Sentencia C-297 de 2011

C-297-11 R Sentencia C-297/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOBRE DISPOSICION TEMPORAL DE ESCOMBROS Y UTILIZACION DE FUENTES DE MATERIALES PARA ATENDER LA EMERGENCIA INVERNAL-Contenido Mediante el Decreto 4824 de 2010 expedido en ejercicio de las competencias derivadas del Decreto 4580 de 2010 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se adoptan cuatro medidas relevantes: (i) declara de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal; (ii) autoriza al Gobierno nacional para depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura, durante un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del Decreto, estando obligados tanto propietarios como poseedores a cualquier título de los predios, a permitir dicha utilización, estableciendo reglas alusivas a las reparaciones e indemnizaciones a que haya lugar, con motivo de la ocupación temporal; (iii) se establecen medidas para facilitar la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, relacionadas con la fijación de precios y el reconocimiento de permisos temporales; y (iv) se imparten medidas para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible a los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales El Decreto 4824 de 2010, cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que: i) fue expedido por el Gobierno en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales; ii) dentro del límite temporal establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica originado en la grave situación de calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el “Fenómeno de la Niña”; iii) cuenta con la firma del Presidente de la República y todos sus Ministros; iv) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión, siendo expedido y publicado en el Diario Oficial número 47.937 del 29 de diciembre de 2010 y radicado en la Secretaría de esta Corporación el día 11 de enero del año 2011. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Concepto/DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Competencia/DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Objeto y finalidad/PREVALENCIA DEL INTERES SOCIAL-Aplicación por utilidad pública Los conceptos de utilidad pública e interés social son determinantes como criterio sustancial por el que se autoriza al legislador intervenir en la propiedad y en los derechos económicos individuales. En este sentido se plantea como causa expropiandi o de imposición de servidumbres y también como fundamento para aplicar el principio de prevalencia del interés social o público ante el cual debe ceder el interés particular. DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL EN ESTADO DE EXCEPCION-Procedencia/UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Propósito en situaciones de desastre La previsión contenida en el artículo 1º del decreto 4824 de 2010, en que se concreta el concepto de utilidad pública e interés social que motiva los fines y alcances de las intervenciones sobre la propiedad o sobre los derechos adquiridos con justo título previstas en las restantes disposiciones del decreto, que por causa de la emergencia económica, social y ecológica decretada, no dispone el legislador sino el Gobierno, en este caso relacionadas con las labores y obras públicas destinadas a la estabilización y reconstrucción de vías afectadas por la crisis y efectos de la ola invernal, que aparece como necesaria jurídicamente pero sin generar en cuanto tal, contradicción, derogación o modificación del régimen legal ordinario, en la medida que sólo actúa como norma jurídica específica referida al caso de la calamidad pública reconocida con la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante decreto 4580 de 2010. DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medida supera juicios de conexidad, necesidad, proporcionalidad y ausencia de arbitrariedad El artículo 1º del decreto legislativo 4824 de 2010 declara “de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal”, guarda conexidad material con las causas que justificaron la expedición del decreto legislativo 4580 de 2010 y se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, en las que las labores y obras públicas a las que se reconoce dicha condición, refuerzan su alcance exclusivo, directo y específico, para conjurar la crisis en el sistema de vías públicas generado por la destrucción y daños generados por las lluvias, deslizamientos y derrumbes causados por el fenómeno de La Niña en el país e impedir la extensión de sus efectos. En lo que hace referencia a la necesidad de la medida, esto es, a la claridad de las razones por las cuales ella resulta indispensable para conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria de estado de excepción o los efectos que la situación sobreviniente o imprevista produzca, así como para evitar la extensión de los mismos, se tiene: la ausencia de error de apreciación sobre la necesidad fáctica de la medida, toda vez que se puso en evidencia que el rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización, reconstrucción de vías y en general las obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal, son actividades que deben ser consideradas de utilidad pública e interés social, quedando así demostrada la necesidad de la medida. En el mismo sentido, se cumple con el criterio de motivación suficiente, por la cual se constata que el Gobierno apreció los motivos por los cuales determinadas actividades adquieren el carácter de utilidad pública e interés social, así como las razones suficientes para dicha configuración. En lo que se refiere a la finalidad de la medida, el artículo 1º del Decreto 4824 de 2010 se orienta a conjurar, de manera específica y directa las causas de la perturbación del orden económico, social y ecológico y a impedir la extensión de sus efectos, en particular en lo que se refiere a la reparación de las vías públicas y demás obras de infraestructura que se hayan visto afectadas por la ola invernal. Con relación al principio de proporcionalidad se estima necesaria una distinción: en el precepto se establecen con claridad algunas labores que con cierta concreción se reconocen como de utilidad pública e interés social, actuaciones que se destinan al único propósito de lograr los resultados esperados en materia de restablecimiento de las condiciones de normalidad en la red vial nacional, y que se deducen razonables para alcanzar el interés perseguido, sin que se advierta que en esta configuración se manifieste arbitrariedad, o desconocimiento de alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales, afectación del núcleo esencial de los derechos intangibles y en general contradicción con los mandatos y límites que en general establecen la Constitución y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. REGIMEN EN SITUACIONES DE DESASTRE Y REGIMEN DE ESTADO DE EXCEPCION EN CASO DE DESASTRE-Análisis comparativo OCUPACION TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia El artículo 2° del Decreto 4824 de 2010 autoriza al Gobierno Nacional a “depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura”. Un depósito que podrá efectuar “durante un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación” del decreto y que los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deben permitir, afectación ésta derivada del concepto de utilidad pública e interés social declarado sobre las labores de limpieza, remoción y disposición de escombros, para la estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal. OCUPACION TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia no desvirtúa la debida indemnización o reparación por vía administrativa La ocupación de terrenos de propiedad particular con los escombros generados por el despeje de vías e infraestructura en general y su reconstrucción prevista en el articulo 2º del decreto 4824 de 2010, sirve de manera directa y específica como mecanismo para agilizar la acción del Estado en la atención del desastre, en aras de permitir el transporte y suministro de la asistencia humanitaria y de allí en adelante, para la recuperación de la infraestructura vial y de servicios tan severamente averiada por el invierno, sin que la Corte encuentre que haya arbitrariedad en las medidas, o que con ella se afecten los ámbitos intangibles de los derechos, ni se cause discriminación o se incumplan las prohibiciones expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales; pero resulta evidente que se crea una limitación sobre posiciones jurídicas relacionadas con el derecho de propiedad, que si bien resulta admisible a la luz de la Constitución, al representar igualmente una derivación de la función social de la propiedad, debe verificarse que la limitación impuesta, va acompañada, para el caso concreto y con las particularidades del decreto en estudio, de la debida indemnización o reparación que corresponde reconocer, no obstante los motivos de utilidad pública e interés social que la justifiquen, a quien se le afecta en su derecho de propiedad, que si bien en el presente caso de ocupación temporal, la injerencia del Estado es formalmente menor y no se expropia en sentido estricto, sí se ocupa la propiedad con escombros y en ese orden se imponen restricciones sobre ámbitos materiales y espaciales del goce del bien que se deben entender protegidos por el artículo 58 constitucional, por lo que es necesario valorar el régimen de reparación en él previsto. Así, al suponer el depósito de los escombros en el predio una afectación material de una parte del mismo o en su caso, de toda su extensión, al limitarse así el derecho de libre disposición en el uso y el usufructo de la propiedad o de la posesión, se limitan ámbitos constitucionalmente protegidos del derecho de propiedad, lo que amerita, mutatis mutandi, el derecho a ser indemnizado conforme al artículo 58 C.P., una indemnización que no tiene por qué ser plena e integral, pero sí justa, adecuada y oportuna, cuyo precio y configuración, se debe tasar en cada asunto, según el daño causado y las circunstancias subjetivas y objetivas que se evidencien. OCUPACION TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Actuación de la administración sujeta al debido proceso OCUPACION TEMPORAL DE TERRENOS PARA DEPOSITO DE ESCOMBROS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia de acción contencioso administrativa UTILIZACION DE FUENTES DE MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medida cumple requisitos de conexidad material, finalidad, motivación y necesidad/UTILIZACION DE FUENTES DE MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Vigencia temporal La medida plasmada en el artículo 4° del decreto 4824 de 2010 establece reglas dirigidas a facilitar el uso de fuentes materiales para la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal, que comprende a su vez dos medidas complementarias: la primera relacionada con la limitación del precio de los materiales extraídos de las fuentes naturales de explotación, que operan como insumos para la ejecución de obras en la infraestructura; y la otra, que opera en procura de nuevas fuentes de suministro de tales materiales para los mismos efectos. indicándose que la vigencia de la medida se extenderá hasta el 31 de diciembre de 2011. Encuentra la Corte que las dos medidas contenidas en el artículo 4º del Decreto 4824 de 2010 cumplen con el requisito de conexidad material, porque atienden el problema de la provisión de materiales para las obras de reparación y reconstrucción de la infraestructura averiada por el desastre invernal, además que se revelan como dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Tiene relación directa y específica con los temas que trata de conjurar la emergencia, como son el daño a la infraestructura, cumpliendo así, además, con el juicio de finalidad, además de tratarse de una medida con motivación suficiente y necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico. MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA-Fijación de precios en condiciones de mercado/MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA-Limitación a la libertad de precios constituye una prerrogativa del poder de intervención del Estado en la Economía/MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia de limitación de precios En condiciones de mercado, ninguno de los actores puede fijar de manera arbitraria el precio de los bienes o servicios disponibles para la compra o la venta, sino que su precio es consecuencia de la interacción de la oferta y la demanda. Así, el sistema de precios depende de un equilibrio impersonal, que resulta de esta misma interacción, y no de los intereses o de los caprichos de algunos de los actores económicos, pero cuando las fuerzas del mercado y en general el sistema de comunicación de eficiencias e ineficiencias individuales no logre regular adecuadamente su funcionamiento, resulta indispensable que el Estado actúe, a fin de reducir el impacto o afectación ilegítima que pueden representar las fallas en mención, con el objeto de orientar el mercado hacia condiciones de libre competencia y de asignación eficiente de bienes y servicios a todos los habitantes del territorio nacional. Pueden concebirse medidas económicas de carácter temporal o permanente según sea necesario y, también, más o menos intensas según el tipo de relaciones económicas o de los sectores de que se trate. El objetivo común es que con la intervención se cumpla con los cometidos del Estado Social de Derecho. Al ser entonces la limitación relativa de los precios una medida que puede ser aplicada en condiciones ordinarias como forma de intervención autorizada por la Constitución, para racionalizar la economía con los objetivos de equidad, correcta distribución, competitividad, productividad, eficiencia y respeto al medio ambiente que traza el artículo 334 en condiciones de normalidad, no encuentra la Corte por qué no se pueda hacer ante situaciones de emergencia económica, social y ecológica extraordinarias, desbordadas, como ocurre con lo previsto en el artículo 4º numeral 1º del Decreto legislativo 4824 de 2010. MATERIALES PARA EJECUCION DE OBRAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Reconocimiento de materiales insumos a proveedores a precios oficiales establecidos por INVIAS constituye un parámetro objetivo Ante la inexistencia de una disposición que permita que en circunstancias como las que produjo y produce la actual ola invernal se regulen precios, se hace necesario jurídicamente concebir unas reglas desde las cuales se fijen precios justos y asequibles de los materiales de las fuentes explotadas en la actualidad, necesarios para adelantar las obras de reconstrucción y reparación de la infraestructura vial y en general afectada. Si bien el legislador excepcional estableció dos reglas que permiten reconocer que la forma en que se limita el poder de libre disposición del precio es reducida, pues no impone un valor concreto sino que traza ciertos márgenes, dentro de los cuales se puede negociar o determinar un justo precio, dadas las circunstancias específicas por las que atraviesa el país y la necesidad de reparar la infraestructura de por sí precaria de las zonas donde el invierno ha sido más crudo y perjudicial, determinando la corte la similitud de la situación a la resuelta planteada mediante sentencia C-272 de 2011 en que se determinó que la forma como se privilegiaban los precios del mercado como base de la oferta, imponía “una carga desproporcionada en los términos de tiempo y oportunidad de atención”, frente a la urgencia de salvaguardar la vida, integridad, seguridad y demás derechos de las personas afectadas por el desastre invernal, y como solución para evitar dilaciones en extremo costosas para los damnificados e individuos de las zonas afectadas, se determino por esta Corporación, que para alcanzar las finalidades del decreto 4823 de 2010, es el precio de INVÍAS el que resulta constitucionalmente más adecuado como forma de retribuir el uso o aprovechamiento de tales bienes y recursos de los contratistas en la atención urgente de las acciones y obras que reclame la emergencia invernal. Un precio que se estima justo porque es objetivo, porque se actualiza, porque tiene en cuenta, entre otras, las circunstancias geográficas y de orden público, que además garantiza en general, que los valores que allí se reconocen no sean ruinosos para quien los recibe, por lo que a juicio de la Corte en el presente asunto corresponde aplicar el mismo razonamiento. En el evento de que por alguna circunstancia no exista tarifa de precios oficiales establecidos por INVIAS sobre algún material de fuentes de explotación, se podrá acudir a cualquier otro referente objetivo de precios, con el propósito de evitar que la medida en cuestión resulte ineficaz. EXPLOTACION MINERA DE FUENTE DE MATERIALES PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia de permisos temporales para su explotación PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE EXCEPCION-Propósito/PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE EXCEPCION-Eventos en que procede/PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA-Vigencia/PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA-Excepcionalidad de la medida En lo que se refiere al numeral 2º del artículo 4º del decreto 4824 de 2010, que prevé la autorización para otorgar permisos temporales para la explotación de fuentes de material que no se estén explotando, bien porque quien cuenta con el título minero no ejerce las facultades económicas derivadas del mismo o porque se carece de tal título “con el único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la emergencia invernal”, figura que sólo se entiende en conexión con la proposición jurídica contenida en el artículo 5º del Decreto 4824, que fija el deber de colaboración para que las autoridades competentes de todo orden agilicen y den trámite “en el menor tiempo posible a permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal”, como las de conceder de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el presente Decreto siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”, encontrando la Corte que la autorización de conceder permisos temporales inmediatos, desde el punto de vista del juicio de finalidad, se encamina directa y específicamente a conjurar la perturbación causada por el daño en la infraestructura de las poblaciones y zonas afectadas por el invierno, así como a impedir la extensión de sus efectos. La concesión inmediata de los permisos temporales aludidos, sólo procede para los fines y propósitos de atender la emergencia y los daños causados por la ola invernal sobre las vías y demás obras públicas de interés para las comunidades. PERMISO TEMPORAL DE EXPLOTACION MINERA EN ESTADO DE EXCEPCION-Otorgamiento sujeto a Condicionamientos Si bien el permiso temporal que están llamadas a conceder las autoridades para la explotación de fuentes de materiales inactivas que cuentan o no con título minero dentro de las condiciones dispuestas por las normas del decreto legislativo que lo regulan, es una medida desproporcionada en tanto excesivamente gravosa frente al derecho al medio ambiente y frente a los demás derechos que le son conexos, sin que exista motivación suficiente que lo justifique, dadas la conexidad, finalidad y en especial, dada la necesidad de la medida para situaciones urgentes y amenazantes como las creadas por la ola invernal, la Corte encuentra necesario declarar la constitucionalidad de la norma prevista en los artículos 4º, numeral 2º y 5º apartado final del Decreto 4824 de 2010, pero bajo los siguientes condicionamientos, esenciales dentro de la ratio decidendi de esta providencia: i) El permiso temporal inmediato para la utilización de fuentes de materiales que se requieran, sólo se podrá otorgar para la ejecución de obras sobre las infraestructuras afectadas por la ola invernal, que requieran de una actuación impostergable y apremiante. Es decir que, conforme al Decreto 4824 de 2010, se concederán permisos temporales inmediatos pero de manera excepcional y para situaciones excepcionales, urgentes e inaplazables; ii) La concesión de tales permisos sólo podrá operar cuando efectivamente no existan en la zona fuentes de materiales suficientes y en explotación con las que se puedan satisfacer las necesidades de insumos urgentes requeridas para las obras anteriormente descritas; iii) Los permisos temporales inmediatos se concederán prioritariamente para la explotación de fuentes de materiales en zonas vecinas o aledañas a las obras a emprender, salvo que no existan en tal proximidad y fuercen a recurrir a fuentes distantes; iv) Los permisos temporales inmediatos otorgados expirarán una vez se hayan provisto los materiales indispensables para la obra de infraestructura que urge por adelantar y en ningún caso podrá superar el término trazado por el artículo 4º, inciso 1º del decreto 4824 de 2010; v) Bajo ningún concepto podrán ser reconocidos permisos para la explotación de fuentes de materiales que se ubiquen en parques naturales, zonas de reserva forestal, páramos, los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar y zonas de resguardo indígena. Tampoco se podrán otorgar con relación a las fuentes de materiales que se estén aprovechando ilícitamente; vi) En relación con lo dispuesto en el aparte final del artículo 5º del decreto 4824 de 2010, la valoración que efectúe la autoridad encargada al momento de conceder los permisos en cuestión, deberá ser especialmente cuidadosa de no lesionar ámbitos iusfundamentales de los derechos concurrentes; vii) En todo caso, las autoridades en cuestión y los particulares a quienes les sean otorgados los permisos temporales inmediatos, serán responsables del abuso que puedan hacer de la autorización y prerrogativa que en su orden aquéllos envuelven. Sólo de esta forma, la norma jurídica en comento se ajusta integralmente a los parámetros constitucionales a los que está sujeto. PRELACION DE TRAMITES PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia Referencia.: expediente RE- 184 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal.”. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia. I. ANTECEDENTES. 1. Mediante oficio radicado ante la Corte Constitucional el 11 de enero de 2011, la Presidencia de la República a través de la Dra. Cristina Pardo Schlesinger, en calidad de Secretaria Jurídica de la misma, remitió copia auténtica del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”; expedido por el Gobierno Nacional invocando las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. 2. El Magistrado Sustanciador, por medio de auto del veintiuno (21) de enero de dos mil once (2011), avocó conocimiento del Decreto 4824 del 29 de diciembre de 2010, ordenó la fijación en lista del proceso por el término de cinco (5) días para que cualquier ciudadano pudiera intervenir, ordenó la remisión del asunto al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto una vez expirado el término de fijación en lista, y comunicó la iniciación del trámite al Presidente de la República para que interviniera de considerarlo conveniente, ya directamente, ya mediante apoderado. 3. Recibidas las comunicaciones de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Despacho del Magistrado Sustanciador mediante auto del 1° de febrero de 2011, solicitó a la Secretaría General de la Presidencia de la República, responder el siguiente cuestionario, en el término de 3 días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación: “a. ¿Qué datos concretos poseen sobre la existencia de explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridos para solventar la emergencia vial que han negado o restringido el acceso a tales recursos y de qué manera su actuación ha determinado el incremento especulativo de sus precios? “b. ¿Existen cálculos y estudios técnicos que permitan determinar dicho incremento y su desconexión con los precios del mercado? En caso afirmativo, deberán ser remitidos. Mediante el mismo auto el Despacho invitó a participar en este proceso a la Cámara Colombiana de la Construcción, así como a las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Sabana, Católica y Rosario, para que mediante escrito emitieran su opinión especializada sobre el decreto materia de estudio. 4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales del caso se procede entonces a decidir acerca del asunto de la referencia. II. TEXTO DEL DECRETO. 5. A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 4824 del 29 de diciembre de 2010, “Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal”, tal y como aparece publicado en la página 234 del Diario Oficial número 47.937 del 29 de diciembre de 2010. “DECRETO 4824 DE 2010 (DICIEMBRE 29 DE 2010) Por medio del cual se permite la disposición temporal de los escombros y la utilización de fuentes de materiales para atender la emergencia invernal. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 07 de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4580 de 2010, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno climatológico de La Niña e impedir la extensión de sus efectos. Que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña ha provocado inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas, y centros educativos, acueductos y hospitales y daños en la infraestructura de servicios públicos. Que como consecuencia de esta alteración climática, se han generado problemas de inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial nacional destruyendo parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo que ha ocasionado cierres totales en las vías en más de treinta y nueve (39) sitios y cierres parciales o pasos restringidos en más de doscientos cincuenta y ocho (258) lugares de la geografía nacional, así como daño a diques, obras de construcción, acueductos, alcantarillados, etc. Que se hace necesario responder con acciones inmediatas que tiendan a recuperar los pasos restringidos y demás obras de infraestructura que se encuentren afectadas por la ola invernal, para lo cual se deberá garantizar el tránsito de la maquinaria, la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y la reconstrucción de las vías. Que con ocasión de la atención de la emergencia invernal, es urgente e imperioso disponer de predios para depositar temporalmente los escombros producto de los movimientos de tierras que se requieren para adelantar labores de búsqueda y rescate o para la reconstrucción de infraestructura afectada con el propósito de garantizar la vida, seguridad y movilidad de los habitantes afectados por la grave emergencia invernal. Que, durante la emergencia vial ocasionada por el invierno, propietarios o poseedores particulares en distintos lugares del país han efectivamente negado el permiso para utilizar sus predios en labores de rescate e intervención de vías que incluyen la disposición temporal de escombros y la consecución de materiales para la estabilización y reconstrucción de vías. Que la utilización de predios es imprescindible en los actuales momentos dado que, en varias de las vías cerradas por la ola invernal, resulta imposible, impráctico o excesivamente costoso el transporte de los escombros a predios especialmente destinados para ello o a predios donde sus propietarios hayan consentido a su uso temporal, afectando así de manera grave las labores de rescate, limpieza, estabilización y reconstrucción de las mismas con la consiguiente mengua del interés colectivo. Que el artículo 30 del Decreto 919 de 1989 prevé la obligación para propietarios, poseedores y tenedores de permitir la ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras cuando fuere necesario para atender la situación de desastre. Que la actual situación de emergencia que vive el país, los escasos recursos con que el Gobierno Nacional para superar la misma, los cuales están destinados primordialmente a la atención de las necesidades básicas de los habitantes afectados con la ola invernal y los excesivos costos que demanda el transporte de escombros, hace necesario que propietarios, poseedores y tenedores permitan que se depositen en sus predios de manera permanente aquellos escombros que se haga necesario remover con ocasión de la emergencia invernal que actualmente vive el país. Que en el depósito de los escombros producto de la actual emergencia invernal, el Gobierno deberá emplear criterios de proporcionalidad y razonabilidad, evitando el menor daño posible a sus propietarios, poseedores y tenedores. Que algunos explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia vial han negado o restringido el acceso a tales recursos o han especulado con los precios de los mismos sin que se haya variado su estructura de precios de producción. Que, según el principio del artículo 58 de la Constitución Política, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, declaró mediante Decreto número 4580 del 7 de diciembre de 2010, el estado de emergencia económica, social y ecológica del país o que constituyen grave calamidad pública. DECRETA: Artículo 1°. Declárese de utilidad pública e interés social las labores de rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal. Artículo 2°. Cuando el Gobierno Nacional requiera depositar escombros en predios de propiedad privada producto de los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate o reconstrucción de infraestructura podrá hacerlo durante un período de seis (6) meses contados a partir de la promulgación del presente Decreto y los propietarios de los predios o sus poseedores a cualquier título deberán permitir dicha utilización. Si la disposición de escombros no llegare a afectar el valor comercial del predio ni a causar daño reparable por el Estado, el particular deberá soportar la carga impuesta por este Decreto; en caso contrario, los particulares podrán presentar sus reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros probando debidamente el daño causado y, de no llegar a acuerdo con las mismas, podrá acudir a la jurisdicción competente que decidirá sobre la indemnización debida. Artículo 3°. El Estado tendrá especial cuidado de no imponer cargas excesivas a los particulares cuyos predios sean utilizados para efectos de los fines urgentes expresados en el presente Decreto. Para tal fin, las autoridades competentes deberán guardar proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios, garantizando, en la medida de lo posible, que no se afecten los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren. Las autoridades tomarán las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas en el presente Decreto. Artículo 4°. En los casos en que se requiera la utilización de fuentes de materiales para la ejecución de obras en la infraestructura afectada por la ola invernal se aplicarán las siguientes reglas hasta el 31 de diciembre de 2011: 1. Si la fuente de material se encuentra en explotación, los valores de los insumos que se requieran para el efecto, se negociarán teniendo como parámetro máximo los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010 y en caso de discrepancia se tomarán como referencia los precios oficiales establecidos por el Invías para las distintas regiones del país. 2. Si la fuente de material cuenta con título minero pero no se encuentra en explotación o si existiendo la fuente de material no se cuenta con el título minero correspondiente, la autoridad competente podrá otorgar permiso temporal para su explotación con el único y exclusivo fin de suministrar insumos necesarios para atender la emergencia invernal. Artículo 5°. Como consecuencia de la situación de Desastre Nacional y el Estado de Emergencia que en la actualidad enfrenta el país, todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal y distrital deberán prestar toda la colaboración necesaria para agilizar y dar trámite en el menor tiempo posible los permisos, autorizaciones, licencias y demás procedimientos que se requieran para atender y adelantar la ejecución de las obras en la infraestructura afectada por la ola invernal. En especial, dichas autoridades concederán de forma inmediata las licencias y permisos temporales necesarios para los efectos señalados en el presente Decreto siempre y cuando las obras requeridas respondan a los fines y propósitos aquí contemplados y no se lesionen de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes. Artículo 6°. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.” III. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS Presidencia de la República. 6. Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2011[1], intervino la doctora Cristina Pardo Schlesinger en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 4824 de 2010, por considerar que cumple con todas las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Con relación a los requisitos formales estimó la Presidencia que el decreto es constitucional por haber sido expedido por el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, por haber sido dictado dentro del lapso permitido por el Decreto 4580 de 2010, y por haber sido remitido oportunamente a la Corte Constitucional, para su revisión; y con respecto de los materiales también lo consideró conforme a la Carta, por su conexidad directa y específica con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, por su finalidad orientada a evitar la extensión de los efectos ocasionados, por su necesidad tanto fáctica como jurídica, por su idoneidad en el sentido de perseguir el fin buscado, por su proporcionalidad, y por su motivación exhaustiva, aspectos que desarrolla extensamente en el escrito. Adicionalmente, agrega que el Decreto no desconoce derechos ni libertades fundamentales, sino que busca conservarlas mediante la atención humanitaria oportuna, y que tampoco interrumpe el funcionamiento de las ramas del poder público. Los anteriores aspectos fueron sustentados uno por uno, con los argumentos que se sintetizan a continuación. 7. Sobre la orientación básica de las medidas del Decreto[2], la interviniente señala que la finalidad de las medidas contenidas en el mismo es “crear las condiciones de posibilidad de la reconstrucción de la infraestructura afectada por la ola invernal en diferentes aspectos”. Así, los artículos 1, 2 y 3 del mismo, adoptan medidas para: (i) enfrentar la remoción y disposición de escombros, (ii) declarar las labores de “rescate, limpieza, remoción y disposición de escombros, estabilización y reconstrucción de vías y demás obras públicas necesarias para atender y evitar la extensión de los efectos causados por la ola invernal” como de utilidad pública, y (iii) establecer la obligación de los dueños y poseedores de predios privados, de permitir el depósito de escombros producto de las labores de búsqueda y rescate y de reconstrucción, bajo ciertas condiciones y por un período de tiempo limitado; el artículo 4, (iv) establece así mismo, con la finalidad de evitar la especulación, limitaciones a los precios de mercado de materiales cuando se trata de fuentes en explotación; y autoriza, con la finalidad de no interrumpir el flujo de aquellos durante el proceso de reconstrucción, la expedición de permisos temporales para la explotación de fuentes con título minero que no estén siendo explotadas, al igual que fuentes de materiales sin ese título; el artículo 5, (v) hace un llamado a las autoridades de todos los niveles territoriales, para que se haga una “priorización de [los] trámites” jurídicos y administrativos necesarios para la reconstrucción de la infraestructura afectada por el invierno, especialmente las licencias y permisos temporales; lo anterior, siempre y cuando la solicitud del respectivo acto administrativo reúna los requisitos correspondientes[3]. 8. Con respecto a “los elementos del juicio de constitucionalidad y el marco en el que se inserta el Decreto 4824 de 2010”[4], se argumenta en el escrito que el decreto cumple con los requisitos jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional, a partir de la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, a saber: (i) conexidad, (ii) finalidad, (iii) necesidad, (iv) motivación suficiente, (v) ausencia de arbitrariedad, intangibilidad de ciertos derechos, no contradicción específica y no discriminación, citando al respecto la sentencia C-224 de 2009; (vi) idoneidad, (vii) razonabilidad de las limitaciones establecidas a los derechos, y (viii) ausencia de desproporcionalidad de dichas limitaciones[5], citando las sentencias C-226 de 2009 y C-225 de 2010[6]. Manifiesta que el Decreto busca responder a las especificidades propias de la crisis producida por el fenómeno de La Niña, estado de emergencia que se diferencia de otros anteriormente declarados por la magnitud de los desastres, dado que cubren todo el territorio nacional y han sido devastadores en ciertas regiones, afectando a cerca de dos millones de individuos; agrega que la infraestructura destruida o deteriorada pone a la población bajo extremas restricciones en el ejercicio de sus derechos, aumentando sus condiciones de vulnerabilidad y riesgo, y que tal situación exige una respuesta pronta del Estado, con soluciones efectivas, sólidas y duraderas que preserven de las amenazas actuales y contrarresten la siguiente temporada de lluvias[7]. Describe la crisis, como el incremento sin precedentes en las precipitaciones, hasta el punto de superar los registros históricos para el mes de noviembre y el aumento en los niveles de algunos ríos, como nunca antes registrado en la historia hidrológica colombiana. Sobre sus impactos, dice que son permanentes, profundos y estructurales; por haber afectado edificaciones básicas, como viviendas, colegios, hospitales, entidades públicas, distritos de riego, vías de acceso, infraestructura de alcantarillados, acueductos, carreteras, puertos, diques, etc. Señala que las medidas buscan, además de conjurar la crisis actual, evitar que sea necesario volver a declarar otro estado de emergencia cuando se intensifiquen nuevamente las lluvias, e impedir la extensión de sus efectos[8]. Explica que la facilitación del proceso de reconstrucción de la infraestructura afectada por la ola invernal consta de 3 etapas: la primera y una de las más urgentes, consiste en posibilitar la ágil remoción y disposición de los escombros; la segunda, procura mejorar el acceso a los materiales, que son los insumos básicos requeridos para la reconstrucción; y la tercera, en la que se hace un llamado a los funcionarios públicos para que prioricen los trámites correspondientes en forma tal que la inviabilidad jurídica no se convierta en el principal obstáculo del proceso de reconstrucción.[9] 9. En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en la Constitución, afirma que el Decreto 4824 de 2010 los cumple porque se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros, está debidamente motivado y fue expedido dentro de la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. 10. En relación con el cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales establecidos para los decretos legislativos[10], afirma que el decreto los cumple, así: a. El requisito de la conexidad se cumple, porque las medidas guardan una relación directa y especifica con las causas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia; de manera puntual en los considerandos 2.d y 2.f, se explica: “la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos”, razones que a su vez, han sido invocadas en el considerando 2 del Decreto 4824 de 2010. En el considerando 2.f se señala que “se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención acueductos, alcantarillados, etc.”, razones que a su vez, fueron invocadas en el considerando 3 del Decreto 4824 de 2010[11]. b. Defiende el cumplimiento del requisito de finalidad, porque las medidas están orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, y se refiere así a cada una de ellas: La “Remoción y disposición de escombros” se orienta a facilitar las acciones inmediatas para atender los daños causados en la infraestructura al permitir depositar de manera ágil e inmediata los movimientos de tierra efectuados en labores de búsqueda y rescate. El “acceso a fuentes de materiales” es la condición que hace posible la atención de daños en vías, viviendas, centros educativos, acueductos, hospitales e infraestructura de servicios públicos. Y, la “priorización de trámites” compromete al sector público con la expedición de permisos y licencias[12]. c. Dice que el requisito de necesidad tanto fáctica como jurídica del decreto, está dado por los amplios daños en la infraestructura vial, que exigen un proceso de reparación y reconstrucción de iguales dimensiones; posteriormente explica el cumplimiento del requisito de necesidad para cada una de las 3 medidas, como sigue: (i) Las medidas de “Remoción y disposición de escombros” se necesitan por la urgencia de atender las emergencias humanitarias que se han presentado, en las que se encuentran afectados derechos de la población como el aislamiento por taponamiento de vías; agrega que sería desproporcionado destinar la maquinaria al transporte de escombros cuando puede utilizarse para salvar vidas. Además, algunas situaciones como por ejemplo el “cierre total” o el “cierre parcial” de vías, hacen imposible que el depósito de escombros se haga en las zonas específicamente destinadas para ello; de otra parte, los recursos disponibles deben realizarse priorizando las inversiones según haya amenaza de manera directa a la vida e integridad de las víctimas, postergando temporalmente la inversión en otras actividades como el transporte de escombros a los lugares destinados para ello, especialmente si “la disposición de escombros en los predios de los particulares se acompaña de un conjunto de garantías y salvaguardas destinadas a impedir la vulneración de los derechos de esos propietarios”. (Cita los considerandos 4, 5, 7 y 9 del Decreto). La necesidad jurídica de esta medida radica en la imposibilidad de obligar a los dueños y poseedores de predios a que acepten la disposición de escombros en predios de su propiedad, con respaldo en el artículo 58 de la Constitución, y la insuficiencia de las normas actuales sobre ocupación de predios. Afirma que si bien el artículo 30 del Decreto 919 de 1989, citado en el considerando número 8 del Decreto, “prevé la obligación para propietarios, poseedores y tenedores de permitir la ocupación temporal de inmuebles, predios y mejoras cuando fuere necesario para atender la situación de desastre”, la norma deja por fuera la posibilidad de depositar escombros, porque por tratarse de una norma que restringe, en este caso el derecho de propiedad privada, la restricción no podría usarse para permitir el depósito de escombros, sino únicamente para permitir la ocupación de un inmueble o un predio con una entidad pública, “es decir al personal de la entidad, los computadores, archivos y demás elementos que le permitan su actuación”. [13] (ii) Las medidas de “acceso a fuentes de materiales”, previstas en el artículo 4° se necesitan, en sus dos modalidades, tanto en cuanto a las limitaciones a los precios de mercado de materiales, como respecto a la autorización de permisos temporales en las minas que no cuentan con título minero o que contando con él, no están en explotación. Por una parte, la situación de crisis genera la especulación de precios derivada de la escasez, circunstancia que en pocas semanas podría llegar a precios impagables que no se compadecen con el deber de solidaridad de los ciudadanos. Por otra parte, los materiales de construcción no son bienes fácilmente reemplazables ni sustituibles porque tienen especificaciones muy concretas, y su disponibilidad es la condición que posibilita la atención de los “daños de vías”, de “viviendas”, “centros educativos”, “acueductos”, “hospitales” e “infraestructura de servicios públicos”. Y la necesidad jurídica de la medida se explica en que la libertad de empresa establecida en el artículo 333 de la Constitución Política protege la libertad de mercado y las interacciones entre los agentes, salvo casos excepcionales. La segunda medida parte del hecho que “algunos explotadores, licenciatarios y concesionarios de fuentes de material requeridas para solventar la emergencia vial (…) han especulado en los precios de los mismos sin que se haya variado su estructura de precios de producción”. (Considerando 11). Por ello es necesario facilitar la creación de nuevas fuentes de materiales de construcción agilizando la expedición de permisos temporales para garantizar el permanente suministro de los mismos. La necesidad jurídica radica en la existencia de numerosos requisitos para la explotación de fuentes de materiales teniendo en cuenta que usualmente se trata de actividades de largo plazo que tienen explotación restringida al suministro de “insumos necesarios para atender la emergencia invernal” frente al cual no se justifica el agotamiento del largo proceso que suponen todos los permisos, sino que basta una autorización “temporal” coherente con el carácter temporal de la actividad. Aclaran que no se trata de una omisión de la licencia ambiental, porque este tema ha sido abordado en otros Decretos equilibrando la urgencia con la importancia constitucional del medio ambiente. Someter la explotación de una fuente de materiales al agotamiento de las vías ordinarias podría llevar a una escasez de materiales que retrasen obras como “vías”, “viviendas”, “acueductos”, etc. (iii) La necesidad de las medidas de “priorización de trámites” se debe al carácter urgente de la mayoría de las obras que se requieren y la necesidad de que el funcionario encargado estudie en forma inmediata las solicitudes relativas a la reconstrucción de la infraestructura siempre y cuando no se lesione “de forma desproporcionada valores e intereses concurrentes”. (Considerandos 3 y 4 del Decreto). La necesidad jurídica consiste en deslindar las limitaciones que tiene el director de una entidad para obligar a un funcionario “que tiene cientos de procesos administrativos y solicitudes a su cargo” a asumir la última solicitud radicada[14]. d. En la misma forma, la interviniente explica cómo se cumple el requisito de idoneidad y proporcionalidad en cada una de las medidas. (i) La idoneidad y proporcionalidad de las medidas de “remoción y disposición de escombros”, contempladas en los artículos 1, 2 y 3 del Decreto, aclarando que en otro Decreto, el 4823 de 2010, el gobierno creó un mecanismo para garantizar la disponibilidad de maquinaria permanente para el desarrollo de la actividad de remoción de escombros, y que con ese antecedente la presente medida es idónea para alcanzar el fin que se busca, ya que existiendo una maquinaria y un equipo de trabajo que atiende la remoción de escombros, la disposición de esos de manera inmediata garantiza que las labores correspondientes puedan desarrollarse en un tiempo muy reducido, en coherencia con la urgencia que se requiere. En cuanto a la proporcionalidad de la medida advierten que se trata de un mecanismo que implica una limitación de los derechos constitucionales previstos en el artículo 58 constitucional, la cual es menor a la que se derivaría de una expropiación porque los dueños y poseedores conservan la propiedad o la posesión de sus predios según el caso, limitándose a soportar, transitoriamente, la presencia de los escombros en su propiedad o en el terreno que poseen. Se dice “transitoriamente” porque solo puede durar hasta el 29 de junio, cuando se cumplen 6 meses de la promulgación del Decreto, con la posibilidad de que sean retirados antes, cuando la maquinaria de desplazamiento esté disponible sin sacrificar la atención humanitaria. Señala que adicionalmente, el artículo 2 del Decreto contempla un mecanismo para el reconocimiento de los daños que pudieran llegar a causarse; si con la disposición de escombros se llegara a afectar el “valor comercial del predio” o se llegara a “causar daño reparable por el Estado” el particular tiene derecho a presentar “reclamaciones ante la autoridad administrativa que hubiese realizado la disposición de escombros probando debidamente el daño causado”. Se trata de llegar a un acuerdo con ésta autoridad por vía administrativa de manera expedita, conservando el ciudadano la facultad de “acudir a la jurisdicción competente que decidirá sobre la indemnización debida”, sin que la autoridad pueda imponerle una indemnización con la que el propietario o poseedor tenga discrepancias. En esta forma se desarrolla la responsabilidad del Estado conforme al artículo 90 de la Constitución, y se es coherente con la jurisprudencia constitucional, sentencias T-339 y T-696 de 2010. Agrega que además se trata de una actividad declarada de “utilidad pública” por el artículo 1° del mismo Decreto 4824, y de un derecho de contenido económico frente al cual la Corte ha admitido restricciones incluso en períodos de normalidad. Cita como ejemplos las sentencias C-870 de 2003, C-189 de 2006 y C-491 de 2002[15], para argumentar que en el presente caso, las limitaciones a éste derecho se encuentran aún más justificadas porque se trata de circunstancias excepcionales ocurridas en el marco de una calamidad pública y para el desarrollo de una actividad declarada de “utilidad pública”. Máxime si se tiene en cuenta, que están en juego derechos fundamentales como la vida, la salud o la integridad de la población atrapada en medio de una emergencia, lo que tiene un peso constitucional mayor a la limitación leve del derecho a la propiedad. Precisa que el depósito de los escombros no es para que obras como “corredores viales”, “servicios públicos esenciales”, “cierres totales” y “cierres parciales” de vías, “daño de diques y obras de contención” produzcan, sino para que se puedan llevar a cabo dichas obras[16]. Agrega que el deber de solidaridad previsto en el artículo 95 de la Constitución Política también pesa a favor de la constitucionalidad de esta limitación, y cita la sentencia T-1125 de 2003. Finalmente anota que la posibilidad de que la medida afecte otros derechos fundamentales como la vida, la salud o la integridad de los habitantes de los predios o su derecho a la subsistencia y a desarrollar una actividad económica, debe ser descartada porque el artículo 3° del Decreto 4824 de 2010 impone al Estado unos deberes orientados a garantizar el respeto de los derechos en ese ámbito, con un nivel de diligencia superior al ordinario: en primer lugar, la obligación de las autoridades de guardar “proporcionalidad y razonabilidad en los volúmenes de escombros que sean depositados en los predios”, y la segunda en la obligación de no afectar “los habitantes, plantaciones, semovientes, inmuebles, muebles o mejoras que allí se encuentren”. Aclara que el sentido constitucional de la expresión “en la medida de lo posible” prevista en el Decreto, es que “si bien cualquier colocación de escombros en un predio puede llegar a tener efectos imprevisibles, el Estado está obligado a garantizar que no se causarán los efectos previsibles de una mala disposición”, y que por ello no debe dársele la interpretación contraria a la Constitución en el sentido que se está admitiendo causar daño en las personas, en los cultivos o en los bienes[17]. Además, porque el artículo 3 también previó una obligación positiva para las autoridades en el sentido de tomar “las medidas administrativas necesarias para cumplir rigurosamente con las limitaciones impuestas a la utilización de predios ordenadas en el presente Decreto”. (ii) La idoneidad y proporcionalidad de la medida de “acceso a fuentes de materiales” se cumple porque crea una alternativa viable para que, en caso de que se presente escasez o que los productores actuales de materiales se nieguen a proveer conforme las necesidades, se pueda de manera rápida y ágil resolver esta eventualidad; la medida tiene la capacidad de resolver el problema que se pretende enfrentar. Los estándares de proporcionalidad se cumplen porque los derechos constitucionales en juego se encuentran salvaguardados. En primer lugar, se trata de una “autorización” a expedir la licencia y no una “orden” o una “obligación”, por lo que el funcionario competente conserva su margen de apreciación para evaluar en cada caso concreto la viabilidad del permiso. La norma no deroga siquiera temporalmente ningún procedimiento administrativo, ni tampoco pretermite la adición de normas ambientales ya que es un tema que ni siquiera aborda. Adicionalmente, agrega la interviniente, que en concordancia con el artículo 5 del mismo Decreto, si el funcionario público encuentra una “lesión desproporcionada con intereses concurrentes” está autorizado a adoptar medidas para prevenir esa lesión, que bien puede incluir la negativa de la licencia temporal, por ejemplo si el funcionario encontrara lesión grave y seria del medio ambiente, porque en tal caso habría de proteger valores con mayor peso constitucional. A diferencia de lo anterior, en la medida de imposición de restricciones a los precios de mercado, sí se presenta una limitación de derechos fundamentales. (Artículo 4° del Decreto). Allí se establecen dos referentes para determinar el precio del valor de los insumos requeridos: “los precios de mercado vigentes en el primer semestre del año 2010”, ó, en caso de discrepancia, “los precios oficiales establecidos por el INVIAS para las distintas regiones del país”. Manifiesta que si bien esta restricción en los precios del mercado de materiales implica una limitación a la libertad de empresa, concretamente a la libertad de contratación en cuanto a la libre determinación del precio, es una limitación leve; en primer lugar por su carácter temporal, el cual puede durar hasta el 31 de diciembre de 2011; en segund...