Sentencia C-314 de 2004

C-314-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-314/04 PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD CONSTITUCIONAL-No es el de plena identidad De acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, el principio de igualdad impone la obligación al Estado de ofrecer un mismo trato y protección a todas las personas, sin diferencia de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Este principio democrático se expresa con mayor precisión en que mientras no existan razones legítimas para dispensar un trato diferente, el trato desigual está prohibido; lo cual, de entrada, anuncia la salvedad de que el principio de igualdad no proscribe el trato diferenciado, sino que obliga a justificarlo de manera suficiente. Tal como lo reconocen la jurisprudencia y la doctrina internacionales, el principio de igualdad constitucional no es el de plena identidad. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Justificación de tratamiento diferenciado En relación con este último punto, el de la justificación del trato, la jurisprudencia constitucional advierte que para que sea posible dispensar un trato distinto a situaciones jurídicas similares, es indispensable que el mismo se funde en una razón suficiente -con lo cual se proscribe cualquier arbitrariedad- y que el trato sea proporcional al fin legítimo que se pretende alcanzar mediante tal diferencia. En otros términos, los requerimientos de legitimidad de la medida diferencial se resumen en la razonabilidad del trato, la legitimidad del fin y la proporcionalidad de la medida. EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Imposibilidad de equiparar en todo aspecto el régimen jurídico La similitud parcial que pudiera presentarse entre las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas sociales del Estado no constituye criterio de peso para justificar una semejanza total, ni siquiera en el aspecto del régimen jurídico laboral de sus servidores públicos. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES Y ORGANOS DEL ESTADO-No obligación de homogeneizar el régimen laboral LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ENTIDADES PUBLICAS-Determinación de estructura laboral/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL-No obligación de escoger un solo modelo de vinculación laboral para servidores públicos EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Regímenes son diversos EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Categoría independiente y especial de entidades administrativas descentralizadas EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen jurídico EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Inexistencia de semejanza en el objeto institucional EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen laboral EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Planta de personal EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Carácter de los servidores/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-No deben de tener la misma regulación laboral La norma acusada, en lo que respecta a la vinculación de servidores públicos a las empresas sociales del Estado, se limita a seguir la regulación general aplicada desde 1990 por la Ley 10, ya que reconoce que la asignación de trabajadores oficiales es excepcional y se reserva a personal encargado de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, siendo los demás servidores empleados públicos, pues éstos son los únicos que pueden ocupar un cargo de carrera o de libre nombramiento y remoción. Así las cosas, la Corte tampoco encuentra que por virtud de su objeto legal o institucional las empresas sociales del Estado deban tener la misma regulación laboral que las empresas industriales y comerciales del Estado, además de que, según la legislación pertinente, es legítimo asignar a los servidores públicos encargados de funciones de mantenimiento y servicios generales la categoría de trabajadores oficiales, reservando para el resto la de empleados públicos. DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas. DERECHOS ADQUIRIDOS-Carácter intangible/MERAS EXPECTATIVAS-Modificación o extinción La Corte ha dicho que, por disposición expresa del artículo 58 constitucional, los derechos adquiridos son intangibles, lo cual implica que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, no obstante lo cual ésta pueda modificar o, incluso, extinguir los derechos respecto de los cuales los individuos tienen apenas una simple expectativa. Ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras expectativas. EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Diferenciación SINDICATO DE EMPLEADOS PUBLICOS-Imposibilidad de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Facultad de trabajadores oficiales CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO EN EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-No presentación por quienes adquirieron categorías de empleados públicos Los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de empleados públicos y perdieron la de trabajadores oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo. CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Potestad de negociar se deriva del tipo de vinculación jurídica del servidor La posibilidad de negociar convenciones colectivas de trabajo es una potestad derivada del tipo de vinculación jurídica que sujeta al servidor público con la Administración. La convención colectiva de trabajo, entendida como instrumento de negociación de las condiciones laborales de los empleados, está reservada únicamente a los trabajadores vinculados mediante contrato laboral, mientras que aquellos que se encuentran sometidos a una situación legal y reglamentaria están en imposibilidad de negociar sus condiciones laborales. De hecho, no debe olvidarse que “los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir, racional y proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una u otra regulación”. REGIMEN LABORAL-Derecho a pertenecer a uno u otro no constituye un derecho adquirido/CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Facultad de celebrarla no constituye un derecho adquirido/CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Inexistencia de derecho a celebrarla si régimen laboral se ha modificado El derecho a pertenecer a uno u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues el legislador, habilitado por una potestad general de regulación, puede determinar la estructura de la administración pública de acuerdo con su valoración de las necesidades públicas. En consecuencia, si la pertenencia de un servidor público a un determinado régimen laboral, llámese trabajador oficial o empleado público, no es un derecho adquirido, entonces la facultad de presentar convenciones colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo específico de régimen laboral, tampoco lo es. Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no existir un derecho a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe un derecho a presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido modificado. CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Efectos del cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales a empleados públicos El cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales a empleados públicos no implica la pérdida total de los derechos laborales de los trabajadores afectados, pues la imposibilidad de celebrar convenciones colectivas de trabajo en el caso de los empleados públicos no constituye una disminución de su derecho de asociación. PLIEGO DE PETICIONES Y CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Prohibición a empleados públicos de celebrarlos SINDICATO-Posibilidad de creación por empleados públicos DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Realización de acercamientos con autoridades públicas para concertar condiciones más beneficiosas en materia laboral CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Inexistencia de impedimento constitucional para en el futuro implantarla a favor de empleados públicos ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Efectos respecto de la negociación colectiva por cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales que ahora son empleados públicos/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Efectos respecto de la negociación colectiva por cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales que ahora son empleados públicos El cambio de régimen laboral de los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales que, por disposición del Decreto 1750 de 2003, se convirtieron en empleados públicos, no mutiló su derecho de asociación, como tampoco anuló su derecho de participación en la definición de sus condiciones laborales. Si bien el ejercicio pleno de la facultad de negociación se redujo, en aras del interés público, aquél no ha desaparecido, dado que la legislación vigente ofrece alternativas serias y jurídicamente cimentadas para intervenir y concertar posibles arreglos laborales con las autoridades administrativas. REGIMEN LABORAL DE SERVIDORES PUBLICOS EN MATERIA DEL DERECHO DE ASOCIACION Y DE NEGOCIACION COLECTIVA-Efectos de la transformación REGIMEN LABORAL DE TRABAJADOR OFICIAL-Efectos de la modificación DERECHOS DE ASOCIACION, NEGOCIACION, CONTRATACION Y HUELGA-No son absolutos REGIMEN JURIDICO DEL TRABAJADOR OFICIAL EN MATERIA DE NEGOCIACION COLECTIVA-Cambio no vulnera el derecho El cambio de régimen jurídico de los trabajadores oficiales que pasan a ser empleados públicos no vulnera el derecho a la negociación colectiva porque ni el mismo es un derecho adquirido, en tanto depende de la naturaleza de la vinculación jurídica del servidor con el Estado, ni es un derecho absoluto que no pueda ser objeto de restricciones justificadas por parte del legislador. ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Conversión de trabajadores oficiales en empleados públicos DERECHOS CONVENCIONALES ADQUIRIDOS EN EL MARCO DE PROCESOS DE REESTRUCTURACION DERECHOS ADQUIRIDOS-Rango constitucional DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección Cualquier decisión del Estado encaminada a modificar la estructura de la administración pública, en la que se afecte directamente la condición jurídica de los servidores públicos, debe partir de la premisa indiscutible de la protección de los derechos que han ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de sus titulares. En este sentido, la Corte Constitucional ha sido prolija al afirmar que la modificación en la estructura administrativa de las entidades públicas, incluyendo el cambio de régimen laboral de sus servidores, no autoriza el desconocimiento de los derechos que han ingresado definitivamente en el patrimonio personal. DERECHOS ADQUIRIDOS EN REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección ante redefinición del régimen laboral de empleados MERAS EXPECTATIVAS LABORALES DEL TRABAJADOR-Modificación PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE REGIMEN JURIDICO-Previsión de efectos de tránsito de legislación respecto de situaciones concretas que han determinado cierta expectativa válida DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición legal que desconoce la Constitución DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección de derechos de orden prestacional y salarial DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición que resulta restrictiva de garantías laborales CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Fuente de derechos adquiridos por lo menos durante el tiempo que conserva su vigencia DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición restrictiva que deja por fuera derechos derivados de convenciones colectivas por el tiempo en que fueron pactadas Referencia: expediente D-4842 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 18 (parciales) del Decreto N° 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado” Actor: Carlos A. Ballesteros B. Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D. C., primero (1) de abril de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Clara Inés Vargas Hernández - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos A. Ballesteros B., actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó los artículos 16 y 18 (parciales) del Decreto N° 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado”, por estimar que resulta contrario al Preámbulo y a los artículos 1º, 13, 25, 53 y 55 de la Constitución Política y a los convenios 87 y 98 de la OIT. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas acusadas, con la advertencia de que se subrayan y resaltan las expresiones acusadas: “DECRETO NUMERO 1750 DE 2003 “(junio 26) “por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean “unas Empresas Sociales del Estado. “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las “facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) “del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, “DECRETA: “... “TITULO IV “REGIMEN JURIDICO “... “CAPITULO II “Régimen de Personal “Artículo 16. Carácter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales. “... “Artículo 18. Del régimen de Salarios y Prestaciones. El Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas. “Parágrafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros Sociales que automáticamente se incorporen en la nueva planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en razón del régimen general para los empleados públicos no cumplan requisitos para la vinculación en cargos que les permita percibir cuando menos una asignación básica mensual igual a la que venían recibiendo, serán incorporados en el empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptará las medidas con el fin de mantener la remuneración que venían percibiendo por concepto de asignación básica mensual, puntos de antigüedad y prima técnica para médicos, la que devengarán mientras permanezcan en el cargo.” III. LA DEMANDA A juicio del actor las normas que acusa desconocen el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, pues, a pesar de que las empresas sociales del Estado (E.S.E.) que se crean persiguen rentabilidad o utilidad, sus servidores son considerados empleados públicos y no trabajadores oficiales, como sí sucede en las demás empresas comerciales e industriales del Estado. Esta circunstancia hace que se les niegue el derecho a la negociación colectiva, con lo cual resultan vulnerados también los artículos 55 y 56 superiores, amén del 53 ibídem, según el cual “los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” Otro tanto ocurre respecto de los artículos 1° y 25 de la Carta, que determinan la protección especial del Trabajo. En el terreno práctico, sostiene que las normas que acusa implican que “los servidores del ISS pasan de ser beneficiarios de una convención colectiva de trabajo con un régimen de estabilidad a un régimen de provisionalidad, además de ver disminuidos sus ingresos al no poder continuar disfrutando las prestaciones convencionales”. Si bien el Decreto acusado habla de derechos adquiridos, “también lo es que se afectan condiciones que tienen una clara protección legal ya que se trata de beneficios obtenidos convencionalmente”. En fundamento de su acusación cita jurisprudencia constitucional que estima pertinente.[1] Agrega que los convenios 87 y 98 de la OIT, incorporados a la legislación nacional mediante las leyes 26 y 27 de 1976, exigen del Estado un estímulo a la negociación colectiva, por lo cual las normas que acusa resultan ser contrarias a ellos. Especialmente aquella contenida en el Convenio 98, según la cual “los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo”. La demanda añade que las empresas sociales del estado creadas tienen personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y que el artículo 14 del Decreto 1750 de 2003 indica que se regirán por normas de derecho privado. Pero lo más importante, estima, es que “compiten en el mercado”. En tal virtud son verdaderas instituciones prestadoras de salud (I.P.S.) que entran a competir con las de naturaleza privada. Por ello, estima que no existe razón constitucional que permita un trato diferenciado entre quienes allí laboran y los trabajadores oficiales de las empresas comerciales e industriales del Estado. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público En representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Rosa María Laborde Calderón, quien solicitó a la Corte desestimar la pretensiones del demandante. A juicio de la interviniente, en contra del artículo 18 no se formuló un cargo debidamente estructurado, pues el actor se limitó a transcribirlo sin formular acusación alguna. Por ello solicita a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento respecto de esta disposición. En cuanto a los cargos de la demanda, el Ministerio indica que desde la expedición del Decreto 3135 de 1968 el legislador ha acogido un criterio orgánico para la clasificación de los servidores públicos, criterio conforme al cual quienes presten sus servicios en los establecimientos públicos son por regla general empelados públicos y quienes lo hacen en empresas comerciales e industriales del Estado por regla general son trabajadores oficiales. Por esta razón, sostiene, la Corte declaró inexequible el parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, que disponía que los servidores del Instituto de Seguros Sociales seguirían siendo funcionarios de la seguridad social, a pesar de que la entidad se había transformado en empresa industrial y comercial del Estado. En el caso de las empresas que se crean en el Decreto acusado, no existe discriminación, por cuanto se siguen el mismo criterio orgánico tradicional, y el señalado por el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, en armonía con las reglas de la Ley 10 de 1990, disposiciones que prescriben que las personas vinculadas laboralmente a las empresas sociales de salud tendrán carácter de empleados públicos de carrera o de libre nombramiento y remoción, o de trabajadores oficiales cuando desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales. Ahora bien, en cuanto al argumento del demandante relativo a la similitud entre las empresas comerciales e industriales del Estado y las empresas sociales del Estado por razón de su personería jurídica, patrimonio propio y autonomía, dado que esos atributos son comunes a todas las entidades descentralizadas, debería concluirse que en todas ellas el régimen debería ser el mismo. En tal virtud el argumento resulta equivocado, como también el relativo a la rentabilidad social que debe ser buscada por las empresas sociales del Estado, pues en estas lo primordial es su objeto, que es la prestación de servicios de salud como servicio público a cargo del Estado, lo que las diferencia de las demás empresas sociales del Estado, determina su naturaleza especial, y el particular régimen jurídico de sus servidores. En lo relativo al cargo por desconocimiento del derecho de negociación colectiva, la interviniente señala que el mismo no se dirige contra lo que la disposición prescribe, sino contra sus consecuencias. En su opinión, conforme lo ha dicho esta Corporación, no desconoce la Constitución el que el legislador decida reformar las estructuras de la Administración, puesto que este asunto y el régimen jurídico correspondiente no son inalterables o definitivos. Régimen jurídico dentro del cual el derecho de negociación colectiva puede ser objeto de limitaciones. En cuanto a los derechos adquiridos, el mismo Decreto acusado ordena su protección. Respecto de las expectativas de los trabajadores oficiales en virtud de lo pactado en convenciones colectivas, dice la interviniente que la jurisprudencia constitucional ha rechazado explícitamente la teoría de la irreversibilidad, según la cual que los derechos de los trabajadores no puedan sufrir un cambio que los desfavorezca. 2. Intervención del Ministerio de la Protección Social. En defensa de las disposiciones acusadas y en representación del Ministerio de la referencia, intervino el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez. Dice la intervención del Ministerio que el objetivo central las facultades extraordinarias con base en la cuales se expidió el Decreto 1750 de 2003 fue producir la escisión de entidades u organismos, para garantizar el adecuado cumplimiento de los fines del Estado dentro de un marco de sostenibilidad financiera. En ejercicio de tales atribuciones se dividió la operación del Instituto de Seguros Sociales, a fin de extraer de la entidad escindida la parte de la operación relacionada con la prestación de los servicios de salud, lo cual se realizó mediante la creación de las empresas sociales del Estado a que alude el referido Decreto. Ahora bien, conforme a la Constitución los servicios de salud son servicios públicos cuya organización, dirección y vigilancia corresponde al Estado. Hoy en día, tal regulación está contenida en la Ley 100 de 1993. La creación de las empresas a que se refiere el Decreto acusado y su integración al sistema general de seguridad social en salud no podían ocasionar la alteración en la prestación del servicio; por ello, afirma, se dispuso la incorporación de quienes venían laborando en esas instituciones. Por lo anterior, estima el interviniente, no resultan desconocidos los artículos constitucionales ni los convenios internacionales que el demandante considera desconocidos. En cuanto al vínculo laboral de los servidores públicos de las empresas sociales del Estado, recuerda que éstas constituyen una categoría especial de entidades públicas descentralizadas creadas por la Ley 100 de 1993, cuyo objeto se enmarca dentro de la regulación del servicio público de salud. Ahora bien, la estructura orgánica de un organismo comprende la naturaleza y el régimen jurídico de la misma, así como el tipo de vínculo con sus servidores. Como de acuerdo con lo prescrito por el numeral 5° del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 las personas vinculadas a las empresas Sociales del Estado tienen por lo general el carácter de empleados públicos, siendo trabajadores oficiales únicamente cuando desempeñan cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, no resulta extraño que el legislador haya determinado estas mismas reglas para quienes laborarán en las nuevas empresas creadas por el Decreto. Con fundamento en lo anterior concluye que “establecido que el régimen de personal constituye una característica consustancial a la naturaleza jurídica y el consecuente régimen jurídico de esta clase de entidades, la determinación o definición de la naturaleza del vínculo laboral efectuada en la artículo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003 acusado, se ajusta en todo a la Carta Política”. Sostienen en seguida que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la definición del régimen laboral de los empleados de un ente hace parte integral de las medidas de reestructuración legal de una entidad. En cuanto al artículo 18, referente al régimen de salarios y prestaciones de los empleados públicos vinculados a las empresas sociales del Estado que se crean mediante le Decreto acusado, sostiene que tampoco desconoce la Constitución, pues tal régimen obedece a la naturaleza misma de las entidades creadas. Finalmente la intervención cita la Sentencia C-262 de 1995, la cual, a su parecer, se refirió a un supuesto casi idéntico al que ahora se demanda, y que considera debe ser reiterada. 3. Intervención del Instituto de Seguros Sociales. Actuando como ciudadano y también en representación del Instituto de Seguros Sociales, intervino dentro del proceso Carlos Libardo Bernal Pulido, quien solicitó abstenerse de acceder a las pretensiones de la demanda. Para el intervinente la acusación que recae sobre los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 no satisface las exigencias mínimas de una demanda de constitucionalidad. Esto por cuanto no expone el contenido normativo de las disposiciones superiores con las que supuestamente riñen las normas acusadas y no indica qué parte de los convenios internacionales se ve desconocido. Esta exigencia la cumple únicamente respecto del artículo 53 de la Constitución y del Convenio 98 de la OIT; no obstante, afirma que tampoco aquí presenta con claridad las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Los argumentos, indica, son indeterminados, indirectos y abstractos, como lo eran en anterior demanda presentada por el mismo ciudadano, radicada bajo el número D- 4727, que fue rechazada por no cumplir con los requisitos mínimos. En tal virtud considera que la Corte debe inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda. De manera subsidiaria el interviniente a nombre del Instituto de Seguros Sociales solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Afirma que el actor estructura su acusación sobre la base de que las empresas sociales del estado son equiparables a las empresas comerciales e industriales del Estado, por lo cual sus servidores deben quedar sujetos al mismo régimen jurídico. Sin embargo, a juicio del intervinente, aun si tal equiparación fuera posible, de ello no se derivaría que los servidores de unos y otras se encuentren en idéntica situación y que el legislador no pueda introducir diferencias de trato. Con todo, agrega, tal equiparación es inadmisible, por las siguientes razones: (i) porque las empresas sociales del estado son una categoría especial, según el mismo legislador lo ha definido en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, categoría especial cuya constitucionalidad ha avalado la Corte Constitucional[2]; (ii) el hecho de que las empresas sociales del Estado tengan personería jurídica, patrimonio propio y autonomía no es suficiente para equipararlas a empresas comerciales e industriales del Estado, pues también los establecimientos públicos se revisten de esas características, y en ellos por regla general, los servidores son empleados públicos; (iii) si fuera posible equiparar a las empresas sociales del Estado con alguna otra clase d entidad, lo más plausible sería hacerlo con los establecimientos públicos; (iv) aunque es cierto, como lo afirma el actor, que las empresas sociales del Estado pueden ser instituciones prestadoras de salud -IPS-, de ello no se deriva que deban equipararse a empresas comerciales e industriales del Estado, porque el carácter de una IPS no implica necesariamente la realización de una actividad comercial e industrial; por el contrario, su objeto es la prestación del servicio público esencial de salud, lo cual les da un carácter específico; (v) la equiparación de las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 mediante la escisión del Instituto de Seguros Sociales resulta “absurda e imposible constitucionalmente en razón del respeto a las competencias del legislador”, quien es libre de llevar a cabo la correspondiente reforma. (vi) La equiparación a empresas comerciales e industriales del Estado de las empresas sociales creadas mediante el Decreto acusado resulta imposible, pues ocasionaría un problema de igualdad frente a otras que también laboran en esta misma categoría de entidades, dado que, de conformidad con el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el 26 de la Ley 10 de 1990, esos servidores tienen el carácter de empleados públicos, salvo que se desempeñen en cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales. De otro lado el interviniente insiste en que la definición de la naturaleza del vínculo del servidor con el Estado es de la orbita de la libertad del legislador, en este caso el extraordinario, dado que la Constitución no determina nada sobre este punto. Sólo se encuentra limitado por el respeto de los derechos fundamentales. En el caso presente, el fundamento legítimo de la decisión del legislador se encuentra en la necesidad de renovar y modernizar la estructura de la Administración Pública, a fin de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los fines del Estado. En cuanto a los cargos esgrimidos en contra del artículo 18, respecto del cual el actor estima que es inconstitucional porque sólo considera como derechos adquiridos los que se hubiesen causado o ingresado al patrimonio de los servidores públicos al momento de la escisión, sin reconocer las expectativas que surgían de la convención colectiva para quienes antes eran trabajadores oficiales y ahora son empleados públicos, la intervención del Instituto de los Seguros Sociales dice que “debe reconocerse que el Legislador sí puede considerar como meras expectativas y no como derechos adquiridos las situaciones jurídicas de los servidores del Instituto de Seguros Sociales que no fueron contempladas en el artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003”. A esta conclusión llega con base en las siguientes razones: (i) no resulta aplicable la jurisprudencia que el demandante trae a colación, sentada por la Corte en la Sentencia C-013 de 1993 en la que se estudiaba una norma que variaba el régimen pensional de los servidores de Colpuertos, pues en esa ocasión se daba un desmejoramiento directo del régimen pensional, al paso que ahora se trata de la modificación del status de trabajadores oficiales a empleados públicos, llevada a cabo en virtud de la competencia legislativa para determinar la estructura de la administración. (ii) Porque lo sostenido en la mencionada Sentencia C-013 de 1993, cuando se dijo que lo pactado en convención colectiva constituía no una expectativa sino un verdadero derecho adquirido por tratarse de una conquista laboral, se encuentra revaluado por la propia Corte, quien en este punto ha modificado su jurisprudencia, sosteniendo recientemente que los derechos se adquieren cuando ellos se causan por ejemplo, en el caso de las pensiones, cuando el trabajador ha completado el tiempo de servicio para pensionarse. (iii) Porque en la Sentencia C-168 de 1995, la Corte rechazó explícitamente que los derechos de los trabajadores no puedan sufrir un cambio desfavorable, descartando la teoría de la irreversibilidad, según la cual los derechos de los trabajadores nunca podrían sufrir mengua. Posición esta que el interviniente comparte, bajo el argumento de la inexistencia de derechos absolutos. Finalmente el interviniente opina que no es cierto que, como lo afirma la demanda, los servidores del Instituto de Seguros Sociales pasen de un régimen de estabilidad a uno de provisionalidad, toda vez que la estabilidad laboral está expresamente prevista en el artículo 19 del mismo Decreto Ley, según el cual dichos servidores tendrán derecho a acceder a la carrera administrativa a través de proceso de selección previa convocatoria, y mientras permanezcan en provisionalidad sólo podrán ser retirados del cargo por las causales legales señaladas en el artículo 37 de la Ley 443 de 1998. Por último el interviniente descarta la violación de los convenios 98 y 87 de la OIT, que ordenen “estimular” la negociación colectiva. La atribución de la calidad de empleados públicos a cierta categoría de empleados no vulnera estos acuerdos, pues si así fuera resultaría inconstitucional la propia jurisprudencia de esta Corporación que declara conforme con la Carta la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales. Con fundamento en las anteriores consideraciones el Instituto de los Seguros sociales solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de los artículos parcialmente acusados. 4. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Dentro de la oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos Arturo Orjuela Góngora, actuando como miembro correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y designado por la misma para presentar un concepto institucional ante esta Corporación. A juicio de la Academia intervinente, es válida la afirmación de que las empresas sociales del Estado creadas mediante el Decreto 1750 de 2003, en razón de su actividad y de la proveniencia de sus recursos, se asemejan más a empresas industriales y comerciales del Estado que a establecimientos públicos. Por ello, encuentra razonable que sus servidores tengan el mismo tratamiento que el que se dispensa a los de aquella categoría de entidades. En cuanto al desconocimiento de las conquistas laborales alcanzadas mediante convención colectiva, la Academia intervinente expresa que le asiste razón al demandante y señala que aunque el Convenio 151 de la OIT menciona varios mecanismos para dar cauce a la negociación colectiva de los empleados públicos, la jurisprudencia ha sido muy tímida al respecto. Por esta razón en la práctica carecen de este derecho. Por todo lo anterior, en la medida en que los textos acusados califican de empleados públicos a los servidores de las empresas sociales del estado que antes laboraban en el Instituto de Seguros Sociales, en donde se vinculaban como trabajadores oficiales disfrutando del derecho de negociación y contratación colectiva, resultan válidos los ataques de la demanda. Finalmente, indica quede conformidad con lo dispuesto por el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, esta clase de entidades deben ser creadas por la ley, las asambleas o los concejos, y sometidas al régimen jurídico que se prevé en la misma Ley. 5. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia. En representación del Ministerio de la referencia intervino dentro del proceso la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Sostiene el Ministerio intervinente que el legislador extraordinario, al disponer que los servidores de las empresas creadas mediante el Decreto acusado serán por regla general empleados públicos, con el régimen salarial y prestacional correspondiente, no hizo otra cosa que aplicar el régimen legal preexistente para las personas vinculadas laboralmente a las empresas sociales del Estado, régimen contenido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, en armonía con la Ley 10 de 1990. Agrega que no es exacto afirmar que las empresas sociales del Estado gozan de la misma naturaleza y características de las empresas comerciales e industriales del Estado, pues lo cierto es que su objeto es sustancialmente diferente, al dedicarse a la prestación del servicio público de salud, según el régimen de la Ley 100 de 1993. Por todo lo anterior, considera que carece de fundamento el cargo referente a la violación del derecho a la igualdad. Continúa la intervención citando jurisprudencia de esta Corporación[3] con base en la cual afirma que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales tiene un sustento constitucional. Finalmente, sostiene que no puede alegarse la vulneración de los derechos de los servidores de las empresas sociales del estado creadas, pues a su parecer el artículo 18 acusado es claro al establecer que en todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Además, la incorporación a automática a las nuevas plantas de personal “es garantía de estabilidad en el empleo y en la prestación del servicio”. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En la oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. Inicia su concepto el señor Procurador refiriéndose a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente mediante el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, con base en las cuales se expidió el Decreto 1750 de 2003 al cual pertenecen las disposiciones acusadas. Al respecto indica que las mismas se concedieron “para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley.” Dice entonces que escindir significa, a voces del DRAE, “cortar, dividir, separar”; en tal virtud la ley de facultades autoriza al presidente para dividir y, en consecuencia, crear entidades u organismos administrativos del orden nacional. Agrega que tales facultades también se otorgaron para “señalar, modificar, y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladan las funciones de las suprimidas”, y para “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades públicas nacionales descentralizadas.” Destaca que la finalidad de las facultades en comento fue la de “racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.” Sigue la vista fiscal con el análisis de las competencias del Legislativo y el Ejecutivo en la determinación de la estructura de la Administración Nacional. Dice al respecto que el numeral 7° del artículo 150 superior faculta al Congreso para determinar la estructura de la Administración, función esta que, a pesar de materializarse en la expedición de una ley marco, puede delegar en el Ejecutivo mediante la atribución de facultades extraordinarias, pues el numeral 19 del mismo artículo 150 no la enumera como una de aquellas respecto de las cuales no se pueden conceder este tipo de atribuciones legislativas al Presidente. Por su parte, continua, los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución señalan que es competencia del Presidente suprimir o fusionar entidades, de conformidad con la ley. Dicho lo anterior, el concepto fiscal entra a estudiar los cargos de la demanda. En cuanto al relativo al desconocimiento a la protección constitucional al trabajo, sostiene que aunque la ley de facultades no menciona que ellas se otorguen para determinar el régimen laboral del personal vinculado a los organismos que se creen, el Ejecutivo no excedió las facultades cuando se refirió al asunto, pues debe entenderse que la reforma de entidades tiene inevitablemente efectos sobre su planta de personal. Agrega que si bien en estos procesos deben respetarse los derechos adquiridos de los trabajadores y no podrán desmejorarse sus condiciones laborales, la protección de los derechos consagrados en los artículos 25, 53 y 125 de la Carta no implica la imposibilidad de modificar el régimen laboral, dado que ningún derecho es absoluto. En cuanto a la vulneración del derecho a la igualdad, la vista fiscal estima que no es procedente la comparación entre el régimen laboral de los trabajadores de las empresas sociales del Estado y los de las empresas comerciales e industriales del mismo, por cuanto la Ley 100 de 1993 y la 10 de 1990 crearon la primera categoría de entidades asignándoles un objeto específico, próximo a los cometidos esenciales del Estado, relacionado con la remoción de factores de desigualdad a través de la prestación del servicio de salud. Propósito que no se encuentra presente en las finalidades que persiguen las empresas comerciales e industriales del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica determinada por el objeto de cada categoría de entidades, legitima el diferente régimen jurídico de sus servidores. En lo relativo al cargo por desconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores, el señor Procurador señala que “no es cierto que el régimen de los empleados públicos evaluado en conjunto resulte perjudicial para los servidores sometidos a él, poniéndolos en situación de desventaja frente al régimen de los trabajadores oficiales, pues aquel tiene una regulación legal que comprende los beneficios de la carrera administrativa para el acceso, la permanencia, la capacitación, los ascensos y el retiro del servicio, si bien no contempla como éste, la posibilidad de celebrar convenciones colectivas”. No hay violación de derechos adquiridos porque el régimen laboral no es en sí mismo un derecho adquirido y, de otra parte, porque cada régimen tiene aspectos favorables, lo cual obliga a analizar en conjunto cada uno de ellos. Adicionalmente, el artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 garantiza expresamente la protección de los referidos derechos adquiridos y la incorporación al empleo de los servidores del antiguo Instituto de Seguros Sociales, manteniendo la remuneración que se venía percibiendo. Por su parte el artículo 17 ibídem establece que no habrá solución de continuidad para los servidores públicos que se encontraban laborando en el Instituto y se vinculen a las nuevas empresas, y el 19 dispone al permanencia de los mismo en sus cargos mientras accedan a la carrera administrativa, de la cual no podrán ser desvinculados sino por la causales legales. Por todo lo anterior el Ministerio Público no estima que las norma acusadas vulneren las normas superiores, y solicita a la Corte que las declare exequibles. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda por dirigirse contra normas de rango legal en virtud de que el Decreto 1750 de 2003 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Legislador al Ejecutivo mediante Ley 790 de 2002. 2. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que deben resolverse en esta oportunidad son los siguientes: En primer lugar, la Corte debe determinar si el legislador ha quebrantado el principio de igualdad constitucional al establecer que los servidores públicos al servicio de las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 tendrán la calidad de empleados públicos, dado que en las demás empresas comerciales e industriales del Estado, que también tienen personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, tales servidores ostentan la calidad de trabajadores oficiales. Para la resolución del primer problema jurídico la Corte debe establecer si la diferencia de trato entre las empresas sociales del Estado y otras entidades estatales respecto del régimen jurídico de los servidores públicos constituye una vulneración del principio de igualdad constitucional. Consecuente con lo anterior, la Corte deberá definir si el cambio de régimen laboral que opera para los servidores públicos vinculados a las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 afecta sus derechos adquiridos, particularmente el derecho a la negociación colectiva y otros derechos legales y convencionales conseguidos a través de dicho mecanismo. 3. Facultad del legislador extraordinario para modificar el régimen laboral de los servidores públicos adscritos al Instituto de Seguros Sociales Antes de entrar en el primer problema jurídico planteado, esta Corte considera indispensable recordar que la misma Corporación, mediante providencia C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), determinó ajustados a la Constitución, entre otros, los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 por el cual se modificó el régimen jurídico laboral de los servidores públicos del Instituto de los Seguros Sociales que fueron reubicados como consecuencia de la escisión de la entidad. De conformidad con el fallo, al dictar los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 el Gobierno no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, ya que las mismas incluyen la posibilidad de escindir el Instituto de Seguros Sociales, la de crear las entidades que resulten de la escisión, la de señalar la estructura orgánica de las entidades creadas y la determinar la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, la integración de su patrimonio y el régimen de personal de las nuevas entidades. En este sentido, la Sentencia de la Corte definió uno de los presupuestos del presente debate, cual es el relativo a la posibilidad que tiene el legislador de modificar el régimen jurídico laboral de servidores públicos como consecuencia de la escisión de un ente público, razón por la cual la Corte no entrará a cuestionar la legitimidad de tal potestad. No obstante, dado que el primer cargo de la demanda plantea una posible vulneración del principio de igualdad constitucional, fundada sobre el hecho de que se modificó el régimen laboral, esta Corporación determinará si esa transformación en concreto, habilitada en términos generales por la Carta, es contraria al principio constitucional aludido. 4. El principio de igualdad constitucional Para efectos de determinar si el legislador quebrantó o no el principio de igualdad de los servidores públicos adscritos al escindido Instituto de Seguros Sociales, respecto de servidores públicos adscritos a otras entidades, esta Corte considera indispensable hacer una breve referencia a este principio constitucional. De acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, el principio de igualdad impone la obligación al Estado de ofrecer un mismo trato y protección a todas las personas, sin diferencia de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Este principio democrático se expresa con mayor precisión en que mientras no existan razones legítimas para dispensar un trato diferente, el trato desigual está prohibido; lo cual, de entrada, anuncia la salvedad de que el principio de igualdad no proscribe el trato diferenciado, sino que obliga a justificarlo de manera suficiente. Tal como lo reconocen la jurisprudencia y la doctrina internacionales, el principio de igualdad constitucional no es el de plena identidad. Alexy afirma que “el principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser iguales en todos los respectos”[4]. Los individuos no pueden ser tratados de manera idéntica porque la naturaleza les confiere características diversas. En este orden de ideas, es imperioso que la ley considere las divergencias naturales a fin de hacer del régimen jurídico un sistema coherente con la realidad fáctica. De allí que la doctrina sostenga que no siempre los tratos diferenciados son discriminatorios y acepte que la ley pueda introducir diferencias sustanciales cuando las mismas se encuentran plenamente justificadas. Sobre este particular y citando la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corporación ha señalado: 13. Según la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación; la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. (Sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) En relación con este último punto, el de la justificación del trato, la jurisprudencia constitucional advierte que para que sea posible dispensar un trato distinto a situaciones jurídicas similares, es indispensable que el mismo se funde en una razón suficiente -con lo cual se proscribe cualquier arbitrariedad- y que el trato sea proporcional al fin legítimo que se pretende alcanzar mediante tal diferencia. En otros términos, los requerimientos de legitimidad de la medida diferencial se resumen en la razonabilidad del trato, la legitimidad del fin y la proporcionalidad de la medida. Sobre este punto ha dicho la jurisprudencia: El derecho a la igualdad discurre a lo largo y ancho de toda la Constitución como un criterio indispensable a la concreción de los demás derechos previstos a favor de los habitantes del país. En su sentido natural y obvio, según lo reitera esta Corte, la igualdad se predica de los iguales y la desigualdad de los desiguales, a condición de que uno u otro tratamientos se funden en referentes objetivos, racionales, razonables y proporcionados. Siendo inadmisibles las disposiciones legales que permiten darle un tratamiento desigual a hipótesis realmente iguales, bajo el supuesto de una ficción legal infundada. Así entonces, con arraigo en los preceptos constitucionales el derecho a la igualdad debe ser desarrollado por el legislador y aplicado por los respectivos operadores jurídicos atendiendo al sentido de realidad, consultando el mundo de la concreción, ponderando la objetividad, razonabilidad y proporcionalidad de cada regla; lo cual opera, tanto para igualar directamente a las personas, como para hacerlo de manera inversa.[5] (Sentencia C-963 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería) Ahora bien, el demandante de la referencia considera que entre las empresas sociales del Estado y las empresas industriales y comerciales del Estado existe una similitud jurídica tal que el legislador estaba impedido para implantar un régimen laboral diverso. Acogiendo la jurisprudencia anterior, esta Corte debe establecer si dicha similitud es real y si, a partir de la misma, existe alguna razón suficiente, legítima y proporcionada para que el legislador determine que los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 no tendrán el mismo régimen jurídico que los vinculados a las empresas industriales y comerciales del Estado. 5. Imposibilidad de equiparar en todo aspecto el régimen jurídico de las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado Para el demandante, el régimen laboral de las empresas sociales del Estado debe ser similar al de las empresas industriales y comerciales del Estado porque ambos tipos de entidad descentralizada gozan de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, se rigen por normas de derecho privado y, además, persiguen una utilidad económica. En este sentido –dice- es inconstitucional que mientras los servidores públicos de las segundas son trabajadores oficiales, los de las primeras sean empleados públicos. La razón jurídica del cargo parece provenir del siguiente razonamiento: En oportunidad pasada la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993. El Decreto 2148 de 1992 había transformado al Instituto de los Seguros Sociales en empresa industrial y comercial del Estado, transformación refrendada por la Ley 100 de 1993 en su artículo 275. Por virtud del artículo 235, inicialmente mencionado, el legislador estableció que a pesar de la transformación del Instituto en empresa industrial y comercial del Estado, los servidores públicos vinculados con la empresa seguirían siendo empleados de la seguridad social. En dicha oportunidad la Corte Constitucional estableció que la naturaleza jurídica de la empresa no es irrelevante a la hora de determinar el tipo de vinculación de sus servidores. En este orden de ideas, afirmó que la tendencia general de la normatividad es que las personas adscritas a las empresas industriales y comerciales del Estado deben tener la calidad de trabajadores oficiales, a excepción de los cargo directivos, que serán ocupados por empleados públicos. [E]n principio quienes prestan sus servicios a una empresa calificada como industrial y comercial del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales vinculados por una situación contractual de carácter laboral. Es la excepción la posibilidad de ostentar la calidad de empleado público, y para determinarla se ha adoptado el criterio de la actividad o función, pues sólo si se trata de tareas de dirección o confianza podrá darse ésta, regida por una relación legal y reglamentaria. Pero además, es necesario que en los estatutos de la respectiva empresa se indique qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por empleados públicos. (Sentencia C-579 de 1996 M.P. Hernando Herrera Vergara) La jurisprudencia de la Corte resultaba concordante con la del Consejo de Estado, tribunal para el cual los servidores públicos diferentes a los funcionarios directivos, adscritos a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las empresas de servicios públicos que adoptaren dicho régimen, deberían ser trabajadores oficiales. En consonancia con dicha jurisprudencia, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 235 pues no era posible que, de manera general, la Ley conservara el régimen de empleados de la seguridad social para servidores públicos que entraban a formar parte de una empresa industrial y comercial del Estado. Por lo anterior, se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de la Ley 100 de 1993, por vulnerar el principio constitucional de igualdad de quienes prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran para ellas en calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente como empleados públicos, cuando desempeñan cargos de dirección y confianza.(Sentencia C-579 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara) El cargo de la demanda se funda entonces en el principio jurisprudencial anotado, pues de lo dicho por la Corte y el Consejo de Estado el actor deduce que las empresas sociales del Estado, en cuanto se asemejan a las empresas industriales y comerciales del Estado, deben integrar su planta de personal con trabajadores oficiales, a excepción de los cargos directivos y de confianza. Este argumento supone la similitud de ambos tipos de empresa pública, de lo cual se derivaría la necesaria semejanza de su régimen laboral. Esta Corporación considera, sin embargo, que tal equiparación resulta infundada, visto que las notas características sobre las cuales se erige la equivalencia propuesta por el demandante son insuficientes y jurídicamente irrelevantes para solicitar un trato igualitario. En otros términos, la similitud parcial que pudiera presentarse entre las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas sociales del Estado no constituye criterio de peso para justificar una semejanza total, ni siquiera en el aspecto del régimen jurídico laboral de sus servidores públicos. La Corporación considera que dicha equiparación no es factible por las siguientes razones: La primera fue previamente expuesta por los intervinientes y tiene que ver con el hecho de que, en la estructura de la administración pública, no sólo las empresas sociales del Estado y las empresas industriales y comerciales del Estado comparten las características sobre las cuales el actor pretende erigir una supuesta equivalencia. Para ilustrarlo, valga remitirse a las normas legales que desarrollan la materia. Mediante la expedición de la Ley 489 de 1998, el legislador nacional amplió y reajustó la estructura de la administración pública en Colombia con el fin de modernizar su funcionamiento y ponerla a tono con las exigencias impuestas por los mandatos de la Constitución de 1991. En desarrollo de tal iniciativa, la Ley 489 reorganizó la tipología de las entidades descentralizadas del orden nacional, señalando sus características comunes más sobresalientes. El artículo 68 de la mencionada ley indica que las entidades descentralizadas del orden nacional en Colombia son “los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.” Como se extrae de la norma, al indicar los componentes comunes de las entidades descentralizadas del orden nacional, el legislador de 1998 prescribió que todas ellas gozarían de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Lo anterior demuestra, como primera medida, que no sólo las empresas industriales y comerciales y las empresas sociales poseen tales notas distintivas. De hecho, si se repara detenidamente en la redacción de la norma, se verá có...