Sentencia C-297 de 2010

C-297-10 Sentencia C-297/10 Sentencia C-297/10 INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Configuración INEXEQUIBILIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Efectos diferidos SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos Esta Corporación ha modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Esta modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de constitucionalidad. Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “el juez constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales”. PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos declaratorios de estados de excepción/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en decretos de desarrollo dictados al amparo de un estado de excepción La Corte ha dicho que a pesar de que frente a normas que han salido del ordenamiento jurídico, ya sea por haber sido derogadas o porque, como ocurre en el caso de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de excepción declarado inconstitucional, mantiene su competencia por aplicación del principio perpetuatio iurisdictionis, con el fin de asegurar la primacía de la Constitución frente a normas que a pesar de que salgan del ordenamiento continúan produciendo efectos inconstitucionales, y para establecer un precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro. Este principio es aplicable también al caso de los decretos de desarrollo dictados al amparo de un estado de excepción. A pesar de la declaratoria de inexequibilidad del decreto declaratorio y la subsecuente inexequibilidad de todas las medidas adoptadas bajo su duración, y por lo mismo a la pérdida de vigencia de las mismas, tales normas pueden seguir produciendo efectos por la forma como han sido diseñadas, perpetuando una situación inconstitucional hacia el futuro. El pronunciamiento de la Corte sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo, no se reduce a hacer una declaración meramente formal sobre la inexequibilidad del decreto, ni impide a la Corte examinar su contenido para determinar los efectos de esa declaratoria. El fallo de inexequibilidad del decreto declaratorio no produce un efecto de cosa juzgada sobre los decretos de desarrollo que impida un pronunciamiento de la Corte sobre los decretos que se declaran inexequibles por consecuencia, y por ello, la Corte debe pronunciarse expresamente sobre ellos según lo que establece el artículo 241, numeral 7 de la Carta. Referencia: expediente RE-165 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 134 de 2010 “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010” Magistrada Ponente: Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante comunicación del 22 de enero de 2010, recibido en esta Corporación en la misma fecha, el Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia, delegatoria de funciones presidenciales mediante decreto número 098 del 19 de enero de 2010, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte copia auténtica del Decreto 134 del 21 de enero de 2010, “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010”. Ello con el fin de que se adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que trata la misma disposición superior y el artículo 241-8 C.P. Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el magistrado Luís Ernesto Vargas Silva, quien había sido sorteado como ponente, luego de la discusión correspondiente, derrotada la ponencia original y en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de 26 de abril de 2010, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso a este Despacho. II. TEXTO DEL DECRETO El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.599 del 21 de enero de 2010, es el siguiente: DECRETO 134 DE 2010 (enero 21) por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010. El Presidente de la Republica de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4975 de 2009, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, se declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) día; Que de acuerdo con las motivaciones del mencionado decreto, y con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se expidieron los Decretos 074 del 18 de enero de 2010, 126, 127, 128, 130 y 131 de enero 21 de 2010, entre otros; Que de conformidad con el artículo 6° del Decreto 074 de 2010, es necesario adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010, con cargo a los excedentes de la Subcuenta ECAT del Fosyga; Que de conformidad con el Decreto 126 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto de la Superintendencia Nacional de Salud, con los ingresos y gastos del Fondo Anticorrupción del Sector Salud; Que de conformidad con el Decreto 130 de 2010, se requiere incluir como sección presupuestal a la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar; Que de conformidad con los Decretos 127 y 128 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010 para incluir los recursos del Fondo de Prestaciones Excepcionales en Salud– Fonpres. Que de conformidad con el Decreto 131 de 2010, se requiere adicionar el Presupuesto de la Comisión de Regulación en Salud – CRES; Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone: “Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo”; Que como consecuencia de lo anterior es indispensable modificar la Ley 1365 de 2009, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2010”, adicionando el Presupuesto General de la Nación por la suma de quinientos cincuenta y ocho mil doscientos cincuenta y cinco millones ochocientos noventa y seis mil pesos ($558.255.896.000) y realizando traslados presupuestales por valor de mil millones de pesos ($1.000.000.000), con el fin de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de excepción. DECRETA: Artículo 1º. Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Adiciónase el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, en la suma de quinientos cincuenta y ocho mil doscientos cincuenta y cinco millones ochocientos noventa y seis mil pesos ($558.255.896.000), según el siguiente detalle: RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL 543.566.896.000 1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION 339.000.000.000 6. FONDOS ESPECIALES 204.566.896.000 II. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS 14.689.000.000 360800 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD A – INGRESOS CORRIENTES 14.089.000.000 361000 COMISION DE REGULACION EN SALUD A – INGRESOS CORRIENTES 600.000.000 III. TOTAL INGRESOS 558.255.896.000 Artículo 2º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Adiciónase el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, en la suma de quinientos cincuenta y ocho mil doscientos cincuenta y cinco millones ochocientos noventa y seis mil pesos ($558.255.896.000), según el siguiente detalle: ADICIONES – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION Cta Prog Subc Subp Concepto Aporte Nacional Recursos Propios Total SECCION 3601 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 346.000.000.000 346.000.000.000 C PRESUPUESTO DE INVERSION 197.566.896.000 197.566.896.000 0630 TRANSFERENCIAS 197.566.896.000 197.566.896.000 0630 304 SERVICIOS INTEGRALES DE SALUD 197.566.896.000 197.566.896.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCION 543.566.896.000 543.566.896.000 SECCION 3608 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 14.089.000.000 14.089.000.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCION 14.089.000.000 14.089.000.000 SECCION 3610 COMISION DE REGULACION EN SALUD A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 600.000.000 600.000.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCION 600.000.000 600.000.000 Artículo 3º. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Trasládase en el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, la suma de mil millones de pesos moneda legal ($1.000.000.000), según el siguiente detalle: Cta Prog Subc Subp Concepto Aporte Nacional Recursos Propios Total CONTRACREDITOS – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION SECCION 3601 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL A PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 1.000.000.000 1.000.000.000 TOTAL SECCION 1.000.000.000 1.000.000.000 TOTAL CREDITOS 1.000.000.000 1.000.000.000 Artículo 4º. Los recursos adicionados al Ministerio de la Protección Social en desarrollo del artículo 6º del Decreto 074 de 2010, se destinarán exclusivamente para los fines en él establecidos. Artículo 5º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase Dado en Bogotá D. C., a 21 de enero de 2010. ÁLVARO URIBE VÉLEZ. El Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio. El Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar. El Ministro de Defensa Nacional, Gabriel Silva Luján. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Darío Fernández Acosta. El Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt. El Ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez Torres. El Viceministro de Comercio Exterior, Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Exterior, Gabriel Duque Mildenberg. La Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Vélez White. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Carlos Costa Posada. La Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, María del Rosario Guerra de la Espriella. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Viceministra de Cultura Encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra de Cultura, María Claudia López Sorzano. III. INTERVENCIONES Mediante Auto del dos (2) de febrero de 2010, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, relacionadas con la consecución de argumentos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el sustento constitucional de la disposición objeto de análisis. De igual modo, determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad. Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a la Corte las intervenciones siguientes: 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó a la Corte un escrito en el cual presenta algunos argumentos dirigidos a defender la exequibilidad de la norma sujeta a examen. 1.1 Con este fin, el interviniente advirtió que en virtud de la declaratoria de un estado de excepción, el Gobierno Nacional se encuentra facultado plenamente para modificar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones, siempre y cuando dicha modificación se dirija a conjurar la crisis y tenga relación de conexidad con los fundamentos que causaron la declaratoria, tal y como ocurre en el presente caso. Lo anterior, de conformidad con las disposiciones previstas en el artículo 215 Superior, la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción y la interpretación que de estos preceptos ha realizado la jurisprudencia constitucional.[1] 1.2 Afirma igualmente que el Decreto 134 de 2010 cumple con los requisitos formales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”. Toda vez que se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del Despacho, expone en los considerandos las razones por las cuales el Gobierno Nacional expidió la medida y, finalmente, fue expedido oportunamente durante la vigencia del Estado de Emergencia Social decretado mediante el Decreto 4975 de 2009. 1.3 De otra parte, argumenta el Ministerio que el Decreto cumple con el requisito de conexidad con la declaratoria de emergencia social. En este sentido afirma que los motivos principales para declarar el Estado de Emergencia Social fueron la amenaza a la sostenibilidad financiera del Sistema así como la protección al goce efectivo del derecho a la salud, para lo cual hace referencia al informe presentado por el gobierno al H. Congreso de la República, en donde se menciona como motivos (i) la garantía del goce efectivo de la salud, (ii) la sostenibilidad del sistema, dada la situación crítica en (iii) crecimiento abrupto de los pagos no POS, incremento en la cartera hospitalaria, y, en general de las IPS, sostenibilidad de los actores del SGSSS, déficit en las finanzas territoriales, e interrupción en el flujo de recursos. En este sentido, el Ministerio señala, que las decisiones adoptadas en el Decreto 134/10 tienen una relación de conexidad inmediata y directa con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social, dispuesta por el Decreto 4975 de 2009. Como consecuencia, el Decreto 134 de 2010 establece una adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010 en la suma de $558.255.896.0000, los cuales serán destinados para la implementación efectiva de algunas de las medidas tomadas en virtud de la declaratoria de emergencia social, con el fin de contar con los recursos necesarios para su implementación. En el mismo sentido, el Ministerio interviniente afirma que este decreto tienen conexidad directa con la declaratoria de emergencia social, dado que uno de los objetivos principales es la creación de nuevas fuentes de recursos, para evitar la iliquidez y la insostenibilidad del sistema, todo dirigido en últimas a garantizar el goce efectivo a la salud. Destaca el Ministerio que las rentas provenientes de la adición presupuestal, se convierten en nuevas fuentes de recursos, que se destinarán para la financiación e implementación efectiva de las medidas previstas en la declaratoria de emergencia social y en algunos decretos que la desarrollan, tales como el Decreto Ley 074 art. 6 que trata de los excedentes de la subcuenta ECAT del Fosyga, el Decreto Ley 126 art. 35 que trata del Fondo Anticorrupción del Sector Salud-, el Decreto 128 art. 6º que regula el Fondo de Prestaciones Excepcionales en Salud –FONPRES-, el Decreto 130 art. 29 que trata de la creación de la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar, el Decreto 131 art. 36 que trata sobre el fortalecimiento de la Comisión Reguladora en Salud, todos del 2010. En este sentido, el Ministerio interviniente afirma que la adición presupuestal consagrada en el Decreto 134 de 2010, se destinará de una parte, a incrementar los recursos de la subcuenta ECAT, de la Superintendencia Nacional de Salud, la Comisión de Regulación en Salud –CRESS-, y por otra parte, a la inclusión como sección de Presupuesto a la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar y el Fondo de de Prestaciones excepcionales de Salud –FONPRES. Concluye el Ministerio que por consiguiente, el Decreto 134 de 2010 se encuentra ajustado a la Constitución Nacional, en cuanto de una parte, el Gobierno Nacional tiene plena facultad para modificar el Presupuesto General de la Nación y, de otra parte, existe una clara y directa relación de conexidad entre los motivos que originaron la declaratoria del Estado de Emergencia Social y las medidas adoptadas mediante el Decreto Ley que se estudia. 2. Intervención de la Presidencia de la República El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 134 de 2010. 2.1. En su intervención, la secretaría jurídica de presidencia, empieza realizando el examen formal del decreto, para concluir que cumple en forma estricta todos los requerimientos que la Constitución Política y la Ley 137 de 1994 establecen para su expedición: (i) en cuanto a la firma, evidencia que el mencionado Decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho; (ii) en relación con la motivación, encuentra la Presidencia que el Decreto legislativo expone en los considerandos los motivos en que se basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en el Decreto-Ley 4975 de 2009, que declaró el estado de emergencia social en ejercicio de las facultades que el artículo 125 de la Constitución y la Ley 137 de 1994 le confieren al Presidente de la República, y así mismo, garantizar los recursos de las medidas adoptadas mediante los Decretos Leyes 074, 126, 127, 128, 130 y 131 de 2010, que desarrollan el estado de emergencia social; (iii) en cuanto a la oportunidad, afirma que el Decreto 134 de 2010 fue expedido estando vigente el Estado de Emergencia Social, declarado por el Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009. 2.2 Posteriormente, la Presidencia de la República realiza un recuento de los antecedentes del Decreto bajo estudio, afirmando que dicho Decreto “forma parte del conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con el fin de conjurar la situación sobreviviente que con ocasión de la profundización de la grave situación financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, motivó la declaratoria de emergencia social”. En el mismo sentido de la intervención del Ministerio del Interior y de Justicia, la Presidencia de la República afirma que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Nacional y la Ley 137 de 1994, el gobierno nacional está facultado para en conexidad con la declaratoria de Emergencia social en salud, modificar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones, siempre y cuando la modificación tenga relación de conexidad con la necesidad de conjurar la crisis, tema respecto del cual hace alusión a la jurisprudencia constitucional.[2] 2.3. Se refiere luego la Presidencia de la República a los objetivos y alcance general del decreto, señalando que los motivos principales para decretar el estado de emergencia social fueron la amenaza a la sostenibilidad financiera del sistema, así como a la protección al goce efectivo del derecho a la salud, señalando, al igual que el Ministerio del Interior, las razones que se presentaron por el Gobierno Nacional al Congreso. Señala la Presidencia, coincidiendo con el Ministerio del Interior y de Justicia, que el Decreto 134 de 2010 establece una adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010 en la suma de $558.255.896.0000, los cuales serán destinados para la implementación efectiva de algunas de las medidas tomadas en virtud de la declaratoria de emergencia social, con el fin de contar con los recursos necesarios para su implementación. Destaca la Presidencia, al igual que el Ministerio del Interior y de Justicia, que las rentas provenientes de la adición presupuestal, se convierten en nuevas fuentes de recursos, que se destinarán para la financiación e implementación efectiva de las medidas previstas en la declaratoria de emergencia social y en algunos decretos que la desarrollan, tales como el Decreto Ley 074 art. 6 que trata de los excedentes de la subcuenta ECAT del Fosyga, el Decreto Ley 126 art. 35 que trata del Fondo Anticorrupción del Sector Salud-, el Decreto 128 art. 6º que regula el Fondo de Prestaciones Excepcionales en Salud –FONPRES-, el Decreto 130 art. 29 que trata de la creación de la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar, el Decreto 131 art. 36 que trata sobre el fortalecimiento de la Comisión Reguladora en Salud, todos del 2010. En este sentido, el Ministerio interviniente afirma que la adición presupuestal consagrada en el Decreto 134 de 2010, se destinará de una parte, a incrementar los recursos de la subcuenta ECAT, de la Superintendencia Nacional de Salud, la Comisión de Regulación en Salud –CRESS-, y por otra parte, a la inclusión como sección de Presupuesto a la Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar y el Fondo de de Prestaciones excepcionales de Salud –FONPRES. 2.4. Concluye la Presidencia de la República, que el Decreto 134 del 21 de enero de 2010 se encuentra ajustado a la Constitución Política, en la medida en que, existe una clara y directa relación de conexidad entre los motivos que originaron la declaratoria del Estado de Emergencia Social y el contenido del Decreto Ley que se estudia, “dirigido a permitir el flujo de recursos dentro del Sistema General de Salud con el fin de hacer viable la sostenibilidad del mismo, garantizando el goce efectivo de los derechos a la salud y a la vida, lo que asegura a su vez, la vida digna de la población de manera indiscriminada”. En este sentido señala que es evidente la conexidad entre el Decreto-Ley que declara la emergencia social y el Decreto que se estudia, ya que para conjurar efectivamente la falta de recursos en el Sistema General de Salud, permite una adición al Presupuesto General de la nación para la vigencia 2010 en la suma antes señalada, la cual se destinará para la implementación efectiva de importantes medidas que eviten la iliquidez y la insostenibilidad del sistema, todo lo cual se ajusta la Constitución Nacional y a la jurisprudencia de la Corte. 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el presente proceso de constitucionalidad mediante apoderada judicial, para solicitar la exequibilidad del Decreto 134 de 21 de enero de 2010, mediante el mismo escrito que el Ministerio del Interior y de Justicia, cuyas razones ya fueron reseñadas con anterioridad. 4. Intervenciones ciudadanas 4.1. Intervención del ciudadano Jorge Enrique García Ríos El ciudadano García Ríos interviene para solicitar la inexequibilidad en general de los decretos expedidos al amparo de la emergencia social. Considera el ciudadano que dichos decretos vulneran los derechos consagrados en la Constitución, especialmente los consagrados en los artículos 48, 49 y 86. Luego de resaltar la difícil situación de los colombianos para ser atendidos equitativa y justamente en el sistema de salud, el cual considera está diseñado para el lucro de entidades de carácter privado, dando ejemplos al respecto, el ciudadano concluye que las disposiciones en materia de salud que han sido promulgadas por el Gobierno Nacional son a todas luces inequitativas, no se ajustan a las necesidades de las ya de por sí precarias condiciones de vida de los colombianos, y son inconstitucionales por vulnerar los derechos de los ciudadanos consagrados en la Carta Política. Por tanto solicita a la Corte, defender los derechos fundamentales consagrados en la Carta, por encima de los intereses comerciales de las EPS, y declarar la inexequibilidad de los decretos dictados en desarrollo de la emergencia social. 4.2. Intervención del ciudadano Oscar Ortiz Estrada El ciudadano expone que los decretos de emergencia social que expidió el gobierno, no benefician a los colombianos porque violan los derechos fundamentales de los mismos, entre otros, a una vida digna a través de la prestación del servicio a la salud, y constriñen el ejercicio de los profesionales de la salud. 4.3. Intervención del ciudadano Jorge Deigar Gaitán Herrera y otros Los ciudadanos remiten a la Corte una comunicación dirigida al Señor Presidente de la República, en donde exponen su opinión y desacuerdo en relación con las medidas adoptadas por el gobierno nacional mediante los decretos de emergencia social. 5. Intervenciones extemporáneas La Central Unitaria de Trabajadores de Colombia –CUT- presentó de manera extemporánea memorial de intervención, donde expresa su posición frente al Decreto-Ley 134 de 2010. En razón de su extemporaneidad, tal y como consta en el informe de la Secretaría General de esta Corporación,[3] no será tenida en cuenta dentro de este proceso de constitucionalidad. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la exequibilidad de los artículos 1º y 2º del Decreto No. 134 de 2010, “siempre y cuando se declare como ajustado a la Constitución Política el Decreto127 de 2010 “por el cual se adoptan medidas en materia tributaria, que le sirve de fuente a las adiciones presupuestales previstas en aquellos,” y EXEQUIBLE el artículo 3º del Decreto No. 134 de 2010, “siempre y cuando se declare como ajustado a la Constitución Política el capítulo IV del Decreto 130 de 2010 “Por el cual se dictan disposiciones del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, en desarrollo del Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, que rige la destinación del traslado presupuestal previsto en aquel.” Tales solicitudes las hace con base en las siguientes consideraciones: 1. La Vista Fiscal aclara preliminarmente que mediante concepto No. 4921 del 2 de marzo de 2010, solicitó a la Corte Constitucional la inexequibilidad del Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días por considerar que no reunía las exigencias constitucionales para su validez. Como consecuencia de lo anterior, considera que todos los decretos extraordinarios que se expidan con base en tal declaratoria de estado de excepción devienen en inconstitucionales, incluido el Decreto 134 del 2010 bajo revisión. No obstante, como para la fecha en que emitió el concepto sobre la constitucionalidad del Decreto 134 de 2010, esta Corporación todavía no se había pronunciado sobre la exequibilidad del Decreto 4975 de 2009, y era posible que su solicitud no fuera acogida, a continuación expone las razones por las cuales las normas revisadas deben ser declaradas exequibles. 2. En cuanto al examen de forma del Decreto 134 de 2010, el Ministerio Público encuentra que éste cumple con las exigencias formales que exige la Constitución Política. Por cuanto (i) la disposición ha sido sustentada en lo dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4975 de 2009, declaratorio de la emergencia social; (ii) fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros; y (iii) fue adoptado durante la vigencia del estado de emergencia social. 3. Respecto al estudio de fondo del Decreto 134 de 2010, el Ministerio Público analiza en primer lugar, la relación de conexidad entre el decreto de declaratoria (conexidad externa) y la relación entre las medidas adoptadas y los considerandos del precepto objeto de análisis (conexidad interna). 3.1 En relación con la conexidad externa, la Vista Fiscal considera que el decreto que se estudia mantiene una relación directa con el Decreto 4975 de 2009, respetando los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario. En este sentido, afirma que este Decreto se encuentra sustentando en las necesidades evidenciadas en el Decreto declarativo, relativas a la necesidad de hacer frente a la amenaza a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en la protección al goce efectivo del derecho a la salud. Afirma el Ministerio Público que el Decreto que se examina guarda una relación directa de conexidad temática, sistémica y teleológica con el decreto declarativo que le sirve de fundamento, “en razón a que sus disposiciones no hacen otra cosa que crear las condiciones presupuestales requeridas para solventar las medidas excepcionales que se adopten en desarrollo de la presente emergencia social”, destacando que el decreto 134 de 2010 establece una adición presupuestal para la vigencia de ese año por valor de $558.255.896.0000 con el objeto de implementar lo dispuesto en el artículo 6º del decreto 074 de 2010, el artículo 35 del decreto 126 de 2010, el artículo 6º del decreto 128 de 2010, el artículo 29 del decreto 130 de 2010 y el artículo 36 del decreto 131 de 2010, todos adoptados en virtud del decreto 4975 de 2009. Así mismo, destaca que el artículo 3º del Decreto 134 de 2010 traslada recursos del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de la Protección Social en la suma de $1.000.000.000 al presupuesto de funcionamiento de la recién creada Comisión de Regulación de Juegos de Suerte y Azar para el efectivo cumplimiento de sus funciones señaladas en el artículo 3º del decreto 130 de 2010, a fin de fortalecer el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar para la eficiencia y generación de rentas. Todo lo anterior, buscando la consecución y ejecución de los recursos necesarios para actuar y ampliar la cobertura del POS, la disponibilidad de servicios calificados de prevención, promoción y atención en salud, y la liquidez necesaria para asegurar la sostenibilidad financiera del SGSSS. Por consiguiente concluye la Vista Fiscal, en este aparte, que el requisito de conexidad externa ha sido observado por el Gobierno Nacional. En lo que hace referencia a la conexidad interna, afirma el Ministerio Público que el Decreto 134 de 2010, guarda una relación directa de conexidad sustantiva entre su motivación y su contenido normativo, en cuanto el ejecutivo no hizo otra cosa distinta que reiterar y concretar las razones que invocó como fundamento de la declaratoria de emergencia social, para adoptar las medidas presupuestales y financieras que permitan paliar los efectos económicos adversos que las causas de la emergencia social han dejado en todas las entidades públicas y privadas vinculadas al sector salud, y con ello garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Por tanto, concluye que el decreto cumple además con los criterios de necesidad y finalidad, por cuanto atiende a la insuficiencia y deficiencia de los mecanismos ordinarios para conjurar la presente crisis social. 3.2 En cuanto a la compatibilidad entre el Decreto 134 de 2010 y los valores, principios y derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, el Ministerio Público afirma que el Decreto tiene un sustento constitucional por las siguientes razones: (i) Por la potestad del Estado de intervenir en la economía, máxime cuando se trata del servicio de salud. A este respecto, sostiene el Procurador General, que al Estado le asiste la facultad de intervenir en la economía en general, con el propósito de mantener el equilibrio necesario para la convivencia pacífica dentro de la colectividad, haciendo referencia a las distintas formas de intervención, entre ellas las consagradas en el artículo 150-21, concordante con el artículo 334 Superior, intervención que puede ser de tipo temporal o permanente, ordinario o extraordinario. Entre los instrumentos excepcionales previstos por la Carta, destaca la facultad presidencial de declarar temporalmente el estado de emergencia –art.215 Superior-, por cuanto éste, conjuntamente con los mecanismos ordinarios consagrados en los artículos 150-21 y 334 Superiores, permite al Estado actuar en beneficio del desarrollo colectivo y el bien común, sin sujeción a límites espacio-temporales preestablecidos. Menciona el Procurador, que cuando se trata del servicio público de salud la intervención del Estado es intensa y tiene como fundamento constitucional no sólo normas que permiten la intervención general del Estado en los procesos económicos comunes -art. 150-21, 333 y 334, sino también otras disposiciones especiales como las relativas a la reglamentación e inspección de las profesiones –art.26 CP-, la intervención del Estado en los servicios públicos en general –art.365 CN-, y la atención de la salud en particular –arts. 48, 49 CN-. Afirma igualmente que la intervención del Estado en la salud se funda en las características propias del Estado Social de Derecho, y se remite a la jurisprudencia constitucional[4] respecto de las características del sistema de aseguramiento en salud, en el cual concurren el sector privado y el sector público, para recordar las funciones del Estado en la prestación del servicio público de salud, la participación del sector privado, la libertad económica y la facultad estatal de regular la participación privada, la intervención del Estado en la economía y el nivel de intensidad alto de dicha intervención cuando se trata de servicios de salud. En este punto la Vista Fiscal sostiene, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el Estado tiene una amplia facultad de intervención económica en el sistema de salud y, en consecuencia, la libertad de empresa de los particulares en este campo puede tener mayores restricciones que las que son admisibles en otros sectores de la economía. Por consiguiente, concluye el Ministerio Público, que el decreto bajo examen se encuentra en perfecta concordancia con los mandatos superiores que imponen al Estado y al Gobierno Nacional, el deber de proteger el interés general de los ciudadanos en la prestación del servicio público a la salud. (ii) Por la competencia que le asiste al Gobierno nacional para modificar el Presupuesto Nacional durante los estados de excepción. En esta materia, el Ministerio Público resalta que el Ejecutivo está revestido, dentro del estado de emergencia social, de la facultad de modificar el presupuesto general de la Nación, como excepción al principio de legalidad en la expedición, modificación y adición del mismo, previsto en el artículo 345 C.P. En efecto, las medidas de excepción conllevan generalmente la necesidad de transformar transitoriamente el régimen de competencias de las diversas instituciones del Estado, lo que implica la necesidad de cambiar la destinación de las partidas presupuestales, conclusión que ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Corte sobre la materia, a condición que en cada caso concreto se acredite que dichas operaciones están vinculadas con medidas conexas a las razones que motivaron la declaratoria del estado de excepción, hipótesis validada por el artículo 38 de la Ley Estatutaria 134 de 1994, y el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996, declarado exequible en la sentencia C-179 de 1994, postura que ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional. Para el Procurador General, no existe duda alguna sobre la facultad constitucional y legal del Ejecutivo para modificar el Presupuesto nacional durante la presente emergencia social, y ello con fundamento en la conexidad respecto de sus causas y fines, cuyo cumplimiento fue ya analizado en acápite anterior. (iii) Finalmente, porque existen diversas modalidades de modificación presupuestal que puede introducir el Gobierno durante el estado de excepción. En este punto, menciona el Ministerio Público que de conformidad con la normatividad estatutaria y orgánica, las modificaciones que introduzca el Ejecutivo al Presupuesto General de la nación, al amparo de un estado de excepción, pueden ser de dos tipos: traslados o créditos adicionales. En relación con los traslados, sostiene la Vista Fiscal que el traslado opera “cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se disponen dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por puna parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida del gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto”. Adicionalmente señala que, cuando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, tal medida busca básicamente cambiar la destinación de una partida para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional. Así mismo, señala que atendiendo al principio de legalidad, es necesario que todo gasto que se prevea realizar esté incluido en el Presupuesto Nacional, en este caso, la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en salud para garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. De otra parte, advierte que frente a la urgencia de la crítica situación en el sistema de salud, la incorporación de los recursos provenientes del contracrédito y las adiciones presupuestales contempladas en el Decreto 134 de 2010 debían hacerse de manera inmediata, sin que fuese posible acudir al trámite ordinario de una modificación del presupuesto por el Congreso de la República, con el fin de aliviar la crisis y precaria situación económica del SGSSS. Concluye el Ministerio Público que los motivos esgrimidos por el gobierno para acudir a las medidas presupuestales y financieras de excepción, son razonables en relación con las finalidades perseguidas con la declaratoria de la presente emergencia social. Por lo anterior, el Procurador General de la Nación, le solicita a la Corte Constitucional, que en el evento de encontrar ajustado a la Carta el Decreto 4975 de 2009 declarativo de la presente emergencia social, declare entonces la exequibilidad del Decreto 134 de 2010. 3.3. Finalmente, presenta el Ministerio Público una aclaración, en el sentido de precisar que ante la eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 127 de 2010 que regula las fuentes de las adiciones presupuestales que se examinan, procedería consecuentemente la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1º y 2º del presente decreto en los cuales están contempladas. Igualmente, aclara la Vista Fiscal que ante la eventual declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 130 de 2010 que regula la destinación del traslado presupuestal aquí examinado, procede consecuentemente la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3º del presente decreto. En consecuencia solicita declarar exequibles los artículos 1º y 2º del Decreto No. 134 de 2010, siempre y cuando se declare como ajustado a la Constitución Política el Decreto 127 de 2010. Y declarar exequible el artículo 3º del Decreto No. 134 de 2010, siempre y cuando se declare como ajustado a la Constitución el capítulo IV del Decreto 130 de 2010, que rige la destinación del traslado presupuestal previsto en aquel. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 134 de 2010.[5] 2. La inexequibilidad por consecuencia del Decreto 134 de 2010 y la necesidad de diferir sus efectos, dado su contenido 2.1. Mediante sentencia C-252 de 2010, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009, por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, fundamento jurídico del decreto que ahora se revisa. En dicho pronunciamiento, la Corte declaró la inexequibilidad de la declaratoria de la emergencia dado que los hechos que la justificaron no eran sobrevinientes, sino que reflejaban una situación crónica agravada por el paso del tiempo y por otros factores estructurales. Por regla general, al haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió de sustento a la expedición de los decretos legislativos de desarrollo, incluido el Decreto Legislativo 134 de 2010, éstos devienen necesariamente en inconstitucionales. En principio, la declaratoria de inexequibilidad por consecuencia es de carácter retrospectivo, es decir, se declara que el decreto legislativo de desarrollo ha dejado de producir efectos desde la fecha de la declaratoria de inexequibilidad del decreto declaratorio. Como excepción a esta regla, la Corte ha modulado los efectos de la decisión de inexequibilidad por consecuencia, ya sea otorgando efectos diferidos o retroactivos, según sea necesario para garantizar la supremacía constitucional. En el caso de la declaratoria de emergencia social dictada al amparo del Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, para la Corte la excepcional gravedad de la situación financiera del sistema de seguridad social en salud pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud para la mayoría de la población, por lo cual resultaba necesario establecer un efecto diferido respecto de la declaración de inconstitucionalidad por consecuencia de algunos de los decretos legislativos, en particular “respecto de las normas que establecen fuentes tributarias de financiación se determinarán de acuerdo con el considerando 5.2”. En dicho considerando se estableció que se diferían los efectos de la sentencia respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establecieran fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. 2.2. Esta Corporación ha modulado en el tiempo el alcance de sus decisiones, ya sea con efectos retroactivos, prospectivos, o simplemente guardando silencio al acudir a la facultad prevista en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, según la cual las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Esta modulación se ha ejercido con independencia de si se trata del control ejercido durante un estado de excepción o si corresponde al control ordinario de constitucionalidad.[6] Sobre el particular, la Corte ha resaltado que “el juez constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea desde el punto de vista de sus efectos temporales”.[7] La Corte ha dicho que a pesar de que frente a normas que han salido del ordenamiento jurídico, ya sea por haber sido derogadas o porque, como ocurre en el caso de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de excepción declarado inconstitucional, mantiene su competencia por aplicación del principio perpetuatio iurisdictionis, con el fin de asegurar la primacía de la Constitución frente a normas que a pesar de que salgan del ordenamiento continúan produciendo efectos inconstitucionales, y (ii) para establecer un precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro. Sobre este principio aplicado a normas derogadas, o que han perdido vigencia, la Corte dijo lo siguiente en la sentencia C-992 de 2001: “Así, estima la Corte que para garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en desarrollo del principio de la perpetuatio jurisdictionis, cuando, no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control de constitucionalidad y pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional.”[8] Este principio es aplicable también al caso de los decretos de desarrollo dictados al amparo de un estado de excepción. A pesar de la declaratoria de inexequibilidad del decreto declaratorio y la subsecuente inexequibilidad de todas las medidas adoptadas bajo su duración, y por lo mismo a la pérdida de vigencia de las mismas, tales normas pueden seguir produciendo efectos por la forma como han sido diseñadas, perpetuando una situación inconstitucional hacia el futuro. El pronunciamiento de la Corte sobre la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos de desarrollo, no se reduce a hacer una declaración meramente formal sobre la inexequibilidad del decreto, ni impide a la Corte examinar su contenido para determinar los efectos de esa declaratoria. El fallo de inexequibilidad del decreto declaratorio no produce un efecto de cosa juzgada sobre los decretos de desarrollo que impida un pronunciamiento de la Corte sobre los decretos que se declaran inexequibles por consecuencia, y por ello, la Corte debe pronunciarse expresamente sobre ellos según lo que establece el artículo 241, numeral 7 de la Carta. 2.3. Con el fin de analizar la viabilidad de diferir o no los efectos de la inexequibilidad de un decreto legislativo de desarrollo según lo dispuesto en la sentencia C-252 de 2010, la Corte ha adoptado una metodología que implica examinar el contenido del decreto legislativo para identificar si se está ante la hipótesis excepcional autorizada en dicha sentencia. En el caso de las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 134 de 2010, si bien en estricto sentido no corresponden a fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud, sino de normas sobre incorporación de tales recursos al presupuesto de la nación, existe una relación inescindible entre uno y otros que debe ser examinada detenidamente. De conformidad con lo que establece el principio de legalidad del presupuesto (art. 345 C.P.), no es posible percibir una renta o efectuar un gasto que no se encuentre incorporado en el presupuesto, cuya expedición o modificación corresponde al Congreso de la República. Así mismo, tal como lo ha señalado la jurisprudencia, en los estados de excepción es viable que las modificaciones al presupuesto que sean necesarias, se hagan por el ejecutivo mediante decreto legislativo, siempre y cuando la modificación presupuestal tenga conexidad directa en su forma y contenido con los supuestos fácticos que dieron origen a su declaración. En el presente caso, el Decreto 134 de 2010 incorpora al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, como crédito adicional, a efectos de que puedan ser ejecutados, entre otros, los recursos provenientes de las fuentes tributarias creadas por el Decreto Legislativo 127 de 2010, cuya inexequibilidad, según lo dispuesto en la sentencia C-253 de 2010, se difirió hasta el 16 de diciembre de 2010. En dicha sentencia, la Corte consideró que el contenido normativo del Decreto 127 de 2010 encajaba en la supuesto descrito en la sentencia C-252 de 2010, toda vez que un efecto inmediato de la inexequibilidad tendría un importante y significativo impacto sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que pondría en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante número de personas, muchos de ellos merecedores de especial protección constitucional, situación contraria a mandatos superiores, que esta corporación está en la obligación de evitar y prevenir. Para la Corte, es evidente que si la incorporación al presupuesto de los recursos provenientes de las fuentes tributarias establecidas como medida de emergencia, tenía por objeto que las entidades destinatarias de los recursos pudieran empezar a usarlos de manera inmediata, sin acudir al trámite ordinario del Congreso de la República y habida cuenta que los efectos de la inexequibilidad del Decreto 127 de 2010 fueron diferidos hasta el 16 de diciembre de 2010, debe proceder en este caso de la misma manera, como quiera que sin dicha incorporación presupuestal, los recursos adicionados no podrían ser ejecutados durante el lapso que mantendría su vigencia el citado decreto legislativo. En consecuencia, se difieran los efectos de la inexequibilidad del Decreto Legislativo 134 de 2010 hasta el 16 de diciembre de 2010, en lo que tiene que ver con la adición relativa al establecimiento de fuentes tributarias de financiación. De igual manera y en concordancia con lo dispuesto en la Sentencia C-253 de 2010, los recursos adicionados que provengan del establecimiento de fuentes tributarias de financiación, deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud. VI. DECISIÓN En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 134 del 21 de enero de 2010 “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010”. Segundo.- Diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia hasta el 16 de diciembre de 2010, en lo que tiene que ver con la adición relativa al establecimiento de fuentes tributarias de financiación. Tercero.- Los recursos adicionados que provengan del establecimiento de fuentes tributarias de financiación, deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. MAURICIO GONZALEZ CUERVO Presidente MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado Salvamento parcial de voto JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado Aclaración de voto se corrige con Salvamento parcial de voto NILSON PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Salvamento de voto LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Salvamento parcial de voto MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-297 DE 2010 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Inexequibilidad diferida (Salvamento parcial de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Efectos diferidos (Salvamento parcial de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento parcial de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL EN MATERIA DE SALUD-Sentencia diferida ultra activa desconoce los fundamentos constitucionales de la ratio decidendi (Salvamento parcial de voto) Referencia: expediente R.E.165 Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 134 del 21 de enero de 2010, “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010” Magistrada Ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional procedemos a hacer explícitas las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto sobre la sentencia C-297 de 2010. Los argumentos que soportan nuestra discrepancia fueron expuestos en su oportunidad en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-252 de 2010, donde se examinó el decreto declaratorio del estado de emergencia social en salud, que fue declarado inexequible por unanimidad (numeral primero), no obstante, la mayoría de la Sala Plena dispuso diferir los efectos de la decisión respecto de los decreto de desarrollo que establecieran fuentes tributarias de financiación (numeral segundo). El presente decreto de desarrollo (134 de 2010), modifica el Presupuesto General de la Nación. La sentencia C-253 de 2010, declaró inexequible tal decreto legislativo, sin embargo, dispuso i) diferir los efectos de dicha determinación hasta una fecha determinada que lo fue el 16 de diciembre de 2010, en lo concerniente con la adición relativa al establecimiento de fuentes tributarias de financiación y ii) que los recursos adicionados que provengan del establecimiento de fuentes tributarias de financiación se deben dirigir en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho de acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan solo vinculadas al sistema de salud. De esta manera, la mayoría de la Sala Plena terminó apartándose de su propia sentencia de inexequibilidad que tuvo como fundamento constitucional el respeto por el principio democrático, además que acaba realizando un examen material del decreto de desarrollo al instituir un plazo específico de vigencia y modificar el destino de los recursos en una especie de constitucionalidad condicionada, sobre normas del orden presupuestal. Por lo tanto, reafirmamos las consideraciones que nos llevaron a salvar parcialmente el voto sobre el decreto matriz toda vez que recoge pertinentemente los argumentos que nos permiten hoy señalar nuestro desacuerdo parcial con esta determinación: “1. Nuestra discrepancia radica esencialmente con el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia que dispuso: “Los efectos de la presente sentencia respecto de las normas que establecen fuentes tributarias de financiación se determinarán de acuerdo con el considerando 7.3.”. Dicha determinación se fundamentó, para la mayoría de la Sala Plena, en que al reconocerse la presencia de una situación que reviste de “gravedad” en materia de sostenibilidad financiera del sistema de salud, se justifica que algunos decretos de desarrollo puedan mantener una vigencia temporal, concretamente los que establecen fuentes tributarias de financiación, para no hacer más gravosa la situación y poder garantizar de forma provisoria mayores recursos. También se indicó que frente al vacío legislativo que acontece por la declaración de inconstitucionalidad sobreviniente se generarían mayores consecuencias para la prestación adecuada y oportuna del servicio, y el goce efectivo del derecho, lo cual, encuentran, hace indispensable conceder un plazo adicional, así como prever el destino de tales recursos y control de los mismos. 2. Quienes nos apartamos de los anteriores razonamientos consideramos que la Corte termina contradiciendo su propia sentencia en cuanto al objeto de protección y garantía constitucional como lo fue el respeto por los principios democrático, participativo y de separación de poderes, que fundamentan el Estado de derecho (arts. 1º y 113 superiores). 3. Debemos empezar por señalar que este Tribunal ha recurrido a la modalidad decisional de “inexequibilidad diferida” bajo unas precisas condiciones y circunstancias, que pueden sintetizarse así: i) el carácter excepcional de su empleo, ii) ha de constituir la única alternativa para la defensa integral del orden constitucional, iii) no está sujeta a valoraciones de conveniencia o políticas, iv) tiene que estar motivada y suficientemente justificada, y v) debe constatarse que la inexequibilidad inmediata ocasiona un vacío legal tan traumático que la situación constitucionalmente sería más grave que el mantenimiento en el ordenamiento jurídico de la normatividad acusada, por lo cual el Tribunal establece una plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad.[9] Los casos en que esta Corporación ha apelado de manera estricta a esta modalidad decisoria lo han sido, en términos generales, para periodos de normalidad institucional, esto es, de no alteración del orden público.[10] Ello sin desconocer su referencia en los estados de excepción pero circunscrito a si la inconstitucionalidad sobreviniente del decreto de desarrollo tiene efectos hacia el futuro (a partir de la sentencia) o pueden retrotraerse a la expedición del decreto, o incluso a partir de la sentencia que declaró inexequible el decreto declaratorio.[11] 4. En lo concerniente al alcance del control de constitucionalidad sobre los estados de excepción, la Corte ha manifestado que debe ser especialmente rigurosa -en principio un juicio estricto de constitucionalidad- atendiendo la invasión de la órbita del legislador ordinario y la restricción que pueda conllevar de las libertades ciudadanas. Ha afirmado que como a la declaratoria del estado de excepción le es consustancial un rediseño transitorio del funcionamiento del Estado, el Constituyente fue particularmente metódico en estipular controles jurídicos y políticos para contrarrestar los eventuales excesos del Ejecutivo, mantener el sistema democrático, salvaguardar el principio de separación y equilibrio de los poderes públicos, y garantizar el disfrute pleno de los derechos y libertades ciudadanas.[12] Además, el artículo 215 de la Constitución preceptúa que los decretos de desarrollo que se expidan podrán “en forma transitoria” establecer nuevos tributos o modificar los existentes, precisando que en estos ú...