Sentencia C-304 de 2012

C-304-12 Sentencia C-304/12 Sentencia C-304/12 INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-No desconoce atribuciones de los municipios ESTABLECIMIENTO DE SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cosa juzgada constitucional por los cargos de violación a los principios de igualdad, equidad y equidad tributaria INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de progresividad tributaria COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA E IMPLICITA-Concepto COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para establecer el alcance INCLUSION DE TENEDORES DE INMUEBLES PUBLICOS A TITULO DE CONCESION, COMO SUJETOS PASIVOS DE IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION POR VALORIZACION-Cargos de inconstitucionalidad por violación del artículo 317 de la Constitución Política ARTICULO 317 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No es límite para que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble POTESTAD IMPOSITIVA DE IMPUESTO PREDIAL-Jurisprudencia constitucional LEGISLADOR-Facultad para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial El legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas, según el municipio donde esté ubicado el predio objeto del gravamen, lo que resquebraja el concepto de República Unitaria, que es uno de los principios fundamentales en la Constitución, según el artículo 1º de la Carta. Lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, pues, los impuestos de las entidades territoriales “gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”, según el artículo 362 de la Carta, en armonía con el contenido del artículo 317 de la Constitución, en cuanto señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad con la Constitución y la Ley PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance Esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal. SUJETO PASIVO DE IMPUESTO PREDIAL-Es indeterminado/CONTRIBUYENTE DE IMPUESTO DE PATRIMONIO-Es determinado El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matricula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal. LEGISLADOR-No le impide establecer sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario IMPUESTO PREDIAL-Gravamen de orden municipal El impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales. Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada. CONSTITUCION POLITICA-No le prohíbe al legislador incluir como sujetos pasivos de gravámenes sobre propiedad inmueble a quienes no son propietarios de los mismos, sino que cuentan con un título de concesión en virtud del cual son tenedores de los mismos Referencia: expediente D-8797 Actor: Jorge Arango Mejía Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010. Magistrada Ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 241 No. 4 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Arango Mejía demandó el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por considerar que viola los artículos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constitución Política de 1991. Mediante auto del veinte (20) de octubre del año dos mil once (2011) la demanda fue admitida y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a la Cámara Colombiana de Infraestructura, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, en cumplimiento de lo prescrito por los artículos 242.2 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS Se trascribe el texto de la norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010, y se subraya el aparte demandado: “LEY 1430 DE 2010 (diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: […] Artículo 54. Sujetos Pasivos de los Impuestos Territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión”. III. LA DEMANDA De acuerdo con los términos de la acción pública, el ciudadano Jorge Arango Mejía considera que el aparte normativo subrayado viola los artículos 13, 95-9, 317 y 363 de la Constitución. Sustenta sus acusaciones con los siguientes argumentos. 1. Para empezar dice que la expresión demandada viola el artículo 317 de la Constitución, según el cual “[s]ólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, porque en su criterio de este enunciado constitucional se desprenden al menos las siguientes tres consecuencias normativas. Primero, que los municipios están autorizados para gravar “el derecho de propiedad sobre inmuebles”. Segundo, que “únicamente los municipios pueden establecer gravámenes sobre la propiedad inmueble”. Tercero, que el gravamen de la propiedad inmueble sólo puede tener como sujeto pasivo al “dueño del inmueble, vale decir, [a] quien ejerce el derecho de propiedad”. Esta última conclusión es “evidente”, según el actor, toda vez que quien no es dueño no puede ser sujeto pasivo del tributo. “La expresión ‘propiedad inmueble’”, dice en su acción pública, “no puede entenderse como predio”, porque si así fuera se llegaría al absurdo de que el sujeto pasivo “sería una cosa y no una persona”. 2. Pues bien, asegura que entendido de este modo el artículo 317 de la Constitución, lo lógico sería concluir que la norma demandada lo vulnera ya que define como sujetos pasivos del impuesto predial y del impuesto de valorización a los ‘tenedores’, a pesar de que la Constitución sólo permite gravar a los propietarios. Por lo demás, el demandante asegura que en caso de considerar exequible el precepto acusado habría que aceptar la presencia de en el ordenamiento una norma absurda, toda vez que los ‘inmuebles públicos’ a los cuales hace referencia el cuestionado artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 son los “bienes de uso público o bienes públicos”; es decir, y según los términos del Código Civil, “las calles, plazas, puentes y caminos”, pero además “las carreteras, autopistas, ferrovías, estaciones, aeropuertos y puertos marítimos y fluviales”. Así, si se aceptara la constitucionalidad de la norma cuestionada, tendría que admitirse además que se gravara con el impuesto predial y de valorización por ejemplo a los concesionarios de esos bienes públicos. 3. De hecho, insiste en que si el Constituyente hubiese querido autorizar la imposición de tributos a personas distintas de los dueños habría empleado una terminología inequívoca en el artículo 317, como por ejemplo que los municipios podrían gravar la “propiedad o tenencia de inmuebles”. Pero como no lo hizo así, entonces a juicio del actor el artículo 317 de la Constitución se refiere es a que los únicos posibles sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución de valorización serían los dueños de los predios. En este último caso, sin embargo, con una diferencia: y es que “sí puede tener como titular a una entidad pública diferente, concretamente, la que construyó la obra que generó el incremento del valor del predio”. 4. Ahora bien, el ciudadano aduce además que hay un quebranto del derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución. Porque, en su criterio, como el artículo 317 de la Carta excluye a todos los que no son propietarios de bienes inmuebles de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, resulta que la norma demandada al escoger de toda la categoría de personas supuestamente excluidas justo a los tenedores, está dándoles a estos últimos un tratamiento desigual. De modo que, en palabras del actor, “[n]o se da un trato igual por parte de las autoridades a personas a quienes, sin ser dueños de un inmueble, se les convierte en sujetos pasivos de un gravamen que según la Constitución sólo puede imponerse a quienes son titulares del derecho de propiedad sobre un inmueble. Y también se quebranta la igualdad porque los demás tenedores de inmuebles a título diferente al de concesión, no son sujetos pasivos del impuesto”. 5. Aparte de lo anterior, el actor argumenta que el fragmento normativo cuestionado viola los principios de equidad y de progresividad en la tributación, a los cuales se refieren los artículos 95-9 y 363 de la Constitución. En efecto, asegura que cuando el impuesto predial grava al dueño del bien inmueble, pretende imponer un tributo justo y equitativo teniendo en cuenta “el valor del inmueble es parte del activo patrimonial del sujeto del gravamen” y en la medida en que el valor del inmueble aumente, más grande será la riqueza de su propietario. Asimismo, dice que cuando el sujeto pasivo de la contribución de valorización es el propietario del bien, se cumplen los principios de equidad y justicia tributarios ya que “en virtud de la construcción de una obra pública” este último se hace más rico y, en ese sentido, es legítimo que el Estado lo obligue a pagar la contribución por valorización como parte de ese enriquecimiento. De ese modo el actor opina que el propietario “no sólo contribuye a fortalecer el erario” sino que además a él “se le impide que se enriquezca injustamente, al aumentar el valor del inmueble del cual es dueño, a causa de la obra ejecutada con dineros públicos”. 6. Sin embargo, el ciudadano sostiene que cuando el impuesto predial o la contribución de valorización se imponen a quien no tiene la condición de dueño del bien inmueble, la consecuencia constitucional es muy distinta pues el tenedor “en nada se beneficia por su aumento de valor”. Así, el demandante censura el precepto demandado ya que en su criterio es inicuo e injusto que “el dueño del inmueble quede liberado del impuesto predial o de la contribución de valorización”, y que dicho gravamen recaiga exclusivamente sobre quien no es dueño del predio. De igual modo, lo acusa de ser injusto en cuanto tolera el incremento del tributo a medida que crezca el valor y simultáneamente el precio de lo que el concesionario debe pagar por la concesión. En este contexto, entiende que el concesionario resulta “doblemente castigado: al pagar un impuesto o una contribución en relación con un predio del cual no es dueño; y al hacerse más gravosas, al menos potencialmente, las condiciones de la concesión”. Y luego dice que el gravamen es triple, toda vez que los actos de explotación que realiza la persona están gravados con el impuesto predial, pero además con “el impuesto nacional de renta, y con el impuesto correspondiente a la realización de actos industriales o comerciales en un determinado territorio”. 7. Finalmente el actor manifiesta que la norma desconoce la jurisprudencia de esta Corte sobre progresividad tributaria. En efecto, de acuerdo con la interpretación del accionante, esta Corporación ha sostenido por ejemplo en la sentencia C-426 de 2005 que el poder fiscal debe gravar a las personas en función de su capacidad de pago, y que cuando se trata de tributos directos como el predial esa capacidad contributiva debe medirse con arreglo al patrimonio o la renta del sujeto pasivo. En ese sentido, indica que la norma demandada viola dicha interpretación constitucional por cuanto no determina el poder contributivo de los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión con arreglo a alguno de esos factores, razón por la cual autoriza un gravamen que podría ser mayor para quienes cuentan con menor capacidad de pago, que para quienes una capacidad contributiva superior. Por lo demás, el ciudadano le reprocha a la norma el desconocimiento de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 2007 en el sentido de que el sujeto pasivo del impuesto predial “es el propietario o poseedor del predio”. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Hacienda y Crédito Público 8. Actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ciudadana Lina Quiroga Vergara intervino para solicitar que se declare exequible la norma acusada. En síntesis, se opuso a todos los cargos de la siguiente manera. Primero dijo que la norma demandada no viola el artículo 317 de la Constitución, pues este no define cuáles pueden ser los sujetos pasivos de los gravámenes sobre la propiedad inmueble, sino que se limita a establecer que los municipios son los únicos sujetos activos de los mismos. Luego manifestó que el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, de un lado porque todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión son tratados de forma igualitaria, y de otro porque la situación de una persona que no es tenedora de inmuebles públicos a título de concesión no es comparable con la de quien sí lo es. Más adelante aseguró que la disposición no desconoce el principio de equidad tributaria en tanto grava no una cualidad del sujeto pasivo, como lo hacen los tributos personales, sino una relación jurídica con el respectivo bien inmueble y en ese sentido no hay inequidad en la regulación de los tributos pues todas las personas que están en la misma relación son gravadas por los mismos. Finalmente, arguyó que la norma tampoco vulnera el principio de progresividad por cuanto en su sentir sí consulta la capacidad de pago de los contribuyentes, si bien no la mide a partir de la renta o el patrimonio de estos últimos. A continuación se expondrá con más detenimiento cada uno de estos argumentos. 9. De un lado, el Ministerio expuso las razones por las cuales en su opinión el fragmento normativo demandado no desconoce el artículo 317 de la Constitución. En primer lugar, porque el precepto constitucional invocado no se encarga de definir cuáles son los únicos sujetos pasivos de los tributos sobre la propiedad inmueble, sino de establecer “el sujeto activo” de dichos gravámenes: el municipio. Así las cosas, no comparte la interpretación del demandante de acuerdo con la cual el artículo constitucional invocado establece que sólo los dueños o titulares del derecho de dominio pueden ser sujetos pasivos de los tributos regulados por la norma acusada. En segundo lugar piensa que al ciudadano no le asiste razón en cuanto afirma que el artículo 317 Superior excluye a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión de la posibilidad de convertirse en sujetos pasivos de gravámenes como el impuesto predial o la contribución por valorización. Por el contrario, estima que el legislador puede considerarlos como tales toda vez que tiene una “amplia potestad” para configurar los elementos del impuesto predial y de la contribución por valorización. Así, la finalidad de la norma constitucional invocada es por una parte garantizarles una renta específica a los municipios, proveniente del gravamen sobre la propiedad inmueble, y por otra proteger a los contribuyentes toda vez que supone una restricción general a la posibilidad de que entidades distintas a los municipios graven la propiedad inmueble con tributos, regla que tiene su excepción en el poder de otras entidades de imponer la contribución por valorización. En tercer lugar adujo que el artículo 317 no prohíbe tampoco el establecimiento de otros tributos por medio de los cuales se grave indirectamente la riqueza expresada en bienes raíces, como es el caso del impuesto sobre la renta, el impuesto al patrimonio o la contribución por valorización. Finalmente aseguró que la propia Corte Constitucional ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-876 de 2002, que “el sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario, etc)”. 10. De otro lado, la apoderada del Ministerio expresó que a su juicio el precepto acusado tampoco desconoce el principio de igualdad, esencialmente porque “la disposición no establece un trato diferencial respecto de personas que se encuentren en la misma situación de hecho”. En efecto, dice en su intervención que los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión no están en las mismas condiciones que los demás grupos mencionados por el demandante, como pueden ser las demás personas que no tienen títulos de propiedad raíz o que son tenedoras de inmuebles públicos pero a títulos diferentes del de concesión. Por eso en su criterio no es viable hacer un juicio de igualdad constitucional. Por lo demás, la abogada del Ministerio de Hacienda dice que todos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión son tratados del mismo modo, y también son tratados de conformidad con el principio de igualdad todos los sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización. 11. Asimismo, en el memorial dice el Ministerio de Hacienda que al actor no le asiste razón en sus cargos por supuesta violación de los principios de equidad, justicia y progresividad del Derecho tributario. En cuanto a los dos primeros principios, dice la intervención que el demandante los juzga violados porque parte de una premisa errónea y es que el impuesto predial y la contribución por valorización son tributos de carácter personal, “es decir, que tienen en cuenta las cualidades personales del sujeto pasivo”. Ese presupuesto es equivocado, en opinión del Ministerio de Hacienda, en tanto ambos gravámenes tienen más un carácter real que personal, y por consiguiente la determinación del sujeto pasivo de los mismos se efectúa con arreglo a la clase de “relación jurídica con el respectivo bien inmueble la cual en el caso de la norma demandada consiste en la tenencia a título de concesión de inmuebles públicos”. Así las cosas, si bien el impuesto predial y la contribución por valorización “omiten cualquier estudio de la riqueza, o beneficio patrimonial de los sujetos causados o por efecto de los inmuebles objeto del tributo”, eso se debe a la clase tributaria a la cual pertenecen. 12. Aparte de lo anterior, asegura la abogada del Ministerio de Hacienda que en la sentencia C-822 de 2011, la Corte ya se pronunció sobre una acusación similar contra esta misma norma y la declaró exequible. En esa ocasión, a su juicio la Corporación dijo que “nada impide al legislador gravar con los citados tributos hechos generadores que no tengan que ver con el derecho de dominio, considerando viable de conformidad con su jurisprudencia y la del Consejo de Estado, que se grave con el impuesto predial y de valorización la tenencia de bienes de uso público cuando estos se encuentren en manos de particulares”. Finalmente, aduce que tampoco se infringe el principio de progresividad al no considerar como indicadores de la capacidad contributiva la renta o el patrimonio del contribuyente, porque –reitera- no son tributos personales sino reales y en este último género de exacciones la capacidad la determina la existencia del bien. Instituto Colombiano de Derecho Tributario 13. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)[1] intervino para solicitar que se declare exequible el precepto demandado. Dice el memorial presentado que tres de los expertos que participaron en la discusión del concepto, discreparon de la opinión de los demás y por eso el ICDT presenta dos opiniones. La mayoritaria, como se dijo, aboga por la exequibilidad de la norma sobre la base de dos argumentos esencialmente.[2] Primero, opina que la disposición está protegida por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011, pues en esta última la Corte declaró exequible el enunciado normativo ahora demandado y lo hizo a propósito de algunos de los cargos que se presentan en esta demanda, a saber –y estas son sus palabras-: “violación del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como límites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 95-9 de la Carta; […] y principio de irretroactividad y de confianza legítima consagrados en el artículo 363 ibídem”. En vista de ello, el ICDT afirma que a la Corte sólo le debería corresponder pronunciarse sobre el cargo por supuesta infracción del artículo 317 de la Constitución, pues respecto de las demás acusaciones estima que “existe cosa juzgada absoluta”, y sobre ellas no emite ninguna consideración. Dice: “[e]n el caso fallado mediante la sentencia C-822 del 2011, las normas objeto de análisis fueron: a) Por aspectos de forma relacionados con el principio democrático de amplia deliberación de las leyes, los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política. b) Por aspectos de fondo: violación del principio de igualdad ante la ley, justicia y equidad como límites del deber de contribuir, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 95-9 de la Carta; principio de legalidad contenido en los artículos 150-12 y 338 de la C.P., y principio de irretroactividad y de confianza legítima consagrados en el artículo 363 ibídem. […] En relación con la acusación de violación de los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Nacional, el Instituto considera que existe cosa juzgada absoluta, aunque entiende que es a la Corte Constitucional, a quien le corresponde calificar finalmente si existe cosa juzgada absoluta o relativa y establecer, en consecuencia, si puede entrar a juzgar o no sobre la norma acusada. […] Por lo anterior, en el presente caso el Instituto no emitirá concepto en relación con la violación de los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución”. 14. En consecuencia, en segundo lugar, el ICDT asegura que la norma debe declararse exequible pues en su criterio tampoco viola el artículo 317 de la Carta, que es el otro cargo planteado por el ciudadano demandante. En efecto, sobre este punto dice que los términos “propiedad inmueble”, usados por el Constituyente en el artículo 317, deben ser analizados debidamente. Así, advierte que uno es el sentido de los vocablos “propiedad inmueble” en el Derecho civil, contexto en el cual hacen referencia “al derecho de dominio sobre un bien inmueble para gozar y disponer de dicho bien”; pero que otro distinto es el significado de esas palabras en el lenguaje común, pues en este entorno se refieren no al derecho real de dominio “sino al objeto sobre el cual recae”. Pues bien, juzga que al artículo 317 de la Constitución debe dársele este último significado, y por lo tanto conceptúa que el precepto constitucional invocado debe interpretarse en el sentido de que autoriza a gravar “los bienes raíces y no específicamente [e]l derecho de propiedad o dominio de bienes inmuebles”. A esa conclusión es conducido el ICDT por algunos motivos. 15. De un lado, dice que la doctrina colombiana ha identificado en la evolución del impuesto predial una evolución hacia la progresiva inclusión de sujetos pasivos distintos del propietario. Así, asegura que sujetos pasivos de ese tributo han sido considerados el poseedor, el usufructuario, el fideicomitente o beneficiario del patrimonio autónomo, y ahora los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. De hecho, manifiesta que hay un antecedente de la norma demandada: el artículo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002. La constitucionalidad de este último precepto, según su opinión, fue examinada por la Corte en la sentencia C-183 de 2003, y a causa de este fallo la norma terminó por decir: “gravar con el impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares”. De otro lado, señala que en materia de la contribución por valorización los sujetos pasivos son los mismos que los del impuesto predial, en la medida en que en aquellos el beneficio consiste en un mayor valor que reciben los inmuebles a causa de la realización de una obra pública. Así las cosas, la mayoría de quienes participaron en la decisión opinan que la norma demandada no viola el artículo 317 de la Constitución. 16. En cambio, quienes disintieron llegaron a una conclusión opuesta. A juicio de estos dos últimos, es correcto asumir que la norma demandada está parcialmente amparada por la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011. No obstante, en su opinión la cosa juzgada no excluye que la Corte pueda pronunciarse acerca de la conformidad del precepto acusado con el artículo 317 de la Constitución. De hecho, su concepto es que el enunciado normativo cuestionado viola dicha norma superior al menos por tres razones. Por una parte, aseguran que el artículo 317 tiene dos elementos que deben ser analizados, pues en primer lugar les atribuye a los municipios una competencia exclusiva y excluyente, y en segundo lugar dice que esa competencia puede ejercerse sólo para gravar bienes inmuebles. Pues bien, piensan los disidentes que el Congreso no sólo no estaba facultado para definir los sujetos pasivos de dos gravámenes sobre la propiedad inmueble, sino que además tenía una prohibición expresa de hacerlo ya que el artículo 136, numeral 1, de la Constitución en concordancia con el artículo 317 le impide al Congreso de la República inmiscuirse por medio de leyes en asuntos que sean competencia de otras autoridades. 17. Por otra parte, estos miembros del ICDT, que se apartaron del concepto mayoritario, adujeron que la norma constitucional se refiere a la propiedad inmueble como un modo de hacer alusión “al derecho de dominio que los particulares ejercen sobre los bienes raíces”. Pues de no ser así, debería aceptarse que el legislador podría imponer el impuesto predial y la contribución de valorización a los ocupantes temporales de un inmueble público que tengan por objeto adelantar determinados trabajos o tareas, y eso eventualmente tendría la potencialidad de extenderse todavía más, y los intervinientes consideran que ese no debe ser el sentido que se le dé a la norma constitucional. En consecuencia, dicen que el ICDT debió haber ofrecido un concepto distinto, orientado a que se declare inexequible el texto enjuiciado. Cámara Colombiana de la Infraestructura 18. Finalmente la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI)[3] intervino para solicitar que se declare inexequible el precepto cuestionado. El ciudadano Jhon Jairo Parra, quien obra en representación de esa entidad, dijo en síntesis: “[…] la norma acusada es inconstitucional toda vez que vulnera la disposición constitucional en virtud de la cual ‘sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble’, pues convierte en titular de la obligación tributaria sobre la propiedad a quien no es propietario sino un simple tenedor. Igualmente, que la norma vulnera los principios de equidad y legalidad tributaria pues (i) no contempla mecanismo alguno que permita medir la capacidad de pago del contribuyente y (ii) equipara a los propietarios y tenedores sin que estos tengan las mismas calidades (equidad horizontal)”. 19. Esa conclusión la apoyó en los siguientes motivos. Para empezar adujo que la norma desconoce el artículo 317 de la Constitución “toda vez que se está gravando con un tributo a la propiedad a alguien que no es propietario”. Y la Constitución, tal como es interpretada por la CCI, prohíbe que se defina como sujeto pasivo de un tributo sobre la “propiedad inmueble” a quien no es propietario, conclusión a la cual puede llegarse tras tener en cuenta que “la intención del [C]onstituyente fue entregarle a los municipios el cobro de los tributos sobre el mencionado derecho real”. Por tanto, la disposición debe ser declarada inexequible. Pero además, a su juicio, el precepto infringe los principios de equidad y legalidad tributaria toda vez que “(i) para su recaudo no se consulta, de ninguna manera, la capacidad contributiva del obligado, pues se le cobra un impuesto a la propiedad con base en el precio de un bien que no se encuentra dentro de su patrimonio; y (ii) se vulnera la dimensión horizontal del mencionado principio tributario, pues se impone el tributo a personas con condiciones diferentes, esto es, deben pagar el impuesto a la propiedad inmueble todos los propietarios y, excepcionalmente, los concesionarios quienes son simples tenedores”. Estos dos argumentos los sustenta del siguiente modo. 20. En cuanto a lo primero, la CCI argumenta que la norma viola el principio de equidad en la tributación pues para el recaudo de los gravámenes mencionados en ella no se consulta la capacidad adquisitiva del contribuyente. De hecho, asevera en su intervención que la tarifa del impuesto predial se fija sobre la base del precio de un bien, que para el caso de los tenedores, no le pertenece al contribuyente. Así, para cobrar esta exacción se usa como base un elemento que no mide la riqueza del obligado toda vez que el bien inmueble no se encuentra en el patrimonio del obligado tributario, sino en el de la persona que lo entregó en concesión. La norma no trae entonces, desde su punto de vista, ningún mecanismo para determinar la riqueza del sujeto pasivo, ni por lo tanto para definir su capacidad de pago. Lo cual a su modo de ver contradice la jurisprudencia de esta Corte, que por ejemplo en la sentencia C-748 de 2009 –no especifica en cuál caso- dijo que el principio de equidad “sirve de guía para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, para lo cual resulta relevante la valoración de su capacidad económica, no siendo éste el único criterio en materia de equidad tributaria, que a su vez se erige en límite del ejercicio de la potestad de configuración normativa de que goza el legislador”. 21. En cuanto a lo segundo, la entidad dice que el texto demandado desconoce el principio de equidad horizontal en tanto “engloba en un mismo supuesto normativo a quienes no son iguales”. Así, asume que la norma obliga a pagar los tributos sobre la propiedad primero a todos los propietarios de bienes inmuebles, y segundo a las personas naturales o jurídicas que suscribieron contrato de concesión de un bien del cual no son propietarias. “Como se observa”, dice la Cámara de Infraestructura, “se está haciendo sujeto pasivo del tributo bajo estudio, tanto a los propietarios de bienes inmuebles como a los simples tenedores, situación que a todas luces vulnera el principio de equidad horizontal de los tributos. No resultan equiparables las condiciones de propietario y mero tenedor para efectos tributarios. El primero tiene en su patrimonio el bien objeto de gravamen y, por tanto, aumenta su riqueza con él. Mientras que el tenedor únicamente lo administra, sin que de su tenencia se derive riqueza alguna”. Por lo demás, considera que esa vulneración es aún mayor cuando al tenedor a título de concesión se le cobra una contribución por valorización del bien inmueble público, y esa censura la justifica así: “[e]ste tributo tiene por objeto que el ciudadano contribuya con el pago de las obras estatales que le reportan un acrecentamiento en su patrimonio. No obstante, en el caso que nos ocupa, el concesionario, como mero tenedor, no obtiene ningún beneficio patrimonial con la valorización del bien, pues como se ha repetido no se encuentra en su patrimonio. De tal suerte, que la contribución de valorización grava a quién es propietario y ve incrementado su patrimonio y, a la vez, a un mero tenedor que en nada le beneficia o perjudica una posible valorización del bien. Resulta claro, entonces, que la norma impuso la carga tributaria a personas con condiciones muy disímiles e incomparables, por lo cual, se vulnera la equidad horizontal”. 22. Para terminar, la Cámara Colombiana de Infraestructura propone un nuevo cargo por violación del principio de legalidad, sobre la hipótesis de que esta norma en realidad no se limita a definir un nuevo sujeto pasivo del impuesto predial y de la contribución por valorización, sino que tiene un alcance mucho más amplio: crea un nuevo tributo. Y dice, en ese sentido, que “el aparte demandado, realmente crea un tributo nuevo, cuyo hecho gravable no es la propiedad inmueble, ni el sujeto pasivo el dueño del bien. Si bien el legislador decidió darle [a] este nuevo tributo el mismo nombre de los impuestos y contribuciones sobre la propiedad ya existentes[, n]o obstante estructuralmente se tratan de tributos diversos”. Así las cosas, concluye que “el legislador debió señalar íntegramente los elementos tributarios, los mecanismos para establecer la tarifa y las condiciones de su pago. Siendo esto así, la norma demandada adolece de falta de legalidad tributaria”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 23. El doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), el señor Procurador General de la Nación Alejandro Ordóñez Maldonado rindió ante la Corte Constitucional el concepto Nro. 5264, mediante el cual le solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia C-822 de 2011, toda vez que a su juicio el fragmento normativo demandado está protegido por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito el citado fallo de constitucionalidad. A esta conclusión arribó el Ministerio Público luego de señalar que la Corte “acaba de decidir una demanda que contiene cargos semejantes a los que ahora se examinan, dentro del trámite del Expediente D-8495, por medio de la Sentencia C-822 de 2011, en la cual declara exequible la expresión demandada”, y de trascribir literalmente el contenido del comunicado de prensa Nro. 45 del 1 y 2 de noviembre de 2011 emitido por esta Corporación. Una vez hecho esto, sostuvo con respecto al tema que “se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-822 de 2011”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Asuntos previos. Alcance de la cosa juzgada constitucional a la que hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011. Aptitud del cuestionamiento por violación del principio de progresividad 2. Antes de presentar el caso, formular el problema jurídico y resolverlo, la Sala Plena pasará a pronunciarse sobre los alcances de la cosa juzgada a la cual hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011, y sobre la aptitud de las acusaciones no cubiertas por la cosa juzgada constitucional. Hay cosa juzgada constitucional en relación con las acusaciones por violación de los principios de igualdad, justicia y equidad, pero no en relación con los cuestionamientos por infracción del artículo 317 de la Constitución y del principio de progresividad (art. 363, C.P.) 3. En la sentencia C-822 de 2011 la Corte Constitucional resolvió de fondo una acción pública de inconstitucionalidad exactamente contra el mismo fragmento normativo ahora demandado y lo declaró exequible, en un fallo que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243, C.P.).[4] Como la Corte no tiene competencia para pronunciarse de nuevo sobre normas amparadas por fallos que hubieren hecho tránsito a cosa juzgada constitucional,[5] en este caso es preciso definir si la sentencia C-822 de 2011 protege a la norma acusada en esta oportunidad de los cargos que le dirige el ciudadano, o si por el contrario no lo hace y entonces la Corporación puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre ellos. 4. Como puede apreciarse a partir de los antecedentes, el Procurador General de la Nación y los intervinientes no están totalmente de acuerdo entorno a los alcances de la cosa juzgada constitucional de la sentencia C-822 de 2011. Así, el Procurador piensa que la cosa juzgada cubre todas las acusaciones que formula el ciudadano en este caso y, por tanto, aduce que la Corte debe simplemente estarse a lo resuelto en dicho fallo. En cambio, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario estima que la cosa juzgada no ampara a la norma del cargo por violación del artículo 317 de la Carta pues en la sentencia C-822 de 2011 no se emitió un pronunciamiento definitivo al respecto. El Ministerio de Hacienda, por su parte, parece sugerir que la cosa juzgada sólo protege a la norma de las censuras por supuesta violación de los principios de igualdad, equidad y justicia tributarias, razón por la cual en esta ocasión debería emitirse un pronunciamiento de fondo sobre todos los demás cargos planteados por el ciudadano. Y la Cámara Colombiana de Infraestructura simplemente parece considerar que no hay cosa juzgada. La Corte debe entonces decidir cuál es el alcance de la cosa juzgada a la que hizo tránsito la sentencia C-822 de 2011. 5. Para ello es conveniente señalar que pese al desacuerdo parcial antes mencionado algunos intervinientes y el Ministerio Público coinciden en algo, y es que en la sentencia C-822 de 2011 esta Corporación ya decidió que el precepto hoy demandado no viola los principios de igualdad, equidad y justicia tributarias, contemplados en los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución. La Corte Constitucional está de acuerdo con esa conclusión, pues en el texto de la sentencia hay un fragmento que así lo indica y cuya función dentro del fallo no ha sido puesta puntualmente en duda por ninguna de las opiniones expuestas dentro de este proceso. En efecto, la sentencia en mención dice expresamente, en un acápite que titula como ‘Conclusión del cargo’, que la expresión normativa demandada en esa oportunidad (la misma que ahora se estudia) no desconocía los precitados principios constitucionales del derecho tributario: “[l]a Corte no considera que se produzca una vulneración de los principios de equidad, igualdad y justicia tributaria, ya que se ha demostrado que la disposición acusada grava a los tenedores en relación con la tenencia y no con la propiedad ni con la posesión. Además se ha resaltado que no hay punto de comparación con los tenedores corrientes y los tenedores concesionarios en virtud de la relación que éstos últimos establecen con los bienes inmuebles públicos y por el provecho que obtienen en términos de explotación económica del bien. Además se ha reiterado que es factible gravar el beneficio derivado de la misma tenencia sobre el inmueble público entendido como las edificaciones, construcciones y mejoras adheridas de manera permanente a dichos bienes. Nada de lo anterior contradice la Constitución”. 6. Ahora bien, en lo que atañe a los demás cuestionamientos de la demanda bajo examen, la Corte Constitucional estima que no han sido resueltos en la sentencia C-822 de 2011 ni en otra distinta con fuerza de cosa juzgada constitucional. En específico, esta Corporación no está de acuerdo con la premisa de la cual parte el Concepto Fiscal, según la cual hay una decisión antecedente de constitucionalidad en la que se definió con fuerza de cosa juzgada que el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 no violaba ni el principio de progresividad (art. 363, C.P.), ni el artículo 317 de la Constitución. Ciertamente, en la parte resolutiva de la sentencia C-822 de 2011 la Corte no circunscribió de manera explícita los efectos de la cosa juzgada a los cargos en ella examinados.[6] Pero ese hecho por sí solo no es suficiente para concluir que la cosa juzgada haya sido absoluta (no relativa) y que en consecuencia en ella se hubiera hecho un examen integral de constitucionalidad. Cuando en la parte dispositiva de la sentencia no se delimitan los alcances de la cosa juzgada, aun así podría haber una cosa juzgada relativa (implícita). Lo que debe preguntarse esta Corte es entonces si se presenta una cosa juzgada relativa implícita; es decir, si fue en la parte motiva de la sentencia C-822 de 2011 que la Corte restringió el alcance de la cosa juzgada.[7] 7. Luego de examinar la sentencia C-822 de 2011, y la jurisprudencia sobre la Ley 1430 de 2010, la Corte observa en primer lugar que nunca se ha ocupado de establecer el contenido normativo del principio de progresividad constitucional con el fin de juzgar si lo desconoce el artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, demandado en este proceso. Es cierto que en la sentencia C-822 de 2011 la Corporación hizo referencia al principio de progresividad en un par de ocasiones pero sólo para efectos de contextualizar otros principios constitucionales que la ciudadana demandante en esa ocasión juzgaba violados, tales como los de equidad, justicia e irretroactividad tributarias. También lo es que la sentencia C-822 de 2011 hizo alusión a la compatibilidad del precepto demandado en ese caso con el artículo 363 de la Constitución, que consagra el principio de progresividad, pero esa mención la hizo precisamente porque el artículo 363 Superior contempla además otros principios que sí fueron invocados en esa oportunidad en la demanda. En consecuencia, las alusiones que aparecen en la sentencia C-822 de 2011 al principio de progresividad o al artículo 363 de la Constitución no se deben a que la Corte haya estudiado, con base en un cargo, si la norma hoy cuestionada violaba o no el principio en evocado, sino a que le correspondió establecer si desconocía otros principios (como el de equidad e irretroactividad) también consagrados en el artículo 363 constitucional. Por tanto, la cosa juzgada de la sentencia C-822 de 2011 no cubre esta acusación en particular. 8. Pero en segundo lugar la Sala advierte que tampoco ha emitido hasta ahora un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada sobre la compatibilidad del artículo acusado en esta ocasión con el artículo 317 Constitucional. En ese sentido, concluye que es viable emitir un pronunciamiento de fondo sobre ese cargo. Con lo cual, por cierto, no pasa por alto que en este último caso parece haber una dificultad puntual debida a ciertas consideraciones accesorias plasmadas en la sentencia C-822 de 2011 y que al ser tomadas fuera de contexto podrían insinuar una conclusión diferente. En efecto, en la sentencia C-822 de 2011 hay un fragmento en el cual la Corte pareciera referirse a la conformidad de artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 con el artículo 317 de la Constitución. Obsérvense los términos literales del fallo, sustraídos del contexto: “es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”. Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien. Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo. Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto. Sumado a lo anterior, cabe señalar que de la misma disposición demandada se desprende, en relación con los nuevos sujetos pasivos, que son los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, el hecho generador del tributo. En efecto, éste es determinable y se deduce del contexto mismo de la norma que indica que el hecho generador es la tenencia de dichos bienes. De acuerdo con lo anterior, se encuentran a partir del análisis de la norma demandada, hecho en conjunto con las disposiciones del impuesto predial unificado preexistentes, todos los elementos exigidos por la norma constitucional para constituir un tributo válido, de modo que el legislador no incurrió en desconocimiento del principio de legalidad al imponer el gravamen de impuesto predial a la tenencia en concesión de bienes de uso público. 5.3.3. Frente a la contribución especial de valorización, podría llegarse a la misma conclusión anteriormente expuesta. La valorización es una contribución que, de acuerdo con la normativa vigente, es de carácter territorial, pudiendo imponerse con el concurso de los departamentos y municipios. Del mismo modo que el marco constitucional y normativo del impuesto predial, no impide que el legislador grave con la contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley el cobro de la valorización a tenedores a título de concesión de bienes inmuebles públicos, tampoco contradice la Constitución. En otras palabras, la valorización comparte con el impuesto predial la característica de que la definición de los sujetos pasivos y hechos generadores no está limitada por la Constitución; por tanto, el legislador puede establecer otras formas de relación con el bien como susceptibles del gravamen. En este orden de ideas, el artículo 317 superior, solo establece una regla de competencias más no un límite a la posibilidad de que el Congreso imponga la valorización a otro tipo de relaciones con el bien, como la posesión, la tenencia o el usufructo. Únicamente cuando el legislador opte por imponer el tributo sobre la propiedad inmueble, se activa la regla de asignación de competencia tributaria del artículo 317 constitucional, que indica que, refiriéndose al dominio, no necesariamente corresponde imponer la valorización al municipio sino también a cualquier otra entidad. Entonces, cuando el artículo 317 se refiere a la “propiedad inmueble”, no está limitando al legislador la posibilidad de regular este tributo en otro tipo de relaciones con el bien y por ende, los argumentos que se expusieron anteriormente para el impuesto predial, son aplicables a la valorización. De este modo, dada la existencia de un bien inmueble, le está dado al legislador crear la contribución de valorización si así lo considere conveniente para la realización de los fines del Estado, teniendo en cuenta las diversas formas en las que el sujeto pasivo pueda relacionarse con el bien. Por consiguiente, se encuentra que el hecho de señalar como sujeto pasivo de la contribución de valorización a los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión, supone que el hecho generador en este caso corresponde a la tenencia de dichos bienes por parte de los concesionarios; y con ello, analizado en el marco de la normativa vigente de este tributo, se señalan los elementos mínimos del mismo, de modo que desde esta perspectiva el tributo se considera constitucional”. 9. Así las cosas, como se ve, fuera del contexto apropiado pareciera a primera vista que la Corte zanjó este cargo y que la norma está al respecto amparada por la cosa juzgada constitucional. En efecto, la Corte dice que el legislador puede considerar como sujetos pasivos del impuesto predial y de la contribución por valorización a los tenedores de inmuebles, y que su competencia no se circunscribe a la definición de este tipo de gravámenes sobre los propietarios de bienes inmuebles. No obstante, la Sala no comparte esta forma de interpretar la sentencia C-822 de 2011 y en cambio considera que lo dicho en ella acerca del artículo 317 de la Constitución, si bien es una doctrina interpretativa de la Carta que debe tenerse en cuenta para resolver este caso, no es un pronunciamiento que al respecto haya hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la Constitución, por las siguientes razones. 9.1. De un lado es importante no perder de vista que para definir los aspectos de un fallo que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional uno de los criterios a tener en cuenta es el de los cargos aptos efectivamente “formulados” por los ciudadanos, y debidamente resueltos por la Corporación.[8] En ese sentido, lo primero que debe examinarse es cuáles fueron los cargos formulados en la sentencia C-822 de 2011. Así, es revelador observar que en la acción pública que provocó la sentencia C-822 de 2011 en ningún momento se edificó un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de una violación del artículo 317 de la Carta.[9] Y también lo es, más aún, que entre los problemas jurídicos planteados por la Corte ninguno insinuara un juicio de compatibilidad de la norma acusada con el artículo 317 Superior.[10] Ese es entonces un primer argumento para concluir que no hay cosa juzgada al respecto. 9.2. Por cierto, en el proceso que concluyó con la sentencia C-822 de 2011 algunos de los ciudadanos intervinientes sí cuestionaron la norma (demandada también ahora) por supuestamente violar el artículo 317 de la Constitución.[11] No obstante, no puede decirse que con ello se hubiera incorporado un nuevo cargo al proceso que permitiera identificar las referencias al artículo 317 de la Carta como un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada constitucional. Porque de hecho existe una jurisprudencia consistente y consolidada de la Corte Constitucional, que no fue desmontada ni erosionada por la sentencia C-822 de 2011 pues en la argumentación no hay ninguna alusión a pretensiones de cambio de jurisprudencia, de acuerdo con la cual en los procesos de constitucionalidad iniciados por acciones públicas ni el Ministerio Público ni los intervinientes pueden plantear cargos de inconstitucionalidad distintos de los que proponga el ciudadano en su demanda.[12] Entonces el hecho de que en las intervenciones se hubiera agregado este reproche no interfiere en nada en la delimitación de los puntos de derecho que hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional. 9.3. Ahora bien, desde luego los cargos formulados en las acciones públicas no son el único criterio para identificar los asuntos sobre los cuales versa la cosa juzgada. La Corte ha sostenido que también son relevantes para esos efectos los motivos efectivamente expuestos en las decisiones. De modo que en este caso además es importante aceptar que entre los motivos o los razonamientos de la Corte para emitir la sentencia C-822 de 2011 hubo uno relacionado con el artículo 317 de la Constitución. Pero eso no indica que la Corte ya hubiera juzgado la constitucionalidad del artículo 54 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, a la luz del artículo 317 Superior. En cambio, hay al menos dos razones en virtud de las cuales es válido concluir que en la sentencia C-822 de 2011 no se resolvió ese problema. La primera es que en la sentencia C-822 de 2011 la Corte puso un título por cada uno de los supuestos vicios de fondo que examinó, y entre los títulos no hay ninguno por presunta violación del artículo 317. La segunda se puede apreciar, si se mira con detenimiento que las referencias al artículo 317 de la Constitución hacen parte del examen de otro cargo distinto, más grande pero relacionado con otros preceptos de la Constitución, y es el de un presunto desconocimiento del principio de legalidad tributaria. Más concretamente, las indicaciones sobre el artículo 317 de la Carta se encuentran dentro de un título dedicado a resolver si la norma demandada violaba el principio de predeterminación de los elementos esenciales del tributo. 9.4. Así las cosas, podría preguntarse, ¿qué relación tenía el artículo 317 de la Constitución con el examen de un cargo por supuesta infracción de principio de legalidad (predeterminación de los elementos del tributo)? En la sentencia C-822 de 2011 la Corporación consideró importante la referencia a ese precepto, porque el cargo de la ciudadana demandante era en esencia que la norma acusada violaba la Constitución en tanto creaba nuevas especies de impuesto predial y de contribución por valorización sin definir todos los elementos de las obligaciones tributarias, mientras que la Corte interpretaba que la norma no hacía más que ensanchar la clase de sujetos pasivos de ambos tributos pero sin crear nuevas especies de exacciones. En el contexto de esa argumentación era razonable, por un mandato de transparencia, que la Corte se refiriera al artículo 317 de la Carta con el fin de mostrar que este último no le impide al legislador ampliar la clase de sujetos pasivos del impuesto predial o de la contribución por valorización, ni tampoco le ordena al interprete considerar que en esos casos el Congreso crea nuevas especies tributarias. La Corte Constitucional, en otras palabras, no incorporó el artículo 317 de la Carta a su razonamiento para mostrar que la disposición demandada lo respetaba escrupulosamente, sino para mostrar que no se oponía a la idea sostenida en la sentencia C-822 de 2011, de acuerdo con la cual el Congreso no había creado nuevos tributos sino agregado distintos sujetos pasivos al impuesto predial y a la contribución de valorización. La presencia del artículo 317 de la Carta en la argumentación de la sentencia C-822 de 2011 debe interpretarse a la luz del cargo examinado, y de la conclusión que extrajo la Corte del examen del mismo, en el siguiente sentido: “[e]n síntesis, los elementos del impuesto predial y de valorización están definidos, tanto en las normas que han previamente regulado dichos tributos como en la misma disposición demandada, de la cual se desprende que el hecho generador es la tenencia de bienes inmuebles públicos a título de concesión, siendo esta definición válida y legítima, ya que la Constitución ha concedido amplias facultades al legislador en esta materia, y porque ya en otras ocasiones, la jurisprudencia ha planteado la posibilidad de gravar con impuestos a éste tipo de bienes”. 9.5. Naturalmente, en el fragmento de la sentencia C-822 de 2011 que se refiere al artículo 317 hay una interpretación de la Carta con significativas implicaciones para la resolución de un cargo...