Sentencia C-298 de 2025

C-298-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-298/25 PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Vulneración por indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo del Superintendente de Subsidio Familiar (…) el legislador extraordinario vulneró el principio de reserva de ley. En este caso, la reserva de ley no se satisface con una referencia genérica a la posibilidad de adoptar determinadas cautelas o medidas sancionatorias, pues el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control en el régimen del subsidio familiar es una materia reservada al legislador y su contenido corresponde a uno altamente regulado por la ley. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO-Vulneración por indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo del Superintendente de Subsidio Familiar (…) el legislador extraordinario desconoció el principio de legalidad. Los numerales 20, 22 y 23, acudieron a conceptos jurídicos indeterminados que, en el contexto específico del régimen del subsidio familiar, evidenciaron un alto grado de indeterminación respecto de la adopción de medidas cautelares; y, por lo mismo, un diseño normativo cuya ambigüedad resultó insuperable. De esta manera, las medidas preventivas no son la regla frente a la actuación de la Administración, al punto de que su regulación ha sido respaldada y aceptada a partir de las normas especiales que en cada caso se diseñen con rango legal, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (...) igualmente, desconocen el derecho al debido proceso, ante la no acreditación del estándar que exige la aplicación de las formas propias para cada procedimiento, especialmente el cautelar, y su trámite diferenciable con la potestad sancionatoria. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento por artículo transitorio de la Constitución NORMA ACUSADA-Vigencia SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA TACITA Y SUBROGACION-Diferencias LEY MARCO-Ámbito y regulación por el Gobierno/DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Contenido PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Contenido y alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Concepto El principio de reserva de ley hace referencia específica a la institución o figura jurídica que, por disposición expresa de la Constitución, exige que un determinado asunto corresponda a la regulación de una ley proferida por el Congreso de la República o de una norma con fuerza material de ley. En otras palabras, la reserva de ley exige que ciertas materias se regulen mediante la expedición de leyes o normas con fuerza material de ley y no a través de regulación de menor jerarquía, como los decretos de carácter reglamentario u otros decretos de contenido administrativo. En consecuencia, cuando existe un asunto reservado al legislador, el ámbito de regulación reglamentaria se contrae, puesto que este no puede desarrollar ni concretar aspectos esenciales o necesarios de la materia reservada a la ley. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No es absoluto Como toda institución jurídica, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de reserva de ley no es absoluto ni puede entenderse aplicable de manera homogénea o idéntica para todas las materias sujetas a regulación. Esta Corporación ha sostenido que el alcance de la competencia normativa del legislador, así como el grado de detalle exigido en su regulación, depende de varios factores, tales como: (i) la naturaleza misma de la materia a regular; (ii) si se trata de una reserva legal ordinaria, esto es, de aquellos casos en que la Constitución exige expresamente que ciertas materias sean reguladas directamente por el legislador; o (iii) si se trata de una reserva legal de carácter estatutario u orgánico, en cuyo caso la Carta no solo atribuye competencia exclusiva al Congreso, sino que impone además un procedimiento legislativo calificado y específico para la adopción de la norma correspondiente. POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Margen de configuración legislativa (...) la producción normativa en cuanto la regulación de las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la potestad sancionatoria y el ejercicio de la actividad económica, debe entenderse como una actuación concatenada, en la que intervienen distintas ramas del poder público. Sin embargo, el legislador ocupa un lugar relevante e insustituible, pues le corresponde definir aquellos elementos esenciales que garantizan el cumplimiento de los fines constitucionales de cada intervención, lo cuales se catalogan como asuntos reservados a la legislación, puesto que, “aunque complementaria, la tarea de reglamentar se subordina a la obra del legislador”. FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Reserva de ley FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Reglas jurisprudenciales CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Concepto CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS E INDETERMINACIÓN INSUPERABLE-Diferencia MEDIDAS CAUTELARES-Concepto/MEDIDAS CAUTELARES-Características MEDIDAS CAUTELARES-Clases, contenido y alcance MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Alcance (...) la Corte Constitucional ha reconocido que resulta constitucionalmente admisible que no solo las autoridades judiciales, sino también las administrativas, en ejercicio de las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control, puedan adoptar medidas cautelares para garantizar el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Sin embargo, aquello está supeditado necesariamente, según el principio de legalidad, a la necesidad de que el legislador prevea un marco mínimo legal que habilite y regule de forma clara las medidas de intervención administrativa. Con ello, se evita o impide una latente o alta indeterminación de aquellas medidas administrativas. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Contenido En materia de inspección, vigilancia y control el alcance del derecho al debido proceso administrativo se ha vinculado con el margen de configuración del legislador para diseñar las medidas administrativas que lo desarrollan. La Constitución de 1991 no definió específicamente cada uno de estos conceptos de inspección, vigilancia y control, ni las medidas administrativas asociadas a ellos. Sin embargo, esta Corporación ha indicado que cuando estas definiciones no estén preestablecidas en las leyes especiales de cada sector técnico o especializado pueden entenderse, de forma general, de la siguiente manera: (i) la inspección, “se refiere a la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control”; (ii) la vigilancia “alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad sometida a ella”; y (iii) el control “abarca la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de la entidad controlada y la imposición de sanciones” POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Alcance/POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Límites CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Competencias SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-298 DE 2025 Referencia: expediente D-15804 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7° (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1992, “[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio familiar” Demandante: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez Asunto: reserva de ley, legalidad y debido proceso en funciones del Superintendente del Subsidio Familiar Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Para decidir la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Bernardo Andrés Carvajal Sánchez en contra de los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)—, del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de reestructuración de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Desde la perspectiva del demandante, las disposiciones jurídicas indicadas vulneran los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política de 1991. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN ¿Qué estudió la Corte? La Corte Constitucional estudió una demanda contra los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, que establecen facultades de inspección, vigilancia y control a cargo del Superintendente del Subsidio Familiar. La acción pública de inconstitucionalidad se interpuso por el desconocimiento de los principios de reserva de ley y legalidad y la afectación al derecho al debido proceso. El demandante alegó la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, las cuales no resultan distinguibles de otros procedimientos administrativos, como los referidos a la potestad sancionatoria. ¿Qué consideró la Corte? Antes de abordar el fondo del asunto, la Corte Constitucional estudió tres cuestiones previas. Primera, la Sala Plena explicó las razones por las cuales tiene competencia para conocer la norma demandada al tratarse de una competencia atípica o especial. Segunda, determinó que las normas demandadas del Decreto Ley 2150 de 1992 están vigentes y siguen produciendo efectos jurídicos y, por tanto, se habilita el juicio abstracto de constitucionalidad. Y tercera, la Sala concluyó que la demanda cumplió con las cargas formales y con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia para un pronunciamiento de fondo. Luego de plantear el problema jurídico, la Sala Plena hizo una síntesis de la jurisprudencia constitucional en tres materias: (i) el alcance de los principios de reserva de ley y legalidad en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que se ejercen por el Superintendente del Subsidio Familiar; (ii) los rasgos distintivos de las medidas cautelares, en particular, en la actividad de la Administración, y los límites constitucionales que son exigibles al legislador ordinario o extraordinario para su adopción; y (iii) el carácter diferenciable de las medidas preventivas frente a las que se ejercen en razón de la potestad sancionatoria. ¿Qué decidió la Corte? A partir de una contextualización sobre el desarrollo normativo del régimen de inspección, vigilancia y control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar, la Sala Plena concluyó que las medidas cautelares y sancionatorias diseñadas por el legislador extraordinario, en cabeza del Superintendente del Subsidio Familiar, son instrumentos legítimos dispuestos por aquel, orientados al cumplimiento de fines constitucionales y a la protección de bienes e intereses públicos relevantes. No obstante, aun cuando estén diseñados para una respuesta urgente, rápida, preventiva o correctiva para cumplir tales finalidades, la definición de estas potestades no está exenta de límites constitucionales. Aplicando los mínimos de referencia legal sobre el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, la Sala Plena constató una afectación al principio de reserva de ley. En este caso, aun cuando se reconoce una amplia libertad de configuración legislativa y una competencia concurrente entre el Congreso de la República y la rama Ejecutiva, la Constitución Política de 1991 dispone que es el Congreso, mediante pautas generales, claras y objetivas, a quien le corresponde la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria y definir los contenidos mínimos para el ejercicio de tales atribuciones, sin incurrir en una indeterminación insuperable. Sobre las actuaciones administrativas acusadas, la Sala Plena observó un alto grado de indeterminación de las medidas cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, puesto que este no diseñó ningún parámetro de orientación que permitiera delimitar su alcance con base en los fines constitucionales que pretende desarrollar. Igualmente, encontró que, aun cuando los parámetros jurisprudenciales de la potestad sancionatoria y la cautelar no son equivalentes, el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas administrativas con un carácter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos básicos y esenciales que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas, que en todo caso deben aplicarse con base en la ley. Como consecuencia de la afectación al principio de reserva de ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió la afectación consecuencial del principio de legalidad y del derecho al debido proceso. Lo anterior, puesto que sin un diseño claro, objetivo y previsible del legislador sobre las medidas cautelares y sancionatorias en materia de inspección, vigilancia y control, no existe un marco legal actualizado y cierto que habilite y regule las medidas administrativas analizadas, como tampoco una adecuada satisfacción de las garantías mínimas del derecho al debido proceso administrativo. Esto impacta en el principio democrático, pues es al legislador a quien corresponde por mandato de la Constitución precisar esos parámetros, conforme lo previsto especialmente en el artículo 150.8 superior, lo cual genera incertidumbre en los administrados. ¿Qué ordenó la Corte? Considerada la inexequibilidad de los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala Plena señaló que la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico de estas normas generaría un impacto que causaría traumatismos en cuanto a la efectividad del régimen de inspección, vigilancia y control analizado, cuya aplicabilidad es necesaria para asegurar los fines superiores a los que sirve el sistema del subsidio familiar. En consecuencia, el Tribunal Constitucional consideró que la mejor alternativa en el presente caso era modular los efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida, a fin de que el Congreso de la República, en el plazo de dos legislaturas, expida la ley que contenga el régimen integral de intervención administrativa por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el sistema y considere la relación entre los supuestos sancionatorios y cautelares, de acuerdo con los contenidos esenciales establecidos en la sentencia. I. ANTECEDENTES 1. Norma demandada 1. La Sala Plena de la Corte Constitucional transcribe el artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de reestructuración de la Superintendencia del Subsidio Familiar, subrayando los apartados demandados por el actor: “DECRETO 2150 DE 1992 (diciembre 30[1]) (…) ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones: (…) 20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su vigilancia; (…) 22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; 23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida. (…)”. 2. La demanda[2] 2. El demandante señaló que los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política. En su escrito solicitó que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los numerales demandados. Como pretensión subsidiaria, pidió la exequibilidad condicionada de las mismas disposiciones, en el siguiente sentido: a) “que se declare exequible el numeral 20 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación no sea aislada y solo pueda cumplirse en concordancia con las demás funciones asignadas al Superintendente, y con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine”. b) “que se declare exequible el numeral 22 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse como resultado del procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 1437 de 2011 y con la comprobación del dolo o culpa grave”. c) “que se declare exequible el numeral 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine; o bien con el condicionamiento que la Corte determine con el fin de garantizar un mínimo ejercicio del debido proceso y derecho de defensa, así como un límite en cuanto a la duración en el tiempo de las medidas cautelares de intervención previstas en los literales a) y b).” 3. El actor inició su argumentación contextualizando las disposiciones normativas impugnadas. Precisó que la creación y competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar debe valorarse desde una lectura sistemática, en la que se incluya: (i) la Ley 25 de 1981[3], que creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, con la finalidad de ejercer, entre otras funciones, la inspección, vigilancia y control sobre las instituciones de aquel sector, como las Cajas de Compensación Familiar; (ii) la Ley 789 de 2002[4], que modificó y adicionó algunas funciones de las Cajas de Compensación Familiar y, con ello, a la Superintendencia del Subsidio Familiar; (iii) el Decreto 2592 de 2012[5], que modificó la estructura y las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar; y (iv) la Resolución 629 de 2018[6], por medio de la cual la propia superintendencia dispone un procedimiento para el ejercicio de las medidas cautelares a cargo de esa misma entidad. 4. En términos generales, la demanda cuestiona la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares previstas en el marco de la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, al igual que su falta de distinción —sustantiva y procedimental— respecto de la potestad sancionatoria. A juicio del demandante, el legislador extraordinario incurrió en un desconocimiento correlacionado de los principios de reserva de ley, legalidad y debido proceso al no establecer en una norma con fuerza material de ley, bajo parámetros de claridad, certeza y previsibilidad, el trámite cautelar y su distinción con otros procedimientos administrativos, incluido el que se deriva del ejercicio de la potestad sancionatoria. Esto, a su juicio, no respeta las formas propias de cada juicio y desconoce, en consecuencia, el artículo 29 de la Constitución. 5. Los tres cargos que el actor presentó están correlacionados y son consecuenciales. Como se indicó en el auto admisorio de la demanda[7], se estudiarían conjuntamente, en tanto constituyen un examen integral de las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente infringidos: 2.1. Primer cargo. Desconocimiento del principio de reserva de ley en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control y en las medidas de intervención del Estado en la economía (artículos 150.8[8], 333[9] y 334[10] de la Constitución) 6. El demandante señaló que el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que ejerce el Superintendente del Subsidio Familiar, deben regularse en una norma con fuerza de ley. Por lo tanto, el contenido de las medidas acusadas no podía ser delegado al Gobierno Nacional, por tratarse de una materia reservada al legislador. El demandante fundamentó su análisis sobre la reserva de ley desde una doble perspectiva. 7. De una parte, afirmó que se omite la reserva de ley dispuesta en el artículo 150.8 de la Constitución Política. El demandante argumentó que esta norma constitucional establece específicamente que al legislador le corresponde establecer los parámetros dentro de los cuales el Gobierno Nacional debe ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. Esto implica que el poder Ejecutivo no puede “auto habilitarse” para ejercer estas facultades. Esta conclusión la sustentó en las consideraciones, entre otras decisiones, de la Sentencia C-429 de 2019 —la cual analizó previamente las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar— la que, a su juicio, dispuso expresamente que las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar constituyen una materia reservada al legislador. Por esta razón, el actor concluyó que, aunque el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa, en este caso específico su competencia está limitada por la reserva de ley y, por lo tanto, le correspondía adoptar una legislación sustancial y relevante para el diseño de las medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos como los que se derivan de la potestad sancionatoria. 8. De otra parte, el demandante argumentó que las normas acusadas desconocen la reserva legal establecida en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. El actor sostuvo que el artículo 333 no solo reconoce libertades económicas, sino que dispone la competencia exclusiva del Congreso de la República para fijar los requisitos y las condiciones para el ejercicio de la actividad económica. Complementariamente, el artículo 334 establece la reserva de ley en lo que respecta a la intervención del Estado en la economía. 9. Para aquel, siguiendo este marco normativo y la jurisprudencia constitucional, las entidades vigiladas, como sucede con las Cajas de Compensación Familiar, aunque administran recursos parafiscales especiales, son instituciones privadas, que desarrollan actividades económicas altamente reguladas. Por ese motivo, sus acciones y las circunstancias que en ellas incidan, como sucede con la vigilancia, inspección y control, deben ser asuntos dispuestos de forma clara, objetiva y razonable por la ley. El demandante explicó que esto no ocurre en el caso de las normas censuradas porque el legislador solamente indicó las funciones demandadas, pero no precisó ninguno de tales contenidos. 10. Según el actor, el diseño de las medidas cautelares, especialmente la medida de intervención administrativa total o parcial a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, no proviene de una fuente legal sino de un decreto emitido en ejercicio de la potestad reglamentaria, como es el Decreto 2595 de 2012, y de la Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar. 11. En la demanda se afirmó que ha sido el Gobierno Nacional quien, a través de decretos reglamentarios y resoluciones, ha regulado la materia, generándose una indebida transferencia de competencias al Ejecutivo, lo que afecta la actividad económica de las Cajas de Compensación Familiar y la reserva legal en materia de inspección, vigilancia y control. Además, con soporte en las Sentencias C-782 de 2007 y C-372 de 2009, indicó que esto conlleva un fenómeno de “deslegalización” del legislador al Presidente. Adicionalmente, ocurre un “vaciamiento de competencias” del Presidente por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, puesto que esta última entidad se ha encargado de regular la materia a través de la Resolución 629 de 2018. 2.2. Segundo cargo. Desconocimiento del principio de legalidad en el ejercicio de los procedimientos sancionatorios y las potestades administrativas cautelares (artículos 6°[11], 121[12], 122[13] y 123[14] C.P.) 12. Luego de reconstruir la jurisprudencia constitucional[15] y contencioso administrativa[16] y de reiterar que se trata de una materia sujeta a reserva de ley, el demandante aseveró que los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde una doble perspectiva, el principio de legalidad —en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad—. 13. Primera. Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 y en la vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios, contenida en el numeral 20. En primer lugar, el actor señaló que el numeral 22 de la norma demandada le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar intervenir administrativamente, en forma total o parcial, a las entidades sometidas a su vigilancia por (i) “infracciones a las leyes y estatutos” o (ii) “por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia”. Para el demandante, desde la Ley 25 de 1981 hasta la Resolución 629 de 2018, pasando por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta medida de intervención administrativa se tiene como una sanción administrativa. 14. Entendida como una sanción administrativa, para el demandante, esta disposición es altamente indeterminada y vaga respecto de la conducta sancionada, al tiempo que no garantiza un adecuado equilibrio entre la gravedad de la infracción administrativa y la sanción impuesta. Afirmó que puede imponerse ante cualquier tipo de infracción administrativa sin valorarse realmente la gravedad, relevancia o magnitud de la conducta sancionada. Además, omite calificativos como “grave” o conducta “reiterada” que eran inicialmente previstos en la Ley 25 de 1981. Por esta razón, concluyó que la disposición vulnera elementos de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad que hacen parte del principio de legalidad en lo que se refiere a la potestad sancionatoria. Esto último lo cuestiona de cara a la doble naturaleza de esta medida que también se dispone como medida cautelar. Luego, con una alta indeterminación de la conducta sancionable y su gravedad, el legislador no dispuso de criterios objetivos, claros, ciertos y previos para su aplicación. 15. En segundo lugar, el actor agregó que igual ocurre respecto del numeral 20 acusado, puesto que el legislador también desconoció el principio de legalidad y, con ello, de tipicidad, al no establecer criterios claros y objetivos para la función de vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios de las entidades vigiladas. El actor criticó que la Superintendencia del Subsidio Familiar pueda adoptar esta medida cuando “lo estime necesario”. Sobre la redacción de aquella norma, insistió en que persisten una serie de indeterminaciones que no fueron llenadas adecuada y razonablemente por el legislador, tal y como serían las implicaciones de la vigilancia o, en caso de la intervención, si la entidad puede tramitar las afiliaciones, dejando estas definiciones a discreción del superintendente. 16. Segunda. Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial (literales a y b) y la vigilancia especial prevista (literal d), contenidas en el numeral 23. Para el demandante, las medidas cautelares previstas en los literales a), b) y d) del numeral 23 son inconstitucionales, porque el legislador no contempló criterios mínimos, básicos, proporcionales ni razonables de orientación para que la Superintendencia del Subsidio Familiar ejerza esta función. 17. Explicó que el numeral 23 demandado, dispone los tipos de medidas cautelares aplicables a la función de inspección, vigilancia y control a cargo del superintendente. En su literal a), la intervención administrativa total; en su literal b), la intervención administrativa parcial, por servicios, por áreas geográficas o de operación; y en el literal d), la vigilancia especial, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que ha dado origen a la medida. 18. Sobre los literales a) y b), relativos a la intervención administrativa total o parcial, por servicios, por áreas geográficas o de operación, el demandante argumentó que existe una alta indeterminación normativa de los comportamientos y consecuencias jurídicas de las medidas cautelares. Con fundamento en la lectura sistemática del régimen del subsidio familiar, explicó que las medidas cautelares carecen de un marco normativo suficientemente claro que permita identificarlas como figuras excepcionales dentro del diseño de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la superintendencia. Expuso que ni el legislador ordinario ni el extraordinario han especificado los parámetros mínimos para la adopción de este tipo de medidas cautelares, tales como: (i) la finalidad de la medida; (ii) el tipo, definición y alcance de aquella; (iii) las causales para decretarla; (iv) su temporalidad ni (v) el procedimiento para su adopción. En su criterio, esto ha dejado una discrecionalidad casi absoluta en manos de la superintendencia para regular y aplicar las medidas cautelares. 19. En la demanda se enfatizó que las normas legales ni siquiera aclaran el tipo de medida cautelar a las que se refieren. Esto incluye considerar si la intervención administrativa debe entenderse como una actuación accesoria, independiente o ligada necesariamente a la existencia de un procedimiento administrativo regular o sancionatorio. Expuso que la propia Superintendencia del Subsidio Familiar y, en algunos casos, el Consejo de Estado, han interpretado que esta medida cautelar puede ser de naturaleza preventiva[17] y adoptarse sin necesidad de iniciarse otra actuación administrativa, cuestión que no satisface la legalidad que exige este tipo de medidas preventivas a cargo de la Administración[18]. 20. En lo que se refiere al literal d), que incluye la vigilancia especial como medida cautelar, indicó que las afirmaciones atrás descritas sobre la medida de intervención administrativa total o parcial pueden predicarse igualmente a la vigilancia especial. Esto, ante “la ausencia de la definición y el alcance de la medida de vigilancia especial”. La ley “no expidió lineamientos de lo que debe entenderse por vigilancia especial y de las competencias y limitaciones que le asisten a la superintendencia para adoptar esa decisión”. “Tampoco se consagran las causales que habilitan al ente de control para adoptar este mecanismo”, así como tampoco “la temporalidad de la medida”. 21. Como último punto, el demandante comparó esta situación con el numeral 20, puesto que la indeterminación normativa a nivel legal le ha permitido a la Superintendencia del Subsidio Familiar aplicar dicha función como una medida cautelar. 2.3. Tercer cargo. Desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y a la prohibición de arbitrariedad en materia sancionatoria y cautelar (artículo 29[19] C.P.) 22. El actor argumentó que al no disponerse de una norma con fuerza material de ley que regule con claridad, certeza y precisión el diseño de las medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos, como la potestad sancionatoria, consecuencialmente, los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b) y c)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde un doble ángulo constitucional, el derecho al debido proceso administrativo —en lo que se refiere “a las formas propias de cada juicio”—. 23. Primero. Ausencia de un procedimiento propio para ejercer las competencias previstas en los numerales 22 (intervención administrativa como sanción) y 23 —en sus literales a), b) y c)— (intervención administrativa e imposición de multas sucesivas como medidas cautelares). En lo que se refiere a la medida de intervención administrativa total o parcial, el demandante hizo referencia a que los numerales 22 y 23 —literal a) y b)— demandados facultan a la Superintendencia del Subsidio Familiar para decretarla como sanción o como medida cautelar. 24. En la demanda se argumentó que esta misma medida, entendida con una doble naturaleza, genera una ambigüedad normativa entre medidas cautelares y medidas sancionatorias, que es constitucionalmente problemática, pues no se establece con claridad cuándo la intervención opera como medida cautelar (provisional y no sancionatoria) y cuándo se trata de una sanción (definitiva). La ambigüedad normativa resulta aún más grave, dado que la ausencia de una clara distinción entre medidas cautelares y sancionatorias conduce a una violación de las formas propias de cada procedimiento. 25. En ambos casos, el demandante expuso que el legislador extraordinario no desarrolló ningún lineamiento procedimental, lo cual le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar que ambas medidas (i) se activen de forma idéntica; (ii) alternativamente, se imponga la misma medida —intervención administrativa total o parcial— y (iii) ambos trámites cuenten con la misma consecuencia jurídica: la remoción definitiva del consejo directivo y del director administrativo, sin derecho a indemnización, y la designación de un agente especial y un nuevo director administrativo, según lo dispuesto en la Resolución 629 de 2018. Por lo tanto, el superintendente puede elegir libremente si impone la medida de intervención administrativa total o parcial, como sanción o como medida cautelar. 26. A juicio del demandante, este panorama demuestra que las garantías del debido proceso acordes con cada trámite administrativo (sancionatorio y cautelar) fueron desconocidas por el legislador extraordinario. En lo que se refiere al ejercicio de las competencias sancionatorias, la ley permite que el superintendente imponga una sanción (intervención administrativa total o parcial) sin la necesidad de agotar un procedimiento sancionatorio, con garantías de defensa y contradicción, probatorias y de segunda instancia, y sin que sea indispensable la existencia de una conducta típica, antijurídica y culpable, ya que basta con la imposición de una medida cautelar para lograr el mismo efecto. Respecto del ejercicio de las medidas cautelares, no existen disposiciones procedimentales ni una remisión a otra norma procesal que defina claramente su trámite. 27. Por último, respecto del numeral 23, en su literal c), relativo a la adopción de multas sucesivas como medida cautelar, el demandante expuso que resulta inconstitucional, dado que vulnera el derecho al debido proceso que debe observarse en toda clase de actuación administrativa, en especial en los procedimientos administrativos sancionatorios. La anterior afirmación se fundamentó en que “se trata de la imposición de una sanción, esto es de una multa por una infracción normativa, sea por la existencia de una actuación ilegal o no autorizada, la cual tiene como finalidad apremiar a la entidad vigilada para cesar dichos actos”. Además, “dado que la norma guarda silencio, para la imposición de la medida cautelar (…) no se requiere del adelantamiento de un proceso administrativo sancionatorio por los mismos hechos”, lo que vulnera el debido proceso administrativo sancionatorio. 28. Segundo escenario. Desconocimiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad respecto del numeral 20 demandado (vigilancia e intervención en el proceso de afiliación y en el acceso a servicios). El demandante aseveró que el numeral 20 del artículo 7° demandado otorga una amplia facultad a la Superintendencia del Subsidio Familiar para vigilar e intervenir el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos a cargo de las entidades sometidas a su vigilancia. Lo anterior, como consecuencia de que la medida no tiene una finalidad claramente definida por el legislador ni señala requisitos específicos por cumplirse. 29. Luego, sin límites claros, la medida no es idónea, ni necesaria, ni proporcional. Adicionalmente, el demandante sostuvo que al contener la expresión “intervención”, la superintendencia ha interpretado que esta facultad puede ejercerse como una medida cautelar o como una sanción. De esta manera, la imposición depende de forma exclusiva del criterio del superintendente, cuestión que desconoce principios básicos del ordenamiento jurídico, tales como la separación de poderes y la limitación del poder público, y genera una afectación excesiva de los derechos, bienes y libertades de las entidades vigiladas, de los empleadores y de los mismos trabajadores y sus familias. Por lo tanto, en criterio del demandante, se vulnera el debido proceso. 30. Competencia de la Corte Constitucional. El demandante realizó dos precisiones finales. De un lado, indicó que, de conformidad con la Sentencia C-429 de 2019, la Corte Constitucional tiene competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, dado que se trata de una norma con contenido material de ley, que se enmarca en las competencias especiales o “atípicas” reconocidas por la jurisprudencia. De otro, sostuvo que la norma se encuentra vigente y sigue produciendo plenos efectos jurídicos, independientemente de su posterior incorporación en el Decreto 2595 de 2012. Esto se debe a que dicho decreto, de jerarquía inferior, no derogó ni excluyó del ordenamiento legal las disposiciones demandadas, sino que únicamente adicionó algunas funciones atribuidas por la Ley 789 de 2002, la cual tampoco modificó el contenido del Decreto Ley 2150 de 1992. Por tanto, no puede considerarse que se haya producido un fenómeno de derogación ni de subrogación. 3. Pruebas practicadas[20] 31. El magistrado sustanciador formuló preguntas relacionadas con los procedimientos administrativos, especialmente los cautelares y sancionatorios, que adelanta la Superintendencia del Subsidio Familiar para ejercer las competencias establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. A continuación, se resumen brevemente las respuestas recibidas por parte de las entidades requeridas: Tabla 1. Respuesta de entidades requeridas Interviniente Argumentos principales Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[21] No tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos 2150 de 1992 y 2595 de 2012. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[22] No tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos 2150 de 1992 y 2595 de 2012. Departamento Administrativo de la Función Pública[23] No tiene información digital ni física sobre la memoria justificativa y/o los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los Decretos 2150 de 1992 y 2595 de 2012. Ministerio del Trabajo[24] - En la respuesta al auto de pruebas, la entidad indicó que las normas son exequibles porque, desde una lectura sistemática, la Superintendencia del Subsidio Familiar ejerce sus competencias cautelares y sancionatorias, como sucede con la intervención administrativa total o parcial, según las disposiciones previstas en el Decreto 2150 de 1992, la Ley 789 de 2002 y el Decreto 2595 de 2012. - Explicó que la superintendencia tiene dos tipos de competencias: la sancionatoria, que finaliza con la imposición de una sanción administrativa, y la policiva, que permite a la entidad adoptar medidas cautelares cuando la situación lo amerite, con el fin de prevenir daños o perjuicios mayores. Sobre la segunda, la entidad precisó que la superintendencia no está obligada a formular pliego de cargos ni a seguir el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Decreto 341 de 1988. - Precisó que las medidas cautelares están reguladas en la Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar. Esta resolución las define como el “instrumento dado por la Ley, con el fin de asegurar las decisiones dictadas mediante actuaciones administrativas, con el fin de garantizar que ciertos derechos sobre los cuales esta entidad tiene responsabilidad en su protección no sean vulnerados”[25]. Además, de acuerdo con el Consejo de Estado, son de carácter transitorio o provisional y no definitivas o irreversibles. Por lo tanto, no existe ninguna afectación constitucional. Superintendencia del Subsidio Familiar[26] - Respecto de las competencias acusadas, la Superintendencia del Subsidio Familiar allegó la Resolución 629 de 2018 en la que consta que inicia tales actuaciones bajo las siguientes modalidades: (i) intervención administrativa total o parcial, como medida cautelar y como sanción; (ii) vigilancia especial entendida como medida cautelar y (iii) la intervención en el proceso de afiliación y acceso a servicios como medida cautelar. - El contenido de cada una de las facultades dispuestas en los numerales 20, 22 y 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992 depende de su evolución normativa. En lo que se refiere a la intervención administrativa como medida cautelar, dicha facultad actualmente se regula en la Resolución 629 de 2018. Sobre la potestad sancionatoria, el procedimiento administrativo se encuentra establecido en el Decreto 341 de 1988, el cual fija el trámite para la apertura del pliego de cargos con el fin de imponer sanciones. Sin embargo, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente esa norma mediante auto interlocutorio del 24 de febrero de 2022. Tras esa suspensión, la entidad utiliza las disposiciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en lo que se refiere al procedimiento administrativo sancionatorio. - La Superintendencia del Subsidio Familiar explicó que, en los últimos 10 años, en ejercicio de las facultades dispuestas en los numerales 20, 22 y 23 acusados, ha adelantado 14 procesos contra las Cajas de Compensación Familiar[27]. Respecto de este periodo presenta dos conclusiones. Primera, ha emitido 141 resoluciones sobre medidas cautelares en las modalidades de intervención administrativa total o parcial y vigilancia especial[28]. Segundo, en los últimos 10 años, “no ha expedido resoluciones de intervención administrativa con fines sancionatorios”[29]. Contraloría Delegada para el Sector Trabajo[30] - Explicó que cuenta con un estudio sectorial relacionado con las medidas cautelares y sus resultados en el Sistema del Subsidio Familiar Colombiano, que espera permita mejorar la gestión estatal en la materia y la materialización del orden constitucional. Ese informe se denomina: “Medidas Cautelares en el Sistema de Subsidio Familiar Colombiano: Evaluación de la Gestión de la Superintendencia del Subsidio Familiar 2019-2023”. 4. Intervenciones y conceptos[31] 32. Durante el trámite del presente proceso se recibieron 9 escritos de intervención, los cuales se presentan a continuación[32] y cuyo contenido se analiza seguidamente, en forma integrada conforme las solicitudes que contienen: Tabla 2. Respuesta de intervinientes No. Interviniente Solicitud 1 Departamento Administrativo de la Función Pública Inhibición 2 Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS) Inhibición y, con posterioridad, inexequibilidad total[33] o condicionada[34] 3 Germán Bula Escobar Exequibilidad condicionada e inexequibilidad 4 Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familia (ASOCAJAS) Inexequibilidad o, en su lugar, exequibilidad condicionada[35] 5 Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia Inexequibilidad 6 Jorge Alejandro Hernández Cobos Inexequibilidad 7 David Ricardo Acosta Rengifo Inexequibilidad 8 Luis Felipe Barrera Montaño Ninguna[36] 9 Superintendencia Financiera de Colombia Ninguna[37] 4.1. Solicitudes de inhibición 33. El Departamento Administrativo de la Función Pública y la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS)[38] estimaron que la Corte Constitucional debe declararse inhibida para tomar una decisión de fondo, toda vez que la demanda no satisface los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Las aludidas entidades presentaron los siguientes argumentos principales al efecto: Tabla 3. Argumentos expuestos en las solicitudes de inhibición Argumentos principales - El demandante presenta una argumentación subjetiva. La demanda desconoce el marco de competencias constitucionales en materia de inspección, vigilancia y control. La Corte, entre otros, en los fallos C-435 de 2013, C-246 de 2019 y C-008 de 2023, expuso que los contenidos jurídicos indeterminados por sí mismos no son inconstitucionales, si se pueden esclarecer mediante herramientas dispuestas en el ordenamiento jurídico. En esta materia, el legislador fijó directrices generales y amplias y, respecto de aquellas, el Gobierno Nacional reglamentó su ejercicio a través de un mecanismo de manejo estatal, como la delegación de esta competencia. - El demandante no presenta una contradicción concreta, razonable, proporcional ni directa con el texto constitucional. La demanda citó una serie amplia de sentencias de la Corte Constitucional, pero no clarificó por qué el contenido de las normas censuradas es contrario a los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política. - La Superintendencia del Subsidio Familiar no puede quedar sin herramientas para ejercer sus competencias. De acuerdo con la Sentencia C-429 de 2019 sería inane crear una entidad de inspección, vigilancia y control sin las herramientas necesarias y suficientes para poder ejercer el poder coercitivo del Estado. 4.2. Solicitudes de exequibilidad condicionada e inexequibilidad 34. El ciudadano Germán Bula Escobar presentó varias conclusiones respecto de cada numeral demandado, las cuales se sintetizan de la siguiente manera: Tabla 4. Argumentos expuestos en la solicitud de exequibilidad condicionada e inexequibilidad Argumentos principales Numeral 20 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992 Medida de vigilancia e intervención en el proceso de afiliación y acceso a los servicios - La facultad de vigilancia e intervención “en el proceso de afiliaciones” es exequible, siempre que se interprete en armonía con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982. En los artículos 6° de la Ley 25 de 1981 y 88 de la Ley 21 de 1982 se establecieron límites y objetivos claros de esta facultad[39]. Sin embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, dejó esta función desprovista de una finalidad concreta, lo que permite alta discrecionalidad a la superintendencia. Con todo, esta alta indeterminación puede ser superada a través de una lectura sistemática de las normas, particularmente las asociadas al proceso de afiliación. - La facultad de vigilancia e intervención “en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su vigilancia” es inexequible. Esta competencia no deriva de ninguna facultad prevista previamente por el legislador ordinario, genera una intervención estatal desregulada y las normas posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 2592 de 2012, no fijan su procedimiento ni sus finalidades concretas. Numeral 22 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992 Medida de intervención administrativa total o parcial ante infracciones administrativas - La facultad de intervención administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 demandado es exequible, siempre que se interprete en armonía con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011. En el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, el legislador ordinario estableció que esta facultad podía decretarse como una sanción por infracciones graves y reiteradas de las normas legales o estatutarias. Sin embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, introdujo dos enfoques distintos para la medida de intervención administrativa total o parcial. El numeral 22 asociado a una sanción en casos de violación de leyes y estatutos; el numeral 23, como una medida cautelar, sin necesidad de agotar un proceso sancionatorio previo. - Esta dualidad genera alta indeterminación e incertidumbre jurídica, dado que la norma no específica los casos en que debe aplicarse cada enfoque, ni sus causales específicas. Normas posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 1075 de 2015 refuerzan ese doble enfoque, pero no precisan su contenido. Con todo, la intervención administrativa prevista en el numeral 22 del artículo demandado puede ser válida constitucionalmente, siempre que se interprete como un mecanismo sancionatorio y, por lo mismo, se aplique en armonía con: (i) el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, que dispone su carácter sancionatorio; (ii) los artículos 36 y 37 del Decreto Ley 2150 de 1992, que señalan el procedimiento para aplicarlo; (iii) el artículo 17 de la Ley 789 de 2002 y (iv) las normas del procedimiento sancionatorio de la Ley 1437 de 2011. Numeral 23 del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992 Medidas cautelares: intervención administrativa, multas sucesivas y vigilancia especial - La facultad de intervención administrativa total o parcial como medida cautelar es exequible, siempre que tenga pautas mínimas de modulación. El legislador extraordinario, a través de la norma acusada, faculta a la superintendencia para adoptar cuatro tipos de medidas cautelares: (i) intervención administrativa total o (ii) parcial, por servicios, por áreas geográficas y de operación de la entidad vigilada, (iii) multas sucesivas, y (iv) la denominada vigilancia especial, las cuales se han entendido por el Consejo de Estado como parte del poder policivo administrativo, transitorias y provisionales. Estas normas tienen una textura excesivamente abierta que depende exclusivamente del juicio del ente de control, lo que desconoce la gradualidad que caracteriza a las medidas preventivas en materia de inspección, vigilancia y control. En consecuencia, la Corte Constitucional debe darle un marco y sentido de interpretación a la intervención administrativa como medida cautelar. Por regla general, se espera que antes de adoptar una intervención administrativa como medida cautelar, se hubiera iniciado un procedimiento investigativo o sancionatorio. Excepcionalmente, podría utilizarse para situaciones súbitas o urgentes, sin embargo, nada de eso se establece por parte del legislador ordinario ni extraordinario. - La facultad de vigilancia especial es exequible. Aun cuando la disposición demandada no define en qué consiste esa medida, su consagración no desconoce ninguna norma superior. Incluir el calificativo “especial”, no altera la naturaleza o contenido de esta función de vigilancia. - La posibilidad de adoptar multas sucesivas como un tipo de medida cautelar es inexequible por desconocer el principio de legalidad y el debido proceso en materia administrativa. El literal (d) sobre la imposición de multas sucesivas presenta lagunas e indefiniciones que no resultan aceptables, dado que dichas multas constituyen, en realidad, una sanción pecuniaria y no una simple medida cautelar. La norma tampoco señala su valor máximo acumulado ni los destinatarios de las sanciones. 4.3. Solicitudes de inexequibilidad 35. ASOCAJAS, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia y los ciudadanos Jorge Alejandro Hernández Cobos y David Ricardo Acosta Rengifo acompañaron al demandante en la exposición de razones sobre la inexequibilidad del articulado objetado, con la siguiente fundamentación principal: Tabla 5. Argumentos expuestos en las solicitudes de inexequibilidad Argumentos principales Vulneración del principio de reserva de ley - El artículo 20 transitorio de la Constitución no otorgaba al Gobierno Nacional facultades para expedir los numerales acusados. La Constitución establecía un poder transitorio, de carácter restrictivo y limitado, destinado exclusivamente a adoptar medidas propias de la transición constitucional asociadas a la reorganización de entidades del Ejecutivo. Si bien el Decreto Ley 2150 de 1992, según su encabezado, tuvo por objeto estructurar la Superintendencia de Subsidio Familiar, esa potestad no se extendía a la creación y desarrollo de facultades de inspección, vigilancia y control ni a la intervención del Estado en la economía[40]. - Existe “deslegalización” y “transferencia indebida e irregular” de competencias por parte del legislativo al Ejecutivo. En este caso existe una habilitación amplia y general al Gobierno Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin un referente legal mínimamente desarrollado que permita orientar la labor cautelar y su distinción con la potestad sancionatoria. El Ejecutivo se auto habilitó para crear normas y competencias sin respetar las atribuciones exclusivas del Congreso de la República en materia de inspección vigilancia y control. Esto se advierte con el Decreto Ejecutivo 2595 de 2012[41], que regula materias sujetas a reserva legal[42]. - Existe un fenómeno de “autorregulación” y “un vaciamiento de competencia” del Ejecutivo por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar. Mediante una función regulatoria secundaria la superintendencia ha desarrollado las medidas de intervención administrativa, exclusivamente mediante actos administrativos, como se advierte con la Resolución 629 de 2018, modificada por las Resoluciones 858 y 873 de 2022 y 21 y 378 de 2023[43]. En consecuencia, la superintendencia entendió que estaba habilitada, no solamente para decretar las medidas cautelares allí contenidas sino, adicionalmente, para definir sus contenidos esenciales[44]. Desconocimiento del principio de legalidad - No existe una regulación previa ni suficiente que tenga criterios claros, precisos, objetivos, completos, imparciales e inequívocos que permitan determinar el alcance de las actuaciones asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar[45]. Siguiendo los fallos C-145 de 2009, C-835 de 2013, C-491 de 2016 y, especialmente, la decisión C-429 de 2019, la normativa es “meramente enunciativa” y “altamente discrecional[46]. En otras palabras, no existe “ningún criterio de orientación de modo que pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor público”, en particular en lo que se refiere al diseño de las medidas cautelares en la Administración[47]. - El legislador extraordinario no respetó los principios de razonabilidad ni proporcionalidad[48]. (i) El gobierno no dispone de criterios legales básicos que permitan advertir la medida menos lesiva para las entidades vigiladas, ni la gradualidad asociada al motivo o causa de la conducta cautelar o sancionatoria. Tampoco (ii) señala parámetros orientadores para la protección de la autonomía y los derechos económicos de las Cajas de Compensación Familiar. (iii) Ni considera objetivamente que las medidas de intervención administrativa, siguiendo el fallo C-782 de 2007, no admiten la modificación del sujeto controlado, sus actividades y negocios, ni la intervención en todos los ámbitos de estas entidades[49]. Las funciones de inspección, vigilancia y control deberían circunscribirse al recaudo, administración, distribución y pago de los recursos que integran el Sistema de Subsidio Familiar, sin cuestionar la celebración de contratos y actos de comercio[50], especialmente, cuando tienen una connotación preventiva. - Existe una deficiencia legislativa o indeterminación jurídica que no puede suplirse desde una lectura sistemática. Primero, no existe una remisión expresa a otros procedimientos tal y como sería el trámite administrativo señalado en la Ley 1437 de 2011, en lo que se refiere a las medidas cautelares[51]. Segundo, tampoco puede suplirse mediante la normativa especial en la materia prevista en las Leyes 25 de 1981 y 789 de 2002 ni en el Decreto 2595 de 2012[52], dado que los numerales acusados solamente reiteran tales funciones. Desconocimiento del debido proceso administrativo - El legislador extraordinario no fijó los procedimientos adecuados a cada competencia. No se establecen elementos esenciales asociados a la existencia de procedimientos administrativos de vigilancia, control, sanción e intervención con garantías procesales, tales como predictibilidad, defensa, contradicción, aporte de pruebas o impugnación de la decisión. Tampoco se fijan las causas de cada intervención, qué se entiende por una y otra, cuándo proceden, ni los lineamientos para el establecimiento y graduación de las sanciones[53]. La regulación omitió disponer los fines, contenidos, tipos, causales, niveles de gravedad, temporalidad y procedimientos aplicables en estas materias. - Sobre el numeral 20. No existe una actuación que se adelante con pleno respeto de las formas previstas en la ley, dado que no se acreditan criterios legales previos que delimiten esa competencia. La norma cuando establece que “si lo estima necesario” deja al arbitrio y discreción del ente de control definir y valorar los supuestos de hecho y de derecho que justifiquen la aplicación de la consecuencia jurídica[54]. - Sobre el numeral 22. Se le confiere al superintendente la atribución de “intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia”, sin que en el cuerpo normativo de rango legal se fijen...