Sentencia C-307 de 2009

C-307-09 (PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA) Sentencia C-307/09 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de los requisitos de la demanda BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Integración BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Concepto BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO LATO-Integración CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Continuación de producción de efectos jurídicos Si bien el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007 hace parte del estatuto que sirvió al Congreso de la República para fijar el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del año 2008, también lo es que la transferencia del SENA a COLCIENCIAS allí ordenada y la celebración del mencionado convenio interadministrativo, proyectan sus efectos más allá del año 2008, en cuanto el desarrollo y cumplimiento de éste acuerdo actualmente está produciendo consecuencias jurídicas, siendo éstas susceptibles de alteración o modificación según lo decida la Corte Constitucional en el presente fallo. SISTEMA FISCAL-Clases de gravámenes El sistema fiscal comprende tres clases de gravámenes: los impuestos, las tasas y las contribuciones. Cada uno de ellos cuenta con características propias que impiden su asimilación IMPUESTO-Concepto/IMPUESTO-Características TASA-Concepto/TASA-Características CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características Las contribuciones parafiscales tienen las siguientes características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido. Así, la jurisprudencia ha explicado que la contribución parafiscal es un instrumento para la generación de ingresos públicos que afecta a un determinado y único grupo social o económico (singularidad) y que dirige su beneficio al propio grupo gravado (especificidad). CONTRIBUCION PARAFISCAL-Elementos materiales Los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: toda vez que el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, y el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2) Singularidad: pues tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico; y 3) Destinación Sectorial o especificidad: ya que los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores. APORTES AL SENA-Naturaleza parafiscal Los ingresos que recibe el SENA correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994 configuran contribuciones parafiscales, toda vez que tales ingresos reúnen las características propias de esas cuotas. De un lado, son aportes patronales obligatorios; son también singulares pues la efectúan única y exclusivamente los empleadores públicos y privados: y, finalmente, tienen destinación sectorial ya que estos dineros son utilizados en programas de capacitación profesional, que terminan revirtiendo en beneficio de los aportantes. SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director hace parte de COLCIENCIAS SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-Director de COLCIENCIAS hace parte del Consejo Directivo CONVENIO INTERADMINISTRATIVO CON COLCIENCIAS PARA EJECUCION DE RECURSOS DEL SENA-No desconoce principio de especificidad de la contribución parafiscal Los vínculos jurídico, administrativo y científico entre el SENA y COLCIENCIAS son puestos en evidencia con la conformación de los organismos de dirección y coordinación de ambas entidades, que implican la participación y supervisión directa del SENA en el manejo y administración de los recursos provenientes de la contribución parafiscal, en la ejecución de los convenios interadministrativos que se celebren, cuyo objeto será siempre el de promover y fomentar la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, revirtiendo de esta manera las contribuciones recaudadas a favor del sector socio-económico integrado con los empleadores públicos y privados. APORTES AL SENA-Transferencia y ejecución de una parte de los aportes a través de COLCIENCIAS no desconoce la singularidad y especificidad de la contribución parafiscal/APORTES AL SENA-Ejecución a través de COLCIENCIAS previa la celebración de convenio interadministrativo La Corte considera que el nexo que debe existir entre el objeto al que se destinan los aporte parafiscales y el sector socio-económico aportante, no se pierde cuando el SENA ejecuta una parte de los recursos a través de COLCIENCIAS, siempre y cuando una vez celebrado el convenio el SENA mantenga la capacidad de establecer el objeto específico al cual se deben destinar los recursos, objeto que deberá coincidir con el señalado en las normas acusadas y con el objeto para el cual fue creada la contribución por la ley. Así, no desconocen los principios de singularidad y especificidad propios de las contribuciones parafiscales, definidos en el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, (Orgánica de Presupuesto), por cuanto los recursos recaudados en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, serán revertidos a favor del grupo socio-económico integrado con los empleadores públicos y privados, mediante la actividad realizada a través de convenios entre el SENA y COLCIENCIAS, entidades, que teniendo en cuenta su unidad de propósito en materia de capacitación e investigación científica, administrarán y ejecutarán tales aportes con miras a mejorar la capacidad técnica de los trabajadores, dando al mismo tiempo aplicación a lo establecido en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. Referencia: expediente D-7441 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 75 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario y contra el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008. Actor: Jaime Serna Giraldo Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Jaime Serna Giraldo presentó demanda contra los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas: “LEY 812 DE 2003 (junio 26) por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y el SENA, a través de convenios especiales de cooperación que celebren entre sí, promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996”. “LEY 1169 DE 2007 (diciembre 5) Diario Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007 CONGRESO DE LA REPUBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2008. (…) Artículo 51. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá al Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, con destino a financiar las actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, mediante la celebración de un convenio interadministrativo”. III. LA DEMANDA Para el demandante, las normas transcritas violan lo dispuesto en los artículos 150, 151 y 338 de la Constitución Política, los artículos 7 a 17 de la Ley 21 de 1982; el artículo 30 de la Ley 119 de 1994; el artículo 16 de la Ley 344 de 1996 y el artículo 2º de la Ley 225 de 1995 (Ley Orgánica de Presupuesto), que modificó el artículo 12 de la Ley 179 de 1994 (modificatoria de la Ley Orgánica de Presupuesto). Según el actor, los aportes parafiscales con destino al SENA fueron establecidos por la ley 21 de 1982, artículos 7º y 8º, mientras el monto, distribución y destinación de estos aportes fueron señalados en los artículos 9º, 10º, 11, 12, 13 y 17 de la misma Ley. Antes de precisar los cargos de inconstitucionalidad, el actor explica que jurídicamente las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a una colectividad determinada y, además, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo sector económico. En concepto del actor, los aportes parafiscales que deben pagar los empleadores del sector público y privado al SENA forman parte del patrimonio de ésta entidad; es decir, el manejo, administración y ejecución de estos recursos lo debe hacer la entidad destinataria de la contribución parafiscal y tales recursos no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional. Es decir, en concepto del demandante, las normas atacadas resultan inexequibles, por cuanto regulan las contribuciones parafiscales y desnaturalizan los aportes que pagan los empleadores al SENA, porque siendo esta entidad la encargada de recaudarlos, ejecutarlos, manejarlos y administrarlos, las normas demandadas transfieren estas funciones a COLCIENCIAS, resultando vulnerado el artículo 338 de la Carta Política. Para el accionante, las normas impugnadas le quitan al SENA la ejecución, manejo y administración directa de la cuarta parte del 20% del recaudo de los recursos parafiscales que debe destinar para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo y se lo traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que debe existir entre los empresarios, como sector gravado, y la destinación de los recursos. Al transferirle estos recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS esta última entidad los debe invertir de manera general en sus programas de ciencia, tecnología e investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios del país, sino principalmente a otros sectores como las universidades que están exentas del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los investigadores, etc., siendo desconocido el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, Orgánica de Presupuesto, que desarrolla lo establecido en el artículo 151 superior. Considera el demandante que las normas impugnadas permiten quitarle al SENA recursos parafiscales para transferírselos a COLCIENCIAS, cambiando la destinación de los mismos, dejando de existir el nexo entre el sector gravado y la destinación de la cuota, nexo que debe existir en toda contribución parafiscal, como lo prevé el artículo 338 de la Carta Política. IV. INTERVENCIONES 1. Academia colombiana de jurisprudencia En representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia actúa la doctora Ilva Myriam Hoyos Castañeda, quien solicita a la Corte que declare inexequibles las normas demandadas. Recuerda la interviniente que mediante la Sentencia C-298 de 1998, fue declarado exequible el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, en el entendido que la destinación de un veinte por ciento (20%) de los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, se haría para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo y que tales programas serían ejecutados por el SENA. La ejecución así prevista se haría a través de los centros de formación profesional del SENA o mediante convenios cuando se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. Explica la interviniente que esta situación fue modificada por el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, haciendo que la facultad que tenía la entidad se convirtiera en deber, afectando así la naturaleza de las contribuciones parafiscales del SENA, pues estas normas ordenan al SENA que transfiera a COLCIENCIAS unos recursos que constitucionalmente tienen destinación específica, sin que puedan ser considerados recursos parafiscales. Continúa su explicación la interviniente manifestando que el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, establecen el deber del SENA de transferir a COLCIENCIAS la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, quedando afectadas dos de las condiciones exigidas por la Ley orgánica del Presupuesto, siendo clara la inconstitucionalidad de las normas atacadas. 2. Ministerio de hacienda y crédito público A nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene la doctora Nathalia Succar Jaramillo, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. Para la representante del Ministerio, la Ley 344 de 1996 destinó el veinte por ciento (20%) de los ingresos percibidos del numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, a programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. Por tanto, contrario a lo afirmado por el demandante, las normas demandadas no modifican la destinación de los recursos parafiscales, toda vez que la Ley que ordenó la destinación del veinte por ciento (20%) para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico, atiende a los parámetros constitucionales que establecen que toda contribución parafiscal debe ser consagrada por la Ley. En suma, las normas impugnadas, complementan el contenido del artículo 16 de la Ley 344 de 1996. Explica la interviniente que la ejecución de los recursos corresponde en forma exclusiva al SENA, para lo cual celebra Convenios Especiales de Cooperación con COLCIENCIAS, circunstancias que no implica que la ejecución de los recursos corresponda a esta última entidad. 3. Ministerio de la protección social La doctora María Teresa Gil Cortés interviene a nombre del Ministerio de la Protección Social para solicitar que sean declaradas exequibles las normas demandadas. Para la interviniente, los aspectos relacionados con la tecnología no son ajenos al SENA, pues el artículo 2º de la Ley 119 de 1994 prevé que tiene a cargo contribuir al desarrollo tecnológico del país; es decir, esta misión entraña intersecciones con entidades del sector de la ciencia e innovación. En concepto de la doctora Gil, no hay contradicción entre las normas demandadas y la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, por cuanto hay relación entre los objetivos, los planes y programas y su ejecución, siendo el SENA una entidad que administra recursos con destino a la capacitación para el desarrollo tecnológico. Agrega la interviniente que la Constitución Política prevé que los órganos del Estado deben colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado y las normas demandadas previenen que el SENA y COLCIENCIAS pueden celebrar convenios que servirán para cristalizar esa colaboración, lo cual demuestra la exequibilidad de los preceptos impugnados. 4. Ministerio de educación nacional En representación del Ministerio de Educación Nacional interviene la doctora Julia Betancourt Gutiérrez, quien solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir sobre el fondo de la demanda, pues, en su criterio, la demanda es inepta en cuanto el demandante no explica en forma clara y precisa cómo es que los artículos acusados desconocen la Carta Política. Textualmente manifiesta: “Como puede apreciar esa Honorable Corte la demanda presentada por la actora no presenta ningún cargo directo de inconstitucionalidad que permita a esa Corporación entrar a estudiar los planteamientos de la misma, pues se limita a enunciar algunas normas constitucionales, pero no explica el porqué se considera que las normas acusadas violan el ordenamiento constitucional, ni es claro en el concepto de violación. Se centra en manifestar que se violan disposiciones legales, lo cual cambiaría la competencia en cuanto al conocimiento de la misma, ya que le competería al Consejo de Estado”. (Fl. 83 del expediente). 5. Colciencias En representación del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, interviene el ciudadano Hernando Alberto Sánchez Moreno, director encargado de la entidad, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas impugnadas. Comienza su exposición señalando que las normas demandadas pertenecen a dos ordenamientos y, por tanto, están sometidas a regímenes diferentes. El artículo 75 de la Ley 812 de 2003, hizo parte de la ley del plan nacional de desarrollo que había sido aprobada para el período 2003 a 2006 y por virtud del artículo 160 de la ley 1151 de 2007 (plan nacional de desarrollo 2007-2010), continúa hoy vigente. Por su naturaleza, el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 está sometido para su expedición tanto a la Constitución Política como a la Ley Orgánica de Planeación. A su turno, el artículo 51 de la ley 1169 de 2007, hace parte de la ley anual de presupuesto y además de las normas constitucionales está regido, en su formación, por la ley orgánica del presupuesto nacional. Considera el interviniente que el actor estructura la demanda en torno a lo siguiente: 1) violación de normas constitucionales (Arts. 150, 151 y 338); 2) defensa de los artículos 7 a 17 de la ley 21 de 1982, por medio de la cual se modificó el régimen del subsidio familiar y se dictaron otras disposiciones. Estas normas regulan los sujetos pasivos de la obligación de aportar al SENA, como también la destinación de los mismos. El artículo 30 de la ley 119 de 1994, que reestructuró el SENA, derogó el decreto 2149 de 1992; el artículo 30 citado por el actor refiere al patrimonio del SENA, entre cuyos elementos están los aportes que hacen los empresarios, según lo dispuesto en el numeral 4º. Señala que el artículo 16 de la ley 344 de 1996, por medio de la cual se dictaron normas para la racionalización del gasto público, se considera violado, pero sirve para realizar el propósito del legislador, pues su inciso primero ordenó al SENA destinar un veinte por ciento (20%) de los ingresos obtenidos por los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral 4º de la ley 119 de 1994, al desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo; el inciso segundo marcó al SENA pautas claras para el desarrollo y ejecución de esos programas, al afirmar que debía llevarlos a cabo a través de sus centros de formación profesional o a través de convenios en aquellos casos en que se requiere la participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico, y el parágrafo que expresamente prescribe que el Director del SENA hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y el Director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo del SENA. Agrega el interviniente que el artículo 2º de la ley 225 de 1995, orgánica del presupuesto, definió para efectos presupuestales el concepto de lo que son las contribuciones parafiscales. En cuanto a los motivos de la violación, según el interviniente se citan como violadas tres disposiciones constitucionales, pero el actor no explica la razón de la violación de las mismas. Así, el artículo 150-12 superior, que regula las funciones que corresponde ejercer al Congreso a través de leyes, en concreto la de crear contribuciones fiscales y parafiscales, función que debe ejercer dentro de los cauces fijados por normas ordinarias de inferior jerarquía. En cuanto a la presunta violación del artículo 151 de la Carta Política, que trata de las leyes orgánicas, según el interviniente en la demanda no aparecen razones de la violación, por cuanto la argumentación está más orientada a considerar que algunas leyes fueron violadas por las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto y la del plan, pero no hay en la demanda razones de violación directa de la Constitución. Frente al artículo 338 superior, el interviniente estima que no hay cargos debidamente presentados, pues las disposiciones acusadas fueron expedidas por el Congreso en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 338 de la Carta Política. Añade el vocero de COLCIENCIAS que los argumentos del actor están basados en la violación de normas de jerarquía legal, tanto orgánicas como ordinarias, entre ellas la ley 225 de 1995, artículo 2º, que hace parte del estatuto orgánico del presupuesto, que según el demandante es una norma que establece las condiciones legales a las que, según el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, debe sujetarse el Congreso cuando crea una contribución parafiscal. En suma, considera el interviniente que el demandante está errado en sus planteamientos en cuanto estima que las normas demandadas modifican las disposiciones de la ley 21 de 1982, de la ley 119 de 1992 y de la ley 334 de 1996, violando la ley orgánica del presupuesto en cuanto define el concepto de rentas parafiscales y califica ciertos aportes que hacen los empleadores al SENA como ingresos parafiscales. Para el representante de COLCIENCIAS, con las normas demandadas se busca racionalizar el uso de los recursos que administra el SENA con destino a ciencia y tecnología, para canalizarlos siempre bajo instrucción del SENA a través de COLCIENCIAS. La segunda parte del documento presentado por COLCIENCIAS ilustra sobre la ejecución del convenio celebrado con el SENA el 5 de agosto de 2005, convenio que busca cooperar para adelantar estrategias acordes con un plan operativo que se implementa en el seno de un comité de coordinación del convenio, conformado por el SENA, COLCIENCIAS y un miembro del sector productivo. Luego de narrar la composición y funciones del comité, el interviniente concluye que el SENA no ha quedado en ningún momento desligado de la administración de los recursos citados en las normas atacadas. 6. Departamento nacional de planeación En representación del Departamento de Planeación Nacional interviene el abogado Christian Alier Hernández Guerrero, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas acusadas. Luego de una amplía exposición sobre la naturaleza económica y jurídica de la planeación dentro de los Estados contemporáneos, el interviniente explica la parafiscalidad en el caso del SENA. Una vez concluye el recuento jurisprudencial sobre la parafiscalidad, el representante del Departamento de Planeación Nacional indica que el SENA aparece como un producto del Estado de bienestar para redistribuir el ingreso y el conocimiento, al lado de las Cajas de Compensación Familiar, las cuales también cumplen una labor de integración de la población al bienestar en materia de salud, educación, vivienda, capacitación, etc. En cuanto al SENA, la Ley 119 de 1994 alinderó las actividades del SENA, señalando que la capacitación que brinda tiene un ingrediente científico y se corresponde con la financiación de actividades que promuevan la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico, entre otros frentes. En cuanto al recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales mencionados en las normas impugnadas, considera el interviniente que los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007, desarrollan lo establecido en los artículos 7 a 17 de la Ley 21 de 1992, 30 de la Ley 119 de 1994 y 16 de la Ley 134 de 1996. Indica el interviniente que tanto el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, como el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, hacen relación al porcentaje de recursos de que trata el artículo 16 de la Ley 134 de 1996; es decir, el 20% de los ingresos que recibe el SENA por concepto de los aportes indicados en los literales a) y b) del numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Explica que la naturaleza de ese 20% es la de hacer parte de las contribuciones parafiscales, razón por la cual estos aportes se rigen por las normas constitucionales y legales. Sin embargo, el vocero del Departamento Nacional de Planeación aclara que ninguna de las normas demandadas establece la competencia a cargo de COLCIENCIAS, para recaudar, administrar o ejecutar la contribución parafiscal recaudada por el SENA, pues lo que allí se dice es que un determinado porcentaje de los recursos que transfiere el SENA a COLCIENCIAS será dedicado al desarrollo de la actividad tecnológica, pero el artículo 16 de la Ley 344 de 1996 prevé que el SENA ejecutará directamente estos programas, es decir, los que se ejecutan con el 20% de los recursos que son producto de la contribución parafiscal, a través de sus centros de formación profesional o por convenios. En resumen, según el interviniente, las normas demandadas establecen que la cuarta parte del 20% a que se refiere el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, se ejecuta por el SENA a través de COLCIENCIAS, lo cual es acorde con lo establecido en la Constitución Política. 7. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario interviene mediante escrito presentado por la profesora Liliana Estupiñán Achury, quien solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. Empieza la interviniente por señalar que la demanda no reúne los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, en cuanto faltan las razones por las cuales los textos superiores se estiman violados. De otra parte, la representante de la Universidad expone que las normas atacadas desarrollan el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, propendiendo por beneficiar al sector empresarial, cumpliéndose los objetivos propios de la contribución parafiscal. Agrega que el legislador puede modificar la ley que estableció el cobro de la contribución parafiscal, sin que una ley orgánica pueda petrificar una norma legal ordinaria, pues de otra manera se estaría afectando la naturaleza inagotable de la potestad legislativa del Congreso. Según la interviniente, el legislador se limitó a establecer que el SENA destinará en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del 20% de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, para lo cual transferirá a COLCIENCIAS la cuarta parte mediante la celebración de un convenio interadministrativo, sin que esto signifique violación de las normas constitucionales citadas por el demandante. 8. Instituto colombiano de derecho tributario El documento presentado por el Instituto y sometido a consideración de sus miembros, fue proyectado por la doctora María del Pilar Abella Mancera y mediante el mismo se solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. El Instituto considera que los recursos cuya destinación se regula con las normas atacadas, son apenas una porción de aquellos a los cuales se refiere el artículo 16 de la Ley 344 de 1996. Esta norma ha sido objeto de dos pronunciamientos de la Corte Constitucional: Sentencias C-298 de 1998 y C-498 de 1998. Para el interviniente, las normas acusadas no modifican las orientaciones del SENA, sino que establecen que una porción de aquellos recursos que por disposición de la Ley 344 de 1996, deben destinarse a programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, se orienten específicamente a financiar las actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y, en general, la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, siendo ésta última finalidad compatible con los fines del SENA y con los fines trazados por el artículo 16 de la Ley 344 de 1996. Por lo anterior, continúa el Instituto, el manejo, administración y ejecución de los recursos parafiscales los lleva a cabo la entidad recaudadora, por cuanto realiza directamente las actividades necesarias para ello, a lo cual se agrega que el SENA no pierde la facultad de determinar la destinación de los recursos, sino que la ejerce mediante la celebración de convenios en los cuales quedan consignadas las condiciones bajo las cuales acepta hacer dicha destinación, aún cuando la ejecución de las actividades la encargue a un tercero. En suma, para el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el legislador puede orientar parte de los recursos de la contribución parafiscal a favor del SENA, hacia actividades de investigación y desarrollo tecnológico, para que en coordinación y previo convenio con otra entidad estatal, se cumpla la finalidad para la cual fue creada la contribución parafiscal. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Para la Vista Fiscal, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. El análisis empieza con la explicación sobre el alcance del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, que prevé cómo está integrado el patrimonio del SENA, siendo parte de él los aportes de los empleadores, recaudados por las Cajas de Compensación Familiar o directamente por el SENA. Luego, se agrega la explicación sobre el alcance del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, según el cual, de los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el SENA destinará un 20% para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. Explica el Jefe del Ministerio Público que tales programas serán ejecutados directamente por el SENA o mediante convenios en aquellos casos en que se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. Es decir, el legislador faculta al SENA para ejecutar los programas bien sea directamente o mediante convenios y en éstos casos, según el parágrafo del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, el Director del SENA actuará como integrante del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y el Director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo del SENA. Luego de explicar que los aportes regulados con las normas demandadas cumplen con las características de las contribuciones parafiscales, el Procurador General de la Nación se pregunta si tales contribuciones deben destinarse exclusivamente a quienes tienen la obligación de pagarlos o también pueden beneficiar a quienes tienen vínculos jurídicos, económicos o sociales con quienes han realizado dichos aportes. Para el Ministerio Público, sí es posible que los recursos que recibe el SENA provenientes de los empleadores públicos y privados, beneficien no sólo a los sujetos pasivos del tributo sino también a un grupo de personas que tenga vínculos jurídicos, económicos o sociales con quienes han realizado dichos aportes, más aún cuando, como en el presente caso, serán beneficiados los trabajadores y los empleadores sin romper el nexo causal que debe existir entre éstos y el beneficio que reportan tales recursos. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. Cuestión preliminar. Requisitos de la demanda para proferir fallo de mérito Varios de los intervinientes consideran que el demandante no aportó los elementos jurídicamente requeridos para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de mérito. 2.1. En principio la acción de inconstitucionalidad fue concebida como un mecanismo de participación en virtud del cual todo ciudadano puede acudir ante la Corte Constitucional, para solicitar que mediante una sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, la norma demandada sea excluida del ordenamiento jurídico debido a la contradicción entre ésta y el texto de la Carta Política. Se trata, entonces, de un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos (C. Po art. 40), con los beneficios derivados del control al poder ejercido por el legislador. A pesar de su naturaleza pública, el ejercicio de esta acción ha sido regulado mediante el Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto hace a los requisitos de la demanda previstos en el artículo 2º del estatuto mencionado. Estos condicionamientos no pueden ser entendidos como limitante al ejercicio de un derecho político, sino como contribución al proceso que según el artículo 241 superior se debe llevar a cabo ante la Corte Constitucional, toda vez que su observancia busca identificar el contenido de la demanda mediante el aporte de elementos que informen adecuadamente al juez sobre el alcance de la pretensión con miras a proferir un pronunciamiento de fondo. 2.2. La Corte Constitucional[1], refiriéndose a los requisitos de la demanda y particularmente a las razones que el demandante debe exponer, ha manifestado: “La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[3]. 2.3. La Corte ha analizado los argumentos de quienes han intervenido para manifestar que el actor no da razones de la violación directa de la Constitución, concluyendo, como se explicará a continuación, que la demanda formulada por el ciudadano Jaime Serna Giraldo, cumple con los requerimientos mínimos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, por lo tanto, procederá a resolver sobre el fondo de la cuestión planteada. Lo anterior encuentra fundamento en lo siguiente: a folio 2 del escrito de demanda, bajo el título “IV. CONCEPTO DE LA VIOLACION Y CARGOS”, el actor explica que según el artículo 150 superior, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas establecer contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley (numeral 12 del artículo 150). Agrega que según el artículo 338 de la Carta Política, en tiempo de paz, solamente el Congreso podrá imponer contribuciones parafiscales y fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Explica el demandante que entre las condiciones legales referidas en el artículo 150-12 de la Constitución Política, están las previstas en el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, norma que aparece transcrita y de la cual concluye el actor que las disposiciones impugnadas no cumplen dos condiciones previstas en la Ley: i) que el manejo, administración y ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse exclusivamente por parte de la entidad recaudadora y ii) que los recursos recaudados sólo pueden estar dirigidos al objeto previsto en la Ley que los crea, cambiando de destinación específica. En concordancia con lo anterior, el demandante manifiesta que las normas impugnadas desconocen lo establecido en el artículo 151 de la Constitución Política, en cuanto la actividad legislativa está sometida a leyes orgánicas, entre ellas la 225 de 1995, “Ley Orgánica de Presupuesto”, que en su artículo 2º define las contribuciones parafiscales. De esta manera, como aparece explicado en el apartado 2.8 de esta providencia, el actor cumplió con el deber de suministrar argumentos pertinentes en su demanda. 2.4. Considera la Sala que el demandante ha cumplido de esta manera con el requisito de aportar argumentos que permitan al juez de constitucionalidad cotejar objetivamente el texto del artículo 150-12 de la Carta Política con las normas demandadas, por cuanto mediante éstas se regula la manera cómo serán ejecutados determinados recursos parafiscales del SENA, los cuales llegarán a COLCIENCIAS en virtud de un convenio interadministrativo, convenio que, en criterio del actor, desconoce el condicionamiento de índole legal consagrado en el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, Orgánica de Presupuesto. 2.5. A partir de la página 4 de la demanda, el actor aporta información jurisprudencial pertinente para dar fundamento a su argumentación, citando varias sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la naturaleza de las contribuciones parafiscales y la destinación de las mismas, buscando demostrar que COLCIENCIAS no hace parte del gremio o colectividad que al lado del SENA pueda ejecutar esta clase de recursos. Adiciona a su explicación citas de normas relacionadas con la conformación del patrimonio del SENA; el monto, distribución y destinación de los recursos parafiscales del SENA, como también advierte que son los empleadores quienes aportan y deben ser beneficiarios del gravamen. De su narración, a folio 7, concluye el actor: “Las normas demandadas resultan contrarias al ordenamiento constitucional y legal que regula las contribuciones parafiscales y desnaturalizan los aportes que pagan los empleadores al SENA”. Para enriquecer sus argumentos, el accionante cita la Sentencia C-298 de 1998, sobre el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, de la cual destaca lo relacionado con el recaudo, ejecución, manejo y administración de los aportes parafiscales; agrega la Sentencia C-369 de 1996, acerca del sector social o grupo de la población que puede ser gravado con contribuciones parafiscales, para concluir que COLCIENCIAS no está facultado para manejar ni ejecutar recursos parafiscales del SENA. 2.6. Al examinar los argumentos expuestos por el demandante, la Sala concluye que los mismos reúnen las condiciones previstas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues permiten plantear un juicio a partir del cotejo entre el artículo 150-12 de la Carta Política y las normas impugnadas, a lo cual se suma que el artículo 151 superior condiciona el ejercicio de la actividad legislativa al cumplimiento de lo establecido en una ley orgánica que según el actor ha sido violada (Ley 225 de 1995), añadiendo que la potestad del Congreso de la República en materia impositiva está circunscrita también por lo previsto en el artículo 338 de la Carta, según el cual sólo la Ley fijará los sujetos activos y pasivos en materia tributaria, el hecho y las bases gravables, como también las tarifas de los impuestos. En síntesis, el demandante citó y aportó argumentos basados en la presunta violación de los artículos 150-12, 151 y 338 de la Carta Política. Precisamente, las normas atacadas como inconstitucionales están relacionadas con el ejercicio de la potestad legislativa en materia de recursos parafiscales, en cuanto afectan al sujeto activo (los empleadores), cuyos aportes al SENA podrán ser administrados y ejecutados por COLCIENCIAS en virtud de un convenio interadministrativo, hecho que repercute en los principios de singularidad y especificidad que identifican a las contribuciones parafiscales. 2.7. Para la Sala, el demandante ha aportado elementos de juicio suficientes para permitir que la Corte Constitucional decida sobre el fondo de la pretensión formulada, pues además de precisar las normas superiores presuntamente vulneradas, transcribe las disposiciones de jerarquía legal que impugna y suministra argumentos que servirán a la Corporación para decidir acerca de la exequibilidad de los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007. Esta afirmación encuentra asidero en lo explicado en la Sentencia C-1052 de 2001, pues en ella quedó consignado: “ … la manera como la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado e interpretado los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad tiene el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político reconocido a todos los ciudadanos que se expresa en la posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción pública de inconstitucionalidad. En todo caso, la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. (Destaca la Sala). 2.8. Podría considerarse que la demanda presenta una escasa argumentación que plantearía dudas sobre la certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad, pero, como se ha explicado, una lectura detenida de su texto conduce a concluir que tales requerimientos están debidamente atendidos. Así, el presupuesto de certeza se cumple por cuanto la acusación está encaminada a cuestionar la transferencia a COLCIENCIAS de una parte de los aportes sobre las nóminas y esto corresponde al contenido normativo del artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, que guarda relación directa con el artículo 75 de la Ley 812 de 2003. En cuanto a la pertinencia de los cargos, si bien el demandante invoca normas de jerarquía legal, también cita disposiciones de orden constitucional (artículos 150-12 y 338 superiores), para cuestionar la exequibilidad de los preceptos impugnados en cuanto, según él, desnaturalizan los aportes que constituyen contribuciones parafiscales y esencialmente la participación en los beneficios que les proporciona, pretendiendo así demostrar la vulneración del artículo 338 de la Carta Política. 2.9. Además, la pertinencia de los argumentos queda demostrada cuando el accionante hace referencia al artículo 151 de la Constitución Política, en cuanto éste consagra la sujeción de las leyes ordinarias a las leyes orgánicas, las cuales, en opinión de la Corte[4], constituyen parámetros de control de constitucionalidad. Esta Corporación ha explicado que forman parte del bloque de constitucionalidad las reglas y principios que sin figurar expresamente en la Carta Política tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto), o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato). Las reglas y principios que integran el bloque de constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia Constitución Política, mediante cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios, admitiendo que algunas disposiciones de leyes estatutarias y orgánicas sirvan de “parámetros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control[5]”. Acerca de la utilización de leyes orgánicas como parámetro de control de constitucionalidad, la Corte[6] ha explicado: “El control constitucional de una ley deberá verificarse no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones con carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el denominado bloque de Constitucionalidad. Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad. Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía normativa. Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de constitucionalidad, deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e indispensables para el proceso de creación de la ley. Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”. 2.10. Finalmente, considera la Sala que el demandante ha aportado razones suficientes para contrastar las normas impugnadas con el texto de la Carta Política, permitiendo, en virtud del control integral[7], que la Corporación adelante el examen de constitucionalidad teniendo en cuenta las normas superiores invocadas por el actor, como también aquellas que puedan servir a la Corte para adoptar la respectiva decisión. 3. Problema Jurídico La Corte Constitucional deberá establecer si las normas impugnadas vulneran los principios de singularidad y especificidad de las contribuciones parafiscales, contenidos en el artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto y, en consecuencia, vulneran los principios constitucionales de equidad tributaria (C. Po. Art. 363) y de sujeción del legislador a la ley para regular las contribuciones parafiscales (C. Po. Art. 150-12). Esto, en tanto en las disposiciones acusadas se impone al SENA celebrar convenios con COLCIENCIAS para promover y fomentar la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y, en general, la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, destinando para ello parte de los recursos correspondientes a los aportes sobre las nóminas que recibe el SENA. Ello implicaría, según el demandante, que los recaudos parafiscales se manejarán por entidades distintas a aquellas que las recaudan, con lo que a su vez se perdería el nexo causal entre aportante y beneficiario (principios de singularidad y especificidad), dispuesto en la norma orgánica como forma de garantizar la equidad en materia de contribuciones parafiscales. 4. Contenido y alcance de las normas demandadas Los preceptos impugnados asignan al SENA la función de celebrar convenios interadministrativos con COLCIENCIAS, con el propósito de promover y fomentar la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología y, en general, la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, empleando en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996. El texto de las disposiciones atacadas es el siguiente: “LEY 812 DE 2003 (junio 26) por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 75. Convenios COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y el SENA, a través de convenios especiales de cooperación que celebren entre sí, promoverán y fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e innovación y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996”. “LEY 1169 DE 2007 (diciembre 5) Diario Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de 2007 CONGRESO DE LA REPUBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2008. (…) Artículo 51. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, transferirá al Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, con destino a financiar las actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, la tecnología, y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e innovación, la cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, mediante la celebración de un convenio interadministrativo”. 4.1. Para el demandante, estas normas le quitan al SENA la ejecución, manejo y administración directa de la cuarta parte del veinte por ciento (20%) del recaudo de los recursos parafiscales, que debe destinar para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo y se lo traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo que debe existir entre los empresarios, como sector gravado, y la destinación de los recursos, ya que al transferirle esos recursos parafiscales del SENA a COLCIENCIAS, ésta última entidad los debe invertir de manera general en sus programas de ciencia, tecnología e investigación, lo cual beneficia no sólo a unos pocos empresarios del país, sino principalmente a otros sectores como las universidades que están exentas del pago de aportes al SENA, las academias, los tecno parques, los investigadores, etc. 4.2. Las normas de jerarquía legal citadas por el actor y que, según él, también resultan desconocidas por los textos demandados, son las siguientes: “LEY 21 DE 1982 (enero 22) Por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPITULO I. DEL SUBSIDIO FAMILIAR (…) DE LOS APORTES DE LOS EMPLEADORES OBLIGADOS A PAGARLOS ARTICULO 7o. Están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA (SENA): 1. La Nación, por intermedio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias. 2. Los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios. 3. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencial, distrital y municipal. 4. Los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes. PARÁGRAFO. -Parágrafo adicionado por el artículo 181 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente: Las Universidades Públicas no están obligadas a efectuar aporte para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Las deudas que las Universidades Públicas hayan adquirido con el SENA por concepto de dichos aportes, serán compensadas mediante el suministro, por parte de las Universidades Públicas, de programas de capacitación según los requerimientos y necesidades del SENA. (Inciso 3o. derogado por el artículo 52 de la Ley 789 de 2002). ARTICULO 8o. La nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios deberán, además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales, y Municipales. ARTICULO 9o. Los empleadores señalados en los artículos 7o y 8o de la presente Ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%) del monto de sus respectivas nóminas, que se distribuirán en la forma dispuesta en los artículos siguientes: ARTICULO 10. Los pagos por concepto de los aportes anteriormente referidos se harán dentro de los diez (10) primeros días del mes siguiente al que se satisface. ARTICULO 11. Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación: 1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio familiar. 2. El medio por ciento (1/2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), destinado a programas específicos de formación profesional acelerada, durante la prestación del servicio militar obligatorio. 3. Numeral modificado por el artículo 87 de la ley 812 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: El medio por ciento (1/2%) será destinado para la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y la financiación de los programas de ampliación de cobertura y calidad de la educación superior de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. 4. El uno por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o Municipales. ARTICULO 12. Los aportes hechos por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y empleadores del sector privado, tendrán la siguiente destinación: 1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago de subsidio familiar. 2. El dos por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). ARTICULO 13. El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y los organismos descentralizados adscritos o vinculados a dicho Ministerio, continuarán pagando el subsidio familiar de acuerdo con las normas especiales que rigen para dichas entidades, pero los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), escuelas industriales e institutos técnicos, se continuarán pagando de acuerdo con las normas generales. ARTICULO 14. Para efectos del régimen del subsidio familiar se entenderá por empleador toda persona natural o jurídica que tenga trabajadores a su servicio y se encuentre dentro de la enumeración hecha en el artículo 7o. de la presente Ley. ARTICULO 15. Los empleadores obligados al pago de aportes para el subsidio familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los demás con destinación especial, según los artículos 7o. y 8o. deberán hacerlo por conducto de una Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías. Cuando en las entidades territoriales antes mencionadas no exista Caja de Compensación familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la división política territorial más cercana. ARTICULO 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la escuela Superior de Administración Pública (ESAP), podrán ser girados directamente a dichas entidades, e igualmente los correspondientes a las escuelas Industriales e Institutos Técnicos, a la cuenta especial determinada por el Ministerio de Educación Nacional. ARTICULO 17. Para efectos de la liquidación de los aportes al régimen del Subsidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Escuela Superior de Administración Pública, (ESAP), Escuela Industrial e Institutos Técnicos, se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la Ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de Ley y convencionales o contractuales. Los pagos en moneda extranjera, deberán incluirse en la respectiva nómina, liquidados al tipo de cambio oficial y vigente el último día del mes al cual corresponde el pago”. Agrega el demandante que según el artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el patrimonio del SENA estará conformado de la siguiente manera: “LEY 119 DE 1994 (febrero 9) Diario Oficial No. 41.216, de 9 de febrero de 1994 Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPÍTULO I. NATURALEZA, MISIÓN, OBJETIVOS Y FUNCIONES (…) ARTÍCULO 30. PATRIMONIO. El patrimonio del SENA está conformado por: 1. Los bienes que actualmente posee...