Sentencia C-307 de 2004

C-307-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-307/04 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE MECANISMO DE VOTACION E INSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL LIBRE EJERCICIO PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA NUEVO SISTEMA ELECTORAL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance De conformidad con reiterada doctrina de esta Corporación, el control constitucional que se realiza sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, razón por la cual la Corte habrá de referirse tanto a los asuntos de trámite del proyecto como a la correspondencia de sus disposiciones con la Constitución. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Sujeción de trámite a requisitos generales y especiales previstos en la Constitución PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta PROYECTO DE LEY-Presupuesto de aprobación por mayoría absoluta es la previa verificación del quórum decisorio/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Forma de votación ordinaria previa verificación del quórum decisorio acredita aprobación por mayoría absoluta Precisa la Corte que, el presupuesto para que, en las anteriores condiciones, un proyecto pueda tenerse por aprobado por mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva célula legislativa, es la previa verificación del quórum decisorio y que la mención del deliberatorio obedece a un error de transcripción. En efecto, de acuerdo con el artículo 145 de la Constitución, el quórum deliberatorio se integra con la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación. A su vez, el artículo 153 superior, en consonancia con los artículo 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, condición que sólo puede tenerse por cumplida en una votación ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo dispuesto en el artículo 145 superior, se conforma con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación. CERTIFICACION E INFORME DE SECRETARIOS DE COMISIONES Y PLENARIAS DE CAMARAS LEGISLATIVAS-Alcance Como quiera que es labor de los Secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado. PROYECTO DE LEY-Extensión de publicidad hasta informes de conciliación/PROYECTO DE LEY-Publicación de informes de conciliación antes de sujeción a las plenarias/COMISION DE CONCILIACION-Previa publicación del texto sujeto a debate y aprobación de las plenarias La exigencia de publicidad del trámite legislativo se extiende hasta los informes de conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia y que para garantizar la racionalidad del debate sería necesario que tales informes fuesen publicados antes de que se sometan a la consideración de las respectivas plenarias. Tal consideración está hoy consignada de manera expresa en la Constitución, puesto que el artículo 161 Superior, tal como fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, dispone que el texto escogido por la comisiones de conciliación que integren las cámaras se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación, por lo menos, con un día de anticipación. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del informe de conciliación para consideración por plenarias resulta válida si previamente se reparte o procede a la lectura antes de darle curso al debate y aprobarlo PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance De conformidad con el principio de identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance Conforme al principio de consecutividad para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo las excepciones de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º) En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º) en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su Plenaria. Sobre este particular ha dicho la Corte que “... en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.” A su vez, cuando existan discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas integraran comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará nuevamente a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. COMISION DE CONCILIACION-Alcance de las competencias PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE MECANISMO DE VOTACION E INSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL LIBRE EJERCICIO-Cumplimiento El examen del articulado del proyecto de ley de la referencia muestra que el mismo no resulta contrario al principio de unidad de materia, por cuanto, por una parte, existe una clara correspondencia entre el contenido general del proyecto y el título previsto para la ley, y, por otra, todas las disposiciones contenidas en el proyecto se orientan a regular un nuevo mecanismo de inscripción y de votación a partir de medios electrónicos, a precisar sus requerimientos mínimos y las condiciones de su implantación. VOTO ELECTRONICO-Implementación PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Incidencia presupuestal PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Iniciativa LEY DE GASTO PUBLICO-Tipos ACTIVIDAD QUE IMPLICA GASTO PUBLICO PARA GARANTIZAR DERECHOS FUNDAMENTALES Y DESARROLLO DIRECTO DE LA CONSTITUCION-Plazos perentorios establecidos por el Congreso sin iniciativa ni aval del Gobierno para la realización GASTO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Plazo para dar inicio a planes pilotos de votación con el nuevo sistema GASTO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Plazo para implementación del nuevo mecanismo MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Asegura goce efectivo de un derecho político fundamental El nuevo mecanismo electrónico busca asegurar el goce efectivo de un derecho político fundamental. Este elemento es especialmente relevante en el presente caso porque inscribe esta ley dentro de un desarrollo de los dos principios fundamentales que orientan toda la Constitución: el principio de estado social de derecho, que exige que los derechos no sólo sean reconocidos y respetados sino además garantizados y protegidos de tal forma que las personas puedan gozar efectivamente de ellos, y el principio de democracia participativa, cuya materialización depende de que el pueblo soberano pueda expresar su voluntad en condiciones de plena libertad e igualdad mediante el voto. CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Fortalecimiento de facultades en la Constitución La Constitución de 1991 fortaleció las facultades del Congreso de la República en materia presupuestal. Por eso permitió que éste pueda “eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno”. Y el mismo artículo 351 en su inciso tercero establece que “si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”. De tal manera que el Congreso puede adoptar decisiones encaminadas a la reorientación del gasto público al momento de discutir y aprobar la ley de apropiaciones siempre que las decisiones que adopte no impliquen exceder la cuantía de gasto originalmente prevista. SISTEMA ELECTRONICO DE VOTACION-Implantación LEY ESTATUTARIA-Materias sujetas a reserva/LEY ESTATUTARIA-Puede contener disposiciones sometidas a reserva y de legislación ordinaria Es la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance de la inclusión de materias no sujetas a reserva/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Implicaciones de la inclusión de materias propias de legislación ordinaria/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Concurrencia de temas sujetos a reserva junto con relativos a legislación ordinaria ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias. Esta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra estatutaria. LEY ESTATUTARIA-No exclusión automática de temas regulados del ámbito de la legislación ordinaria/LEY ESTATUTARIA-Materia ordinaria no se sustrae al ámbito de competencia del legislador ordinario De manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no corresponde a la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva de las materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. Y más específicamente, ha señalado la Corte, a partir del anterior criterio, que cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no se sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Alcance sobre disposiciones no sujetas a reserva Tal como ha sido señalado por esta Corporación, en la medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que desde la perspectiva material no estén sometidas a tal reserva. En torno a este punto la Corte, en la Sentencia C-295 de 2002 expresó que “… el hecho de que las disposiciones objeto de análisis se encuentren contenidas en una ley estatutaria, con independencia de que se pueda estimar o no que ellas hayan debido ser objeto de una ley ordinaria, determina la competencia de esta Corporación para hacer el respectivo juicio de constitucionalidad, sin que en ningún caso pueda dejar de efectuar el control a ella encomendado por el numeral 8° del artículo 241 Constitucional.” Agregó la Corte que, tal como se ha señalado por la jurisprudencia, el control de constitucionalidad de una ley estatutaria, es automático, previo e integral, “… sin que pueda la Corporación abstenerse de efectuarlo tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta circunstancia pueda ser considerada al efectuar el análisis de constitucionalidad respectivo.” LEY ESTATUTARIA-Separación de materias entre lo que es propio y lo susceptible de regulación ordinaria/CONGELACION DE RANGO EN LEY ESTATUTARIA-Alcance Para preservar la separación de materias entre aquello que, en el caso concreto, es propio de ley estatutaria y lo que es susceptible de regulación mediante ley ordinaria, y evitar que se materialice lo que en el derecho comparado la doctrina ha denominado “congelación de rango”, es necesario, entonces, que en la instancia de control previo de constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuales son los contenidos de ley estatutaria, que definirán hacia el futuro el ámbito de esa reserva especial, de manera que sólo puedan ser modificados mediante otra ley de la misma naturaleza, y cuales contenidos son de ley ordinaria y no estarán sujetos a requisitos especiales para su modificación. ORGANIZACION ELECTORAL-Conformación según la Constitución PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Disposiciones que no tienen carácter estatutario PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-No carácter estatutario de aspectos técnicos y operativos que no comportan decisión MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Competencia residual de reglamentación de aspectos técnicos y operativos por autoridades electorales MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION PARA PERSONAS CON LIMITACION FISICA REGISTRADURIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Ambigüedad de facultad de determinar otros mecanismos MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Implementación para ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior ORGANIZACION ELECTORAL EN MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Competencia residual y subordinada de capacidad reglamentaria de autoridades electorales De la Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de la República. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MECANISMOS ELECTORALES-Reglamentación general POTESTAD REGLAMENTARIA-Concreción y atribución POTESTAD REGLAMENTARIA-Cláusula general y excepciones/POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultades especiales en ciertos órganos constitucionales En materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos constitucionales. Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el particular. Desde esta perspectiva formal, la potestad reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general propia del Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. No, de acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito, la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente de la República. POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA ELECTORAL-Competencia La Constitución ha preservado, en materia electoral, la competencia reglamentaria del Gobierno y que al Consejo Electoral le corresponde servir de cuerpo consultivo del gobierno y recomendar proyectos de decreto, sin que pueda la ley, por consiguiente, atribuirle una competencia reglamentaria distinta de las expresamente previstas en la Constitución. Ello no obsta, sin embargo, para que la ley autorice al Consejo Nacional Electoral para expedir disposiciones reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función electoral, siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de “... aspectos técnicos y de mero detalle.” Esto es, sin expresa previsión constitucional, no puede la ley sustraer determinadas materias del ámbito de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, para atribuir su reglamentación a las autoridades electorales. Dicha posibilidad no solo resulta en oposición al esquema general que para la potestad reglamentaria ha previsto la Constitución, sino que es contraria a las previsiones constitucionales que en materia electoral se refieren a las competencias que el gobierno habrá de ejercer mediante decretos que, en el contexto del numeral cuarto del artículo 265, no pueden ser otros que los que expida en ejercicio de la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de la ley. ORGANIZACION ELECTORAL-Alcance de la autonomía PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO ELECTRONICO DE VOTACION E INSCRIPCION-Falta de conexión gramatical de expresión con el resto del parágrafo Referencia: expediente PE-018 Revisión constitucional del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”. Magistrados Ponentes: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil cuatro (2004). I. ANTECEDENTES El día 3 de julio de 2003 el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el original del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara, “por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”. De conformidad con el Decreto 2067 de 1991, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador quien asumió el conocimiento del presente asunto mediante Auto del 30 de julio de 2003. En la misma providencia, el magistrado sustanciador ordenó, previa solicitud de algunas pruebas a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y de concepto a los Decanos de las facultades de derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Los Andes y La Sabana, fijar en lista el proceso de revisión, correr traslado por treinta días al señor Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República y a la Registradora Nacional del Estado Civil. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, y recibidas formalmente las pruebas solicitadas, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la exequibilidad del proyecto de ley de la referencia. II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA Proyecto de Ley número 081/02 Senado; 228/03 Cámara por medio de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Política. El Congreso de Colombia­ DECRETA: Artículo 1°. Establézcase el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los ciudadanos colombianos. Para tales efectos, la Organización Electoral diseñará y señalará los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimento físicos. Parágrafo 1°. Se entenderá por mecanismo de votación electrónico aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos. Parágrafo 2°. Las urnas serán reemplazadas por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, Interfax visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control. Parágrafo 3°. El sistema debe asegurar la aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por el mismo. Parágrafo 4°. Este mecanismo debe incluir, como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad, captura de huella dactilascópica u otros métodos de identificación idóneos que validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar. Parágrafo 5°. Los electores podrán obtener el certificado electoral través de una página web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las cédulas que efectivamente sufragaron. La Registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar. La Registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin. Artículo 2°. Para los ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior, la Organización Electoral implementará el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que facilite su participación en los comicios electorales. Artículo 3°. La Organización Electoral reglamentará lo dispuesto por la presente ley y la implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de cinco años, sin embargo, la Organización Electoral deberá, en un plazo no mayor de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema. Parágrafo 1°. Dentro de la reglamentación se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten identificación y/o huellas repetidas, y los votos realizados, así como los votos sufragados en una circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de circunscripción territorial. Parágrafo 2°. El mecanismo electrónico de votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto. Artículo transitorio 1°. La organización electoral permitirá la coexistencia del sistema convencional de votación en tarjetones de papel mientras la infraestructura tecnológica de ciertos puntos de votación, no cumpla con los requerimientos mínimos del mecanismo automatizado de inscripción y votación. Artículo transitorio 2°. Cuando los documentos de identificación no permitan su lectura automática ésta se hará mediante la captura del número de identificación por digitación manual, siempre y cuando se verifique la identificación dactilar del ciudadano. El procedimiento anterior, regirá tanto para el proceso de inscripción, como el de votación. Artículo 4°. Esta ley rige a partir de su sanción y promulgación. El presidente del H. Senado de la República, Luis Alfredo Ramos Botero El Secretario General de la H. Cámara de Representantes, Emilio Ramón Otero Dajud El Presidente de H. Cámara de Representantes, William Velez Mesa El Secretario General de la H. Cámara de Representantes, Angelino Lizcano Rivera. III. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil Elvira Helena Montañes Romero intervino en representación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para defender la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia. Luego de resaltar la importancia de fomentar y garantizar una activa participación ciudadana en la conformación y el control del poder político, así como de señalar las características y los mecanismos previstos para la protección del derecho al voto en la Constitución y la ley, la interviniente se pronunció acerca de la pertinencia de modificar el sistema de votación tradicional al sistema de votación por medios electrónicos. Resaltó que un sistema en el que el documento de identidad y la huella dactilar son verificados automáticamente asegura la reserva e inviolabilidad del voto e impide la suplantación del votante, generando el fortalecimiento y la modernización del sistema electoral colombiano. Sin embargo, advirtió que la implementación de un sistema de votación electrónica se encuentra sujeta a la culminación del proceso de renovación de cédulas de ciudadanía. De acuerdo con el documento “Implicaciones de la adopción del voto electrónico en Colombia” elaborado en mayo de 2003 por el Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos del Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Justicia y Seguridad -que anexa a la intervención-, la validación de la identidad a través de un lector biométrico como lo plantea el proyecto de ley estatutaria requiere la ampliación del sistema AFIS civil (Sistema Automatizado de Identificación Dactilar). En la actualidad, la Registraduría sólo tiene capacidad de 10.000.000 registros en dicho sistema, por lo cual, se requeriría ampliar su capacidad y renovar las cédulas de todos los colombianos antes del 1º de enero de 2006 para cumplir con el mandato del legislador. Pero, como quiera que el CONFIS autorizó una apropiación presupuestal hasta el 2007, considera necesario que el plazo de cinco años previsto en el proyecto de ley para la implementación del nuevo mecanismo se extienda. Atendiendo lo anterior, concluyó que a corto plazo sólo podrá implementarse el sistema de urna electrónica, supeditando la utilización del sistema con lectura biométrica al desarrollo del proceso de renovación de cédulas y ampliación de la capacidad del sistema AFIS civil. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia Ana Lucía Gutiérrez Guingue intervino en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, para defender la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria objeto de control constitucional. En primer lugar, la interviniente realizó un análisis del proceso legislativo surtido por el proyecto de ley en el Congreso de la República. La iniciativa parlamentaria del proyecto, su publicación en la Gaceta del Congreso de manera previa a los debates, su trámite en las comisiones constitucionales respectivas y en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, su trámite en la comisión accidental, su aprobación por el quorum requerido para las leyes de esta naturaleza y su remisión a la Corte Constitucional dentro del término establecido, llevaron a la interviniente a concluir que éste se sujetó al procedimiento exigido por la Constitución y ley para la aprobación de las leyes de naturaleza estatutaria. En relación con el contenido del proyecto de ley, la interviniente consideró que su articulado se aviene a los preceptos constitucionales que desarrollan el derecho constitucional al voto. En efecto, las disposiciones a través de las cuales se ordena implementar un mecanismo de votación electrónica, materializan el postulado constitucional consagrado en el artículo 258 Superior, en el que se señala que “la ley podrá implantar mecanismos de votación, que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”. Su aprobación mediante una ley que se caracteriza por una mayor estabilidad que las leyes ordinarias, se sujeta a la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana deberá ser adoptado mediante leyes estatutarias (C-142 de 2001). 3. Intervención de la ciudadanía El ciudadano Orlando Zea Mora intervino dentro del trámite del proceso, solicitando se declare la inexequibilidad del proyecto de ley sujeto a revisión. Según informe de la Secretaría General de la Corte, esta intervención se presentó extemporáneamente, razón por la cual no habría lugar a su consideración dentro del proceso. Sin embargo, teniendo en cuenta que el control que se ejerce sobre los proyectos de ley estatutaria es previo, automático e integral, y que el fallo hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, no resulta posible prescindir del análisis de ningún aspecto que comporte un eventual problema de constitucionalidad del proyecto y, desde esa perspectiva, la Corte puede tener en cuenta, con el objeto de ilustrar el debate, las intervenciones que hayan sido presentadas de manera extemporánea. El interviniente llama la atención sobre dos aspectos que en su concepto conducen a la inexequibilidad del proyecto. En primer lugar, señala que el proyecto de ley requería de iniciativa gubernamental para poder ordenar la implantación de un mecanismo de votación electrónica. A su juicio, el señalamiento de términos preclusivos para la implementación de un nuevo sistema, así como para dar inicio a los planes pilotos de votación electrónica, implica la ordenación automática de un gasto, lo cual únicamente puede provenir de un proyecto de ley de iniciativa del Gobierno. En segundo lugar advierte que la competencia otorgada a la Organización Electoral para que reglamente el mecanismo de votación electrónica restringe la potestad reglamentaria del Presidente de la República, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Para sustentar sus cargos, particularmente el relacionado con el impacto presupuestal del proyecto, el interviniente presenta datos y consideraciones tomados del estudio de prefactibilidad denominado “Proyecto de Implementación del Sistema de Voto Electrónico en la Registraduría Nacional del Estado Civil Colombiano”, presentado al Departamento Nacional de Planeación para ser tenido en cuenta en la asignación presupuestal de recursos de inversión para la vigencia 2004. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de sus funciones constitucionales, el Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria No. 081/02 Senado; 228/03 Cámara. Verificado el trámite que el Congreso de la República le impartió al proyecto de ley que se revisa, el Ministerio Público concluyó que éste se surtió conforme al procedimiento especial que para las leyes estatutarias prevén la Constitución y la ley, por lo cual solicitó su exequibilidad desde el punto de vista formal. En relación con el contenido material del proyecto, el Procurador insistió en que la implementación de un mecanismo de votación electrónica es desarrollo del principio constitucional que busca fomentar y garantizar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan (artículo 2º Superior). A su juicio, la sustitución de las tarjetas electorales por un mecanismo de votación electrónico es una necesidad sentida e imperiosa del sistema electoral colombiano, pues resulta indispensable facilitar el escrutinio de los votos, garantizar la transparencia de todo el proceso electoral y, en particular, superar las dificultades que actualmente se presentan en el momento de la votación debido a la complejidad de las tarjetas electorales que contienen mucha información. Así mismo, puso de presente que la automatización del voto dificultará la comisión de delitos contra el sufragio, al eliminar las condiciones estructurales del sistema electoral colombiano que permiten las diferentes modalidades de fraude electoral. La utilización de sistemas que posibilitan la lectura automática del documento de identidad o la captura de la huella dactiloscópica pretenden garantizar la identidad del ciudadano, superando las dificultades que en la actualidad se presentan en relación con la suplantación de votantes. Señaló, también, que la automatización de la inscripción ciudadana para las votaciones facilita el cumplimiento de este acto previo a la votación y permite la depuración del censo electoral, con el fin de evitar la práctica de incrementarlo ficticiamente en beneficio de intereses particulares. Finalmente, consideró que con este proyecto de ley estatutaria el legislador ejerció la facultad conferida por el constituyente para implementar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. En particular, el sistema de votación electrónica garantiza la inviolabilidad y el carácter reservado del voto, toda vez que la utilización de un registro -y no de un documento físico- hace imposible la interferencia de factores externos que pretenden modificar la voluntad de los electores. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer del Proyecto de Ley Número 081 de 2002 -Senado, 228 de 2003 -Cámara, “por medio de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, de conformidad con los artículos 153 inciso 2° y 241 numeral 8° de la Constitución, por tratarse de la revisión de un proyecto de ley estatutaria, tanto por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su formación. Para establecer su competencia, constata la Corte que, (i) el proyecto de ley de la referencia fue tramitado como ley estatutaria por el Congreso y, (ii) el contenido del proyecto encuadra en las previsiones del artículo 152 de la Constitución, en la medida en que, al regular un nuevo sistema electoral, desarrolla un derecho y un deber fundamental de las personas (Art. 152, literal a, Art. 95, numeral 5º, Art. 258 de la Constitución Política); regula la función electoral (Art. 152, literal c, Art. 258 Constitución Política) y regula las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (Art. 152, literal d, Arts. 103 y 258 Constitución Política). 2. Alcance del control de constitucionalidad De conformidad con reiterada doctrina de esta Corporación, el control constitucional que se realiza sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, razón por la cual la Corte habrá de referirse tanto a los asuntos de trámite del proyecto como a la correspondencia de sus disposiciones con la Constitución. Para ello la Corte hará una síntesis del tramite legislativo, para proceder luego al análisis del mismo a la luz de los requisitos constitucionales y legales que rigen el trámite de los proyectos de ley estatutaria, análisis que comprende no solo los aspectos puramente procedimentales, sino también lo relacionado con los principios de consecutividad e identidad. A renglón seguido el proyecto se examinará desde la perspectiva de la unidad de materia, para, finalmente, estudiar si el proyecto o alguna de sus disposiciones resulta contrario a algún precepto superior. 3. Estudio del trámite del proyecto 3.1. El trámite del proyecto de ley 081/2002 –Senado, 228/2003 -Cámara 3.1.1. El proyecto de ley en estudio fue presentado al Congreso de la República por el senador Samuel Moreno Rojas el 17 de septiembre de 2002 (Folio 208), y publicado el 23 de septiembre de 2002, en la gaceta del Congreso No. 395 del mismo año, como proyecto de ley No. 081 –Senado (Folio 10 segundo cuaderno). Fue designado ponente el senador Jesús Enrique Piñacué. 3.1.2. La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002. 3.1.3. El Proyecto de Ley fue debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, el día 29 de octubre de 2002, según acta No. 13 correspondiente a la sesión de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 106 del 11 de marzo de 2003 (folio 338), y de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, de fecha 8 de septiembre de 2003. (Folio 3, segundo cuaderno) 3.1.4. El texto definitivo aprobado en la Comisión fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 558 del 2 de diciembre de 2002 (Folio 136) y No. 106 del 11 de marzo de 2003 (Folio 344). 3.1.5. Para el segundo debate en el Senado de la República fueron designados los senadores Jesús Enrique Piñacué, Rodrigo Rivera Salazar, Rafael Pardo Rueda, Carlos Gaviria Díaz y Carlos José Mattos Barrera. Su informe de ponencia y el correspondiente pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 558 del 2 de diciembre de 2002 (Folio 131). 3.1.6. El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado el 22 de abril de 2003, con la asistencia de 98 senadores, según Acta No. 48 publicada en la Gaceta del Congreso No. 188 de 2003 (p. 46 y s.s.) (Folio 75 del segundo cuaderno), y de acuerdo con la certificación del Secretario General de esa Corporación (Folio 152). 3.1.7. El texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en el Gaceta del Congreso No. 175 del 25 de abril de 2003. 3.1.8. Por su parte, en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes fueron ponentes para primer debate, los Congresistas Jorge Luis Caballero Caballero y Hernando Torres Barrera. La ponencia y el pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 271 del 11 de junio de 2003 (Folio 69). 3.1.9. El texto del proyecto 081/2002 –Senado, 228/2003 –Cámara, fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 2003, con la mayoría exigida por la Carta, según constancia del Secretario de esa comisión incorporada al presente expediente (Folio 224). Debe anotarse que mediante Resolución No. 017 de junio 9 de 2003, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dispuso “[o]rdenar al Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente entregar previo a la sesión programada por esta célula congresional para el día 10 de junio del presente año, en Fotocopias a todos los miembros de la Comisión los informes de Ponencia de los Proyectos de Ley No. 228/03 -CAMARA- 081/02 -SENADO-, ‘POR LA CUAL SE ESTABLECEN NUEVOS MECANISMOS DE VOTACIÓN E INJSCRIPCION PARA GARANTIZAR EL LIBRE EJERCIÓ DE ESTE DERECHO, EN DESARROLLO DEL ARTICULO 258 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL’, y el Proyecto de Ley No. 239/03 -CAMARA- ‘POR MEDIO DEL CUAL SE IMPLEMENTA EL VOTO ELECTRONICO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES’.” (Folio 29). 3.1.10. El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 289 del 13 de junio de 2003 (Folio 38). 3.1.11. La ponencia para segundo debate fue presentada por los mismos Representantes que actuaron como ponentes en la Comisión, el 10 de junio de 2003 y aparece publicada junto al pliego de modificaciones en la Gaceta del Congreso No. 289 del 13 de Junio de 2003 (Folios 35 a 38). 3.1.12. Dicha ponencia fue considerada y aprobada por la Plenaria de la Cámara el 20 de junio, “por mayoría de los presentes ciento treinta y cinco (135) Honorables Representantes a la Cámara”, y “de conformidad a lo establecido en el artículo 153 de la Constitución Política para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias.”, según la certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación que reposa en el expediente (Folio 259), y según consta en el Acta No. 61 de 2003 que se anexó al expediente en medio magnético. 3.1.14. El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 313 del 27 de junio de 2003. 3.1.15. Debido a que el proyecto de ley proveniente del Senado de la República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos Gaviria Díaz y los representantes a la Cámara Jorge Luis Caballero y Hernando Torres Barrera. (Acta No. 61) 3.1.16. El informe de conciliación de la comisión accidental de mediación constituida para dirimir las discrepancias surgidas entre las dos cámaras en el proceso de discusión del proyecto, fue aprobado el 20 de junio de 2003 en las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, según certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República (Folio 10) y como consta en el Acta No. 61 (P. 44) correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes de esa fecha y en el Acta No. 67 de la sesión plenaria del Senado (Gaceta del Congreso No. 329, p. 26). 3.2. Consideraciones sobre el trámite legislativo En el trámite de los proyectos de ley estatutaria, además de los requisitos generales previstos en los artículos 157 y siguientes de la Carta para la aprobación de las leyes ordinarias, es necesario cumplir con las condiciones especiales señaladas en el artículo 153 superior, esto es, que su trámite se surta dentro de una sola legislatura y que las decisiones sean adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. A partir de la anterior síntesis del trámite legislativo impartido al proyecto de ley de la referencia, pasa la Corte a examinar si el mismo se sujetó a los requisitos generales y especiales previstos por la Constitución para la expedición de las leyes estatutarias: 3.3.1. Comisión competente para iniciar el trámite del proyecto De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, a las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara corresponde adelantar el primer debate de, entre otros asuntos, los proyectos de ley estatutaria. Como quiera que el proyecto de la referencia se tramitó en primer debate en las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara, se encuentra satisfecho este requisito previsto en la legislación orgánica. 3.2.2. Trámite en una sola legislatura De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución, cada legislatura está conformada por dos períodos de sesiones ordinarias, que van, en conjunto, del 20 de julio al 20 de junio del siguiente año. En el caso objeto de consideración, el trámite correspondiente se inició el 17 de septiembre de 2002, fecha en la que fue radicado el proyecto en la Secretaría General del Senado de la República, y culminó el 20 de junio de 2003, fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes aprobaron el informe de las Comisiones Accidentales de Conciliación. Dado que la referida exigencia del artículo 153 Superior se predica únicamente en relación con el trámite que se surte en el Congreso de la República, hasta la aprobación del proyecto, constata la Corte que en el presente caso se ha cumplido con tal requisito constitucional. 3.2.3. La votación por mayoría absoluta De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución, en armonía con los artículos 204 y 205 de la Ley 5 de 1992, los proyectos de ley estatutaria requieren ser votados favorablemente por la mayoría de los votos de los congresistas integrantes de la respectiva corporación, tanto en comisión como en plenaria. Al examinar las certificaciones expedidas por los secretarios de las distintas células legislativas, así como las actas de las sesiones en las que se aprobó el proyecto, tanto en comisiones como en plenarias, se concluye que se dio cumplimiento a la exigencia constitucional relativa a la aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. No obstante lo anterior, hace notar la Corte que, salvo la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la cual el proyecto fue aprobado “... con la mayoría exigida en el artículo 153 de la Constitución Nacional.”, ninguna de las certificaciones que obran en el expediente es explícita en relación con el requisito de la mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva corporación, para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria. Sin embargo, la Corte, en doctrina contenida en la Sentencia C-179 de 2002 y reiterada posteriormente[1], ha señalado que “... a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (sic), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior.” [2] Precisa la Corte que, tal como se desprende del análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, el presupuesto para que, en las anteriores condiciones, un proyecto pueda tenerse por aprobado por mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva célula legislativa, es la previa verificación del quórum decisorio y que la mención del deliberatorio en el texto citado obedece a un error de transcripción. En efecto, de acuerdo con el artículo 145 de la Constitución, el quórum deliberatorio se integra con la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación. A su vez, el artículo 153 superior, en consonancia con los artículo 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, condición que sólo puede tenerse por cumplida en una votación ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo dispuesto en el artículo 145 superior, se conforma con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación. En el caso que es actualmente objeto de consideración, el examen de las certificaciones suscritas por los secretarios de las distintas corporaciones así como de las actas de las sesiones en las que se aprobó el proyecto, permite establecer la existencia, en todas ellas, de quórum decisorio, así como que la aprobación del proyecto se cumplió por votación ordinaria, lo cual lleva a concluir que se ha cumplido con el requisito de la votación por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso. La anterior conclusión es suficiente para que la Corte tenga por cumplida la exigencia constitucional, sin perjuicio de lo cual considera del caso observar la Corporación que, como quiera que es labor de los Secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado. Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[3], la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la Constitución. 3.2.5. Tránsito del proyecto Dispone el artículo 160 de la Constitución que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.” El proyecto de ley de la referencia fue aprobado en la comisión primera del Senado del República el 29 de octubre de 2002; fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado el 22 de abril de 2003; la Comisión Primera de la Cámara de Representantes consideró y aprobó el proyecto en su sesión del 10 de junio de 2003, y, finalmente, el proyecto se discutió y aprobó en la plenaria de la Cámara el 20 de junio de 2003. Se constata, de esta manera, que el proyecto respetó los términos que deben mediar entre los distintos debates según la citada norma constitucional. 3.2.6. Requisitos de publicidad El proyecto presentado por el Senador Samuel Moreno Rojas fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 395 del 23 de septiembre de 2002, ante de darle curso en la Comisión respectiva (Art. 157 C.P. num. 1). El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002, antes de que se iniciara el correspondiente debate (Arts. 156 y 157 Ley 5ª de 1992). El texto aprobado en la Comisión fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 106 del 11 de marzo de 2003. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 558 del 2 de diciembre de 2002, previamente la iniciación del debate. El texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta No. 175 del 25 de abril de 2003. En la Cámara de Representantes, la ponencia para primer debate en Comisión fue publicada el 11 de junio de 2003 y el debate se realizó el 10 de junio de 2003. Sin embargo, en desarrollo de lo previsto en el artículo 156 del reglamento del Congreso, el texto de la ponencia fue distribuido en fotocopia a todos los representantes que integran la Comisión, previamente a la iniciación del debate, con lo cual, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, se encuentra satisfecho el requisito de publicidad en esta instancia. El texto aprobado por la Comisión fue publicado en la Gaceta No. 289 del 13 de junio de 2003. El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara fue publicado en la misma Gaceta, de manera previa al debate, que tuvo lugar el 20 de junio. El texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 313 del 27 de junio de 2003. Ha señalado la Corte que la exigencia de publicidad del trámite legislativo se extiende hasta los informes de conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia y que para garantizar la racionalidad del debate sería necesario que tales informes fuesen publicados antes de que se sometan a la consideración de las respectivas plenarias. Tal consideración está hoy consignada de manera expresa en la Constitución, puesto que el artículo 161 Superior, tal como fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, dispone que el texto escogido por la comisiones de conciliación que integren las cámaras se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación, por lo menos, con un día de anticipación. Tal previsión de la Constitución, sin embargo, no resulta aplicable al proyecto de ley de la referencia, cuyo trámite en el Congreso concluyó antes de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2003. En esta materia a la luz de las disposiciones existentes antes de la reforma, la Corte había concluido, que no obstante la conveniencia de la previa publicación del texto del informe de las comisiones de conciliación, la consideración del mismo por las plenarias resultaba válida si previamente había sido repartido o, al menos, se procedía a su lectura antes de darle curso al debate y proceder a la aprobación. En el presente caso, dado que el proyecto en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue aprobado el 20 de junio de 2003, último día de la legislatura, resultaba imposible que el informe rendido por las comisiones de conciliación que se designaron por el Senado y por la Cámara fuese publicado antes de que el mismo fuese sometido a consideración de las respetivas plenarias. Sin embargo, tal como consta en las correspondientes actas, el texto del informe fue leído antes de ser sometido a votación, tanto en el Senado (Acta No. 67, publicada en la Gaceta del Congreso No. 329 de julio 11 de 2003, pag. 26), como en la Cámara (Acta 64 pags. 43 y 44.). 3.2.7. Observancia de los principios de identidad y consecutividad En desarrollo de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que el trámite legislativo se rige por los principios de identidad y consecutividad. De conformidad con el principio de identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias. [4] A su vez, conforme al principio de consecutividad para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo las excepciones de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º) En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º) en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su Plenaria. Sobre este particular ha dicho la Corte que “... en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.”[5] A su vez, cuando existan discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas integraran comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará nuevamente a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. (Artículo 161 C.P.) De acuerdo con lo anterior, el texto aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República es el punto de partida para el análisis de los principios de consecutividad, e identidad relativa. El texto del proyecto de ley 081 –Senado, tal como fue aprobado por la Comisión Primera del Senado es el siguiente: Por la cual se establece nuevos sistemas de votación para los ciudadanos colombianos. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Establézcase el voto automatizado como sistema de votación para los ciudadanos colombianos. Artículo 2º. Establézcase el voto electrónico para los ciudadanos colombianos residentes en el exterior que se inscriban al sistema. Se entenderá por voto automatizado: El sistema de votación que sustituye los tarjetones electorales y las urnas por terminales de computador conectadas en red. Se entenderá por voto electrónico: El sistema de votación que permite a los ciudadanos realizar el sufragio desde cualquier sitio en que se encuentre sin necesidad de acercarse a puestos de votación. Artículo 3º. Las autoridades electorales desarrollarán los sistemas de votación en un plazo no mayor de seis (6) meses a partir de la sanción de esta ley. Y en no más de un año para que los sistemas sean operativos y ensayados. Artículo 4º. Esta ley rige a partir de su sanción. La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada. Para verificar al acatamiento del principio de consecutividad, además de la anterior consideración sobre la identidad relativa de los textos que fueron aprobados en los cuatro debates, es necesario que las diferencias entre lo aprobado en las Plenarias de Senado y Cámara hayan sido conciliadas dentro de las condiciones que la Constitución ha previsto para el efecto Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliación “... está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado[6]. Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara.”[7] Como quiera que las comisiones de conciliación decidieron, para los eventos de discrepancia, adoptar el texto de los artículos tal como fue aprobado en la Cámara de Representantes, es claro que las mismas obraron dentro del ámbito de su compe...