Sentencia C-306 de 2022

C-306-22 Sentencia C-306/22 MODIFICACIÓN DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA JURÍDICA DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulnera principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia La Sala abordó el cargo relativo a la violación del principio de consecutividad e identidad flexible. Como fundamento de esta conclusión, la Corte advirtió que el mencionado artículo fue introducido dentro de los debates surtidos en las plenarias de ambas cámaras legislativas sin que, por su naturaleza no instrumental de la ley de presupuesto, hubiera sido materia, ni siquiera tangencial de discusión, en los primeros debates al seno de las comisiones legislativas especializadas. Posteriormente la Corte pasó a estudiar el cargo relativo a la ausencia de unidad de materia. (…) La Sala concluyó que el mencionado artículo 132 no guarda ninguna de las conexidades (temática, teleológica, causal y/o sistemática) que permiten verificar la unidad de materia entre una norma y la ley que la contiene. Esto, puesto que la flexibilización en las condiciones para obtener el reconocimiento de la personería jurídica como caja de compensación familiar no puede entenderse como una norma dirigida a permitir o facilitar la correcta ejecución del presupuesto que prevé la Ley 2159. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2159 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-153/22 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración por declaratoria de inexequibilidad Existe cosa juzgada absoluta “cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada”; hipótesis esta que por lo general ocurre cuando, como sucedió respecto del artículo 124 demandado, la norma demandada ha sido judicialmente expulsada del ordenamiento jurídico. SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza y régimen/SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance/SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de Compensación CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribución parafiscal Esta Corporación ha precisado que los aportes que realizan los empleadores a las cajas de compensación son de naturaleza parafiscal. En otras palabras, se trata de contribuciones “que se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector económico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos”. O más extensamente - como lo ha señalado la jurisprudencia – de contribuciones “marcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial”. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Recursos parafiscales no hacen parte (…) a pesar del carácter público de los recursos destinados al pago del subsidio familiar, estos no entran a engrosar los ingresos corrientes del Estado. Ciertamente, con arreglo a la segunda regla del artículo 150.12 de la Constitución, la parafiscalidad de estos recursos sumada a que en la Ley 21 de 1982 se estipuló que los mismos serían recaudados y administrados por las cajas de compensación familiar y exclusivamente destinados al pago del subsidio familiar, no permite que los mismos sean incluidos en el PGN. SUBSIDIO FAMILIAR-Concepto SUBSIDIO FAMILIAR-Requisitos (…) esta prestación económica únicamente es reconocida a los afiliados que sean trabajadores: (i) de carácter permanente, (ii) su remuneración sea menor a cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes, (iii) laboren al menos 96 horas de trabajo al mes, (iv) tengan ingresos que, sumados con los de su cónyuge o compañero permanente, no superen los seis salarios mínimos legales mensuales vigentes, y (v) tengan personas a cargo, que den derecho a recibir la prestación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición/LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación (…) el principio de unidad de materia aplicado a la ley anual de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y de tres requisitos específicos: (i) que la disposición guarde un vínculo con la ejecución del presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, y (iii) que no exceda el límite temporal de las leyes anuales de presupuesto. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos Expedientes: D-14.624 y D-14.631 (Acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, “(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022” Magistrados ponentes: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Y JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Bogotá, D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. Antecedentes 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Alejandra Barrios Cabrera y Marlon David Pabón Castro, por una parte; y Carolina Deik Acostamadiedo, por otra parte, demandaron el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022” y solicitaron su inexequibilidad. La ciudadana Deik Acostamadiedo también solicitó la inexequibilidad del artículo 132 de la ley mencionada[1]. 2. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro señalaron que el artículo 124 demandado violaría el Preámbulo y los artículos 4º, 13, 152, 153 y 158 de la Constitución Política. Por su parte, la ciudadana Deik Acostamadiedo sostuvo que tanto el mencionado artículo 124 como el artículo 132 de la Ley 2159 quebrantarían los artículos 1º, 2º, 13, 40, 150, 151, 152, 153, 157, 158, 160, 169, 209, 349 y 352 superiores. 3. Mediante Auto de veintiocho (28) de febrero de 2022, la Magistrada sustanciadora admitió ambas demandas acumuladas. En esa misma providencia se dispuso la fijación en lista de las normas demandadas por el término de diez (10) días para permitir la participación ciudadana. Así mismo se dispuso la comunicación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público para que, si lo estimaran conveniente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. También se extendió invitación al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, a la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Libre de Colombia (Seccional Bogotá), del Norte, Javeriana, de los Andes e ICESI de Cali para que intervinieran en el proceso de constitucionalidad dentro del término de fijación en lista. Finalmente, se dispuso el traslado a la procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. 4. Una vez en firme el auto admisorio de la demanda, intervinieron varios ciudadanos y organizaciones. Así mismo, la Procuradora General de la Nación emitió el concepto de su competencia. Las normas demandadas 5. El texto de los artículos legales demandados, según fueron publicados en el Diario Oficial Nro. 51.856 de doce (12) de noviembre de 2021, es el siguiente: “LEY 2159 DE 2021[2] (noviembre 12) “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022.” El Congreso de Colombia DECRETA: (…) ARTÍCULO 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial. (…) ARTÍCULO 132. Durante la vigencia 2022; modifíquese el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 21 de 1982, así: “2. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores afiliados. (…)” Las demandas La demanda de la ciudadana Alejandra Barrios Cabrera y el ciudadano Marlon David Pabón Castro 6. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro -quienes manifestaron ser miembros de la organización Misión de Observación Electoral – MOE, comenzaron por hacer un relato de los antecedentes de la Ley Estatutaria 996 de 2005 (Ley de Garantías). Así, indicaron que en dicha ley “se abordaron diversos temas relacionados específicamente con las campañas presidenciales (su financiación, el acceso equitativo a los medios de comunicación, la propaganda, las encuestas electorales, el derecho de réplica, entre otros)”; y en donde, “(a)simismo, se incluyeron diversas disposiciones para regular la participación en política de los servidores públicos en cualquier contienda electoral”; todo ello con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección del presidente de la República[3]. Prosiguieron señalando que el texto definitivo del proyecto de ley respectivamente aprobado por el Legislativo[4] fue revisado oficiosamente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153 de 2005[5]. 7. Luego, tras hacer una transcripción del artículo 38 de la Ley 996[6] y de lo que habría dicho la Corte al momento de estudiar su constitucionalidad, los demandantes indicaron que el parágrafo de dicha disposición perseguía “la transparencia durante cualquier elección que se lleve a cabo en el país, por lo que es válido restringir el normal funcionamiento de la administración pública, con el fin de evitar que en los distintos niveles del ejecutivo se tome provecho tanto de la investidura como de los recursos públicos para favorecer a uno o varios candidatos.” 8. Posteriormente pasaron a manifestar que, luego de que la Constitución retomara la prohibición de la reelección presidencial[7], la Ley 996 ha sido objeto de varias iniciativas que buscarían su eliminación; propósito este que solo se habría venido a alcanzar parcialmente con la expedición de la Ley 2159 de 2021 cuyo artículo 124 ahora se demanda, so pretexto de que lo dispuesto en esta última norma “serviría para “repotenciar el crecimiento económico y social del país, mediante el apoyo a sectores estratégicos; promover la generación de empleo y avanzar en la reducción de las desigualdades sociales [6[8]]”. Así, concluyeron que la Ley de Garantías fue parcialmente reformada a través de una ley relativa “al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022, presentado por el Gobierno Nacional”. 9. Tras la anterior introducción, los mencionados demandantes pasaron a manifestar que el artículo 124 de la Ley 2159 violaría el Preámbulo y los artículos 4º, 13, 152, 153 y 158 de la Constitución Política; y que de este modo transgrediría los principios de (i) reserva de ley estatutaria, (ii) unidad de materia y (iii) de igualdad electoral, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación: 9.1 En lo que toca con la violación a la reserva de ley estatutaria, los actores indicaron que una norma estatutaria (el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996) habría sido modificada a través de una norma contenida en una ley orgánica (el artículo 124 de la Ley 2159). En tal sentido, se señaló que la Carta Política prevé el principio de reserva legal de acuerdo con el cual, según su materia, las disposiciones legislativas deben estar contenidas en distintas clases de leyes, a saber: (i) las estatutarias, que “tienen una categoría superior a las demás clases de leyes y por la relevancia de las materias que abordan, se establece un trámite especial para su expedición y para cuya “aprobación, modificación o derogación (se) requiere mayoría absoluta y revisión previa por parte de la Corte Constitucional”; (ii) las orgánicas, que “le siguen en jerarquía a las leyes estatutarias y por su importancia jurídica, también se establece un trámite especial para su aprobación, aunque menos riguroso”; y, finalmente, (iii) las ordinarias, que “son las leyes con tramitación sencilla y que para su aprobación no requieren del total de los asistentes de la corporación o comisión en la que se tramite”. 9.2 Luego hicieron referencia a las distintas temáticas que deben ser reguladas a través de las leyes estatutarias (como, entre otras, lo serían la regulación de los derechos y los deberes fundamentales o las disposiciones de contenido electoral) y orgánicas (como, entre otras, las normas de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas). Y señalaron que mientras que el artículo 151 superior prevé que para la aprobación de las leyes orgánicas se requiere de “la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”, para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias el artículo 153 constitucional exige “la mayoría absoluta de los miembros del Congreso”, que se efectúe “dentro de una sola legislatura” y que la Corte Constitucional realice el control constitucional previo del proyecto de ley correspondiente. 9.3 En línea con lo recién expuesto manifestaron que, aunque excepcionalmente los asuntos relacionados con la temática electoral pueden no ser regulados a través de una ley estatutaria – “como en el caso de los aspectos meramente operativos, tales como la apropiación presupuestal para la financiación de unas elecciones determinadas”- tal excepcionalidad no puede predicarse del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996. Lo anterior, en tanto dicho parágrafo “contiene una clara prohibición relacionada con la participación en política de los servidores públicos y el uso y destinación de recursos públicos, aplicable a cualquier elección popular en el territorio nacional”, en reflejo de su carácter de “regla sustantiva en torno al adecuado desarrollo de los procesos electorales”. Por tal razón, indicaron que aunque la norma demandada tiene un límite temporal (la vigencia fiscal 2022), de la Sentencia C-515 de 2004 se desprende que “incluso las cuestiones electorales transitorias, accesorias o instrumentales deben seguir el procedimiento estatutario, ya que con ellas se garantiza la transparencia y el respeto de diferentes derechos fundamentales”; y que por esto mismo “su reglamentación no debe quedar en manos de mayorías coyunturales, sino someterse a procedimientos especiales, como los de las leyes estatutarias”. 9.4 Por último, en sustento del cargo fundado en la violación a la reserva de ley estatutaria, la demanda siguió explicando que aunque el trámite legislativo de la Ley 2159 de 2021, en su condición de ley de presupuesto, debía seguir el procedimiento de una ley orgánica, el contenido de su artículo 124 -modificatorio, en lo sustancial, de una norma estatutaria (el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías)- debió seguir el trámite previsto en el artículo 153 de la Constitución; lo que no habría ocurrido pues, para su expedición, “la Cámara de Representantes y el Senado de la República le dieron al mismo el trámite de ley orgánica”. Y se concluyó indicando que, por lo expuesto “se vulneró tanto lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Superior, como las reglas de la democracia participativa previstas en la constitución y las garantías el derecho a la igualdad con el que deben contar todos los participantes en los comicios a celebrarse en el 2022.” 10. Por otra parte, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro indicaron que la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 también quebrantaría el principio de unidad de materia. En apoyo de su tesis, manifestaron que lo atinente al Presupuesto General de la Nación (PGN) se encuentra constitucionalmente previsto en los artículos 345-355 superiores; y, en el plano legal, en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto, EOP), que lo divide en (i) el presupuesto de rentas, (ii) la ley de apropiaciones y (iii) las disposiciones generales, que tienen un alcance “meramente instrumental, esto es, tendientes a garantizar la debida ejecución del presupuesto”; por lo cual, a través de dichas disposiciones generales no se pueden modificar o derogar normas de carácter sustantivo como, efectivamente, lo sería el inciso 1º del parágrafo 38 de la Ley de Garantías. 11. Luego resaltaron que, de acuerdo con el artículo 158 superior, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; y que, en ese mismo sentido, el artículo 169 constitucional prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Así, explicaron que el principio de unidad de materia “redunda en el fortalecimiento de la democracia”, para lo cual trajeron a colación algunos apartes de la jurisprudencia constitucional[9]. 12. Posteriormente, ya descendiendo al principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, los demandantes señalaron que, en tratándose de tal tipo de leyes, dicho principio es especialmente exigente. Esto por cuanto, “por una parte, (…) su contenido y alcancen (sic) están definidos explícitamente en la Carta Superior y, por la otra, porque debido a lo anterior la libertad de configuración del legislador está limitada por las restricciones que la Constitución les impone”. En soporte de lo anterior, trascribieron una jurisprudencia que identificaría una serie de situaciones en donde las leyes presupuestales quebrantarían el principio de unidad de materia, como lo sería “cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”.[10] 13. Por las anteriores razones los demandantes concluyeron que el artículo 124 demandado violaría la unidad de materia de la Ley 2159 de 2021 que lo contiene. En este sentido adujeron que la norma demandada “no se refiere al cálculo de rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales (temáticas propias de dicha Ley), sino que, por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, al referirse a reglas electorales relativas a prohibiciones establecidas a los servidores públicos en el marco de los procesos electorales, precisamente en relación con el uso de recursos públicos que pudieran afectar las contienda; en particular, a la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación y las entidades territoriales, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones” - materia esta última que habría debido ser tramitada a través de un proyecto de ley estatutaria y no orgánica. Y añadieron que “no es válido considerar que el artículo 124 de la Ley de Presupuesto 2022, por tener una incidencia fiscal, sea una norma propia de la materia fiscal, pues las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular”, tal y como lo habría explicado la Sentencia C-145 de 1994. 14. Finalmente, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pabón Castro arguyeron que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 asimismo violaría el derecho y principio de igualdad electoral. En ese orden, iniciaron señalando que el Preámbulo de la Carta consagra el modelo de democracia participativa, que se impone por encima del antiguo sistema de democracia representativa. 15. Posteriormente se refirieron a la importancia de la existencia de unas reglas de juego para participar en la contienda electoral en condiciones de igualdad, de cuya garantía dependería que las elecciones fueran realmente libres. Así, citaron la Sentencia C-1040 de 2005 e indicaron que “la igualdad de oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias económicas o sociales”. Inmediatamente después aludieron a la Ley de Garantías como el instrumento legal dirigido a establecer esas reglas de juego electoral y a “fortalecer la neutralidad de los servidores públicos que intervienen en las disputas electorales”, e incorporando medidas “para evitar el uso de recursos públicos con fines clientelistas o para incidir en los resultados de una elección”. 16. Luego, ya en tratando del parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías que fue alterado por el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, los demandantes indicaron que con el primero se prohibió “que las entidades territoriales celebraran convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones” y que, en tal sentido, la norma se instituyó como un “punto de equilibrio para garantizar la correcta articulación democrática y el principio de igualdad participativa en nuestro país, garantizando que el ejercicio democrático se surtiera bajo los estándares de equidad y transparencia que deben permear toda actividad electoral.” 17. Por último, reiteraron que la Ley de Garantías ha sido materia de varios ataques como los que se denuncian en su demanda; lo que amerita que la Corte declare la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. La demanda de la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo 18. Como se anunció en precedencia, la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo solicitó la inexequibilidad tanto del artículo 124 como del artículo 132 de la Ley 2159; petición que sustentó de la siguiente manera: 18.1 Un primer cargo se fundó en que los artículos demandados, “al hacer parte de las ‘disposiciones generales’ de la Ley Anual de Presupuesto, no pueden contrariar la Ley Orgánica de Presupuesto ni pueden ser nada distinto a normas instrumentales”. Al respecto la actora señaló que, para aprobar la ley ordinaria de presupuesto, el Legislativo debió ceñirse rigurosamente a las normas orgánicas correspondientes, so pena de transgredir los artículos 151, 349 y 359 superiores. 18.2 En el anterior orden, la demandante indicó que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no tiene carácter presupuestario pues se limita a autorizar a las entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro (4) meses previos al certamen electoral. Además, sostiene que el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, en su carácter de norma estatutaria (CP, artículo 152, lit. f – igualdad electoral), no podría ser alterado a través de una norma ordinaria ni mediante las disposiciones generales de una ley presupuestaria, sino únicamente por una ley de su mismo rango estatutario. 18.3 Por otra parte, en cuanto toca con el artículo 132 de la Ley 2159 -norma que modifica, para la vigencia de 2022, el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 21 de 1982[11] al disponer que los trabajadores de los empleadores agrupados por las Cajas de Compensación Familiar no tienen que ser beneficiarios del subsidio familiar (como lo decía el texto original de dicho artículo) sino que estos se encuentren simplemente afiliados a dichas entidades- la demandante sostuvo que la norma tampoco se relacionaría con la ejecución del PGN en tanto que “la propiedad de los recursos que financian esta prestación [del subsidio familiar] no pertenece al Estado ni a los empleadores, sino que su titularidad corresponde colectivamente a los trabajadores formales [12[12]]”; a lo que añadió que las cajas de compensación ni prestarían un servicio público ni ejercerían funciones públicas. Con fundamento en lo expuesto concluyó que, por ende, resultaría inadmisible introducir dicha norma dentro de la ley presupuestal que la contiene. 18.4 La demanda prosiguió con un segundo cargo de acuerdo con el cual los artículos demandados violarían el principio de unidad de materia, lo que derivaría en la violación de los artículos 158 y 169 de la Carta Política. Para tal efecto, luego de trascribir y explicar el texto de las normas superiores que consagran el principio de unidad de materia, la demandante manifestó que este habría sido transgredido toda vez que “las normas demandadas ni siquiera guardan conexidad causal, teleológica, temática ni sistemática con la materia y objeto de lo que es la ley anual de presupuesto”; y que, por el contrario, se trataría de normas que “refieren a asuntos sustantivos, extraños a los objetivos de las normas generales del presupuesto, y cuya conexidad con la ley 2159 de 2021 ni siquiera fue sustentada en el trámite legislativo (…)”. 18.5 Más concretamente, la demandante explicó que el artículo 124 demandado violaría el principio de unidad de materia pues: (i) “(n)o asegura la ejecución del presupuesto”; (ii) “(n)o tiene relación alguna con temas de índole presupuestal, de rentas, recursos de capital o gastos”; (iii) “(m)odifica una norma de carácter estatutario”; (iv) carece de cualquier explicación que justifique que la norma resulta “más favorable a la reactivación económica que someter los procesos de contratación a mecanismos abiertos y plurales”; y (v) no existiría conexidad sistemática entre este y el objetivo de la ley que lo contiene. Y en cuanto al artículo 132 demandado, la demandante manifestó que este: (i) no tiene relación ni conexidad temática con la Ley 2159 ni con la materia presupuestal pues, “n(o) persigue nada diferente a facilitar el reconocimiento de la personería jurídica de (…) las Cajas de Compensación Familiar- ante el ajuste de los requisitos que desde 1982 le son aplicables”; (ii) su finalidad no constituiría una herramienta para la ejecución presupuestal para la vigencia 2022 pues “se trata de una norma que crea un beneficio particular para unos actores concretos del sector del subsidio familiar que (…) se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 21 de 1982 (norma autónoma)”; (iii) no tendría conexidad causal con los motivos que se tuvieron para la expedición de la Ley 2159, ni serviría como norma instrumental para lograr un presupuesto equilibrado entre ingresos y gastos; (iv) carecería de conexidad teleológica pues “no incide ni coadyuva a cumplir los fines del presupuesto del año fiscal 2022”; y (v) no tendría conexidad sistemática con la Ley 2159 pues su contenido “no responde a una racionalidad interna ni tiene un vínculo directo e inescindible con el núcleo básico de la ley anual de presupuestos”. Así, finalizó indicando que para no desconocer los artículos 150 y 352 superiores, el artículo 132 de la Ley 2159 debió haberse tramitado a través de una iniciativa legislativa diferente. 18.6 La demandante prosiguió indicando que el artículo 132 de la Ley 2159 habría desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible que prevén los artículos 157 y 160 superiores. En apoyo de este cargo, la demandante comenzó por explicar el primero de dichos principios, para luego indicar que el artículo 132 demandado fue apenas introducido durante los debates en las plenarias de Senado y Cámara (Gacetas 1486 y 1487 de 2021), sin que el mismo hubiera sido mínimamente discutido dentro de los primeros debates de cada célula del Legislativo (Gacetas 1323 y 1369 de 2021); situación que vulneraría los aludidos artículos constitucionales. 18.7 Adicionalmente, la demandante señaló que al haberse introducido el artículo 132 dentro del último debate legislativo, y considerando que el mismo se refiere a una “norma autónoma”, conforme con lo previsto en Sentencia C-1113 de 2003 dicha disposición “plantea un objeto material de regulación sustancialmente distinto, de tal manera que su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente (…)”. En este orden, la actora concluyó que para que dicha norma pudiera ser introducida en el proyecto de ley que derivó en la expedición de la Ley 2159, sin antes haberse discutido en las comisiones de cada cámara del Congreso, esta debía encontrar aspectos comunes y relacionados con las normas que sí surtieron los cuatro debates de ley, lo que no habría ocurrido. 18.8 Luego la actora acusó a los artículos 124 y 132 de la Ley 2159 por la violación de las leyes 3ª y 5ª de 1992 y los artículos 1º, 2º, 150, 151, 153 y 352 de la Constitución Política por la violación de la especialización del trabajo legislativo. En desarrollo de este cargo, la demandante expuso cómo la asignación de cada proyecto de ley corresponde a las comisiones que, en cada cámara, se encuentran especializadas en los asuntos de que este trate, permitiendo así una racional distribución del trabajo legislativo; todo ello con arreglo a lo que prevé el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, cuyo desconocimiento “acarrea un vicio de relevancia constitucional que daría lugar a la declaración de inexequibilidad de la disposición legal irregularmente tramitada”[13]. 18.9 Dicho lo anterior, la demanda sostuvo que cómo con el artículo 124 de la Ley 2159 se alteraba una norma contenida en una ley estatutaria, la discusión inicial de dicho artículo debió haberse dado al interior de las comisiones primeras del Senado y la Cámara de Representantes (comisiones de asuntos constitucionales a quienes corresponde discutir los proyectos de leyes estatutarias), de manera separada; y no en sesiones conjuntas de las Comisiones 3ª y 4ª de asuntos económicos como efectivamente habría sucedido. Y finalizó indicando que, por las mismas razones atrás expuestas, la reforma al artículo 40 de la Ley 21 de 1982 que previó el artículo 132 de la Ley 2159 debió haber surtido su primer debate al seno de las comisiones séptimas de cada cámara parlamentaria pues estas comisiones son las encargadas de discutir proyectos sobre, entre otras, las sociedades de auxilio mutuo; la seguridad social; recreación, deportes y salud; vivienda, economía solidaria; y asuntos de la mujer y de la familia. 18.10 La demanda continuó acusando que el artículo 124 de la Ley 2159 modificó una norma con reserva de ley estatutaria, en violación de los artículos 152 y 153 de la Carta Política. En sustento de dicho cargo la actora sostuvo que, como se habría reconocido en la Sentencia C-671 de 2015, el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías trataría “de una prohibición dirigida a servidores públicos que tiene por finalidad hacer las veces de una garantía electoral, toda vez que salvaguarda el derecho a la igualdad y de oportunidades en las competencias electorales”. 18.11 Posteriormente indicó que la referida Ley de Garantías es de carácter estatutario por tratar del asunto a que se refiere el literal f) del artículo 152 de la Carta Política; esto es, de la “igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República (…)”; que además remite al núcleo esencial los derechos políticos que señala el artículo 23.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y que, adicionalmente, da cumplimiento al parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto legislativo 02 de 2004[14], como lo reconociera el propio Legislador en Gaceta 71 de 2 de marzo de 2005[15]. Y, en tratando particularmente del parágrafo del artículo 38 de dicha ley, manifestó que “este es una manifestación del núcleo esencial del derecho a la igualdad electoral (…) pues, como lo reconocería la Corte Constitucional [63[16]](…) con dicha norma se busca eliminar el riesgo de desvío de recursos públicos hacia campañas electorales, en beneficio de determinados contendientes que se verían en una situación privilegiada respecto de sus pares”. 18.12 Dicho lo anterior la actora pasó a indicar que la Constitución señala que las leyes estatutarias sólo pueden ser modificadas por leyes del mismo rango; y que por ello “deriva en inconstitucional la modificación o derogatoria de una ley estatutaria sin las exigencias constitucionales para ello - entre las cuales se incluye la revisión previa y automática de la Corte Constitucional, en los términos del artículo 153 CP”. Y añadió que ello es consecuencia de la reserva de ley estatutaria que se desprende del mismo artículo 153 superior; reserva esta que, para el mencionado parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías, habría violado el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. 18.13 Luego, la ciudadana Deik Acostamadiedo manifestó que la modificación al parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías habría desconocido el mandato constitucional de salvaguarda de los principios que rigen la función administrativa y los artículos 13 y 40 de la Carta. En desarrollo de su tesis, la actora citó lo que la Corte habría dicho en Sentencia C-1163 de 2005, cuando señaló que las restricciones del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 estarían “claramente encaminad[as] a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y le eficacia en el cumplimiento de las funciones”. 18.14 Por último, tras citar lo que la Ley 489 de 1998 y el CPACA habrían señalado respecto de los referidos principios de las funciones administrativas, la actora sostuvo que dichos principios se ligan con las disposiciones del artículo 38 relativos a las garantías electorales, concretamente en cuanto se trata de “garantizar la imparcialidad y trasparencia en la participación política”. Y concluyó que con el artículo 124 de la Ley 2159 se eliminó la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías dificultando “la posibilidad de garantizar que los comicios electorales, que se deben adelantar en las contiendas del 2022, se hagan con apego a los principios de transparencia, objetividad y moralidad en los que debe fundarse el ejercicio de la función pública [generando] además incertidumbre frente a los ciudadanos, pues no quedaría vigente en el ordenamiento jurídico ninguna norma que supla la finalidad que se persiguió con el inciso primero del parágrafo 38 de la Ley 2159 de 2021”. Intervenciones 19. Se recibieron las intervenciones de (i) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, (iii) el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y (iv) el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre. El fondo de dichas intervenciones se resume en el siguiente cuadro. Interviniente(s) Norma(s) demandada(s) de la Ley 2159 de 2021 Solicitud Argumentación Departamento Administrativo de la Presidencia de la República / Ministerio de Hacienda y Crédito Público[17] Artículo 124 Exequible Por una parte se manifestó que, si se considerara que el artículo 124 tuviera un contenido sujeto a reserva de ley estatutaria, su aprobación habría contado con las mayorías absolutas que prevé el art. 153 superior; habría sido tramitado dentro de una misma legislatura y, además, conforme con la Sentencia C-646 de 2001, la ley no prevé el control automático de leyes ordinarias con alcance parcial estatutario (caso en el cual el control sería rogado a través de una acción de inconstitucionalidad) sino que dicho control automático tan solo se predicaría de los proyectos de ley estatutaria[18] que hayan sido enviados a la Corte por el Presidente del Congreso o, en su defecto, solicitado al Legislativo por el Presidente de la Corte. Por otra parte, se indicó que, de todos modos, la disposición del artículo 124 podría considerarse como de naturaleza no estatutaria pues, dado el carácter restrictivo y excepcional de las leyes estatutarias, la prohibición que esta contiene “a penas se relaciona en forma indirecta con la igualdad electoral, pues en realidad se estructuró como una disposición normativa dentro de la regulación concerniente a la participación en política de servidores públicos”. En tal sentido, se manifestó que el artículo 124 demandado no regularía integralmente el contenido esencial de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Así mismo, se indicó que la Ley 996 prevé otra serie de disposiciones para asegurar dicha igualdad electoral; que la misma fue expedida dentro de un escenario constitucional que permitía la reelección presidencial, el cual ya desapareció y, con ello, el artículo 38 de esta última ley, habría perdido su naturaleza estatutaria y que, además, la misma no habilita para sus efectos a gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes o directores de entidades descentralizadas del orden territorial. Y se concluyó que “en un escenario de legalidad en el que se haga un uso adecuado de la norma, ni siquiera podría dar lugar a que los servidores públicos ejerzan actividades que impliquen participación en política” Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario[19] Artículo 124 Inexequible Se sostuvo que la flexibilización de las garantías electorales que conllevó la expedición del artículo 124 cuando previó “[levantar] la prohibición de contratación directa por convenio administrativos” es una situación que “desconoce los principios democráticos y el derecho a la igualdad electoral, permitiendo que un tipo de contrato estatal, con condiciones de adjudicación menores, altere las condiciones democráticas y de igualdad en las que se debe desarrollar la contienda electoral.” Luego manifestó que, en el trámite del artículo 124 demandado, el Legislador eludió “una serie de controles y debates que merecía [dicho artículo], por tratarse de una garantía del principio democrático y de igualdad electoral.” Finalmente se indicó que el artículo 124 acusado no respetó el principio de unidad de materia y modificó una ley estatutaria sin el lleno de los requisitos previstos para ello. Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[20] Artículos 124 y 132 Inexequibles La intervención manifestó limitar su análisis a los cargos ejercidos contra los dos artículos legales demandados por unidad de materia y violación de la ley orgánica de presupuesto. De este modo, inicialmente se indicó que “los artículos demandados son extrapresupuestarios y derogan transitoriamente normas sustantivas (…), por lo que el legislador debió haberlos tramitado a través de una ley independiente, razón por la cual SON INCONSTITUCIONALES bajo al cargo analizado, pues quebrantan los criterios de la norma orgánica de presupuesto (…)”. Y luego se señaló que “no existe (…) una relación causal, teleológica, temática o sistemática entre las disposiciones analizadas y la ley anual de presupuesto (principio de unidad de materia básico)” y que “mucho menos se cumplen los criterios más rigurosos sobre el principio de unidad de materia más estricto que se pide de las normas instrumentales en leyes anuales de presupuesto conforme a la jurisprudencia vigente” Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre[21] Artículo 124 Inexequible Se comenzó por manifestar que se apoyan los fundamentos en los cuales los demandantes sustentaron su demanda y que la posición de la entidad interviniente ya fue anteriormente plasmada en la intervención que se presentó dentro del expediente D-14.552. Luego se indicó que no es posible que una ley ordinaria como la Ley 2159 pueda modificar, como lo hizo con la alteración que previó su artículo 124, una ley estatutaria como la Ley 996 de 2005; todo ello para luego señalar que, de aceptarse dicha modificación, se estaría eliminando de facto la tipología de las leyes. Posteriormente se explicó que el artículo 124 demandado, regulador de las garantías electorales, no guardaría relación temática con la ley presupuestal que lo contiene. Además, se añadió que el Legislador omitió la carga argumentativa que le correspondía para demostrar que la desregulación que previó con dicha norma se traduciría en la reactivación económica supuestamente perseguida con la Ley 2159. Finalmente se argumentó que no existe un dilema entre la reactivación de la economía y la necesidad de activar los procesos de contratación previstos por la norma demandada. Y se prosiguió señalando que “la reactivación del empleo no puede sacrificar la democracia y la igualdad electoral”, indicado que ello se erige como una justificación inmoral que no superaría un juicio de proporcionalidad. Concepto del Ministerio Público 20. El Viceprocurador General de la Nación(e) con funciones de Procurador General de la Nación[22], Silvano Gómez Strauch, emitió concepto en donde solicitó (i) estarse a lo resuelto en la sentencia que resuelva el proceso del expediente D.14.522; proceso este en donde el Ministerio Público pidió declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021; y (ii) declarar la inexequibilidad del artículo 132 de la misma ley. 21. Como fundamento de la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159, el Ministerio Público indicó la imposibilidad de que una disposición estatutaria fuera modificada por una norma contenida en una ley de presupuesto. 22. Por otra parte, en cuanto toca con la inexequibilidad del artículo 132 de la referida Ley 2159, el viceprocurador con funciones de Procurador General de la Nación manifestó que dicha norma violaba los principios de unidad de materia y de consecutividad e identidad flexible. Consideraciones VI.I Competencia 23. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia. VI.II Problemas jurídicos 24. De la lectura de las demandas la Sala advierte que los problemas jurídicos a resolver consisten en determinar si el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 desconoce (i) el principio de unidad de materia, y (ii) la reserva de ley estatutaria cuando el mismo fue incorporado en una ley ordinaria. En relación con el artículo 132 de la Ley 2159 de 2021, la Sala Plena deberá establecer si este desconoce: i) los principios de consecutividad e identidad flexible, ii) el principio de unidad de materia y, (iii) la especialización del trabajo legislativo. VI.III Plan de la sentencia 25. Para resolver las demandas acumuladas, la Corte comenzará por (a) señalar que mediante Sentencia C-153 de 2022 se declaró la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y que, por tal razón, en esta providencia habrá de estarse a lo resuelto en dicha sentencia. Luego, de cara a resolver los cargos propuestos contra el artículo 132 de la mencionada ley, la Sala iniciará por (b) referirse a las cajas de compensación familiar y su relación con el subsidio familiar que regula la Ley 21 de 1982, cuyo artículo 40 fue modificado por la norma demandada. Después se procederá a (c) determinar el contenido de la disposición acusada. Posteriormente, (d) se examinará si, en el trámite legislativo de la Ley 2159 de 2021, la inclusión de su artículo 132 transgredió los principios de consecutividad e identidad flexible. A continuación, (e) se procederá a estudiar si el mencionado artículo 132 de la Ley 2159 de 2021 violó el principio unidad de materia. Después, solo ante la eventual negativa de la Corte a declarar la inexequibilidad del artículo 132 ídem por los anteriores cargos, la Sala pasaría a (f) analizar y darle respuesta al cargo basado en la vulneración de la especialización del trabajo legislativo por parte de dicho artículo 132. Luego (g) se hará una síntesis de la sentencia. 12. Fundamentos de la sentencia A. La cosa juzgada respecto del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 26. Preliminarmente la Sala observa que, mediante Sentencia C-153 de 2022[23] dictada dentro del expediente D-14.522 (AC), la Corte se pronunció sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y declaró su inexequibilidad. Por esta razón la Corte se abstendrá de estudiar los cargos ejercidos contra dicha disposición al configurarse sobre ella una cosa juzgada absoluta. 27. En efecto, opuestamente a lo que por regla general ocurre en las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y constitucional en ejercicio del control de tutela, las sentencias que profiere esta Corporación en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad pueden producir efectos de cosa juzgada absoluta o relativa. De este modo, existe cosa juzgada absoluta “cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada”[24]; hipótesis esta que por lo general ocurre cuando, como sucedió respecto del artículo 124 demandado, la norma demandada ha sido judicialmente expulsada del ordenamiento jurídico. Por el contrario, existe cosa juzgada relativa cuando la decisión de la Corte se haya basado en el análisis de algunos cargos que no comprenden el universo de aquellos susceptibles de ejercerse contra una misma disposición legal. 28. Por lo expuesto, sin entrar en más disquisiciones, la Corte dispondrá estarse a lo dispuesto en la Sentencia C-153 de 2022, que declaró la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 con efectos retroactivos[25]. B. Las cajas de compensación y el subsidio familiar 29. Entrando al análisis del artículo 132 de la Ley 2159, la Corte comienza por recordar que en 1954 un grupo de empresarios resolvió concederles a sus trabajadores un subsidio para atender las necesidades de sus hijos. Esto dio lugar a la creación de Confama como la primera caja de compensación familiar del país. [26] 30. Poco después, con la expedición del Decreto 118 de 1957, la legislación laboral estipuló la obligación de los empleadores de otorgarles a sus trabajadores una contribución similar que denominó subsidio familiar[27]. Para el efecto, el mencionado decreto dispuso que los empleadores debían bien constituir una caja de compensación familiar para la administración dichos subsidios o, en su defecto y para los mismos fines, proceder a afiliarse a alguna de las previamente existentes[28]. Esto dio lugar a que en el país se crearan alrededor de 50 cajas de compensación familiar.[29] 31. Luego, con la expedición de la Ley 21 de 1982, la regulación del subsidio familiar sufrió varias modificaciones. Dentro de estas últimas, la mencionada ley dispuso la posibilidad de que dicho subsidio fuera una prestación social pagada en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos y en proporción al número de personas que estos tuvieran a su cargo (artículo 1º). También previó que los aportes para el subsidio familiar estuvieran a cargo de: (i) la Nación, por intermedio de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias; (ii) los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios; (iii) los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencias, distrital y municipal; y (iv) los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes (artículo 7º). Así mismo, se previó que el mencionado subsidio se financiara con el cuatro por ciento (4%) de las nóminas de tales empleadores (artículos 11 y 12[30]). 32. En cuanto a la naturaleza de las cajas de compensación familiar, la Ley 21 de 1982 también indicó que estas tienen el carácter de personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, en forma de las corporaciones de que trata el Código Civil y que el reconocimiento de su personería jurídica estaría sujeto a que estas cumplieran alternativamente con (i) “(t)ener un mínimo de quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por conducto de una Caja”; o (ii)“(a)grupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar” (artículo 40, que fue reformado en su numeral 2 por el artículo 132 de la Ley 2591 de 2021 de cuya constitucionalidad se ocupa la presente providencia). Así mismo, la Ley 21 de 1982 señaló que dentro de las funciones de las cajas de compensación familiar se encuentran el recaudo, distribución y pago de los aportes efectuados por los empleadores que agrupa (artículo 41). 33. Esta Corporación ha precisado que los aportes que realizan los empleadores a las cajas de compensación son de naturaleza parafiscal[31]. En otras palabras, se trata de contribuciones “que se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector económico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos”[32]. O más extensamente - como lo ha señalado la jurisprudencia – de contribuciones “marcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial[84[33]]”[34]. 34. Sin perjuicio de las anteriores características ordinarias de la parafiscalidad, en tratándose de los aportes para el subsidio familiar (el 4% de la nómina de los empleadores), estos sólo pueden ser destinados a los empleados de menores o medianos ingresos; es decir, no del sector que los aporta sino del grupo socioeconómico al que dichos trabajadores pertenecen. Por esta razón, la jurisprudencia ha reconocido que las contribuciones para el subsidio familiar que recaudan, administran y pagan las cajas de compensación, están marcadas por una parafiscalidad atípica. Sobre este particular, la Corte ha explicado que, como el Legislador le impone una carga prestacional a los empleadores pero en beneficio de sus trabajadores, “el concepto de grupo socio-económico supera la noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribución no solo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que también puede extenderse a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones”[35]. 35. A su vez, a pesar del carácter público de los recursos destinados al pago del subsidio familiar, estos no entran a engrosar los ingresos corrientes del Estado. Ciertamente, con arreglo a la segunda regla del artículo 150.12 de la Constitución[36], la parafiscalidad de estos recursos sumada a que en la Ley 21 de 1982 se estipuló que los mismos serían recaudados y administrados por las cajas de compensación familiar y exclusivamente destinados al pago del subsidio familiar, no permite que los mismos sean incluidos en el PGN. Esta conclusión encuentra sustento en que: 35.1 Por una parte, el artículo 11 del Decreto compilatorio 111 de 1996[37], que recoge lo previsto en el artículo 7 de la Ley 38 de 1989, modificado por los artículos 3, 16 y 71 de la Ley 179 de 1994, y 1 de la Ley 225 de 1995, prevé que el PGN “contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto (…)”. Similarmente, el artículo 29 de la misma codificación señala que “(l)as contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía (…)”. 35.2 Por otra parte, el citado artículo 29 del EOP también dispone que “(e)l manejo, administración y ejecución de [las contribuciones parafiscales] se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella (…)”; cuestión que, en tratándose de los aportes destinados al subsidio familiar, remite al artículo 41 de la Ley 21 de 1982, según el cual dichos aportes son recaudados y redistribuidos por las cajas de compensación familiar (supra 30). 35.3 La lectura de las anteriores disposiciones permite llegar a varias conclusiones: 35.4 Por una parte, es claro que la inclusión de las rentas parafiscales en el PGN solo se hace para efectos de la estimación de su cuantía[38], nunca para formar parte de este. Así, como se explicó en Sentencia C-1170 de 2004[39], “los recursos parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. Ello implica, por un lado, que se diferencian de los ingresos corrientes de la Nación, en cuanto que están afectos a la finalidad prevista en la ley de su creación, y no pueden destinarse a la atención de los requerimientos generales del Estado, y por otro, que su manejo se realiza de manera autónoma, al margen, en general, de las disposiciones que gobiernan la administración de los recursos que sí hacen parte del presupuesto.” 35.5 También es claro que la mencionada estimación en el PGN solo se predica de aquellas rentas parafiscales que sean administradas por un órgano del presupuesto, no de cualquier otro órgano. 35.6 Finalmente, la Sala así mismo reitera que, contrario a las contribuciones parafiscales que administran los órganos del PGN, los aportes parafiscales destinados al pago del subsidio familiar no son manejados por estos últimos órganos sino por las cajas de compensación familiar; entidades que, se insiste, son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, en forma de las corporaciones de que trata el Código Civil (supra 30); esto es, por entidades que no forman parte del PGN. 36. En fin, para la Sala es claro que las contribuciones parafiscales destinadas al pago del subsidio familiar no son materia del PGN y que, por el contrario, como en el presente caso, “(c)uando la administración de los recursos parafiscales se confía a entes que no hagan parte del Presupuesto General de la Nación (…) los administradores [de tales entes] elaborarán sus presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos, todo de acuerdo con los parámetros fijados en las respectivas normas legales de creación de los recursos”[40]. 37. Ahora bien, la importancia del rol que cumplen las Cajas de Compensación Familiar en la administración de la parafiscalidad ha suscitado su inclusión en el desarrollo de otros programas de protección social que se financian con recursos parafiscales, y con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. En particular, la Corte observa que el Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020 dispone en sus artículos 3 y 4 un auxilio al cesante por el periodo de duración de la emergencia sanitaria por la COVID 19. El auxilio es operado por las Cajas de Compensación Familiar a quienes se confió la recepción, validación y otorgamiento del subsidio. 38. Aunque en condiciones de normalidad el subsidio al desempleo se financia exclusivamente con recursos del FOSFEC que tienen naturaleza parafiscal, lo cierto es que estos resultaban insuficientes para atender la demanda derivada de la emergencia sanitaria. Así lo señaló el Gobierno en la motivación del Decreto 553 de abril de 2020, en la que se lee lo siguiente: "(...) según los cálculos estimados los recursos de apropiación del aporte parafiscal al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC no son suficientes, debido a la gran demanda de cesantes, y se hace necesario apalancar y disponer de una fuente de recursos adicional a los aportes parafiscales que administran las Cajas de Compensación Familiar, desde los recursos de la Nación transferidos al Ministerio del Trabajo, para lograr amortiguar los efectos del desempleo causados por la prevención del contagio del virus COVID-19.". Por lo anterior, el artículo 6 del Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020 dispuso que el auxilio económico a la población cesante en el marco del Estado de Emergencia Sanitaria se financiaría con recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME[41] que, a su turno, está compuesto por recursos provenientes de préstamos del FONPET y el Fondo de Riesgos Laborales a la Nación, así como los asignados en el Presupuesto General de la Nación. 39. Por otro lado, la Sala Plena encuentra que las Cajas de Compensación Familiar del país conformaron la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social con el objeto de celebrar contratos de encargo de gestión operativa de los subsidios familiares de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional. Inicialmente contrataron con INURBE y posteriormente con el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA. Según el artículo 2.1.1.3.1.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015, las Cajas de Compensación Familiar y FONVIVIENDA constituirán patrimonios autónomos para la administración de los recursos para ejecutar los programas de vivienda de interés prioritario. Los activos del patrimonio autónomo se componen principalmente por: los recursos que no hubiesen sido otorgados directamente por las cajas de compensación antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, los que en ejercicio de sus facultades transfiera FONVIVIENDA, y los demás recursos del Fondo para el Subsidio de Vivienda de Interés Social (FOVIS) que las Cajas de Compensación Familiar decidan transferir voluntariamente, entre otros.[42] 40. En la operación del programa, las Cajas de Compensación actúan en la selección de la sociedad fiduciaria vocera del patrimonio autónomo, en la celebración de contrato de fiducia mercantil, y participan del comité fiduciario y el comité financiero del patrimonio autónomo. En particular, el Comité Fiduciario imparte órdenes a la sociedad fiduciaria para la ejecución del contrato de fiducia mercantil y emite recomendaciones para que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio defina criterios para la redistribución de recursos en el territorio nacional. Por su parte, el Comité Financiero se encarga de tomar decisiones sobre la administración financiera de los recursos, en el marco de lo establecido para la inversión de los recursos de las entidades estatales del orden nacional en el Decreto Único del Sector de Hacienda y Crédito Públi...