Sentencia C-307 de 2023

C-307-23 DEFENSOR PÚBLICO-Vinculación mediante contrato de prestación de servicios profesionales/DEFENSOR PÚBLICO-Particular que presta un servicio público (…) el legislador decidió -en uso de su libertad y haciendo un análisis de conveniencia- que los defensores públicos serían contratistas que prestarían un servicio público. Esta fue una elección del legislador que no contradice, específicamente, los contenidos del artículo 125 de la Constitución. Especialmente porque de este último artículo no se sigue que todo el que preste un servicio público deba ser reconocido como un empleado público y, en consecuencia, deba ser nombrado, necesariamente, a través de un sistema de carrera. De cualquier manera, en el proceso de contratación de defensores públicos el Estado sí está obligado a orientarse por móviles objetivos y no políticos. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia/DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MÉRITO-Criterio rector del acceso a la función pública CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundada en el mérito como principio constitucional y como regla general para la provisión de cargos públicos CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones El propio artículo 125 de la Constitución establece algunas excepciones a la regla general. Al respecto, dispone que no serán de carrera los empleos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Los de elección popular no serán de carrera porque, como es apenas obvio, estos servidores públicos llegan a sus cargos a través del sufragio. En su caso, es la voluntad popular la que los legitima para el ejercicio de sus tareas. De otra parte, no serán de carrera los empleos de libre nombramiento y remoción dadas las particularidades de estos cargos. En efecto, se trata de empleos que requieren un nivel superior de confianza y que, por tanto, permiten que quien los ejerce pueda ser removido si el superior jerárquico lo considera pertinente. De igual modo, tampoco serán de carrera los empleos de los trabajadores oficiales, precisamente porque la vinculación de estos últimos se da a través de un contrato de trabajo. CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MÉRITO-Jurisprudencia constitucional EMPLEADOS PUBLICOS-Definición (…) los empleados públicos son aquellas personas que se vinculan mediante un acto administrativo, y cuyas actuaciones se regulan por la ley y los reglamentos. Tienen una relación de dependencia con el Estado, que es su empleador. Por tanto, sus actuaciones se dan en nombre del Estado. Como se advierte, cuando el artículo 125 habla del empleo, está refiriéndose específicamente al empleo público. Y el empleo público es el que será de carrera administrativa y, solo excepcionalmente, no lo será. FUNCION PÚBLICA-Naturaleza FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO PÚBLICO-Diferencias DERECHO AL TRABAJO-Consagración constitucional DERECHO AL TRABAJO-Triple naturaleza constitucional, valor, principio y derecho fundamental CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS-Concepto/ CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Características CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS Y CONTRATO DE TRABAJO-Diferencias (…) el elemento diferenciador, por excelencia, entre los contratos de prestación de servicios y la vinculación laboral, es la subordinación que se desprende del segundo y que no está presente en el primero. Pero hay dos elementos adicionales que llaman la atención y que deben sumarse al anterior: uno de ellos es el relativo a la temporalidad que debe caracterizar al contrato de prestación de servicios, y el otro es que las personas contratadas en la planta no puedan ejercer las mismas tareas asignadas a los contratistas. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Condiciones para su validez CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Prohibición para desempeñar funciones propias o permanentes de las entidades de la administración pública DEFENSORÍA PÚBLICA-Objetivo Este es un servicio público que busca satisfacer la necesidad de defensa con que cuentan las personas que son procesadas en el marco del sistema penal acusatorio actual. Y, aunque es prestado por particulares que suscriben con el Estado contratos de prestación de servicios, lo cierto es que se organiza, dirige y controla por el Defensor del Pueblo. El propósito de la defensoría pública es que, en los procesos penales, pueda garantizarse una igualdad de armas y que el procesado tenga la posibilidad, a partir de una defensa técnica, de contestar y rebatir los argumentos que presente la Fiscalía General de la Nación en su contra. JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Contenido REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-307 DE 2023 Expediente: D-15.018 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 941 de 2005 “Por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública”. Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquella que le confiere el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 -numeral 4- de la Constitución Política, el ciudadano Álvaro Quintero Sepúlveda formuló demanda contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 941 de 2005 “[P]or la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública”, por cuanto, en su criterio, la disposición acusada vulnera los artículos 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política. 2. A continuación, se presenta el texto de la disposición acusada con lo demandando en subrayas, así como los argumentos propuestos por el demandante para justificar la demanda. A. La norma acusada El texto del artículo 26 (parcial) de la Ley 941 de 2005 es el siguiente: “LEY 941 DE 2005 (enero 14)[1] Por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) TITULO III DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSORIA PUBLICA CAPITULO I De los defensores públicos ARTÍCULO 26. DEFINICIÓN. Son los abogados vinculados al servicio de Defensoría Pública que administra la Defensoría del Pueblo, previo el cumplimiento de los requisitos, mediante la figura del contrato de prestación de servicios profesionales, para proveer la asistencia técnica y la representación judicial en favor de aquellas personas que se encuentren en las condiciones previstas en el artículo 2° de la presente ley, de acuerdo con las normas previstas en el Estatuto de Contratación Estatal. Los contratos de prestación de servicios profesionales especializados podrán suscribirse con cláusula de exclusividad y no dará lugar en ningún caso a vinculación laboral con la Institución.” B. El contenido de la demanda 3. El actor formuló inicialmente, en su escrito de demanda, tres cargos por el presunto desconocimiento de los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución. 4. Primer cargo. De acuerdo con el actor, los fragmentos atacados violan el artículo 125 de la Constitución Política, según el cual, la regla general es que los empleos en los distintos órganos del Estado serán de carrera y solo excepcionalmente no lo serán. Sostuvo que el artículo 125 de la Constitución Política buscó, fundamentalmente, “garantizar a los asociados el acceso democrático al cumplimiento de funciones y cargos públicos, como un aspecto estructural del Estado Social y Democrático de Derecho”.[2] Señaló que este acceso a los empleos públicos solo se garantizaría protegiendo la carrera administrativa que, a su turno, es un auténtico principio constitucional. 5. De acuerdo con la norma demandada, los defensores públicos serán contratistas. La defensoría pública, en interpretación del actor, es permanente y, por tanto, quienes la ejerzan deben ser personas nombradas con sujeción al principio del mérito. Además, respecto de esto último, recordó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968 “[p]ara el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”.[3] 6. Indicó que la carrera administrativa es la “columna vertebral del acceso a la función pública”,[4] y que constituye un límite al legislador. Por lo que este no puede “disponer que el acceso al servicio público lo sea, de manera general, a través de la contratación estatal y no a través del vínculo laboral”.[5] Adujo que la norma demandada posibilita que una función pública (como la efectuada por los defensores públicos) sea prestada por personas vinculadas a través de “la figura del contrato de prestación de servicios profesionales”.[6] Esto -añadió- “rompe con la estructura del empleo público como mecanismo de acceso al servicio público”.[7] 7. Señaló que en respuesta a un derecho de petición que presentó a la Defensoría del Pueblo, esa autoridad le informó que la planta de personal de dicha entidad está compuesta por 2.115 personas, de las cuales, 2.003 son de carrera administrativa. Con todo, ninguno de los defensores públicos de la entidad hace parte de la planta, pues todos han sido vinculados por medio de contratos de prestación de servicios. El número de defensores nombrados bajo esta última modalidad ascendía -para la época en que se da respuesta a la petición- a 3.810 personas. Luego de revisar estos datos, el demandante sostuvo lo siguiente: “Como se aprecia, el total de personas vinculadas para cumplir la Función Pública Permanente de la ‘Defensoría Pública’, es superior por mucho a la Planta de Personal de empleos de carrera administrativa, o sea, el desconocimiento pleno del artículo 125 superior, pues en vez de disponer que la Función Pública de la Defensoría Pública, que es una función pública misional de carácter permanente, se cumpliera a través del empleo público, dispuso que lo fuera a través del contrato estatal de prestación de servicios, cuya finalidad es atender necesidades extraordinarias de la Administración, acorde con lo cual su duración se limita al tiempo estrictamente necesario para superar dichas contingencias administrativas. Y lo hizo, además, contra expresa prohibición de atender necesidades permanentes de la administración a través de contratos de prestación de servicios.”[8] 8. Segundo cargo. La norma atacada vulnera los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En la lectura del demandante, el artículo atacado y la vinculación de personas mediante contratos de prestación de servicios en la Defensoría del Pueblo, “conlleva la precarización del trabajo, al ser este [el contratista] despojado de todas las garantías que envuelve el vínculo laboral”.[9] En concreto sostuvo que “[d]e la regla de la especial protección constitucional del derecho fundamental al trabajo y la especial protección al vínculo laboral con entidades del Estado, se desprende la expresa prohibición de la deslaborización o tercerización del acceso al servicio público, por la violación de todos los derechos laborales que aquella regla protege, los que en este caso el legislador desconoció al entronizar, como regla general en la Defensoría del Pueblo, el acceso al servicio público para prestar la función pública de la defensoría pública a través del contrato de prestación de servicios.”[10] 9. Además, criticó el que la norma demandada permita que los contratos de prestación de servicios (i) sean utilizados para “atender funciones permanentes”[11] y (ii) en ellos se incluyan cláusulas de exclusividad. Estas dos circunstancias -añadió- desnaturalizan el contrato de prestación de servicios y hacen que la relación que surge entre contratista y contratante se confunda con una de orden laboral.[12] 10. Tercer cargo. Por último, sostuvo que la norma demandada desconoce el derecho que todo ciudadano tiene de acceder a cargos públicos (artículo 40 -numeral 7- de la Constitución Política), en condiciones de igualdad (artículo 13 ibidem). Sobre este punto afirmó que los empleos de carrera deben proveerse mediante concurso de méritos porque con ello se “asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades”.[13] Esta regla se desconoce cuando el legislador permite a la administración vincular a los defensores públicos bajo la modalidad contractual de prestación de servicios. C. Trámite procesal 11. Mediante Auto del 24 de noviembre de 2022[14] se admitió la demanda frente a los cargos primero y segundo (artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política). Y a su turno, se inadmitió respecto del tercer cargo, (artículos 13 y 40.7 de la Constitución) toda vez que este no cumplió con la carga argumentativa mínima para superar la aptitud. Por consiguiente, se le sugirió corregirlo en un término de tres días. 12. El auto anterior se notificó el 28 de noviembre de 2022[15] y, al día siguiente, el actor allegó corrección de la demanda.[16] Allí desistió del cargo por el presunto desconocimiento del artículo 40.7 de la Constitución. Acto seguido, se propuso corregir las falencias que presentaba el cargo relativo a la vulneración de la igualdad. Sobre este último aspecto señaló que los procuradores judiciales, los fiscales y los personeros son empleados de carrera a pesar de que ejercen funciones similares a las que desarrollan los defensores públicos, quienes son vinculados mediante contratos de prestación de servicios. Este trato sería distinto entre sujetos asimilables -según sostuvo el actor-, y no tendría justificación alguna. Sobre este punto se pronunció así: “(…) Ahora, el cumplimiento de dichas funciones, tanto en la Procuraduría General de la Nación como en las Personerías distritales y municipales, se hace a través de empleos de carrera administrativa, como es el caso de los procuradores judiciales en todas las áreas del derecho público, a quiénes la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 280 superior, clasificó como empleos de carrera administrativa, lo cual significa que fue la misma Carta Política la que dispuso que el cumplimiento de las funciones de la Procuraduría General de la Nación en materia de defensa y protección del interés público ante las instancias judiciales, se hiciera a través de empleos de carrera administrativa. No obstante, para el cumplimiento de funciones similares por parte de los Defensores Públicos, el legislador en el artículo 26 de la Ley 941 dispuso que estas se llevaran a cabo a través de contratistas de prestación de servicios, creando no sólo una enorme e injustificada desigualdad entre pares, sino fracturando de manera grave la estructura del acceso al servicio público, que si bien puede hacerse de manera excepcional por vías distintas del empleo público, este constituye la columna vertebral del mismo, tal como lo dispone el artículo 125 superior. “Igual trato diferenciado e injustificado lo encontramos respecto de los fiscales, que hacen parte de la Rama Judicial y que cumplen funciones similares en asuntos penales que los Defensores Públicos, pues en últimas tienen como finalidad proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos y garantizarles el acceso a un juicio justo y técnico. Pero en este caso, los fiscales lo hacen principalmente a través de empleos públicos de carrera administrativa, regulada por el Decreto 20 de 2014. “Lo mismo sucede con los empleados de las personerías, que como hemos visto, cumplen funciones similares a las de los defensores públicos, toda vez que le prestan asistencia técnica a los ciudadanos que la requieren en materia de derechos humanos y demás derechos fundamentales, pero lo hacen a través de empleos públicos de carrera, en este caso, la prevista en la ley 909 de 2004. “Resulta, entonces, que para el cumplimiento de funciones constitucionales similares y dentro de un mismo órgano de control, como lo es el Ministerio Público, el legislador, sin justificación constitucional alguna y desconociendo lo querido por el constituyente primario, como era que las funciones de los procuradores Judiciales se cumplieran a través de empleos de carrera, dispuso que para una situación similar, como es la función judicial de los Defensores Públicos, esta se cumpliera a través de contratos de prestación de servicios, y no de manera excepcional como es viable hacerlo, sino de manera permanente y con dedicación exclusiva.”[17] 13. Por medio de Auto del 19 de diciembre de 2022,[18] se confirmó la admisión de los cargos primero y segundo. En relación con el cargo tercero, se admitió parcialmente en lo referido al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución Política), y se rechazó frente al desconocimiento del artículo 40.7 de la Constitución Política. 14. Hecho esto, en el mismo proveído se decretó la práctica de algunas pruebas con el objeto de recabar elementos de juicio suficientes que le permitieran a la Sala Plena proferir una decisión sobre el problema planteado. Para tal efecto, se solicitó a la Defensoría del Pueblo información, entre otras cuestiones, sobre el número de defensores públicos que existen en la actualidad, su forma de vinculación, las condiciones en que prestan sus servicios, la autonomía en el ejercicio de sus oficios, la supervisión de su trabajo, las cláusulas de exclusividad que pueden tener dichos contratos de prestación de servicios, el plazo de ejecución de esos contratos y su posibilidad de ser renovados. Finalmente, en el auto se dispuso que, una vez recibidas las pruebas mencionadas, se continuaría con el trámite de fijación en lista y con las comunicaciones de que tratan los artículos 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. D. Elementos probatorios recaudados Informe presentado por el Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales[19] 15. Cesar Augusto Abreo Méndez, en su calidad de Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales, manifestó, entre otras cosas, que: a) La Defensoría del Pueblo contaba, para el momento en que se dio contestación, con 3.708 defensores públicos vinculados mediante contratos de prestación de servicios.[20] Igualmente, indicó que los defensores no cuentan con un horario laboral y que no están subordinados en manera alguna. De hecho, hizo énfasis en que “los defensores públicos al ser contratistas son libres y autónomos al ejecutar sus obligaciones contractuales pues tienen a su cargo, entre otras, diseñar las líneas de defensa que utilizarán para garantizar la correcta representación judicial de los usuarios del servicio nacional de Defensoría Pública, bajo su cargo.”[21] Adujo que su autonomía es tal que a ellos corresponde, por ejemplo: “6.2.5. Estudiar, diseñar y realizar la estrategia jurídica en cada uno de los procesos o casos asignados, con el fin de garantizar la eficiencia, eficacia y la calidad en la representación judicial y optimizar la prestación del Servicio Nacional de Defensoría Pública. 6.2.10. Suministrar a los usuarios del Servicio de Defensoría Pública, la asesoría jurídica especializada dejando constancia de ello. 6.2.11. Interponer en debida forma los recursos o medios de impugnación previstos en las leyes procesales, que de acuerdo a su experiencia y conocimiento considere conducentes, eficaces y pertinentes”[22] Igualmente, recordó que los defensores están llamados a asistir a las instalaciones de la Defensoría si el servicio lo llega a requerir. También añadió que, aunque de ordinario se suscriben estos contratos por el término de un año, estos pueden ser prorrogados o adicionados siempre que se acaten “las limitantes que sobre el particular impone la Ley 80 de 1993”.[23] b) Añadió que, en estricto sentido, los defensores, al no ser funcionarios públicos “no cumplen funciones sino que ejecutan obligaciones contractuales que previamente han contraído en el marco del bilateral (sic) por ellos aceptado y, en ese orden de ideas, deben prestar el servicio de Defensoría Pública en el circuito judicial (lugar de ejecución contractual), programa y categoría, en la cual hayan pactado la prestación de este servicio, con base en el reparto que la Defensoría Regional efectúe, a través del supervisor contractual, en el marco de las competencias que a cada uno de estos les atañe”.[24] Este tipo de contratos son debidamente supervisados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1484 de 2011. Los supervisores hacen el respectivo seguimiento al contrato y verifican que se cumpla su objeto. c) Ahora, señaló que los defensores públicos, a pesar de ser contratados por prestación de servicios, deben cumplir determinadas cualidades al momento de su vinculación. La contratación, en tal caso, es objetiva. Así lo establece el artículo 28 de la Ley 941 de 2005. Al tiempo que estos requisitos se han incluido en la Resolución 1801 de 2022, que fue expedida por el Defensor del Pueblo. d) Igualmente, comentó que, para garantizar el correcto cumplimiento de las obligaciones contractuales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 de la Ley 941 de 2005, los defensores públicos son capacitados. Para ello existe un Grupo de Capacitación e Investigación que se encuentra adscrito a la Dirección Nacional de Defensoría Pública. Las modalidades a través de las cuales se forma a los defensores públicos, son las: “barras de defensores semanales, barras descentralizadas, barras nacionales, capacitaciones en diferentes temas, seminarios, diplomados”.[25] e) En lo referido a las cláusulas de exclusividad, informó que, a pesar de lo establecido en la Ley 941 de 2005, “la entidad en ninguno de los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos con defensores públicos ha incluido ni pactado una cláusula de exclusividad”.[26] f) En lo relativo a la organización de la Dirección Nacional de Defensoría, añadió que corresponde a las Defensorías Regionales establecer la manera en que operarán los defensores públicos, todo de conformidad con la necesidad del servicio. g) Finalmente, la Defensoría del Pueblo adujo que con el objeto de garantizar los objetivos que se trazó la Dirección Nacional de Defensoría Pública, el presupuesto para su funcionamiento, en los tres últimos años, ha sido el siguiente: 2020 ($210.913.225.652,00), 2021 ($232.478.124.200,00) y 2022 ($235.997.136.080,00). E. Intervenciones y conceptos en el trámite de constitucionalidad 16. En el trámite judicial se recibieron 18 intervenciones ciudadanas y 9 conceptos de expertos, entidades y organizaciones privadas invitadas. A continuación, se enuncia cada una de estas intervenciones y, posteriormente, se resume su contenido. Interviniente[27] Solicitud Petición Subsidiaria Gonzalo Hernández Herrera Inexequibilidad N/A Luz Yolanda Albarracín Aguillón Inexequibilidad N/A Omar Guzmán Quisoboni[28] Inexequibilidad N/A Vicente Alejandro Flórez Rueda Inexequibilidad N/A Vladimir Ramírez Perdomo Inexequibilidad N/A Mónica Pineda Inexequibilidad N/A Esther Arango Blanquiceth Inexequibilidad N/A Ana Bertha Rojas Sanmiguel Inexequibilidad N/A Claudia Carina Sánchez Estrada Inexequibilidad N/A Alejandro Arango Diaz Inexequibilidad N/A Arbey Ortiz González Inexequibilidad N/A Olbar Andrade Rincón Inexequibilidad N/A Jonathan Osorio Vargas Inexequibilidad N/A Harold Eduardo Sua Montaña Inexequibilidad N/A Carlos Andrés Barbosa Torrado Inexequibilidad N/A Daniel Eduardo Romero Vitola Condicionamiento N/A Sergio Alberto Mazo Elorza Condicionamiento N/A Universidad de la Sabana Exequibilidad N/A Invitado y/o experto[29] Ministerio del Trabajo José María Obando Garrido Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Hernán Darío Vergara Mesa Universidad Externado de Colombia Universidad Libre de Colombia Departamento Administrativo de la Función Pública Ernesto Matallana Camacho Fundación Pro Bono Intervenciones ciudadanas 17. En primer lugar, 15 de los 18 intervinientes aportaron a la Corte Constitucional escritos similares solicitando la inexequibilidad del enunciado normativo atacado. La mayoría de estos intervinientes manifestaron ser (o haber sido) defensores públicos. Indicaron que la medida, además de desconocer los principios del mérito y de la carrera administrativa -a través de los cuales se garantiza la transparencia en la selección de personal y la eficiencia en la prestación de servicios-, propicia un desconocimiento de derechos laborales básicos. 18. Los ciudadanos Gonzalo Hernández Herrera,[30] Luz Yolanda Albarracín Aguillón,[31] Omar Guzmán Quisoboni,[32] Vicente Alejandro Flórez Rueda,[33] Alejandro Arango Díaz,[34] Mónica Pineda,[35] Arbey Ortiz González,[36] Olbar Andrade Rincón,[37] Jonathan Osorio Vargas,[38] Vladimir Ramírez Perdomo,[39] Esther Arango Blanquicet,[40] Ana Bertha Rojas Sanmiguel,[41] Claudia Carina Sánchez Estrada,[42] y, Carlos Andrés Barbosa Torrado,[43] en síntesis, solicitaron que la norma demandada se declare inexequible. Manifestaron que: (i) los defensores han sido “violentados en su dignidad”, por cuanto han tenido que aceptar una importante cantidad de casos sin tener derecho a prestaciones sociales como las vacaciones, las primas o las cesantías; además, (ii) resaltaron que la remuneración por sus servicios prestados suele ser baja. Y todo ello desconociendo que ejercen funciones de manera personal, y con la correspondiente subordinación exigida para que se acredite la existencia de un contrato realidad. De otra parte, (iii) reprocharon el hecho de que la Defensoría tenga tantos cargos de planta y no se piense en formalizar el empleo de los defensores públicos, quienes, además de no tener garantías laborales, deben llevar procesos de alta complejidad y enfrentarse a toda la maquinaria que tiene la Fiscalía General de la Nación. También (iv) señalaron que la carga laboral que tienen que soportar es desmedida, pues cada defensor tiene en promedio 300 procesos.[44] Por último, (v) argumentaron que la contratación actual hace que se reste calidad a la defensa que reciben las personas más vulnerables del país, pues los contratos de prestación de servicios promueven actitudes clientelistas porque los defensores públicos terminan siendo las cuotas de los “Representantes a la Cámara que participan de la elección del Defensor del Pueblo”.[45] En una línea similar, Harold Eduardo Sua Montaña[46] solicitó a esta Corte declarar la inexequibilidad de los enunciados normativos demandados, pues, consideró que desconocían los artículos 25 y 53 de la Constitución. 19. Daniel Eduardo Romero Vitola,[47] por su parte, solicitó a esta Corte declarar que las normas demandadas serían exequibles, “bajo el entendido que la prestación del servicio de defensoría pública debe prestarse de forma permanente a través de abogados de planta de personal escogidos bajo el sistema de carrera administrativa, y que la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales solo se lleve a cabo para atender casos puntuales en los que se demande de conocimientos muy especializados o que la urgencia demande de la asistencia de un abogado y el tiempo para asignar a uno de planta o la sobrecarga de estos, impida la adecuada atención del caso”. Sergio Alberto Mazo Elorza,[48] a su turno, señaló que actualmente no podría vincularse a los defensores públicos a la planta de la Defensoría del Pueblo, porque ello implicaría una contradicción entre dos funciones en la entidad: “su labor de defensa de las víctimas con su labor de defensa de los presuntos victimarios”. Por ello, indicó, la función de la defensoría pública no debería estar asignada a la Defensoría del Pueblo, sino a otra entidad independiente. Solo si esto último ocurre -añadió- podrá pensarse en vincular a los defensores públicos laboralmente. 20. La Universidad de la Sabana,[49] finalmente, sugirió declarar la exequibilidad de la norma demandada. Señaló que, de acuerdo con la lógica del contrato de prestación de servicios, los defensores públicos actúan de manera independiente y autónoma en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. Por tanto, no son funcionarios del Estado. Señaló que “el empleado que se encuentra vinculado laboralmente con Estado, se encarga de expedir actos del Estado, tales como providencias judiciales o actos administrativos, estando íntimamente vinculados con las labores de cada Poder Estatal”.[50] Con todo, expuso que ese no es el caso de los defensores públicos quienes, en estricto sentido, no actúan en nombre del Estado sino que, de manera autónoma, prestan sus servicios como abogados en favor de personas que no tienen los recursos para sufragar una defensa técnica. Esta sería la razón por la cual, en interpretación de esa Universidad, los defensores públicos deben ser contratados por medio de la figura de la prestación de servicios y no por medio de la carrera administrativa. 21. Además, esta forma de contratación no estaría prohibida por la Constitución en estricto sentido, porque, aunque el artículo 125 señala que la carrera administrativa será la regla general, lo cierto es que también permite otras formas de contratación de acuerdo con la libertad de configuración con que cuenta el legislador. El Congreso de la República ejerció dicha libertad cuando estableció que los defensores públicos serían nombrados mediante contratos de prestación de servicios, y que para ello se seguirían las reglas contenidas en la Ley 80 de 1993. 22. La Universidad recordó que de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-171 de 2012, la figura de los contratos de prestación de servicios es permitida siempre que “(a) no se trate de funciones propias y permanentes de la entidad; (b) no puedan ser realizadas por el personal de planta, y que (c) requieran de conocimientos especializados.”[51] De cualquier manera, señaló que en este caso los defensores públicos -contrario a lo que sucede con los fiscales, los personeros municipales y demás funcionarios- no están prestando funciones en nombre del Estado, pues, como se reconoce en los artículos 30 y 31 de la Ley 941 de 2005, actúan de manera independiente y autónoma, y sin sujeción a horarios. Además, los defensores públicos deben sufragar sus propios gastos para atender las diligencias que tienen a cargo, y afiliarse de manera independiente al Sistema de Seguridad Social. 23. También indicó que los defensores públicos no ejercen funciones relacionadas, íntimamente, con las asignadas a la Defensoría del Pueblo, que es la entidad encargada de defender derechos humanos. Los defensores públicos, por su parte y como se ha dicho, simplemente suplen la necesidad de defensa con que cuentan las personas vulnerables económicamente. De allí que su función no deba ser prestada por personal de planta. En lo que tiene que ver con el principio del mérito, señaló que era necesario que los defensores públicos se nombraran de manera objetiva. 24. Finalmente, indicó que el contrato de prestación de servicios “no genera precarización laboral, contrario a esto, genera oportunidades y diversificación de acceso al trabajo, lo cual conlleva a disminución del desempleo en nuestro país, y evitar los empleos informales”.[52] Ahora, sostuvo que, si en algún caso se hubiere presentado una mala utilización del contrato de prestación de servicios, esa sería una situación que debería revisarse en la jurisdicción ordinaria laboral. 25. Sobre la cláusula de exclusividad, dijo que esta no es una imposición del contratante al contratista. Que el artículo demandado la contempla, pero para que aquella quede estipulada en el contrato se requiere la aceptación del defensor público. Igualmente, señaló que era importante que esta Corte analizara los eventuales límites que debe tener esa cláusula, a efectos de que, a través de ella, no se exija la prestación personal del servicio. Conceptos de los invitados y expertos, convocados a través de Auto del 19 de diciembre de 2022, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 26. Ministerio del Trabajo.[53] El apoderado del Ministerio, Diego Andrés Córdoba Riveros, indicó que “la carrera administrativa es un principio constitucional, que además, configura la columna vertebral del acceso a la función pública”.[54] Recordó que la norma demandada se aparta de la jurisprudencia constitucional, según la cual, “la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración”.[55] En consecuencia, sostuvo que el artículo demandado “da lugar a una interpretación abiertamente inconstitucional, de manera que en principio procedería una declaratoria de inexequibilidad de la misma, teniendo en cuenta que los Defensores del Pueblo cumple funciones netamente inherente a la entidad conforme la ley que los regula”.[56] 27. El invitado José María Obando Garrido[57] conceptuó que la prestación de servicios de carácter permanente desnaturaliza el contrato de prestación de servicios. Añadió que, en su lectura, “el Artículo 26 de la Ley 941 de 2005 viola los artículos constitucionales demandados y admitidos en el Auto Admisorio al ordenar contratar a los abogados Defensores Públicos, mediante contrato de prestación de servicios profesionales”. Específicamente indicó que los contratos de prestación de servicios solo pueden suscribirse para cumplir tareas temporales. De allí que, en adelante, los defensores públicos deberían ser nombrados a través de concursos de méritos. 28. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren,[58] señaló que la norma acusada es inconstitucional. Indicó que se opone a los artículos constitucionales citados por el demandante, pues el contrato de prestación de servicios “desdibuja dicha relación contractual y se entra al escenario de la relación estatutaria, desvirtuando el principio de autonomía (…), entrando en el margen de un contenido legal de la Ley 941 de 2005 con vicio de inconstitucionalidad”.[59] 29. En el mismo sentido se pronunció Hernán Darío Vergara Mesa.[60] El experto recordó que la Sentencia C-614 de 2009 establece los criterios para definir cuándo está prohibida la suscripción de contratos de prestación de servicios, haciéndose necesario nombrar al personal a través de un sistema de carrera. A partir de dicha sentencia, resaltó que “cuando la actividad o tarea a desempeñar es permanente y al mismo tiempo misional para una entidad pública, ella no puede surtirse a través de contratos de prestación de servicio, sino a través de empleos públicos.”[61] Así, en tanto la defensoría pública es un servicio público propiamente dicho, en los términos del artículo 13 de la Ley 941 de 2005, las actividades que se vinculan a dicha función deben ser prestadas, necesariamente, por empleados públicos. Tal y como lo ordena el artículo 122 de la Constitución Política. Para el invitado, el legislador “convirtió una forma excepcional de vinculación [el contrato de prestación de servicios] al Estado en la regla general”.[62] Con ello no solo desconoció el principio de la carrera administrativa, también vulneró el derecho al trabajo que debe prestarse en condiciones dignas y justas, y los principios contenidos en el artículo 53 de la Constitución Política. 30. En lo referido a la autonomía e independencia que tienen los defensores públicos en el ejercicio de sus funciones, indicó que “de acuerdo con el artículo 30 de la Ley comentada, los defensores públicos tienen derecho a ejercer su labor con independencia. Pero lo que se desprende del poder disciplinario, de instrucción o de control de sus actividades por parte de los agentes de la Defensoría del Pueblo, permite entender que su labor tiene altos riesgos de ser condicionada por un ius variandi que, por necesidades del servicio, se puede activar en cualquier momento de la prestación del servicio que ellos cumplen a favor del Estado.”[63] Por la anterior circunstancia, la subordinación que tendrían los defensores públicos sería, cuando menos, evidente. Conclusión que se refuerza con la posibilidad de que los contratos de prestación de servicios de los defensores públicos puedan tener cláusulas de exclusividad. Con medidas como estas, concluyó, el legislador desbordó la libertad de configuración. 31. Pero además reparó en que al vincular a los defensores públicos a través de contratos de prestación de servicios se genera una “alta rotación de personal, inequidad, patronazgo político y clientelismo, atracción de personas no motivadas al servicio público, baja calidad del empleo, entre otros.”[64] 32. La Universidad Externado de Colombia[65] se pronunció en un sentido similar. Indicó que la disposición objeto de censura es contraria a los mandatos de la Constitución. Especialmente señaló lo siguiente: “la Defensa Pública obedece al cumplimiento de una función pública que fue asignada desde la Constitución Política a la Defensoría del Pueblo y que si bien, fue la carta la que facultó al legislador para su regulación, también se debe tener presente que la organización de los organismos públicos debe estar acorde con todas las disposiciones constitucionales, incluyendo las que desarrollan el empleo público”.[66] Añadió que la figura de los contratos de prestación de servicios no debe ser usada con el propósito de evadir responsabilidades patronales, especialmente cuando aquellas funciones son permanentes en la entidad. Por ello, dado que el servicio de defensoría pública es una función permanente propia de la Defensoría del Pueblo, quienes ejerzan dicha función no deberían vincularse a través de contratos de prestación de servicios, sino a través de empleos públicos. 33. La opinión de la Universidad Libre de Colombia[67] se ubicó en la misma línea. También resaltó que la defensoría pública es una actividad misional de la Defensoría del Pueblo y que, por tanto, debe ser prestada por personas nombradas a través del empleo público. Esta consideración la fundamentó en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Corporación que ha recordado que los contratos de prestación de servicios no pueden usarse para evadir responsabilidades de orden laboral y con ello contribuir “a la precarización de las condiciones socioeconómicas mínimas para la supervivencia digna de los trabajadores”.[68] 34. Departamento Administrativo de la Función Pública.[69] El Director Jurídico Armando López Cortés, indicó, en primer lugar, que la demanda carecía de aptitud por cuanto los cargos no superaron los requisitos de certeza y de suficiencia (en el mismo sentido establecido en la Sentencia C-551 de 2019). Esto porque “la disposición impugnada bajo ninguna circunstancia obstaculiza o limita el acceso a la función pública, no afecta principios como el mérito de cara a las diferencias sustanciales que se derivan de la naturaleza de los contratos prestación de servicios”.[70] Luego, la interpretación que el demandante asigna a la norma es arbitraria, con lo cual la Corte debería declararse inhibida para resolver de fondo la cuestión planteada. 35. De cualquier modo, en caso de que no se inhiba, instó a la Corte para declarar la exequibilidad de la norma objeto de censura porque (i) el legislador cuenta con libertad para definir la manera en que los defensores públicos serán vinculados, (ii) establecer empleos de planta para la totalidad de defensores públicos tendría repercusiones serias en las finanzas de la nación, y (iii) los defensores públicos, vinculados a través de contratos de prestación de servicios, ejecutan sus obligaciones con independencia y autonomía. Luego, no es posible asegurar que todos ellos estén sujetos a una relación de orden laboral. 36. El invitado Ernesto Matallana Camacho[71] resaltó que los defensores públicos tienen derecho a “ejercer su labor con independencia, con lo cual, cumpliría con otro de los elementos del contrato de prestación de servicios”.[72] Señaló, además, que el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración para definir la forma de contratación de las personas que ejercerán como defensores públicos, y a partir de dicha libertad, redactó el artículo 26 demandado en esta causa. Además, advirtió que esta libertad de configuración ha sido ampliamente respaldada por la Corte Constitucional en su jurisprudencia. Sostuvo “que la Corte Constitucional siempre ha estado presta a respetar las competencias del legislador en materias relacionadas con los contratos estatales, derivado que se ha señalado que respecto a quien le corresponde calificar la conveniencia del interés general en la celebración de contratos, es justamente al legislador.”[73] 37. Finalmente, la Fundación Pro Bono,[74] por conducto de su Directora Ejecutiva, Ana María Arboleda, consideró que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer la forma de contratación que tendrán los defensores públicos. Añadió que la Ley 941 de 2005 fue clara al establecer que los defensores prestarían sus servicios de manera autónoma e independiente, de manera que no existe subordinación entre el particular contratado y la Defensoría del Pueblo. Pero, además, si en algún caso se alegara que el contrato de prestación de servicios encubre una relación laboral, el escenario idóneo para discutir ello sería el de la jurisdicción contencioso administrativa. Y el análisis debería hacerse estudiando cada caso y no de manera general. F. Concepto de la Procuradora General de la Nación 38. La Señora Procuradora General de la Nación,[75] a su turno, solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada.[76] En primer lugar recordó que la defensoría pública es, en efecto, un servicio asistencial que se presta en favor de aquellas personas que no cuentan con los recursos mínimos para sufragar su propia defensa técnica. 39. Recordó que, en el derecho comparado, existen tres modelos en lo referido al servicio de defensoría, a saber: (i) el primero de ellos es el público, a través del cual el Estado presta el referido servicio directamente y a través de sus funcionarios; (ii) uno privado, llevado a cabo por particulares como organizaciones no gubernamentales; y (iii) finalmente, uno mixto, según el cual, el servicio sí está a cargo del Estado, pero este se encarga de contratar particulares para que defiendan a las personas vulnerables económicamente. 40. Conforme a lo anterior, precisó que la prestación del servicio en el país se ha dado de manera mixta, toda vez que ese fue el modelo que escogió el legislador en el marco de su libertad y, por ello, no se está desconociendo artículo constitucional alguno. 41. Así mismo, la Procuradora efectuó un ejercicio de ponderación a través del cual pretendió demostrar que la medida demandada (i) persigue una finalidad legítima: asegurar la independencia y autonomía de quienes prestan el servicio de defensoría pública; (ii) es idónea porque el contrato de prestación de servicios garantiza dicha autonomía; y (iii) es proporcional dado que, por una parte, garantiza la autonomía de quienes prestan el servicio de defensoría y, por otra, no ha sido establecida para desconocer derechos laborales o para ocultar relaciones de trabajo. 42. Finalmente, indicó que la comparación entre los defensores públicos y los funcionarios de la procuraduría o de la Fiscalía no es razonable. Ello porque estos últimos sí deben cumplir, en el ejercicio de sus funciones, “lineamientos de política institucional”, mientras que los defensores públicos están llamados a actuar con autonomía, pues, la Defensoría del Pueblo no establece la línea de defensa en cada caso, ello es tarea de cada abogado defensor. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 43. En virtud del artículo 241.4 de la Carta Política,[77] esta Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en tanto que se encuentra vigente y está inserta en una ley de la República, como lo es la Ley 941 de 2005 “Por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública”. B. Cuestiones previas 44. Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad del artículo demandado con la Constitución Política, es necesario absolver dos cuestiones preliminares, a saber: a) si la demanda es apta sustancialmente, pues el Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó la emisión de un fallo inhibitorio, y b) si en el presente caso se ha presentado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. a) La aptitud sustancial de la demanda 45. Demandar una norma jurídica es un derecho político, de acuerdo con lo expuesto en el artículo 40.6 de la Constitución Política.[78] De cualquier manera, es un derecho que implica, para quien pretende ejercerlo, unas cargas mínimas.[79] Así, en la demanda que se presenta en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad se debe contar con “un grado de motivación razonable que permita inferir una acusación constitucional”.[80] Es por ello que la jurisprudencia constitucional, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizó las exigencias de argumentación que se pedirían a los demandantes en este tipo de procesos. En tales términos, todo cargo que se formule debe contar con los siguientes atributos: “(…) claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada”.[81] (Subrayas fuera de texto). 46. Las anteriores exigencias, se enfocan en dotar de razonabilidad la discusión constitucional propuesta por el actor, y en manera alguna pueden entenderse como un riguroso límite al derecho que tiene aquel de demandar una norma. Es por ello que la Corte Constitucional, consciente de que las sentencias inhibitorias derivadas de la ineptitud sustancial deben ser la excepción y no la regla general,[82] ha sostenido que la evaluación que el juez haga sobre las cargas argumentativas aludidas, debe tener en cuenta, como mínimo, (i) que a los demandantes “no se les exige cualificación académica alguna como requisito para demandar”;[83] (ii) que es preciso evitar, en la mayor medida de lo posible, una afectación a “la democracia participativa”;[84] (iii) que debe buscarse el amparo del “derecho de acceso a la administración de justicia”;[85] y (iv) que -en virtud del principio pro actione- “siempre que exista duda sobre el cumplimiento de los requisitos adjetivos de una demanda, aquella debe resolverse en favor del actor”.[86] 47. En este proceso, el Departamento Administrativo de la Función Pública consideró de manera general que la demanda formulada por el actor carecía de aptitud. En distintos fragmentos de su intervención se refirió al asunto. En uno de ellos, por ejemplo, señaló que la demanda (en su conjunto) no superaba el requisito de la certeza, pues el actor presentaba una “interpretación arbitraria o subjetiva”[87] de los fragmentos demandados. Luego sostuvo que “la disposición impugnada bajo ninguna circunstancia obstaculiza o limita el acceso a la función pública, no afecta principios como el mérito de cara a las diferencias sustanciales que se derivan de la naturaleza de los contratos prestación de servicios.”[88] 48. En otro acápite señaló, también en términos muy amplios, que en la demanda solo se habían planteado “una serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes”[89] al estimar que “[la] simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la demanda, máxime cuando no hay claridad para afirmar que celebrar contratos de prestación de servicios infringe el derecho de acceso a carrera administrativa y al empleo público, ya que no explica por qué el legislador no podía establecer una excepción a la forma general de provisión de empleos por carrera (…).”[90] 49. Finalmente, mencionó que, por lo anterior, la demanda no cumpliría “los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”,[91] exigidos por esta Corte. Acto seguido, señaló que la demanda no obedecía “al principio de razonabilidad”,[92] que no contiene un “contraste de cara a la normativa constitucional invocada”[93] y que, en consecuencia, “adolece de una clara argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad planteado”.[94] 50. Como se advierte, todas estas consideraciones se presentaron de modo abstracto. El Departamento no analizó la aptitud de cada cargo. Empero, de lo manifestado por el interviniente, la Corte puede interpretar que aquel considera, de manera específica, que (i) existe una falta de certeza, respecto de todos los cargos porque el demandante habría interpretado de modo “irrazonable” los fragmentos censurados; y (ii) existe una falta de claridad y especificidad en el cargo relativo al desconocimiento del artículo 125 Superior, porque no se demostró cómo los fragmentos aludidos afectarían el principio del mérito y de la carrera administrativa. 51. Sobre la presunta falta de certeza. En virtud de este requisito, las demandas deben recaer sobre una proposición jurídica real y existente. La jurisprudencia ha sostenido que, en contraste, no será apto un cargo que recaiga sobre una proposición jurídica inexistente, que se presenta en los eventos en que se demandan “contenidos que no se deriven del enunciado normativo”.[95] En otras palabras, la demanda carecerá de certeza si se ataca no una norma en concreto, sino la interpretación (subjetiva, caprichosa y arbitraria) que el demandante tiene de aquella. 52. En este caso el demandante sostiene que los fragmentos objeto de censura, contenidos en el artículo 26 de la Ley 941 de 2005, establecen que los profesionales del derecho que fungen como defensores públicos deben ser vinculados a través de contratos de prestación de servicios. Y que ello, precisamente, desconoce al mismo tiempo los artículos 125, 25, 53 y 13 de la Constitución Política. Así las cosas, esta Corte no comparte la lectura del Departamento Administrativo de la Función Pública. Ello porque es apenas evidente que la demanda se formula contra el contenido propiamente dicho del artículo 26 de la Ley 941 de 2005. No sobre una interpretación subjetiva que el actor tiene del mismo. 53. Sobre la presunta falta de claridad y especificidad en el cargo relativo al desconocimiento del artículo 125 Superior. El demandante indicó que la vinculación a través de contratos de prestación de servicios desconocía la regla general, según la cual, el empleo público debe proveerse a través de sistemas de carrera que garanticen el mérito. El interviniente sostiene que, en su demanda, el actor no explica por qué al legislador le estaba vedado establecer una excepción a esa regla general, señalando que los defensores públicos podrían ser contratados a través de la modalidad de prestación de servicios. 54. La especificidad exige que el demandante presente argumentos tendientes a demostrar que, en efecto, existe una confrontación entre la norma demandada y la constitucional. Pues bien, el demandante en este caso expresa que la confrontación aludida tiene lugar porque la regla general prevista en el artículo 125 de la Constitución podría desdibujarse si se determina que todos los defensores públicos serán vinculados a través de contratos de prestación de servicios. Esa es la razón de la contradicción constitucional que encuentra el actor. Ahora, desde la perspectiva de esta Corte, definir hasta qué punto el legislador podía establecer excepciones a la regla aludida, es un ejercicio propio de un fallo de mérito. Recuérdese que, en el análisis de la aptitud, simplemente se estudia si la demanda es viable para continuar su estudio, no si el cargo prospera.[96] b) La Sentencia C-551 de 2019 no constituye cosa juzgada constitucional 55. De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”.[97] Con todo, si la Corte adopta una decisión inhibitoria, ésta no configura una cosa juzgada constitucional. En eso ha sido insistente la jurisprudencia.[98] En concreto, la Corte ha manifestado que cuando se declara la inhibición porque la demanda presentada es inepta, ello no imposibilita a los ciudadanos para que presenten nuevas demandas en contra de las mismas disposiciones.[99] 56. En la Sentencia C-551 de 2019, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad que se presentó, entre otros, contra el artículo 26 de la Ley 941 de 2005. Sin embargo, en la providencia citada, la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo por cuenta de la ineptitud sustantiva de la demanda. En particular, sostuvo que el demandante (i) no expuso, con claridad, por qué la norma señalada desconocía los artículos 122, 123 y 125 de la Constitución, (ii) planteó el cargo de forma impertinente porque solo explicó, acudiendo a argumentos de conveniencia, que desde su perspectiva los contratos de prestación de servicios tenían “posibles efectos nocivos”; y (iii) no indicó cómo el enunciado normativo censurado se oponía a las normas superiores. Con todo, en virtud de la regla citada en el párrafo anterior -ampliamente reiterada por la jurisprudencia de esta Corporación- debe resaltarse que esa providencia no hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. En consecuencia, es posible analizar de fondo la demanda formulada en esta causa. C. Problema jurídico y esquema de resolución 57. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a esta Corte examinar si las expresiones “mediante la figura del contrato de prestación de servicios profesionales”, “de acuerdo con las normas previstas en el Estatuto de Contratación Estatal”, y “[l]os contratos de prestación de servicios profesionales especializados podrán suscribirse con cláusula de exclusividad y no dará lugar en ningún caso a vinculación laboral con la Institución”, contenidas en el artículo 26 de la Ley 941 de 2005, (i) desconocen el artículo 125 de la Constitución y, en general, el principio de la carrera administrativa; (ii) infringen los artículos 25 y 53 de la Constitución y los derechos laborales de los defensores públicos; y (iii) vulneran el artículo 13 de la Constitución cuando asignan un tratamiento distinto a los referidos defensores frente a los empleados de carrera. 58. Con el propósito de absolver los problemas jurídicos planteados, esta Sala, en primer lugar, reiterará su jurisprudencia en relación con (i) la carrera administrativa, (ii) el derecho al trabajo y su relación con los contratos de prestación de servicios y, (iii) el derecho a la igualdad. En segundo lugar, y a la luz de las reglas extraídas del punto anterior, analizará, en concreto y por separado, cada uno de los cargos formulados. (i) El principio del mérito y la carrera administrativa, su relación con el empleo público El principio del mérito y la carrera administrativa 59. El constituyente de 1991 consideró esencial establecer el sistema del mérito y fundar en él el nombramiento de los servidores que se dedicarían a cumplir las funciones públicas demandadas por el naciente Estado Social de Derecho.[100] Funciones entre las que se encontraban las tres tradicionales (ejecutiva, legislativa y judicial), y otras nuevas que surgieron del propio proceso constituyente: la de control o fiscalizadora, la electoral, la de banca central y la de seguridad y defensa nacional. 60. Para el constituyente fue sumamente importante establecer el mérito en la elección de los servidores públicos, en tanto la historia del país enseñaba que era altamente perjudicial nombrar personas a partir del amiguismo o del pago de favores políticos. De allí que fuese esencial lograr mecanismos transparentes de elección que permitieran, solo a las personas con ciertas capacidades mínimas, desempeñar un cargo público. Únicamente así, entre otras cosas, se garantizaría la eficiencia de la administración pública y se abandonaría el nepotismo.[101] Esta Corte ya ha vinculado el principio del mérito con el Estado Social de Derecho, y ha argumentado que el primero sostiene al segundo. Al respecto, en reciente pronunciamiento, esta Corporación señaló que: “(…) el Estado Social de Derecho se construye a partir de la conjunción de principios, valores y fines constitucionales que le dan identidad y permiten su realización. Uno de ellos es el principio del mérito para el ejercicio de las funciones públicas, considerando que “el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública” y, por consiguiente, esta forma de Estado riñe con la provisión de los empleos públicos a partir de “factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado Social de Derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo”.[102] 61. El mérito es un principio fundamental del Estado Social de Derecho, como se ha dicho. Y el artículo 125 de la Constitución Política, para garantizarlo, señala que el sistema de carrera administrativa será el mecanismo esencial dirigido a proveer los empleos del Estado. En efecto, el sistema de carrera desarrolla los contenidos de la Constitución, por lo menos, desde dos perspectivas. Una primera perspectiva es la de quien resulta vinculado al empleo público y otra es la de la administración. 62. Por un lado, desde la perspectiva de la persona que es vinculada, ella, al hacerse partícipe de un concurso público, sabrá que su nombramiento no estará atado a consideraciones políticas o subjetivas, sino, exclusivamente, a las capacidades intelectuales y de experiencia que demuestre en el proceso. Con esto se garantiza la transparencia en la selección, entre otras cosas porque los concursos están reglados y quien participa en ellos conoce la dinámica de los mismos y la acepta. De modo que, si un participante no es escogido en el proceso, difícilmente puede aducir que esa decisión se fundó en móviles...