ordinaria es una decisión legislativa plenamente compatible con la autonomía que ostentan algunas entidades del Estado, entre ellas las que ejercen control fiscal. De conformidad con los argumentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si el hecho que el legislador haya incluido los empleos de carrera de la AGR dentro del régimen general de carrera administrativa, vigilado y administrado por la CNSC, vulnera las normas constitucionales alegadas por el actor, en la medida en que afecta la autonomía funcional de que es titular aquel organismo, habida cuenta su función de control fiscal de la Contraloría General de la República y de las Contralorías Territoriales. A fin de resolver esta controversia jurídica, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, recopilará las consideraciones realizadas por la Corte en materia del fundamento constitucional del sistema general de carrera administrativa, la existencia de regímenes especiales previstos en la Carta, la posibilidad de crear sistemas específicos de carrera de rango legal y la aplicación de reglas restrictivas de interpretación en cuanto a la facultad de reconocer jurídicamente dichos regímenes especiales y específicos. Luego, reiterará las reglas jurisprudenciales sobre el grado de autonomía de que es titular la AGR. En tercer término, hará algunas consideraciones sobre la compatibilidad entre la aplicación del régimen general de carrera administrativa y la autonomía que la Constitución confiere a determinadas entidades del Estado. Finalmente, a partir de los argumentos que se obtengan del análisis precedente, resolverá los cargos de inconstitucionalidad propuestos por el actor. 7. Existencia de cargo de constitucionalidad De forma preliminar la Sala considera necesario dilucidar el cuestionamiento de uno de los intervinientes acerca de la inexistencia de cargo de inconstitucionalidad. En efecto, el Presidente de la CNSC considera que el actor funda su demanda en una norma constitucional inexistente, puesto que ningún precepto en la Carta Política le confiere a la AGR un sistema de carrera especial. Así, la controversia jurídica propuesta estaría fundada en un precepto creado por el actor, no predicable del cargo de constitucionalidad, por lo que la demanda sería inepta para proferir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. Sobre este cuestionamiento este Tribunal estima que si bien es acertado el argumento expuesto por el interviniente, también es claro que ante esta dificultad, el demandante presenta ante la Corte un grupo de argumentos que buscan sustentar la aplicación para el caso de la AGR de la norma sobre sistema de carrera especial de la Contraloría General de la República prevista en el artículo 268-10 C.P., a partir de la analogía de las funciones desempeñadas por ambas entidades. En ese sentido, el libelo supera el margen argumentativo mínimo predicable de las demandas de inconstitucionalidad, por lo que la Corte advierte la existencia de los presupuestos necesarios para proferir una sentencia definitiva acerca de las censuras propuestas por el actor. Así, verificada la existencia de los presupuestos formales y materiales para adoptar una decisión de fondo en el asunto de la referencia, pasa la Corte a analizar el cargo de constitucionalidad, con base en la metodología propuesta en el apartado anterior. 8. El fundamento constitucional y la aplicabilidad general del régimen de carrera administrativa como mecanismo prevalente para el acceso a los empleos del Estado El artículo 125 C.P. establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuándose los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. A partir de la regla general expuesta, el Constituyente estableció cuatro consecuencias definidas: (i) la necesidad de nombrar por concurso público a los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o por la ley; (ii) el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se hará con base en el cumplimiento de las condiciones y requisitos previstos en la ley, requerimientos que en todo caso deberán fundarse en los méritos y calidades de los aspirantes; (iii) las causales de retiro del servicio estarán fundadas en la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la ley; y (iv) en ningún caso la filiación política de los aspirantes podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción. De la misma manera, el artículo 130 C.P. dispone la existencia de una Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial. Conforme a lo consagrado en las normas precedentes, la Corte ha consolidado su jurisprudencia acerca de la justificación desde el Texto Constitucional de la aplicación general del régimen de carrera administrativa como mecanismo por excelencia para acceso al empleo público y la necesidad correlativa de interpretar restrictivamente las disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho régimen general.[4] Este precedente parte de considerar que el mecanismo más adecuado para garantizar la eficiencia y la eficacia al interior de la administración pública es un sistema de ingreso a los empleos del Estado fundado en el mérito. Así, la carrera administrativa, en tanto instrumento para la selección objetiva de los servidores públicos, se acerca en mayor medida a los principios y valores constitucionales que informan al Estado Social y Democrático de Derecho. Como lo ha señalado la Corte, “la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”[5] El ingreso a los empleos públicos de las personas más idóneas y capacitadas para el cumplimiento de los propósitos misionales de las instituciones estatales es un presupuesto ineludible para la eficacia de los derechos constitucionales, en los términos del artículo 2 C.P. De igual manera, los concursos públicos basados en el mérito de los aspirantes y la estabilidad en el empleo propia del régimen de carrera administrativa, son características que se muestran constitucionalmente valiosas en términos de realización del principio democrático en la administración pública. En efecto, la operatividad material de los sistemas de carrera administrativa impide la reproducción de prácticas clientelistas y otras formas de favorecimiento a través de la concesión irregular de empleos estatales, comportamientos estos que alejan a la función pública de la satisfacción del interés general y del cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Desde esta perspectiva, decisiones anteriores de esta Corporación han delimitado los objetivos fundamentales de la carrera administrativa, entendiéndose que dicho sistema de selección debe estar enfocado a: “i) La búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional empleando el concurso de méritos como regla general para el ingreso a la carrera administrativa; ii) La garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y iii) La protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado[6].”[7] Con base en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la decisión legislativa de incluir empleos públicos dentro de la carrera administrativa general tiene per se un fuerte respaldo constitucional. De esta manera, como lo ha señalado la Corte, cuando el Congreso adopta disposiciones que incorporan a determinados empleos del Estado en el sistema general de carrera, “no hace nada diferente de aplicar claros y expresos mandatos constitucionales que, en principio y por sí mismos, tienen respaldo suficiente en el ordenamiento vigente. Por el contrario, para que el legislador pueda optar por un sistema de vinculación distinto al de carrera administrativa, deberá tener razones constitucionales suficientes para ello, en los términos del artículo 125 y demás normas que sean aplicables según la Entidad de que se trate.”[8] (Subrayas no originales). En definitiva, debe la Corte reiterar que la inclusión de empleos en los sistemas de carrera administrativa es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración normativa de que es titular el Congreso. Así, una decisión legislativa de dicha índole está respaldada por razones constitucionales de primer orden, habida cuenta la relación intrínseca entre la carrera administrativa, entendida como mecanismo por excelencia para organizar un servicio público fundado en el mérito como base para el ingreso y permanencia en el cargo, y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública, entre ellos la eficacia de los derechos y deberes constitucionales y la satisfacción del interés general en un marco que privilegie la expansión del principio democrático. 9. El carácter excepcional de los sistemas de carreras especiales de origen constitucional y específicos de rango legal 9.1. La jurisprudencia[9] ha identificado dos modalidades de sistema de carrera administrativa que concurren al amparo de lo dispuesto en el artículo 125 C.P.: la carrera administrativa general, regulada actualmente por la Ley 909/04, y los sistemas especiales de carrera, los cuales a su vez se subdividen en regímenes especiales de naturaleza constitucional y específicos de rango legal. 9.2. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte ha resaltado que “éstos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general.” Bajo este entendido, debe existir una norma constitucional que, de manera cierta y específica, establezca que una entidad goza de un régimen especial para el ingreso y permanencia en el empleo público. Así, a partir de la interpretación armónica de la Constitución que este Tribunal ha efectuado en las sentencias C-391/93, C-356/94 y C-746/99, pueden identificarse regímenes especiales de carrera de naturaleza constitucional para el caso de (i) las Fuerzas Militares, prevista en el artículo 217 C.P.[10]; (ii) la Policía Nacional, consagrada en el inciso 3º del artículo 218 C.P. [11]; (iii) la Fiscalía General de la Nación, dispuesta por el artículo 253 C.P.[12]; (iv) la Rama Judicial, prevista en el numeral primero del artículo 256 C.P.[13]; (v) la Contraloría General de la República, consagrada en el artículo 268-10 C.P.[14]; (vi) la Procuraduría General de la Nación, contemplada en el artículo 279 C.P.[15]; y (vii) las universidades públicas, dispuesto en el artículo 69 C.P.[16] 9.3. Las carreras específicas de carácter legal corresponden, en los términos del artículo 4º de la Ley 909/04, a aquellos sistemas que “en razón de la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a las que regulan la función pública.” Conforme esta disposición, el mismo artículo 4º estipula la existencia de carreras específicas en los casos del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Inpec; la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; las superintendencias; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – Aerocivil; y el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. 9.4. Las particularidades de los sistemas específicos de carrera fueron analizadas por la Corte a propósito de la sentencia C-1230/05, que estudió la constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 909/04. Al respecto, esta Corporación resaltó como la determinación de sistemas específicos de carrera por parte del legislador o del Ejecutivo a través del ejercicio de facultades extraordinarias, resultaba justificada con base en las competencias de regulación en materia de función pública y carrera administrativa previstas en los artículos 125, 130 y 150 C.P. No obstante, el ejercicio de esta facultad está sometido a límites y controles definidos, entre los cuales se destacan los siguientes: 9.4.1. El reconocimiento dentro del régimen específico de los principios generales de la carrera administrativa, enfocados todos ellos a la eficacia del criterio del mérito como factor definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleo público. Estos principios, en términos de la jurisprudencia constitucional, resultan perfeccionados cuando se establecen” procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general”[17]; 9.4.2. La necesidad que el legislador consulte tanto la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las distintas entidades estatales, con base en criterios técnicos, operativos y funcionales destinados a optimizar el cumplimiento de las actividades del organismo; al igual que los principios básicos que orientan la carrera administrativa general, esto es, la disposición de procedimientos objetivos de selección y permanencia en el empleo, fundados exclusivamente en el mérito personal;[18] 9.4.3. La satisfacción de un principio de razón suficiente para la configuración del sistema específico de carrera, en el sentido que la regulación esté precedida de una “juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institución, de manera que se pueda garantizar, por una parte, que la inclusión en el ordenamiento jurídico de un nuevo sistema específico de carrera va a contribuir en forma efectiva y eficaz al cumplimiento y realización de las funciones que le han sido asignadas por la Constitución y la ley a la entidad beneficiaria del mismo, y por la otra, que no se van a reconocer diferencias de trato para ciertos sectores de servidores públicos que no se encuentren debidamente justificadas y que puedan degenerar en una violación del principio de igualdad de trato”; y 9.4.4. La administración y vigilancia de estos sistemas específicos de carrera, sin excepción alguna y con carácter obligatorio, por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil; ello en la medida en que, conforme la interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 C.P., “si los regímenes especiales de origen legal hacen parte del sistema general de carrera, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos debe comprender sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado su alto grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la citada Comisión.” 9.5. Como se observa, el diseño constitucional de ingreso, permanencia y retiro del empleo público parte de la regla general de inclusión de los cargos en el sistema de carrera de administrativa y la posibilidad, en todo caso excepcional y reglada, de conformación de sistemas especiales de carrera, bien de naturaleza constitucional o específicos de estipulación legal. Con base en esta consideración, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto dos reglas de interpretación restrictiva de las normas sobre creación de sistemas especiales de carrera administrativa. Al respecto, es particularmente ilustrativa la reciente sentencia C-532/06, la cual decidió la exequibilidad de la inclusión, por parte de la Ley 909/04, de los empleos de carrera de la Comisión Nacional de Televisión dentro del sistema general de carrera administrativa. En aquella oportunidad la Corte advirtió que la prevalencia del sistema de carrera administrativa y la excepcionalidad de los sistemas especiales y específicos, permitía inferir que todos los empleos del Estado deben proveers...