Sentencia C-314 de 2022

C-314-22 Sentencia C-314/22 LEY DE INVERSION SOCIAL-No vulneración de los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo En conclusión, la Sala Plena no encuentra que se haya violado el principio de publicidad en el trámite legislativo para segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes y, por tanto, que se haya obstaculizado la conformación de la voluntad democrática. Garantizando la libertad de acción de sus órganos internos y las decisiones que se aprueban por mayoría, sin que se evidencien que ellas tengan por objeto anular el ejercicio político de los partidos minoritarios, no es dable en esta oportunidad, incluso a partir del escrutinio más intenso que asumió esta Corporación en razón de la materia, desconocer la decisión de no aplazamiento que se adoptó por 112 votos en la sesión del 7 de septiembre de 2021, a partir, en específico, de las evidencias de participación de diferentes representantes en el marco de la sesión plenaria. En razón a lo anterior, esto es, a que no puede sostenerse que se eludió el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, pues las condiciones para un conocimiento integral del proyecto sometido a consideración se garantizaron, tampoco se puede afirmar que la aprobación que allí se adelantó esté viciada, por lo cual, al haberse practicado el debate y protegido la votación, no se puso en riesgo ni se lesionó el principio de consecutividad, cuyo alcance fue delimitado en esta ponencia. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance del examen respecto de irregularidades RACIONALIDAD DELIBERATIVA-Finalidad PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación pública CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Función trascendental de la justicia constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance (…) el principio de publicidad es transversal al proceso legislativo, en tanto es necesario para la debida conformación de la voluntad democrática del Congreso, y ha indicado que su inclusión constitucional se refleja, entre otras, en las reglas contenidas en los artículos 157 y 160 que fueron mencionadas previamente. La publicidad, así, es un presupuesto de la racionalidad legislativa, en tanto constituye la condición de posibilidad de la deliberación y, además, es una garantía para la participación ciudadana y el control político a los congresistas. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY-Finalidad INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Publicidad En cuanto a la publicación de los informes de ponencia, ha destacado la Sala Plena que debe hacerse de manera previa a la deliberación y aprobación del proyecto normativo, en razón a que permite “un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones”, y que su incumplimiento genera un vicio de inconstitucionalidad en la medida en que su desconocimiento impacta de manera intensa los principios y mandatos constitucionales que guían la formación de la voluntad legislativa, tales como el democrático y el de publicidad. INFORME DE PONENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios orientadores para determinar cumplimiento del requisito de publicidad (…) para efectos de analizar la razonabilidad mencionada y, se insiste, ante la ausencia de un criterio normativo específico al respecto, la Sala Plena tendrá en cuenta en este caso los siguientes criterios, los cuales constituyen una guía de análisis y, por lo tanto, no hacen parte de una lista que con exhaustividad o taxatividad esté configurando esta Corporación: (i) aunque no existe un término predeterminado que deban cumplir los y las congresistas, en particular las mesas directivas de cada célula legislativa que convocan, en todos y cada uno de los procedimientos para satisfacer el requisito de publicidad respecto de los informes de ponencia, (ii) sí es un imperativo que la anticipación a la que se acuda considere el objeto que subyace a esta actuación, (iii) siendo necesario valorar el contexto en el que tiene lugar el trámite, contexto que está determinado, entre otros elementos, (iii.1) por la etapa o momento del procedimiento de formación de la ley; (iii.2) el tipo de ley de que se trate y, por lo tanto, las necesidades particulares que conforme a lo dispuesto por el Constituyente y el legislador orgánico requieran ser observadas; (iii.3) el contenido particular del proyecto, para establecer si se acentúa la rigurosidad de las condiciones para adelantar el trámite, como ocurre en materias tributarias; (iii.4) la extensión del proyecto; y (iii.5) las circunstancias de publicidad de debates anteriores que puedan determinar, en mayor o menor grado, el conocimiento del proyecto por parte de quienes participan en la etapa subsiguiente. DELIBERACION Y VOTACION EN EL PROCESO LEGISLATIVO-Fases con la finalidad de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras INFORME DE CONCILIACION-Publicación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance El principio de consecutividad concurre como exigencia del proceso transparente, imparcial y reflexivo que caracteriza la formación de la voluntad legislativa del Congreso de la República y deriva de los mandatos establecidos en el artículo 157, numerales 2 y 3, de la Constitución, que conducen a afirmar que para que un proyecto se convierta en ley debe ser debatido y aprobado válidamente por cada una de las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos (…) la jurisprudencia ha precisado que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión del debate. Referencia: Expediente D-14450 Demanda contra la Ley 2155 de 2021, “[p]or medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”. Magistrada ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. Antecedentes 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Germán Navas Talero demandó en su integridad la Ley 2155 de 2021, “[p]or medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”, por considerar que el Congreso de la República incurrió en vicios de procedimiento en su formación. En concreto, indicó que durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes se quebrantaron los principios de publicidad y, en consecuencia, de consecutividad, violando así lo dispuesto en el artículo 157, numeral 3, de la Constitución. 2. Mediante Auto del 19 de octubre de 2021 la Magistrada ponente (i) admitió la demanda, (ii) decretó la práctica de pruebas[1] y dispuso que, una vez recibidas y valoradas las mismas,[2] se procediera a (iii) correr traslado a la Procuradora General de la Nación,[3] (iv) fijar en lista la ley acusada, (v) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República; a los ministros de Justicia y del Derecho, y de Hacienda y Crédito Público; al Director de Impuestos y Aduana Nacionales y a la Directora Nacional de Planeación;[4] y, por último, (vi) invitar a participar al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Instituto Colombiano de Estudios Fiscales (ICEF), y a las facultades de Derecho de las universidades del Norte, del Rosario, del Valle, de La Sabana, EAFIT, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Santo Tomás y Sergio Arboleda. 3. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. Norma demandada 4. El ciudadano Germán Navas Talero demandó en su integridad la Ley 2155 de 2021, “[p]or medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”, razón por la cual no se reproducirá a continuación sino que se adjuntará como anexo. III. La demanda 5. El demandante solicita declarar la inexequibilidad de la Ley 2155 de 2021 en razón a que, durante su trámite, “se violó lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución Política porque el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, llevado a cabo el 7 de septiembre de 2021, no satisfizo las exigencias constitucionales de publicidad que garantizaran la deliberación de la iniciativa legislativa, y en consecuencia se vulneró el principio de consecutividad.” 6. Como contexto de su acusación indicó que (i) el viernes 3 de septiembre de 2021 la mesa directiva de la Cámara de Representantes citó a sesión el día lunes 6 de septiembre a las 6:00 p.m., con el objeto de anunciar proyectos para segundo debate; (ii) el 6 de septiembre de 2021 se radicaron, en el transcurso del día, tres (3) ponencias del proyecto de ley de inversión social No. 027 de 2021 Cámara- No. 046 de 2021 Senado;[5] y ese día, en la plenaria previamente citada, se anunció la discusión y votación de este proyecto para el día siguiente a las 9:00 a.m. En el orden del día se indicó que los informes de ponencia se publicaron en las gacetas del Congreso de la República Nos. 1161 y 1166 del 6 de septiembre de 2021. Y, finalmente, (iii) el día 7 de septiembre de 2021 se presentó una propuesta de aplazamiento, dado el poco tiempo que se tuvo para estudiar el proyecto, propuesta que, pese a ser apoyada por varios representantes, fue negada. Por lo anterior, ese día se dio curso al segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. 7. A continuación, precisó el alcance del principio de publicidad, según lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-481 de 2019,[6] y destacó que constituye un presupuesto para la transparencia de la labor del Congreso y para la deliberación, condición esta última del pluralismo político y del respeto por los derechos de las minorías en un Estado democrático. Para satisfacer estos fines, agregó, “es necesario que los parlamentarios hayan tenido la oportunidad de conocer las materias sometidas a su debate y votación, por lo cual es necesario que el principio de publicidad se haya garantizado (…).” 8. Pese a su relevancia, el principio de publicidad no se cumplió en el trámite de la Ley 2155 de 2021, en particular, en el curso de la plenaria de la Cámara de Representantes. Por un lado, el 6 de septiembre de 2021 se llevó a cabo el anuncio regulado en el artículo 161 superior a las 6:42 p.m. y la publicación del orden del día a las 7:36 p.m., momento este último con el que se tuvo acceso a los informes de ponencia; y, por otro lado, la iniciación del debate el día siguiente, el 7 de septiembre de 2021, se dio a las 9:00 a.m., esto es, solo transcurrieron 13 horas y 24 minutos entre un momento y otro, tiempo razonablemente insuficiente para leer -en un horario dedicado a otras actividades- las 67 páginas correspondientes a las tres ponencias y adoptar un criterio para la intervención. Esta situación, en su concepto, constituye una “clara y evidente situación provocada por la mesa directiva de esa corporación de elusión del debate, ya que, para el momento de su realización, los integrantes de la plenaria estaban en una situación material de desconocimiento general del proyecto de ley.” 9. Destacó que el cumplimiento del requisito de publicidad no es una mera formalidad, su realización debe permitir la materialización de los postulados que subyacen a su configuración,[7] máxime cuando se trata de una ley con contenido tributario, como lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-481 de 2019.[8] Agregó que, según lo dicho en la Sentencia C-013 de 1993,[9] hay debate cuando se permite la participación de la colectividad y esto se desconoce en aquellos eventos en los que se inhibe la posibilidad de deliberación. 10. Finalmente, precisó que (i) la satisfacción del requisito de publicidad depende del cumplimiento de la finalidad de dicho principio, cual es el conocimiento real y no meramente formal del contenido normativo que se propone para discusión y aprobación y que, en este caso, (ii) era tan evidente que la mesa directiva de la Cámara era favorable a la elusión del debate que varios congresistas solicitaron el aplazamiento de la sesión, petición que, sin embargo, fue negada por mayoría: “Como conclusión, al no reunir la sesión plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 7 de septiembre de 2021 los elementos constitucionales exigidos para la configuración válida del debate, se incurrió en un vicio insubsanable por afectación del numeral 3 del artículo 157 de la Constitución Política y como consecuencia la Corte Constitucional deberá declarar la inexequibilidad de la Ley 2155.”[10] IV. Síntesis de las intervenciones 11. En el término de fijación en lista[11] se recibieron las siguientes intervenciones: (i) de entidades estatales, en concreto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación (conjunta);[12] (ii) de una asociación o institución gremial, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -ASOCAPITALES;[13] y, (iii) por parte de instituciones académicas, del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero,[14] de la Universidad de Cartagena,[15] de la Universidad del Rosario[16] y de la Universidad de La Sabana.[17] Por último, (iv) intervino el ciudadano Pedro Samuel Rojas Neira.[18] Intervenciones en favor de la exequibilidad 12. El Departamento Administrativo de la Presidencia,[19] el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[20] y el Departamento Nacional de Planeación[21] consideraron que el trámite legislativo satisfizo los requisitos necesarios para concluir que la Ley demandada es exequible. En su intervención destacaron, inicialmente, (i) los requisitos constitucionales y orgánicos para la expedición de una ley, precisando que todos ellos están dirigidos a garantizar la vigencia del Estado de derecho y a materializar las exigencias de una institucionalidad fundada en la soberanía popular y el principio de separación de funciones del poder público, y (ii) que los principios de publicidad y consecutividad deben ser interpretados al amparo del criterio de instrumentalidad de las formas, “de acuerdo con la dinámica que determina el proceso legislativo.” 13. A continuación, (iii) se refirieron al sustento normativo del principio de publicidad, en particular a los artículos 157.1 de la Constitución y 144, 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, y al alcance que la jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha dado, con el objeto de resaltar que la exigencia que deriva del mismo es el conocimiento pleno o integral del objeto del debate antes de la discusión y votación,[22] como presupuesto de la participación. Agregaron que dicho conocimiento se presume cuando se difunde la información a través de los medios previstos en el reglamento del Congreso.[23] Aunado a lo anterior, indicaron que (iv) el primer debate no puede tener lugar sin la publicación del informe de ponencia y que, siempre que se preserven los plazos para tramitar un proyecto de ley en los términos del artículo 160 de la Constitución, “el segundo debate puede iniciar inmediatamente después de que se publique la ponencia en la Gaceta del Congreso.” 14. Igualmente, (v) los intervinientes afirmaron que en las sentencias C-034 de 2009,[24] C-168 de 2012[25] y C-415 de 2020[26] esta Corporación concluyó que no se desconoce el principio de publicidad, incluso, cuando la ponencia se reparte horas antes de llevarse a cabo el debate programado constitucionalmente. Por lo anterior, mencionando los hechos acreditados y admitidos por el demandante, (vi) afirmaron que en este caso no se desconoció el principio de publicidad, dado que los informes de ponencia -mayoritaria, alternativa y negativa- fueron no solamente publicados en la Gaceta del Congreso antes del debate sino puestos a disposición a través de la página web de la Cámara de Representantes, situación que quedó en evidencia en la sesión que se adelantó el 6 de septiembre de 2021 para anunciar la discusión de este proyecto al día siguiente. En esta dirección también resaltaron que, dada la publicidad de lo ocurrido en las comisiones conjuntas durante el primer debate, los representantes pudieron conocer desde el 25 de agosto de 2021 lo sucedido frente al proyecto de ley y que, entre dicho día y el que efectivamente se llevó a cabo la sesión de discusión en la plenaria de la Cámara, transcurrieron 12 días, momento final en el que se abordó una ponencia mayoritaria con pocos cambios: “(…) pues de cincuenta y cinco artículos que integraban el texto aprobado en primer debate, en el informe de ponencia para segundo debate: (i) se sometían a modificación únicamente diez artículos, de los cuales tan solo tres tenían naturaleza tributaria; y (ii) se pretendía adicionar solamente seis artículos, de los cuales tres ostentaban contenido tributario.” 15. Finalmente, previa referencia al principio de consecutividad conforme a los criterios previstos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[27] sostuvieron las entidades estatales intervinientes que tampoco se desconoció pues el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo y, por tanto, su aprobación en dicha instancia se ajustó a los parámetros exigidos: “Por contera, y dado que la “publicidad tiene una relación directa con la consecutividad”, pero no se observa ausencia de publicidad, tampoco se podría concluir, como lo pretende el actor, que hizo falta uno de los debates que hubiere derivado en el desconocimiento del principio de consecutividad por la no aprobación del proyecto por parte de una de las células legislativas.” 16. La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales[28] solicitó a la Corte Constitucional (i) inhibirse de emitir pronunciamiento sobre la vulneración del principio de consecutividad, y (ii) declarar exequible la Ley 2155 de 2021 por el cargo de publicidad. Respecto a su primera solicitud, explicó que el cargo no cumplía con la carga para un pronunciamiento de fondo, en tanto (i) no existe coherencia argumentativa, (ii) carece de certeza, en razón a que no es evidente que este principio se desconozca por el presunto vicio en la publicación; (iii) no se presentaron argumentos precisos, determinados, directos o concretos que evidencien una posible lesión al artículo 157 de la Constitución, con lo cual tampoco satisface especificidad; (iv) el escrito se funda más en razones de conveniencia sobre el trámite o una interpretación subjetiva del principio de consecutividad, desconociendo el criterio de pertinencia; y, (v) finalmente, la argumentación no ofrece una mínima duda de inconstitucionalidad. 17. Aunado a lo anterior, indicó que en el trámite legislativo se cumplió con el principio de publicidad. El interviniente destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la observancia de ese principio se genera con el conocimiento del texto legislativo previo al debate. Asimismo, resaltó que el requisito de publicidad no se satisface únicamente con la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, ya que ello puede ser suplido con la reproducción del documento por cualquier medio (con la posterior publicación en la respectiva gaceta). A partir de lo anterior, aseveró que en el caso concreto el proyecto de ley número 027 de 2021 Cámara - 046 de 2021 Senado sí fue publicado “en el transcurso de la tarde del día 6 de septiembre de 2021 se publicaron 3 ponencias”, por lo cual “el segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes se efectuó partiendo del presupuesto que el proyecto de ley en cuestión fue publicado efectivamente.” 18. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero[29] afirmó que el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se sujetó al ordenamiento superior, porque (i) el proyecto de ley fue anunciado de forma previa en cada una de las comisiones y en las plenarias, (ii) las modificaciones respetaron los principios de identidad flexible y consecutividad, y (iii) se observó el principio de publicidad, por cuanto los parlamentarios conocieron, de forma previa a los debates, los asuntos que serían materia de discusión. 19. El Instituto calificó las apreciaciones del actor sobre la insuficiencia del tiempo para estudiar las ponencias, como subjetivas y carentes de sustento fáctico, destacando que ninguna norma constitucional precisa los días o las horas de antelación con los que deben anunciarse las discusiones del proyecto y publicarse los informes de ponencia. También sostuvo que la presentación de más de 30 proposiciones respecto del texto de las ponencias, evidencia el conocimiento que de estas tenían los parlamentarios. 20. Por otra parte, manifestó que en el expediente no obra el Acta 262 de 7 de septiembre de 2021, que es el único documento que podría evidenciar lo acontecido el día 7 de septiembre de 2021 frente a la solicitud de aplazamiento y los motivos para el rechazo de dicha proposición. No obstante, el Instituto expresó que debía aplicarse el principio de buena fe, a partir del cual “es razonable concluir que los 113 votos en contra de la proposición de aplazamiento estimaron que era posible seguir adelante con el debate y era innecesario su aplazamiento, precisamente porque esos 113 parlamentarios consideraron que tenían el conocimiento suficiente sobre la materia para seguir adelante con la discusión.” 21. Finalmente, sobre la violación del principio de consecutividad, indicó que el debate se llevó a cabo, luego de surtido el anuncio y el envío de las ponencias, con una participación activa de los representantes, lo que se evidencia con las proposiciones que radicaron antes y durante el debate. Por lo anterior, concluyó que no había ninguna prueba que evidenciara que los temas objeto de discusión fueron diferentes a los debatidos en las comisiones terceras y cuartas conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. 22. La Universidad de Cartagena[30] solicitó declarar la exequibilidad de la Ley 2155 de 2021. Luego de referirse a la jurisprudencia constitucional sobre los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo,[31] sostuvo que estos no se desconocieron, toda vez que el debate se adelantó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución y las reglas previstas en la Ley 5ª de 1992, en particular los artículos 156 y 157. Al respecto, indicó en el concepto que “es importante señalar que la cuestión fáctica propuesta por el demandante como violatoria de los principios del trámite de la ley, no encaja como una cuestión violatoria de los principios de consecutividad y publicidad, pues, no se incumplieron las formalidades de formación de la ley establecidas en la C.N.” 23. La Universidad de La Sabana[32] solicitó declarar la exequibilidad de la Ley 2155 de 2021. En su concepto, el trámite legislativo cumplió con las exigencias del principio de publicidad, por cuanto “el texto del informe de ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso un día antes del inicio del debate. No existe ningún impedimento constitucional para que se publiquen los informes de ponencia el día anterior al inicio del debate.” Asimismo, señaló que en la Sentencia C-590 de 2012[33] la Corte concluyó que para la aplicación del término de publicidad que debe mediar entre la publicación del informe de conciliación y su discusión “basta con que la publicación del informe se haga en un día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación del mismo.” 24. Por otra parte, destacó que la jurisprudencia constitucional ha concluido que el principio de publicidad se puede cumplir a través de distintos mecanismos dentro del trámite legislativo, tales como la publicación en la Gaceta del Congreso, la lectura oral previa a la deliberación y votación, la distribución de copias con la información pertinente e, incluso, la explicación oral del contenido particular y concreto del texto. “Además, se entiende que conforme al artículo 125 del Reglamento del Congreso, este principio se puede salvaguardar con su lectura antes del debate y antes de la votación, sin la necesidad de acudir a la publicación oficial.” 25. El ciudadano Pedro Samuel Rojas Neira pidió declarar la exequibilidad de la Ley 2155 de 2021. Explicó que los horarios de los miembros del Congreso de la República y su especial régimen laboral,[34] justifican que cualquier hora para el estudio y deliberación de un proyecto de ley se considere hábil. Así, precisó que dentro de los deberes de los congresistas se encuentra el cumplir con el día, hora y duración de las sesiones parlamentarias “que considera como hábiles todos los días según el horario fijado por las respectivas mesas directivas de cada cámara según lo dispuesto en el artículo 83 de la ley 5 de 1992.”[35] 26. Especificó que el problema planteado en este asunto trasciende a la publicación del proyecto de ley, pues se centra en la insuficiencia de tiempo que tuvieron los representantes para discutirlo. Por lo anterior, indicó que es importante que la Corte se pronuncie “acerca de lo que se considera ‘razonable’ o ‘justo’ para que se garantice el principio deliberativo en el trámite de un proyecto de ley, puesto que la constitución y la ley no fijan un tiempo para que se garantice dicho principio.” Lo anterior, porque no hay jurisprudencia sobre si existe un tiempo razonable para que se garantice el debate. Intervención en favor de la inexequibilidad 27. La Universidad del Rosario[36] acompañó la pretensión del demandante. Señaló que para que tenga lugar la deliberación es necesario que los congresistas tengan la oportunidad de conocer previamente las materias sometidas a debate y votación, y que ese conocimiento no es posible con la mera formalidad de la publicación de las ponencias con un día de anticipación al debate “sino que se requiere de un conocimiento real de su contenido, especialmente tratándose de proyectos en materia tributaria, como la ley demandada (…).”[37] 28. Precisó que en el trámite de la ley examinada, “entre la hora de las 6:43 p.m. de citación a la plenaria, y la iniciación del debate, transcurrieron 15 horas y 17 minutos, lapso en el que era materialmente imposible que un parlamentario leyera las 67 páginas de las dos gacetas en las cuales constan las tres ponencias radicadas, y preparara las proposiciones o las intervenciones para que el debate cumpliera su razón de ser (…).”[38] Por tanto, concluyó que no hubo segundo debate, dado que el lapso referido impedía razonablemente el conocimiento integral de las ponencias radicadas, lo que configuró un vicio insubsanable por afectación del numeral 3 del artículo 157 de la Constitución Política. V. Concepto de la Procuradora General de la Nación 29. La Procuradora General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad de la Ley 2155 de 2021. Luego de referirse a lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución y al concepto que la jurisprudencia ha construido sobre “debate”, así como a las disposiciones de la Constitución y de la Ley 5ª de 1992 que se refieren al informe de ponencia, su publicidad[39] y las condiciones normativas para su presentación, afirmó que no existe disposición alguna que indique la antelación con la cual debe publicarse el informe de ponencia previo al debate respectivo, encontrando solo en el artículo 161 de la Constitución una regla que, predicable del informe de conciliación, podría aplicarse por analogía a este asunto. 30. Sobre el término mencionado en el artículo constitucional citado, indicó que la interpretación que se le ha dado al enunciado “con un día de anticipación” parte de reconocer que no es con 24 horas de antelación sino un día calendario previo. Agregó que, incluso, la Corte ha admitido la presentación del informe de ponencia el mismo día de la sesión, como sucedió en la Sentencia C-168 de 2012: “En suma, para la jurisprudencia constitucional se respeta el mandato de publicidad y, de contera, el principio de consecutividad, cuando “son publicados los informes de ponencia y el informe de conciliación, antes de su respectiva discusión y votación en cada una de las instancias del trámite”. Lo anterior, porque así se asegura que “los congresistas tengan la oportunidad de saber cuál es el contenido de una iniciativa y de las proposiciones que se someten a su aprobación.” 31. A partir de lo anterior, tras hacer una síntesis de la información allegada al expediente de constitucionalidad, indicó que no había duda sobre el conocimiento previo que tuvieron los y las representantes a la Cámara sobre los informes de ponencia, dado que el día anterior a la sesión se publicaron en la Gaceta del Congreso de la República; “[a]hora bien, en cuanto a la presunta insuficiencia del tiempo para revisar las ponencias alegada por el actor, el Ministerio Público considera que es una opinión individual, la cual contrasta con la decisión de la mayoría de no aplazar el debate ante la proposición presentada por el representante Mauricio Toro en dicho sentido, la cual fue desestimada por la Plenaria con una votación de 113 votos en contra y 33 a favor, bajo el entendido de que tenían suficiente ilustración sobre la materia para seguir adelante con la discusión.” Por último, el Ministerio Público advirtió que la sesión plenaria en la que se aprobó el proyecto duró aproximadamente 13 horas y que en ella participaron activamente los y las congresistas, por lo cual, teniendo en cuenta además que no cabe un control judicial sobre la calidad del debate, se concluye que no se configuró la lesión al principio de publicidad y, por lo tanto, tampoco el de consecutividad. VI. Consideraciones de la Corte Constitucional 1. Competencia de la Corte 32. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues se demanda integralmente una Ley de la República. 2. Presentación del caso y esquema de decisión 33. La Sala Plena estudia la demanda presentada por el ex representante a la Cámara Germán Navas Talero contra la Ley 2155 de 2021, “[p]or medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”, por considerar que durante su trámite se quebrantó el artículo 157, numeral 3, de la Constitución; en particular porque los informes de ponencia presentados para adelantar el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se publicaron unas horas antes, aproximadamente 15 horas, de la sesión en la que se adelantó su discusión y votación, pese a ser un proyecto con contenido tributario y que, por lo tanto, requiere de las máximas garantías de publicidad. En esta dirección, consideró que la publicación del informe no tiene un sentido formal sino que debe permitir a los llamados al debate acceder al conocimiento previo e integral de aquello que será objeto de discusión, con el ánimo de que tanto las mayorías como las minorías -y especialmente éstas- tengan la posibilidad de preparar y manifestar sus posiciones; condición que en este caso no se satisfizo, afectando, en consecuencia, el principio de consecutividad dado que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que si no hay debate la votación no es válida. 34. Al proceso de constitucionalidad, en la oportunidad legal respectiva, se allegaron siete (7) intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Nación; de estos, siete (7) se opusieron a las pretensiones de la demanda, mientras una (1), suscrita por la Universidad del Rosario, acompañó la solicitud de inexequibilidad. Aunado a lo anterior, Asocapitales solicitó declarar la inhibición para pronunciarse sobre el cargo por presunta violación al principio de consecutividad y emitir decisión de fondo solamente respecto al cargo de publicidad. 35. En el marco antes referido, y en particular en atención a la petición de inhibición mencionada, la Corte Constitucional analizará como cuestión previa si, en particular, el cargo por vulneración al principio de consecutividad es o no apto para promover una decisión de fondo, oportunidad en la que también se examinará si la demanda se presentó respetando el término de caducidad previsto por la Constitución para la invocación de vicios de forma. A continuación, y solo en el caso de concluir que existe, por lo menos, un cargo con la aptitud suficiente para generar una decisión de fondo de esta Corporación, se determinará el problema jurídico que debe resolverse. 3. Cuestión previa - aptitud de la demanda 3.1. Requisitos de aptitud de la demanda en la acción pública de inconstitucionalidad - Reiteración de jurisprudencia[40] 36. La Corte Constitucional ha enfatizado que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de participación en una democracia,[41] y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República.[42] El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la administración de justicia, están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las leyes, con mayor precisión e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la República, que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de la pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate ciudadano. 37. Por lo anterior, aunque en aplicación del principio pro actione es preferible, en beneficio de un ordenamiento jurídico coherente y consistente, dictar una decisión de fondo a una inhibitoria, no le es dable a la Corte Constitucional corregir de oficio, ni subsanar aspectos oscuros, débiles o no inteligibles dejados por el accionante, “pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso."[43] Así entonces, las exigencias que rigen en esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene como finalidad permitir que la Corte Constitucional cumpla de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Carta Política en esta materia,[44] armonizando diversos principios institucionales y sustantivos. 38. Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusación debe (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) indicar las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.[45] El promotor de la acción, por supuesto, también debe explicar la razón por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (artículos 241 de la Constitución y 2 del Decreto 2067 de 1991). 39. En relación con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusación presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusación formulada es comprensible y de fácil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Constitución; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.[46] 40. Cuando se satisfacen los requisitos atrás señalados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado “se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido”;[47] de lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constitución”[48] y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o habiéndolo adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados, en quien recae la competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberación, si la demanda es apta o no.[49] 3.2. La demanda se presentó dentro del término previsto en el artículo 242, numeral 3, de la Constitución y es apta para generar un pronunciamiento de fondo 41. En concepto de la Sala Plena, las acusaciones del ciudadano Navas Talero son integralmente aptas para para emitir una decisión de fondo. Antes de explicar las razones para sustentar esta conclusión, es necesario advertir que la demanda se presentó dentro de la oportunidad constitucional prevista en el artículo 242, numeral 3, de la Constitución,[50] dado que el escrito se radicó el 28 de septiembre de 2021 y la Ley 2155 de 2021 se publicó en el Diario Oficial No. 51.797 del 14 de septiembre de 2021, esto es, la acción se presentó a 15 días de que se hubiera insertado en la gaceta oficial este nuevo acto normativo. 42. Ahora bien, para iniciar las consideraciones sobre la satisfacción de los requisitos de aptitud de los reparos presentados por el promotor de la acción, destaca la Sala que, tal como lo ha sostenido en su jurisprudencia, es posible que la violación del principio de publicidad en el marco del trámite legislativo implique la lesión del principio de consecutividad, por lo cual, como ocurre en este caso, la argumentación de uno y otro se encuentra ligada de manera inescindible. Esto no quiere decir, por supuesto, que su alcance conceptual sea intercambiable, por lo tanto, al demandante sí le corresponde la carga de advertir por qué la lesión del primero tiene impacto en la necesidad de que las leyes se tramiten en cuatro (4) debates, incluso cuando, en algunos supuestos, le es permitido al Congreso de la República que el primer debate de las comisiones constitucionales permanentes respectivas se materialice en sesiones conjuntas. 43. A partir de la anterior afirmación, se encuentra que el demandante dio cuenta de los hechos que, en el marco del debate en plenaria de la Cámara de Representantes acreditan, presuntamente, la violación al principio de publicidad, mencionando horas y fechas en las que, por un lado, se publicaron los informes de ponencia y, por el otro, se realizó la sesión en la que se discutió y aprobó el proyecto de ley por dicha célula legislativa. Aunado a lo anterior, advirtió que en el seno de esta última se presentó una proposición que tenía por objeto solicitar un aplazamiento del debate, en atención al corto tiempo que se tuvo para conocer y analizar el contenido normativo del que, entonces, era un proyecto de ley. A partir de estos hechos y del análisis integral del escrito, el cargo presentado por presunta lesión al principio de publicidad es claro, en tanto plantea un hilo conductor que, a partir de tales hechos, lo llevan a integrar conceptualmente el alcance del principio de publicidad y, como consecuencia, su petición de inexequibilidad; y, es cierto, pues funda la acusación en lo que, prima facie, ocurrió en el Congreso de la República y mostraría la lesión indicada por parte de la Ley en su integridad. 44. Aunado a lo anterior, el demandante expuso la relevancia del principio de publicidad para la conformación de la voluntad democrática del Congreso, apoyándose para el efecto en lo dicho por este Tribunal en asuntos que, en su consideración, eran comparables. Aunque en su demanda no se indicaron las disposiciones constitucionales y orgánicas referidas a la publicidad del informe de ponencia, lo cierto es que, de manera general citó el artículo 157 superior y, a partir de allí, argumentó la razón por la cual el poco tiempo, en un asunto con un alto contenido tributario, determinó la imposibilidad de un conocimiento previo real como para adelantar un debate ilustrado, cumpliendo así con el requisito de especificidad. Aunado a ello, en criterio de la Sala Plena, el cargo que ha planteado el demandante no parte de una interpretación subjetiva sobre aquello que él, como integrante de la Cámara de Representantes, valoró necesario para conocer un tema -en su beneficio-, sino que, de manera abstracta, cuestionó la razonabilidad de la exigencia de que el conocimiento de la(s) ponencia(s) fuera previa, para satisfacer las finalidades constitucionales que a la publicidad subyacen. También debe advertirse que el accionante admite que no existe una regla que establezca con precisión el tiempo que debe mediar entre la publicación y el debate, pero, a partir de la finalidad del principio de publicidad, estima que una valoración de constitucionalidad es necesaria. En este sentido, el cargo es también pertinente. Y, finalmente, en razón a lo expuesto, tanto los hechos como la sustentación que expuso, permiten generar una mínima duda de inconstitucionalidad, con lo que se acreditaría también el criterio de suficiencia. 45. Ahora bien, partiendo de este contexto justificativo del que dio cuenta el accionante, encuentra la Sala que la invocación al principio de consecutividad también satisface los requisitos de aptitud. Esto es así en la medida en que lo que cuestionó el ex representante Navas Talero fue la inexistencia del debate en la Cámara de Representantes sobre el proyecto de ley, porque lo que se aprobó era un texto que no se había tenido oportunidad de conocer, dado el poco tiempo entre la publicación de los informes de ponencia y la sesión. 46. Desde esta perspectiva, la línea argumentativa del ciudadano fue consistente y partió de hechos atribuibles prima facie al trámite legislativo que se adelantó en la Cámara de Representantes, cumpliendo de esta forma con los requisitos de claridad y certeza. Aunado a ello, con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación, su censura partió, de un lado, del alcance del artículo 157, numeral 3, superior y, por el otro, de las implicaciones que la violación al principio de publicidad tiene en la aprobación válida de un proyecto en uno de los debates exigidos para la conformación de la voluntad legislativa, por lo anterior también se cumple con el requisito de especificidad. Así, contrario a lo afirmado por Asocapitales, el accionante sí justificó por qué la lesión a la publicidad afectó la validez de la aprobación del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes. 47. Finalmente, tal como se afirmó respecto al cargo por presunta lesión al principio de publicidad, las afirmaciones del accionante no son subjetivas -de conveniencia- sino que tienden a cuestionar elementos de racionalidad mínima del debate parlamentario, por lo cual, sus argumentos son pertinentes y generan, en consecuencia, una mínima duda de inconstitucionalidad para conocer de fondo los reparos formulados. Prueba de lo dicho recae en que las intervenciones allegadas al proceso de constitucionalidad se dirigieron acertadamente a los asuntos discutidos por el demandante, con lo cual, su escrito abrió un camino de discusión y participación con la institucionalidad y la ciudadanía. 48. Por lo anteriormente expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional abordará el análisis de fondo de los cargos de procedimiento presentados por el ciudadano Germán Navas Talero. 4. Análisis sobre la presunta violación de los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2155 de 2021 49. A partir de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena establecer si, en la aprobación de la Ley 2155 de 2021, ¿incurrió la plenaria de la Cámara de Representantes en violación al principio de publicidad porque los informes de ponencia para segundo debate en dicha célula legislativa se publicaron con una antelación de, aproximadamente, 15 horas a la realización de la sesión en la que se discutió y aprobó el proyecto de ley, imposibilitando, según el accionante, su conocimiento para preparar un debate serio e informado en un asunto tributario? Y, ligado a lo anterior, ¿se quebrantó el principio de consecutividad debido a que el supuesto desconocimiento sobre lo que se estaba aprobando, según lo sostenido por el demandante, frustró la materialización del segundo debate y, por lo tanto, la debida conformación de la voluntad legislativa? 50. Para su estudio, la Sala reiterará su jurisprudencia respecto al principio de publicidad, en particular frente al informe de ponencia para cada uno de los debates que debe surtir un proyecto de ley; asimismo, se referirá a los lineamientos fundamentales que permiten la comprensión del principio de consecutividad y, finalmente, analizará el caso concreto. 4.1. Marco normativo y jurisprudencial pertinente para el estudio del cargo Aspectos generales 51. El diseño del control abstracto de constitucionalidad adoptado por la Constitución Política de 1991 involucra el análisis de la regularidad del procedimiento legislativo, “sin lugar a dudas, una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas.”[51] En este sentido y como elemento fundamental de un Estado constitucional de Derecho, en el que la Constitución es norma de normas, el artículo 241 superior precisa aquellos casos en los que este Tribunal es competente para realizar, junto a un examen de confrontación sustancial o material en los casos allí previstos,[52] un juicio sobre la existencia de vicios de procedimiento, predicables de la formación de los actos de reforma a la Constitución y de las leyes. 52. En el segundo de los mencionados escenarios, es imperioso destacar que el conjunto de disposiciones constitucionales que prevén los principios y reglas básicas del procedimiento que debe seguir el Congreso de la República para la producción legislativa, permite evidenciar la relevancia de tales formalidades en una República que es democrática[53] y, por lo tanto, comprometida con el principio de soberanía popular[54] y el gobierno de las mayorías, pero también participativa y pluralista, respetuosa y garante del principio de igual consideración, en virtud de la dignidad. 53. Con fundamento en tales principios y reglas previstas expresamente en la Constitución, y en otros que la Corte Constitucional ha admitido como parte del parámetro de control de constitucionalidad, pertenecientes por ejemplo a la Ley orgánica No. 5 de 1992,[55] la jurisprudencia ha estimado y defendido que la concepción que el Constituyente adoptó respecto del trámite de formación de la voluntad legislativa es deliberativa y pública,[56] carácter que no es retórico sino que tiene profundas implicaciones en la tarea asignada al Congreso de la República y, por lo tanto, en el estudio que sobre su actuación realiza la Corte Constitucional como guardiana del proceso legislativo. A continuación se explican con mayor detalle estas afirmaciones. 54. Para iniciar, sin ánimo exhaustivo, es imprescindible destacar que el Constituyente de 1991 configuró un proceso legislativo en el que (i) es indudable la construcción conjunta de las propuestas normativas por parte de quienes integran el Congreso de la República, por lo cual (i.1) es necesaria la discusión y aprobación del proyecto en las respectivas comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias de las dos cámaras, Cámara de Representantes y Senado de la República (Art. 157, numerales 2 y 3, CP)[57] y (i.2) es posible que las plenarias durante el segundo debate introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones, con lo cual se reafirma que su rol es activo y determinante (Art. 160, inciso 2, CP).[58] 55. Aunado a lo anterior, incluyó reglas que (ii) garantizan de manera amplia la racionalidad del debate. En tal sentido, estipuló (ii.1) exigencias de publicidad -o conocimiento-, como la publicación del proyecto de manera previa al inicio del trámite en la comisión respectiva (Art. 157, numeral 1, CP); la necesidad de que en cada debate se cuente, también previamente, con un informe de ponencia (Art. 160, inciso 4, CP);[59] el requerimiento de que el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria contenga la totalidad de propuestas que fueron consideradas y rechazadas en la comisión, con la exposición de las razones para esto último; y, la condición de que antes de las sesiones se haya convocado -anunciado- el proyecto para su estudio (Art. 160, inciso 5, CP). 56. Como evidencia de la racionalidad pretendida del procedimiento legislativo, además, el Constituyente previó medidas dirigidas, entre otros cometidos, a garantizar (ii.2) discusiones orientadas por ejes delimitados o determinados, esto es, guiadas por el principio de unidad de materia (Art. 158 CP),[60] y (ii.3) deliberaciones pausadas y reflexivas, con la existencia por ejemplo de plazos para la consideración de un proyecto entre comisiones y plenarias (Art. 160, inciso 1, CP).[61] Aunado a ello, también introdujo (iii) preceptos encaminados directamente a la garantía de los derechos de las minorías, a través de las exigencias de conformación del quorum deliberatorio y decisorio (Art. 145 CP), así como de las mayorías requeridas para la adopción de decisiones (Art- 146 CP), incluso algunas absolutas o cualificadas,[62] como sucede con materias tales como las leyes estatutarias, en las que se requieren mayores consensos por la naturaleza y estatus de sus contenidos (Art. 153 CP). 57. A este conjunto de disposiciones, definitorio de los cursos de acción permitidos y exigidos a los y las representantes del pueblo para la producción normativa, subyacen aspiraciones mucho más amplias respecto del Estado que quiso consolidarse con la Constitución de 1991. En efecto, en un país que es plural -y, por lo tanto, en el que los desacuerdos existen- y comprometido con la dignidad, la democracia no se manifiesta simplemente a partir del respeto a la regla de las mayorías, sino que exige, de manera particular en el Congreso de la República, permitir y promover el debate,[63] como una garantía hacia las minorías, pero también como un espacio ideal para que, a través del prisma de las ideas, las decisiones que vinculan a la sociedad entera -o las opciones regulativas que sean elijadas para ella- ostenten legitimidad democrática y, seguramente, atiendan en mayor medida a la pretensión de justicia material.[64] 58. Para que el debate sea real y, por lo tanto, las decisiones en las asambleas de representantes del pueblo no obedezcan simplemente a la agregación de preferencias, resultado exclusivo y excluyente de negociaciones y transacciones entre las fuerzas más representativas, se requiere también del compromiso serio de cada uno de los interlocutores, quienes, a pesar de la existencia y defensa de sus convicciones profundas, deben estar dispuestos a someter públicamente sus posiciones y, de manera sincera, escuchar las de los demás, reconociendo la posibilidad de que las preferencias puedan construirse colectivamente, en beneficio de la sociedad misma. Pero, además de lo anterior, exigir que la discusión sea pública[65] y, en esa medida, transparente,[66] permite que el principio de soberanía popular no se diluya en la representación ciega e incondicional de un primer momento, sino que se reafirme con la posibilidad de la ciudadanía de ejercer un control político constante sobre sus representantes[67] y de participar en las decisiones que la afectan. 59. Por supuesto, la virtud de escuchar, participar y estar dispuesto a ceder ante los mejores argumentos que parece exigir la democracia deliberativa, en tanto ideal regulativo, no es un asunto susceptible de control jurisdiccional por parte de los tribunales encargados de esta función, pues ello se refiere no solo a aspectos de la personalidad, de difícil comprobación en sede judicial, sino porque en nuestra democracia no le es dado a la Corte Constitucional asumir un control sobre la calidad del debate.[68] Es precisamente allí donde los principios y reglas constitucionales de formación legislativa juegan un papel determinante en la conformación de la voluntad democrática del Congreso,[69] pues en ellos las condiciones ideales se traducen en requisitos mínimos, identificables en una regulación clara, para que en la formación de la ley se cuente con las posibilidades reales de la deliberación necesaria para la construcción de las cosas que a todas y todos interesan. 60. Su respeto entonces opera como la satisfacción de las condiciones de posibilidad para que la labor de los y las congresistas sea cumplida con apego a la Constitución;[70] quienes participan del debate y, con mayor razón, quienes lo guían -como las mesas directivas de las cámaras del Congreso de la República- son quienes, en un primer momento, están llamados a hacer respetar las formalidades, bajo la aplicación de un principio fundamental, el de su instrumentalidad de las formas al fin de la construcción adecuada de la voluntad del Congreso. 61. A su turno, la sujeción al proceso legislativo en la actuación del Congreso de la República es un elemento fundamental y esencial en la concepción judicial del control abstracto de constitucionalidad. En esta dirección, es importante subrayar que la presunción de constitucionalidad que recae sobre las decisiones adoptadas por el Congreso de la República proviene, de manera importante, de la legitimidad democrática con la que actúan los y las representantes del pueblo, de la riqueza epistémica que brinda el debate colectivo, y, por lo tanto, guardar en debida forma ese escenario deliberativo constituye un ingrediente esencial de la institucionalidad. Al respecto, en reciente decisión, la Corte Constitucional sostuvo que: “212. En el Estado Constitucional las leyes tienen valor en función no solo de su concordancia con los contenidos sustantivos de la Carta, sino también de la fuerza o calidad democrática del procedimiento que se desarrolla para su aprobación.”[71] 62. En la misma línea, la doctrina ha indicado que: “[e]l procedimiento democrático no es una actividad espontánea, sino un producto de reglas. Estas reglas no son arbitrarias sino que están diseñadas para maximizar el valor epistémico de aquel proceso (…) este valor depende de varios factores, incluyendo la amplitud de la participación en la discusión entre aquellos potencialmente afectados por la decisión que se tome; la libertad de los participantes de poder expresarse a sí mismos en una deliberación; la igualdad de condiciones bajo las cuales la participación se lleva a cabo; la satisfacción del requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en una mera presentación de intereses; el evitar las mayorías congeladas; la extensión en que la mayoría apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisión. Las reglas del proceso democrático tratan de asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en el máximo grado posible con el objeto de que las leyes que se sancionen resulten ser guías confiables para conducir a principios morales.”[91][72] 63. En conclusión, que el diseño constitucional del proceso legislativo sea deliberativo y público expresa un claro mandato sobre el Congreso de la República que merece y debe esperar una sociedad democráticamente consolidada; por lo tanto, que algunas prácticas políticas no puedan controlarse judicialmente ni anularse en la práctica, no debe llevar a la sociedad a declinar en la pretensión de contar con un órgano representativo como el diseñado por el Constituyente, ni tampoco a renunciar a la aspiración de consolidar progresivamente mejores prácticas legislativas, pues, se insiste, a ellas subyace la defensa de importantes principios constitucionales. Que el Congreso de la República haya sido concebido como un escenario de la razón pública no es irrelevante, sino que parece ser un elemento necesario para honrar la Constitución que como pacto de paz fue adoptada en 1991. No obstante, como se precisó previamente, no todo aquello que es deseable en beneficio de la democracia puede ser objeto de control jurisdiccional, en buena parte ello también recae sobre el control político que realiza la ciudadanía, en atención al principio de soberanía popular que funda nuestro orden constitucional. 64. Bajo esta inspiración, por lo tanto, el control constitucional sobre el procedimiento legislativo es fundamental en una sociedad democrática y debe...