Sentencia C-305 de 2004

C-305-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-305/04 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos La actividad legislativa de expedición del Plan Nacional de Desarrollo está sujeta a: (i) las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso; y (iii), de manera especial, a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994. Todos estos parámetros normativos deben ser tenidos en cuenta a la hora de examinar la constitucionalidad formal y material de la ley cuatrienal del Plan de Desarrollo Económico, pues, las leyes orgánicas forman parte del bloque de constitucionalidad lato sensu, que abarca “todas aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional.” PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Trámite surtido en el Congreso CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Alcance del estudio PROYECTO DE LEY-Razón de ser de introducción por plenarias de modificaciones, adiciones y supresiones durante el segundo debate/PROYECTO DE LEY-Posibilidad de introducir artículos nuevos durante el segundo debate La posibilidad de introducir artículos nuevos a los proyectos de ley en curso durante el segundo debate parlamentario es reconocida por las normas constitucionales que se refieren de manera general al proceso de aprobación de las leyes, así como por aquellas otras, también generales, contenidas en el Reglamento del Congreso. El artículo 160 de la Constitución y el 178 de la Ley 5ª de 1992, permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. La razón de ser de esta facultad que se reconoce a las plenarias de las cámaras legislativas obedece a la idea acogida por el constituyente según la cual la formación de la ley debe estar abierta a la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras congresionales. Adicionalmente, la necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el principio democrático se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa, condujo al constituyente a diseñar un procedimiento para la expedición de las leyes más ágil que el previsto en el régimen constitucional anterior. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Texto no tiene que tener el mismo tenor literal durante todo su decurso/COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en las cámaras La Corte ha hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los artículos 160 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 160 de la Constitución hace que si bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos y que sea necesario acudir a un mecanismo para superar las divergencias. Este mecanismo es el previsto en el artículo 161 de la Carta, según el cual, cuando surjan discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas deben integrar comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto que se somete a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considera negado el proyecto. COMISION DE CONCILIACION-Discrepancias provenientes de inclusión por una de las cámaras de disposiciones nuevas/PROYECTO DE LEY-Plenarias pueden agregar nuevos artículos aún no considerados en la otra cámara El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, relativo también a la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto durante el segundo debate, se refiere explícitamente a que la divergencia que da lugar a la conformación comisiones de conciliación puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones nuevas”. Por lo anterior, resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno de sus artículos. PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY-Alcance El constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos. PROYECTO DE LEY-Artículos no considerados ni aprobados en comisiones de Senado y Cámara en primer debate PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debe ser el mismo en cuanto a la materia o núcleo temático durante los cuatro debates/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Adiciones bajo la forma de artículos nuevos deben tener vínculo razonable con el tema general Como el principio de identidad implica que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso. PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Distinción y relación PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Condiciones para introducir modificaciones a un proyecto de ley en curso En reciente pronunciamiento, la Corte precisó que la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. COMISION ACCIDENTAL-Disposición nueva debe haber sido abordada por las dos plenarias para que discrepancia pueda ser conciliada Cuando una de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por la otra, en el mismo pronunciamiento que se viene comentando la Corte precisó que para que la divergencia pudiera ser conciliada era menester que el tema a que se refiriera la disposición nueva hubiera sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente. COMISION DE CONCILIACION-Requisitos para introducción de artículos nuevos De conformidad con los precedentes jurisprudenciales, para que la introducción de artículos nuevos por parte de una de las plenarias del Congreso pueda ser objeto de la actividad de la comisión de conciliación designada para superar las discrepancias, es menester que se cumplan estos requisitos: (i) que el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el artículo haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el artículo tenga una relación material con el asunto o general del proyecto de ley. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Posibilidad de inclusión de artículo nuevo por una sola de las plenarias La Corte encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Norma especial relativa a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo debate PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de artículos nuevos en segundo debate PROYECTO DE LEY-Inexistencia de libertad absoluta para introducir modificaciones en el segundo debate No existe una libertad absoluta para introducir modificaciones a los proyectos de ley en el segundo debate, pues, como se deduce del artículo 158 superior, sólo son de recibo aquellas que tengan un vínculo razonable con la materia o tema general del proyecto, dado que según esta norma superior “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.” PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA O UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares El principio de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la función de planeación en sí misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la presentación del respectivo proyecto es gubernamental, por diseño constitucional la función de planeación involucra no solamente al Congreso de la República, sino también a diversas instancias administrativas nacionales y territoriales y a la Rama Judicial, y también permite la participación de la comunidad. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estrategias pueden tener carácter normativo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas necesarias para impulsar el cumplimiento No obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”, las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estrategias de carácter presupuestal y normativo Las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consideración de particularidades PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance de las facultades que se confieren al Gobierno y al Congreso para introducir modificaciones PLAN DE INVERSIONES-Modificaciones PRINCIPIO DE COHERENCIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Algunas normas definen por su contenido la orientación de la política económica, social y ambiental PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA-Interpretación amplia de noción de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución. PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Admisión de disposición nueva que contenga estrategias coherentes con metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental y guarde conexidad directa Si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate La inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la Ley del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad temática. De esta manera, los artículos que se incluyeron por las plenarias de las cámaras legislativas durante el proceso de aprobación de la Ley 812 de 2003 debían contener instrumentos presupuestales o normativos directa e inmediatamente adecuados para llevar a efectos las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental. Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el artículo 158 superior. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Objetivos y programas generales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Unidad de materia y conexión temática SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Escisión de empresas bajo toma de posesión para administrar o liquidar PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Consideración desde el inicio del proyecto del tema de los servicios públicos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata del tema relativo a la prórroga del plazo para enervar la disolución de una sociedad LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata de concesión de plazo a personas jurídicas vigiladas por Superintendencias para ajuste de estados financieros y cancelación de saldos LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Relación estrecha de conexidad con normas de funcionamiento de dos corporaciones autónomas regionales LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata de disposición aclaratoria de naturaleza jurídica de aportes a las Cajas de Compensación Familiar LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Conexidad directa e inmediata de disposición relativa a reglamentación de programas de régimen subsidiado en salud objeto de liquidación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata de nueva exención tributaria al gravamen al movimiento financiero LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata de disposición derogatoria que modifica reglas en cancelación con cargo al Fosyga LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Falta de conexidad directa e inmediata de disposición relativa a actividad portuaria LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Conexidad directa e inmediata de algunas disposiciones relativas al tema de continuidad de prestación de servicios públicos domiciliarios por empresas en proceso o riesgo de liquidación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No soluciona vacíos normativos/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-No soluciona vacíos normativos en materia del proceso de liquidación de empresas de servicios públicos domiciliarios ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Facultades administrativas de inspección y vigilancia SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Garantía por el Estado de prestación eficiente De conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales compromete la satisfacción de ciertos derechos fundamentales, del bienestar general y del mantenimiento de la calidad de vida de la población, y en tal virtud constituye un fin esencial del Estado. Por ello, a él corresponde garantizar su prestación regular, continua y eficiente, ya sea directamente o a través de los particulares, reservándose en todo caso la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Precisión por legislador del contenido de las atribuciones/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Determinación de funciones por la ley Las funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la República deben ser determinadas en la ley y que, por tratarse de funciones que el presidente ejerce como suprema autoridad administrativa, el Congreso puede disponer la desconcentración y prever la delegación de las mismas en cabeza de instituciones especializadas, como lo son las superintendencias, previsión esta última que en efecto hace en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998. En cumplimiento de todo lo anterior, el legislador goza de un amplio margen de configuración, que se ve reforzado por la atribución constitucional de determinar la estructura de la administración pública nacional y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentración en organismos técnicos y especializados, como lo son las superintendencias, de aquellas funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que la Constitución Política le asigna al Presidente de la República. SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Objetivos de la intervención del Estado PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Ejercicio del control, inspección y vigilancia PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Funciones administrativas de conformidad con la ley SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No reconocimiento de facultad de crear, a partir de orden de escisión impartida, nuevas unidades o empresas independientes, autónomas y separadas SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Facultad para ordenar escisión de empresas bajo toma de posesión para administrar o liquidar en unidades o empresas SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Limitaciones constitucionales a facultades de crear entidades a partir de escisión dentro de toma de posesión ENTIDAD ADMINISTRATIVA DEL ORDEN NACIONAL-Necesidad de creación legal a partir de escisión de otras de la misma especie ENTIDAD ADMINISTRATIVA DEL ORDEN NACIONAL-Creación a partir de escisión de otras anteriores La creación de entidades administrativas del orden nacional a partir de la escisión de otras anteriores está reservada al legislador, por lo cual no puede ser objeto de atribución permanente a autoridades administrativas como las superintendencias, pero sí de concesión de precisas y temporales facultades extraordinarias al Presidente de la República. EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES Y SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DEL ORDEN DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL-Creación a partir de la escisión de otras preexistentes Los textos superiores son claros en atribuir a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la facultad de crear empresas comerciales e industriales o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta del respectivo nivel territorial. Por lo tanto, forzoso es concluir que, a nivel territorial, la creación de entidades a partir de la escisión de otras anteriores es una operación debe ser llevada a cabo por la asambleas o concejos directamente, según el caso, sin que pueda ser atribuida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de manera permanente. SOCIEDAD POR ACCIONES EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Escisión de capital exclusivamente privado SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance de potestad legislativa en regulación de prestación DERECHO DE ASOCIACION EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance respecto de límites establecidos por el legislador SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Facultad de escisión para crear unidades o empresas independientes, autónomas y separadas DERECHO DE ASOCIACION DE PARTICULARES EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Violación de núcleo esencial por vinculación de capital a empresas nuevas creadas a partir de la escisión SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Inconstitucionalidad de facultad para ordenar escisión en unidades o empresas independientes, autónomas y separadas EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Inconstitucionalidad de creación a partir de la escisión de sociedades por acciones de capital privado PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Falta de conexidad directa e inmediata de disposición relativa a prohibición de prestación de servicios de salud en forma directa Referencia: expediente D-4726 y 4730 acumulados Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003. Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo (Ex. D-4726) y Javier Uribe Blanco (Ex. D-4730) Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En escritos separados, los ciudadanos Hernán Antonio Barrero Bravo, por un lado, y Javier Uribe Blanco, por el otro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de los artículos 15, 53, 115, 119, 120, 123, 124, 126 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, el primero, y 79, 115, 123, 126 y 128 de la misma Ley el segundo. La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a cabo el día quince (15) de julio de 2003, resolvió la acumulación de las dos demandas para que fueran decididas en la misma sentencia. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas acusadas: “LEY 812 DE 2003 “(junio 26) “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado comunitario”. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “... “Artículo 15. Reestructuración de la prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o empresas independientes, autónomas y separadas. ... “Artículo 53. Prohibición de prestación de servicios de salud en forma directa. Prohíbese la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 100 de 1993. “Parágrafo transitorio. Las entidades que estuvieren prestando, tendrán un plazo de dos (2) años de transición para dejar de hacerlo. ... “Artículo 79. Amplíase el término previsto en el artículo 220 del Código de Comercio para enervar la causal de disolución en un (1) año. ... “Artículo 115. Ajuste de estados financieros. Las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control del Estado por medio de las Superintendencias de Sociedades, de Valores y Bancaria, que tengan registrados en sus libros créditos mercantiles formados, dispondrán de un plazo hasta de diez (10) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley para ajustar sus estados financieros y cancelar gradualmente los saldos por tales conceptos, debiendo informar a la entidad de vigilancia correspondiente la política y metodología que se aplicará para efectuar el desmonte de los créditos. ... “Artículo 119. Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonia, Corpoamazonia. Los directores de las subsedes de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonia tendrán autonomía técnica, administrativa y financiera y serán nombrados, dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la terna al Director General de la Corporación por parte del respectivo Gobernador, sin que ello implique aumentar los gastos de funcionamiento de estas Entidades. “Los recursos percibidos por esta Corporación Autónoma Regional serán distribuidos de manera igualitaria por todo concepto entre la Sede principal y las Subsedes. “Parágrafo. Igual procedimiento será para Corporación Desarrollo Amazónico (CDA). “Artículo 120. A partir de la aprobación de la presente ley todo el territorio del Departamento del Meta, incluido el Area de Manejo Especial de La Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, Cormacarena; dejando de esta manera de hacer parte de Corporinoquia. “Los directores de las Subsedes de Corpoamazonia tendrán autonomía técnica, administrativa y financiera y serán nombrados dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la terna al Director General de la Corporación por parte del respectivo Gobernador, sin que ello implique aumentar los gastos de funcionamiento de estas entidades. Los recursos percibidos por esta Corporación serán distribuidos de manera igualitaria entre la sede principal y las subsedes. ... “Artículo 123. Los aportes del cuatro por ciento (4%) de las nóminas de las empresas destinadas a las Cajas de Compensación Familiar, son dineros parafiscales y por tanto inembargables. “Artículo 124. El Gobierno reglamentará sobre los programas del régimen subsidiado en salud objeto de liquidación. ... “Artículo 126. Adiciónase el artículo 879 del Estatuto Tributario con el siguiente numeral: “18. Los movimientos contables correspondientes a la compensación derivada de operaciones de reaseguro.” ... “Artículo 128. Derogatorias. Derógase la expresión “salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del parágrafo primero (1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997 prorrogada por la Ley 782 del 23 de diciembre de 2002. “Artículo 129. La actividad portuaria se realizará en condiciones de libre competencia. Sólo por graves motivos relacionados con el orden público y el control aduanero el Presidente de la República debidamente motivado podrá restringir temporalmente el movimiento de carga por ciertos puertos. “Artículo 130. En el evento en que se llegare a liquidar Empresas Municipales de Cali, Emcali EICE ESP, se autoriza la creación en la ciudad de Santiago de Cali de una nueva Empresa Industrial y Comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado y energía eléctrica de que trata la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes. “Artículo 131. El artículo 151 de la Ley 142 de 1994 quedará así: En el contrato de Condiciones Uniformes se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos confieran al suscriptor o al usuario el derecho a adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o privadas. Así mismo, en dichos contratos se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho a participar en los Fondos de Capitalización Social que se constituyan, para la prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios. “Artículo 132. Fortalecimiento del ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Con el objeto de garantizar la viabilidad y la continuidad en la prestación del servicio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá constituir un fondo empresarial, como patrimonio autónomo administrado por la FEN, o por la entidad que haga sus veces, o por una entidad fiduciaria. Este fondo podrá apoyar, de conformidad con sus disponibilidades, a las empresas que contribuyen al Fondo, en los procesos de liquidación ordenados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la financiación de los pagos para la satisfacción de los derechos de los trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario y, en general, de aquellos a los cuales se les terminen los contratos de trabajo. El fondo también podrá financiar las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo económico, técnico y logístico a la Superintendencia para analizar y desarrollar los procesos de toma de posesión con fines de liquidación. “A este fondo ingresarán los recursos excedentes de que trata el numeral 85.3 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, tal como queda modificado mediante el parágrafo de la presente disposición y contará con un comité fiduciario en el cual participará, un representante de las Empresas de Servicios Públicos Privadas, uno de las Empresas de Servicios Públicos Oficiales y Mixtas y el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios; el ordenador de los gastos será el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. “Cuando el Fondo proporcione recursos a una empresa, en exceso de las contribuciones hechas por ella, el Fondo se convertirá en acreedor de la empresa. En ningún caso se convertirá en accionista de la misma. “Parágrafo. El numeral 85.3 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 quedará así: “Si en algún momento las Comisiones de Regulación o la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tuvieren excedentes, deberán transferirlos al Fondo Empresarial de que trata el presente artículo.” “Artículo 133. Liquidación de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios. Para garantizar la continuidad en la prestación del servicio público domiciliario, en los procesos de toma de posesión para liquidar las empresas prestadoras, se seguirán las siguientes reglas especiales: “a) La liquidación se iniciará a partir del momento en que se notifique el acto administrativo de toma de posesión con fines de liquidación. “La intervenida mantendrá la capacidad legal para celebrar y ejecutar todos los actos y contratos tendientes a la prestación del servicio, hasta tanto otra u otras empresas asuman la prestación del mismo. Para tal fin la contratación de las empresas que se harán cargo de la prestación del servicio público domiciliario deberá realizarse en un plazo no superior a un (1) año; “b) La continuidad de la prestación de los servicios públicos domiciliarios que prestaba la empresa objeto del proceso de liquidación será responsabilidad, en primer lugar del liquidador y subsidiariamente de las autoridades responsables de la prestación del servicio. Para tal efecto, el liquidador podrá celebrar todos los actos y contratos requeridos, sin necesidad de obtener aprobaciones previas de las autoridades o de los propietarios de la intervenida; “c) Los pasivos que adquiera la intervenida con posterioridad a la toma de posesión que sean necesarios para la prestación del servicio se considerarán gastos de administración de la liquidación; “d) El liquidador de la intervenida no requerirá permisos o autorizaciones de terceros para la supresión de cargos, ni para la terminación de los contratos de trabajo; “e) En los procesos de toma de posesión para liquidar, el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su Delegado tendrá las funciones que ordinariamente le corresponden a la Junta Asesora por las normas aplicables.” III. LAS DEMANDAS 1. Expediente D-4726 1.1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Estima el actor, Hernán Antonio Barrero Bravo, que las normas que demanda resultan contrarias a los artículos 48, 53, 55, 56, 150, 157, 160, 161, 300-7, 131-6 y 370 de la Constitución Política. 1.2 Fundamentos de la demanda 1.2.1 En cuanto al artículo 15[1]: El demandante estima que este artículo desconoce la Constitución por razones de forma y de fondo. En cuanto a lo primero, señala que viola el canon 157 superior, toda vez que, según afirma, no fue considerado en primer debate en las comisiones terceras y cuartas constitucionales del Senado y la Cámara. Con lo anterior, añade, se desconoce el principio de consecutividad a que se ha referido la jurisprudencia de esta Corporación. En cuanto a los vicios de fondo, señala que cuando la norma permite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenar la escisión de las empresas de servicios públicos domiciliarios sometidas a toma de posesión para administración o liquidación desconoce el artículo 379 superior, pues de esta disposición constitucional se desprende que a las superintendencias no les compete llevar a cabo este tipo de escisiones, sino exclusivamente ejercer funciones de inspección, vigilancia y control. Además, como el artículo no establece los casos en que procede tal escisión, autoriza al presidente para ejercer en forma permanente funciones que sólo competen al legislador. Destaca el demandante que las empresas de servicios públicos domiciliarios son sociedades por acciones, de naturaleza pública, privada o mixta; en tal virtud, tratándose de empresas de servicios públicos oficiales, dicha escisión no puede ser hecha directamente por el Presidente de la República pues, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución, se exige la expedición de una ley para determinar la estructura de la Administración, así como para crear o autorizar la constitución de empresas industriales o comerciales del Estado o de sociedades de economía mixta. Agrega que, según lo reglado por los cánones 300-7 y 313-6 superiores, en los órdenes departamental y municipal, respectivamente, la creación o autorización de este tipo de entidades tampoco es función autónoma de los a gobernadores o alcaldes. 1.2.2 En cuanto al artículo 53[2]: Indica el demandante que, conforme lo dispone el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso mediante ley ejercer la función de señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública (literal e) y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (literal f). Así las cosas, continua, cuando el artículo 53 dispone de manera general que en cualquier entidad estatal queda prohibida la prestación directa de cualquier plan adicional o complementario de salud, desconoce “viola el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Norma Superior, al desconocer la diferencia que existe entre el régimen de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales en materia laboral, cuando a estos últimos, el legislador solamente les puede fijar las prestaciones mínimas ante la posibilidad que tienen de celebrar convenciones colectivas”. De esta manera la norma acusada desconoce la posibilidad que tienen los trabajadores oficiales de convenir la prestación de servicios de salud adicionales o complementarios a los previstos en el régimen general de la Ley 100 de 1993. Agrega que la Corte Constitucional se ha pronunciado expresamente sobre este asunto, y cita al respecto ciertas consideraciones vertidas en las sentencias C- 161 de 2000, c- 377 de 1998. Agrega que dado que existen servicios de salud no cubiertos por el P.O.S “se hace necesario que algunas entidades estatales puedan prestarlos directamente a sus trabajadores, a través de planes adicionales o complementarios... por que de lo contrario, se violaría el artículo 48 de la Carta Fundamental, como sucede con la norma demandada...” Por lo anterior, solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, o “en su defecto, declarar la constitucionalidad condicionada de la misma, en el sentido de precisar que esa prohibición no opera respecto de los trabajadores oficiales y que las entidades estatales pueden prestar directamente servicios adicionales y complementarios de salud hasta tanto ellas puedan contratarlos con las E.P.S. públicas o privadas o estas los incluyan en sus planes en forma permanente.” 1.2.3 En cuanto a los artículos 115, 119, 120, 124, 126, 129, 130 131, 132 y 133: Respecto de los artículos 115, 119, 120, 124, 126, 129, 130 131, 132 y 133 de la Ley 812 de 2003, el demandante sostiene que no surtieron los debates ordenados por la Constitución, y que en tal virtud desconocen los cánones 157, 160 y 161 de la Carta. A su parecer, dichos artículos pertenecientes al Capítulo V, denominado “Disposiciones Finales”, no fueron aprobados por las comisiones terceras y cuartas constitucionales de ambas cámaras, en donde se surtió el primer debate reglamentario, “motivo por el cual son inconstitucionales”. De otra parte, agrega, en la plenaria de la Cámara “solo fueron aprobados los artículos 115, 119, 120, 124, 126 129, donde estos cinco (5) últimos artículos fueron propuestos en la H. Cámara, en condición de “nuevos”... En la plenaria del Senado de la República encontramos que los artículos 120, 129, 130, 131, 132 y 133, también fueron presentados como “nuevos” en plenaria...” Por lo anterior sostiene que “únicamente los artículos 120 y 129 surtieron el trámite en plenaria, tanto de Senado como de Cámara; mientras los demás, solamente fueron aprobados como “nuevos”, en plenaria de una de las dos Cámaras.” Así las cosas, sostiene, “los artículos demandados, además de no haber sido aprobados en prime debate, sus textos fueron considerados como “nuevos” en plenarias, lo que no los eximía de haber sido estudiados, discutidos y aprobados en primer debate (C.P. art. 157-2). En el evento de haber sido incluidos en la comisión accidental de conciliación, sus textos no fueron considerados en cada una de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes (C.P. art. 161). Para el actor, en segundo debate no pueden considerarse artículos negados o no considerados en primer debate, pues el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 indica que en ese momento “no se considerarán enmiendas negadas en primer debate salvo que se surtan mediante el procedimiento de la apelación.” De lo anterior deduce que los artículos demandados, al no haber sufrido el trámite en primer debate en las comisiones constitucionales, resultan inexequibles. Como en su mayoría correspondían a asuntos nuevos y habían sido presentados en la plenaria del Senado y de la Cámara de Representantes, requerían que el proyecto regresara a las comisiones permanentes, conforme lo dispone el artículos 177 de la Ley 5ª de 1992. Finalmente sostiene que las comisiones de conciliación no pueden dar vida a artículos no aprobados en primer debate, ni a textos donde no han existido discrepancias entre las cámaras, como sucedería, dice, en este caso. La conciliación, afirma, debe hacerse sólo con base en textos realmente aprobados, so pena de que resulte vulnerado el artículo 161 de la Carta. 2. Expediente D-4730 2.1. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera el demandante, ciudadano Javier Uribe Blanco, que las disposiciones que acusa (artículos 79, 115, 123, 126 y 128 de la Ley 812 de 2003), vulneran el artículo 158 de la Constitución Política. 2.2 . Fundamentos de la demanda Para explicar el concepto de violación el demandante plantea el siguiente interrogante: ¿Caben normas propiamente jurídicas en la Ley del Plan de Desarrollo? Responde entonces que existe una opinión según la cual en dicha ley “no cabrían normas propiamente jurídicas, que modifiquen, adicionen, supriman o complementen leyes preexistentes, ni tampoco normas que establezcan o impongan nuevos derechos y obligaciones de carácter legal a las personas o al Estado”. Empero, agrega que esa interpretación se basa en una lectura parcial e incompleta de la Constitución, pues el numeral 3° de su artículo 150 indica que al Congreso corresponde aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, “y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.” Además, en el mismo sentido el inciso tercero del artículo 341 superior señala que el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás y que “en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”. Para el ciudadano demandante de esta dos normas emerge que la Constitución autoriza la posibilidad de que dentro del plan de inversiones se incluyan “medidas” o “mecanismos idóneos de ejecución” de los programas y proyectos contenidos en el Plan, que no pueden ser otra cosa que norma legales. Este diseño constitucional, a su parecer, pretende una finalidad saludable, cual es la de garantizar la efectividad real del Plan, es decir que éste “no se quede en letra muerta”. Entra luego el demandante a señalar que la gran mayoría de las normas jurídicas incluidas en el capítulo de la Ley 812 de 2003 denominado “mecanismos para la ejecución del Plan” corresponden a una de dos categorías: o se trata de normas “de carácter transversal” necesarias para conseguir los recursos que financian el Plan, o para “facilitar la interpretación o el desarrollo integral del mismo”, o de “normas específicas” que constituyen medidas para garantizar la idónea ejecución de alguno de los programas o proyectos incluidos en el plan.” En su opinión, ambas categorías de normas se ajustan a la Constitución. Tras analizar algunos artículos del capítulo de “Mecanismos para la ejecución del Plan” que se refieren a proyectos específicos, y otros que contemplan los instrumentos correlativos de ejecución, afirma que de manera general existe “una concordancia entre la gran mayoría de las normas de dicho capítulo, y los proyectos que constituyen el eje central del Plan de Desarrollo. Sin embargo, considera que cinco artículos que demanda no responden a ese criterio, es decir “no constituyen medidas para impulsar o ejecutar eficazmente los programas y proyectos del Plan de Desarrollo.” Dicho lo anterior el demandante aborda el tema de la unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo. Dicha Ley, indica, se ocupa de los objetivos y estrategias de inversión pública en diversas materias; por ello, a pesar de ser una ley ordinaria, tiene características especiales que la diferencian de las demás, “pues se trata de una ley heterogénea desde el punto de vista temático, sin que ese sólo hecho implique inconstitucionalidad alguna”. Sin embargo, de ello no se deriva que no deba acatar el principio de unidad de materia, sino que éste debe ser interpretado de manera especial en relación con esta categoría de ley, pues “la Constitución no ha dicho en parte alguna que en la ley del Plan de Desarrollo quepa todo tipo de normas jurídicas”. De tal manera, “es posible afirmar que en el Plan caben todas las normas jurídicas que, a pesar de su diversidad temática, sean necesarias para impulsar o ejecutar idóneamente los programas y proyectos de inversión, y, en cambio, son ajenas al Plan de Desarrollo, y por tanto vulneran el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, toda aquellas normas que, incluidas en su articulados, no respondan a este criterio.” Afirma entonces la demanda que los artículos que acusa no corresponden al criterio señalado, pues no son necesarias para impulsar ningún proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para desarrollar programas o proyectos específicos contenidos en el artículo 8° de la Ley, y no constituyen siquiera normas de carácter general que faciliten la interpretación o ejecución global del Plan, por lo cual violan el principio de unidad de materia. En cuanto al artículo 79[3], su objeto consiste en modificar el artículo 220 del Código de Comercio[4] ampliando el término concedido a los socios para enervar la causal de disolución de la sociedad, lo cual, al decir del actor, “luce supremamente exótico en una ley de esta naturaleza”. Otro tanto sucede con el artículo 115[5], que se trata de una norma de tipo contable que “no responde a ningún criterio razonable de pertenencia en una ley del plan de desarrollo”, no encontrándose programa o proyecto alguno que gracias a esta norma pueda ser ejecutado de mejor manera. Tampoco respecto del artículo 123[6] encuentra el demandante “propósito programático alguno que justifique la existencia en la Ley de esta norma, en la medida en que ningún proyecto o programa de inversión va a ser ejecutado cabalmente o impulsado gracias a su existencia.” En cuanto al artículo 126 de la Ley 812[7], que adiciona con una nueva exención tributaria el artículo 879 del Estatuto Tributario, el demandante señala que aunque no hay ningún impedimento para incluir exenciones tributarias en la ley del plan, si su consagración contribuye al cumplimiento d alguna meta contenida en ella, este no es el caso de la que se establece en el artículo 126, por lo cual resulta lesiva dl principio de unidad de materia. Finalmente, en cuanto a la derogatoria contenida en el artículo 128[8] tampoco encuentra el actor conexión razonable con algún proyecto o programa de inversión de los incluidos en el plan de inversiones públicas contenido en la Ley 812 de 2003. IV. INTERVENCIONES Se resumen a continuación las intervenciones dentro del presente proceso, atendiendo al orden cronológico en que fueron presentadas: 1. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial. En representación del Ministerio de la referencia y en defensa de las disposiciones acusadas intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Remberto Quant González. Como razones de su defensa, expuso únicamente lo siguiente: “...me permito reiterar la constitucionalidad de los artículos demandados, haciendo especial énfasis en los que guardan relación con las funciones de la entidad que represento, los cuales son artículo 119, 120 y 133 de la Ley 812 de 2003, de conformidad con los siguientes argumentos: “Honorables magistrados, como primera medida manifiesto a su Despacho, que las normas acusadas fueron expedidas ajustadas a los preceptos de la Constitución Política, por lo que esa Honorable Corporación las deberá declararlas Exequibles (sic). “Teniendo en cuenta que a las mismas se les dieron los debates correspondientes tal y como lo señala el artículo 157 de la Carta Política y la Ley 5ª de 1991, relacionada con el trámite de los proyectos de Ley.” 2. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos -FASECOLDA- En representación de la asociación gremial de la referencia, intervino oportunamente su representante legal, ciudadano Manuel Guillermo Rueda Serrano, quien se opuso a las pretensiones de las demandas y defendió concretamente la constitucionalidad del artículo 126 de la Ley 182 de 2003. En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad por vicios de trámite que fueron aducidos en contra de esta disposición, el intervinente indica que “la inclusión de un artículo nuevo en la Ley del Plan, por parte de las plenarias del Congreso de la República, es un procedimiento constitucional válido en los términos de los Artículos 341 y 342 de la Constitución y la Ley Orgánica del Plan”. En sustento de esta afirmación sostiene que existen artículos constitucionales que regulan especialmente el procedimiento para la aprobación de la Ley del Plan, lo cual se corrobora con la lectura de los artículos 341 y 342 superiores. Según esta última norma[9], dice, “la propia Constitución defirió en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo –otorgándole así un rango cuasi-constitucional-, todo lo concerniente a la definición de los “procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo”. Agrega que la referida Ley orgánica, distinguida con el número 152 de 1994, en sus artículos 21 y 22 reguló el segundo debate que en el Congreso de la República debe impartírsele a la Ley del Plan[10], disponiendo que “las modificaciones que se hagan en las plenarias no requieren que el proyecto retorne a las comisiones y en caso que no se apruebe la modificación en la otra cámara, lo cual es previsible por su forma de sesionar simultáneamente, el asunto se llevará a una comisión accidental para dirimir el desacuerdo y someter el texto a aprobación de la respectiva plenaria.” Por lo anterior, sostiene que los artículos 157 y 160 de la Constitución “en modo alguno resultan violados, como equivocadamente lo alega el demandante.” En cuanto al cargo de inconstitucionalidad material por desconocimiento del principio de unidad de materia, el ciudadano intervinente en nombre de FSECOLDA sostiene que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6° de la Ley 152 de 1994, el plan de inversiones debe incluir la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución, y que la Ley 812 de 2003, a partir del artículo 10 hasta el 148, incorpora distintos mecanismos de ejecución del Plan de muy variada y diversa naturaleza. Agrega que “la sola mención a los programas de construcción de infraestructura, que implican la contratación de seguros y reaseguros de cuantías elevadísimas, justifican de sobra la disposición del artículo 126, que incorpora un incentivo tributario para la actividad aseguradora”. De lo anterior deduce que no resulta vulnerado el artículo 158 de la Constitución, sino que, por el contrario, el artículo 126 contribuye a establecer “mecanismos idóneos para la ejecución de los planes de inversión, en los términos del Artículos 342 de la Carta y el artículo 6 de la Ley 152.” 3. Intervención del Ministerio de Protección Social. En representación del Ministerio de Protección Social intervino el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, quien defendió exclusivamente la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, frente a los cargos formulados dentro de la demanda radicada bajo el número D-4726. Tras referirse de manera general al marco normativo del Sistema de Seguridad Social en Salud, la intervención entra en materia para recordar que el artículo 236 de la Ley 100 de 1993 estableció la posibilidad de que las cajas, fondos, entidades o empresas de previsión y seguridad social del sector público de cualquier orden que vinieran prestando servicios de salud en un plazo de dos años se transformaran en E.P.S., o de lo contrario entraran en liquidación. Ahora bien, en aquellas entidades que optaron por lo primero, el artículo 169 de la misma Ley 100 permitió ofrecer planes complementarios al Plan de Salud Obligatorio de Salud, siempre y cuando fueran financiados en su totalidad por el afiliado con recursos distintos a las cotizaciones obligatorias previstas en la referida Ley. De igual manera, afirma, si dichas entidades venían ofreciendo planes de beneficios más amplios, los trabajadores vinculados a ella , hasta el término de la vinculación laboral o del período de jubilación continuarían recibiendo dichos beneficios, en los términos de los artículos 16 a 24 del Decreto 806 de 1998. agrega que el artículo 19 dl mismo Decreto señala los tipos de planes adicionales al P.O.S (P.A.S) que pueden prestarse. Señala entonces la intervención que los planes adicionales son financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares. Continuando con la exposición, el Ministerio intervinente indica que “las empresas prestadoras de servicios de salud podrán tener la identidad de empleador de sus trabajadores y de prestador de servicios de salud en el sistema general de seguridad social en salud. En su condición de empleador podrán realizar negociaciones colectivas en las que se establezcan beneficios adicionales a los definidos en la ley 100 de 1993, (Plan Obligatorio de Salud) caso en el cual una vez establecidos estos únicamente podrán ser otorgados a través de las entidades autorizadas por la superintendencia Nacional de Salud, para el evento de conformidad con lo establecido en el Decreto 806 de 1998. Así mismo, la prestación de servicios de estos planes adicionales podrá ser suministrado por la prestadora siempre y cuando esté habilitada para tal evento y medie contrato de prestación de servicios de salud con la aseguradora de planes de beneficios adicionales de salud contratada por la empresa para el efecto.” De lo anterior el intervinente concluye que “el artículo 53 de la ley 812 de 2003, constituye un desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política que dispone la facultad del legislador para regular los contenidos de la seguridad social, ello en concordancia con el artículo 49 que le confiere al Estado la organización y dirección y reglamentación de las prestación de los servicios de salud”. Por ello, “la prohibición establecida, no constituye en a restricción al derecho a la negociación colectiva de los trabajadores oficiales, sino la forma de garantizar a las personas la eficacia, unidad del sistema y el desarrollo de lo inherente al Estado en el Servicio Público de Seguridad social, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 48, 334 y 365 de la Constitución Política.” En tal virtud estima que la norma se ajusta a la Carta. 4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación Representando al Departamento Nacional de Planeación intervino oportunamente el ciudadano Alfonso M. Rodríguez Guevara, quien justificó la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. - Cargos contra el artículo 15: En relación con el artículo 15 de la Ley 812 de 2003, acusado por cuanto al parecer del demandante la escisión de las empresas de servicios públicos domiciliarios no fue estudiada en primer debate en las comisiones constitucionales y porque tal escisión no podría ser realizada por el presidente de la República a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Departamento Nacional de Planeación señala que el propio artículo 160 superior prescribe que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, y que la jurisprudencia constitucional ha establecido que mientras que las adiciones tengan una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistema con la materia dominante de la ley, no pueden estimarse inconstitucionales. Por ello, continua, existe la posibilidad de que en el segundo debate se introduzcan textos que si bien no figuraban en el primer debate, si pertenecían al eje temático del proyecto correspondiente. En relación con el segundo de los cargos esgrimidos en contra del artículo 15, según el cual el presidente de la República a través de la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios no puede realizar la escisión de este tipo de empresas, Planeación Nacional considera que el legislador puede establecer disposiciones como está, en virtud de la cláusula general de competencia que le asiste. Agrega que las empresas de servicios públicos domiciliarios no requieren de creación legal por lo cual “bien puede la administración, mediante actos de gobierno, proceder a la escisión de tales empresas, estando facultado para tales efectos por la propia ley.” Ahora bien, concretando los argumentos de la defensa, la intervención indica que, de conformidad con la Ley 142 de 1994, a las tomas de posesión para administración o liquidación que puede adelantar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios les son aplicables en lo pertinente las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras, contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Conforme a las mismas, la toma de posesión tiene por finalidad establecer si la entidad debe ser objeto de liquidación, si es posible colocarla en condiciones de desarrollar su objeto social o si puede realizar otras operaciones que permitan pagar a los acreedores. Empero, uno de los obstáculos que ha venido enfrentando la aludida Superintendencia es que carece de instrumentos financieros o legales que permitan tomar decisiones para lograr la reestructuración de los negocios de las empresas intervenidas, con el fin de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios y que a la vez sea posible satisfacer a los acreedores o inversionistas. Así, en esas condiciones la Superintendencia está sujeta a las decisiones de otras instancias gubernamentales. Dentro de este contexto, explica el intervinente que el artículo 15 pretende dar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una herramienta que llene el vacío existente en materia de tomas de posesión, con el fin de poder hacer viables financieramente las empresas intervenidas. Refutando al demandante, Planeación Nacional arguye que las funciones atribuidas a las corporaciones públicas de elección popular referentes a la determinación de la estructura de la administración deben entenderse referidas a empresas que funcionan en condiciones normales, “es decir de aquellas cuyo poder de administración y dirección lo ejercen sus órganos legal o estatutariamente constituidos”. Pero una vez que estas empresas son objeto de toma de posesión, las decisiones sobre su reestructuración deben ser del resorte de la Superintendencia. Ello por cuanto la intervención es una medida administrativa exc...