Sentencia C-296 de 2011

C-296-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-296/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas de reubicación de damnificados por ola invernal en bienes afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos resultan constitucionalmente aceptables sólo si son con carácter transitorio o provisional DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Contenido El Decreto 4826 de 2010 expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada el 7 de diciembre de 2010, adiciona un parágrafo al artículo 4° de la Ley 785 de 2002, a través de la cual se ocupa de regular la ‘destinación provisional’ de los bienes incautados, para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas de alto riesgo que habitan, consagrando una serie de herramientas para hacer viables las medidas que se adoptan, como en primer lugar, establecer que los bienes muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, podrán ser objeto de ‘destinación provisional’ para la ‘reubicación transitoria’ de las personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan; en segundo lugar, consagra que dicha ‘destinación provisional’ también podrá darse para adelantar actividades agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias. Asimismo establece la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes para que ‘pueda’ entregar en ‘destinación definitiva’ a cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o extinguidos, para la ‘reubicación transitoria’ de las personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan. También contempla una medida que consiste en darle a la Dirección Nacional de Estupefacientes la facultad, mediante “resolución motivada”, de poder ordenar la revocatoria, suspensión o terminación, según fuere el caso, de los actos administrativos de designación de depósito provisional o de cualquier tipo de contrato sobre los mencionados bienes suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros, para los mismos fines antes señalados y el derecho que asiste a las personas afectadas por el ejercicio de esta facultad para reclamar los perjuicios que se hubiesen podido ocasionar. La norma asigna la función a la Dirección Nacional de Estupefacientes de verificar mediante visitas de campo, el uso de los bienes, y de establecer a las autoridades administrativas y de policía el deber de prestar el apoyo que requiera la Dirección para hacer efectivos las actos administrativos que se profieran para los fines de esta ley y consagra una exención general de impuestos para los bienes de que trata el parágrafo, desde la fecha de su destinación, hasta la revocatoria de la misma, y establece en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes, el deber de mantener amparados bajo una póliza, los bienes objeto de destinación provisional, si al destinatario no le fuere posible, al igual que el pago de los gastos que demande los bienes ‘inmuebles’ de destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan afectados por ‘medidas relacionadas con la situación invernal’, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario. Faculta a la Dirección Nacional de Estupefacientes para enajenar, directamente o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de extinción de dominio, sin que se establezca requisito, finalidad o parámetro alguno y otorga facultades al Gobierno para reglamentar “lo relativo a las garantías para los casos en que no se declare la extinción de dominio”, previendo que los recursos líquidos de las ventas deberán ser “puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades” con el fin de atender “las necesidades derivadas de la emergencia económica, social y ecológica de que trata este decreto” CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales El decreto legislativo 4826 de 2010 cumple los requisitos formales exigidos, toda vez que: (1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio nacional; (2) está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (3) tiene una parte motiva que se refiere a la necesidad de conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa sobre la necesidad de aumentar los recursos disponibles legalmente para enfrentar las consecuencias de la crisis dejada por la ola invernal, concretamente; y (4) fue expedido el 29 de diciembre de 2010, es decir, dentro del término de los treinta (30) días de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública declarado por el mencionado Decreto (Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010). CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento parcial de requisitos materiales DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Conexidad y finalidad de medidas de reubicación temporal de damnificados por ola invernal En cuanto hace a la conexidad como elemento fundamental para justificar la constitucionalidad de los decretos que se expiden al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Corte aprecia que en su conjunto las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 4826 de 2010 tienen relación directa y específica con la atención de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola invernal que con ocasión del fenómeno de La Niña se ha desatado en todo el país y la consecuente situación de grave calamidad pública declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, en tanto sus disposiciones están dirigidas a enfrentar las consecuencias y afectaciones producidas por la ola invernal, que dejó en situación de grave precariedad a muchas familias damnificadas, que quedaron sin los bienes necesarios para subsistir, por lo que resultaba necesario que el Gobierno adoptara medidas adecuadas y necesarias para reubicar a las personas y familias en lugares seguros, que no les expongan a nuevas situaciones de tragedia o calamidad. Asimismo, las medidas contempladas en el Decreto 4826 de 2010, se dirigen exclusivamente a conjurar la crisis, de forma directa y concreta y guardan conexidad con la declaratoria del estado de emergencia, social y ecológica, tanto en los términos señalados por la declaratoria de la emergencia, como en los expresados en la justificación y considerandos del propio Decreto. En cuanto al juicio de finalidad que verifica que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, las normas del Decreto 4826 de 2010 en su finalidad persigue, específicamente, solventar uno de los principales problemas de la crisis: el estado de precariedad y de desprotección en el que se encuentran las familias damnificadas por la ola invernal, especialmente en cuanto a la posibilidad de tener un terreno para vivir y para trabajar, entendida la finalidad de las medidas como “instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al servicio de la población afectada por el fenómeno de La Niña, los bienes inmuebles que de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes”. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Medidas relacionadas con destinación provisional de inmuebles extinguidos o en proceso de extinción de dominio superan juicios de necesidad, proporcionalidad, motivación y no discriminación A través del juicio de necesidad se pretende establecer si las medidas adoptadas son necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia; por el de proporcionalidad se establece si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia son excesivas, a través de: (i) la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar y (ii) que no exista una restricción innecesaria de derechos, puesto que la limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad; por el de motivación, las razones por las cuales se justifican las imposiciones y restricciones temporales y proporcionales sobre el derecho de propiedad; y por el de no discriminación, que las medidas no sean discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. En cuanto hace a la necesidad, en buena parte las medidas contenidas en el Decreto 4826 de 2010 están fundamentadas, tanto en razones fácticas, como en razones jurídicas, revelándose como necesarias medidas tales como: las que tienen por objeto poner a disposición de los damnificados, en calidad de destinación provisional, bienes inmuebles para que las personas o familias damnificadas puedan tener un lugar en el cual asentarse o en el cual adelantar actividades agrícolas de ciclo corto; la que permite revocar, suspender o terminar actos administrativos de designación de depósito provisional o de cualquier otro tipo de contrato sobre los mencionados bienes, con el propósito de destinarlos a la atención de los damnificados; las orientadas a verificar que en efecto éstas se dirijan a asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas damnificadas, y a garantizar que las autoridades administrativas y de policía presten la colaboración requerida; la medida de exención de impuestos; la que impone a la Dirección Nacional de Estupefacientes el deber de asegurar mediante pólizas los bienes en cuestión, en el caso de que la persona o las personas que reciban el bien para su uso no lo puedan hacer y la que establece que los gastos que demande los bienes ‘inmuebles’ de destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan afectados por ‘medidas relacionadas con la situación invernal’, serán pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. En cuanto hace al análisis de proporcionalidad, si bien no todas las medidas del decreto legislativo que se estudia, implican el mismo grado de afectación de los derechos involucrados, aquellas medidas de carácter transitorio, tienen un impacto menor sobre los derechos, que aquel que tienen las medidas de carácter permanente que comprometen en mayor grado los derechos. Es así como en el presente caso, en general, las medidas adoptadas por el Decreto objeto de estudio buscan desarrollar y defender valores y principios constitucionales, al facultar a las autoridades correspondientes a destinar temporalmente bienes que aparentemente están relacionados con la comisión de graves delitos, resultando para la Sala proporcionado el usos de estos bienes para garantizar las mínimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias a muchas personas y familias damnificadas por la crisis invernal, que si bien, se afecta de forma moderada y limitada los derechos al debido proceso y a la propiedad de eventuales terceros de buena fe con interés, o la posibilidad de que algunas entidades del Estado pudieran disponer de los recursos incautados y extinguidos, las medidas de carácter transitorio no buscan extinguir el dominio sobre los bienes en cuestión, sino que permite su uso temporal y a su vez cumplir uno de los principales objetivos del orden constitucional vigente, a saber, proteger a los más débiles y a quienes se encuentren en situación de debilidad, resaltando que las medidas analizadas además, contemplan una compensación a las cargas impuestas al derecho de propiedad. En cuanto hace a los juicios de motivación y no discriminación, las normas analizadas, a juicio de la Corte Constitucional, se ajustan a las exigencias constitucionales en materia de motivación, esto es, en cuanto a las razones por las cuales se justifican las imposiciones y restricciones temporales y proporcionales sobre los derechos a la propiedad y al debido proceso tan sólo temporalmente, observando además que ninguna de las medidas estudiadas esté dando un trato distinto que no sea razonable, a grupo humano alguno. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE FIJA DESTINACION DE BIENES ADMINISTRADOS POR LA DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Medidas relativas a destinación definitiva y enajenación de bienes no superan juicios de necesidad, motivación y proporcionalidad El Decreto Legislativo 4826 de 2010 contempla dos medidas que a juicio de la Sala no son necesarias: la primera medida contenida en el segundo inciso del artículo 1° que asigna al Consejo Nacional de Estupefacientes la facultad de poder “entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o extinguidos.” Esta facultad tiene dos hipótesis diferentes de aplicación: cuando los bienes se encuentran incautados, por una parte, y cuando éstos se encuentran extinguidos, por la otra. En la primera, si se usa la facultad y se entrega definitivamente el bien incautado, se limitan los derechos procesales contemplados en las normas ordinarias que tienen las personas interesadas en hacer algún reclamo respecto de dicho bien y, eventualmente, los derechos de propiedad que pudiesen estar involucrados. En la segunda hipótesis, cuando se trata de bienes extinguidos, si bien no está en juego el derecho de propiedad de alguien que pueda legítimamente reclamarlo, porque el mismo ya fue expropiado, no se explica la necesidad de entregar con destinación definitiva dichos bienes, teniendo en cuenta que la finalidad perseguida por la norma tiene que ver con la destinación provisional de los bienes para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades afectadas y con el adelantamiento de actividades agrícolas de ciclo corto o pecuarias. De ahí que, tanto para los bienes incautados como para aquellos extinguidos, se trata de una facultad que no es necesaria. La segunda medida que considera la Sala que no es necesaria, es la adoptada por el artículo 2° del Decreto 4826 de 2010, que establece en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la facultad para poder “enajenar, directamente o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de extinción de dominio”, toda vez que no es un medio necesario para atender la situación crítica de los damnificados, de acuerdo con los parámetros establecidos en el propio Decreto. En cuanto hace al juicio de proporcionalidad, son dos los derechos constitucionales que se podrían ver afectados por la normas del Decreto que se analiza. Por una parte, el eventual derecho de propiedad de las personas directamente involucradas o incluso por parte de terceros de buena fe, que legítimamente pudieran defender, en tratándose de bienes respecto de los cuales no se tiene certeza en cuanto a su propiedad; y el segundo derecho constitucional afectado por las medidas contempladas es el derecho al debido proceso, entendido como el derecho de toda persona de contar con las oportunidades adecuadas y suficientes para poder defenderse. Por lo anterior, la Sala considera que las medidas que contempla el Decreto con carácter permanente son desproporcionadas, porque implican una carga muy grande a los derechos de propiedad y del debido proceso, a cambio de una protección menor para los derechos de las personas damnificadas. DERECHO DE PROPIEDAD-Constitucionalmente reconocido y protegido DERECHO DE PROPIEDAD EN ESTADO DE EMERGENCIA-Afectación con medida que pretende la entrega con destinación definitiva de bienes en proceso de extinción de dominio resulta desproporcionada DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Se desconoce con medida que asigna destinación definitiva de bienes en proceso de extinción de dominio EXTINCION DE DOMINIO-Bienes afectados pueden se objeto de destinación provisional para reubicación transitoria BIENES INCAUTADOS-Sistemas de administración BIENES INCAUTADOS-Procedencia de destinación provisional para reubicación transitoria/BIENES INCAUTADOS-Improcedencia de su enajenación DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Competencias en materia de administración de bienes durante proceso de extinción de dominio CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-No puede entregar en destinación definitiva bienes incautados en proceso de extinción de dominio Referencia: expediente RE-186 Decreto Legislativo 4826 de 2010, “por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional.” Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 4826 de 2010, “por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional.” I. ANTECEDENTES 1. En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República remitió el 11 de enero de 2011 el Decreto Legislativo 4826 de 2010, “por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional”, expedido el 29 de diciembre de 2010, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental. 2. Avocado el conocimiento por este Despacho, se ordenó mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011), oficiar al Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que en el término de tres (3) días, presentara los argumentos que, según la motivación del decreto, justifican la medida decretada a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994. De forma similar, se oficio al Ministerio del Interior y de Justicia para que justificaran la constitucionalidad del Decreto sometido a estudio. De forma específica, se solicitó (i) indicar porque la necesidad de poner los bienes inmuebles de los que trata la norma ‘de inmediato’ al servicio de la población afectada; (ii) precisar cuáles son las consecuencias jurídicas de que un bien sea de ‘destinación provisional’; (iii) cuáles son las condiciones bajo las cuales el Consejo Nacional de Estupefacientes, puede entregar bienes con destinación definitiva; (iv) cuáles son las condiciones para revocar, suspender o terminar, según sea el caso, los actos administrativos de designación de depósito o cualquier otro tipo de contrato de ese estilo celebrado con terceros; (v) indicar porque los bienes estarían exentos de impuestos y (vi) finalmente, bajo qué condiciones y en qué circunstancias puede la Dirección Nacional de Estupefacientes enajenar, directamente o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en proceso de extinción de dominio. También ofició la Sala a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Dirección Nacional de Estupefacientes y al Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las medidas normativas incluidas en el Decreto legislativo que es objeto de estudio. 3. Una vez vencido el término anterior, mediante Auto de febrero 3 de 2011, se resolvió oficiar al Ministro del Interior y de Justicia, para que estableciera (i) cuál es el efecto jurídico que tendría el que la Dirección Nacional de Estupefacientes entregara con destinación definitiva bienes, ‘sin tener en cuenta las políticas generales sobre el efecto’; (ii) además de señalar por qué, de acuerdo con la respuesta dada hasta ese momento, “la norma estudiada no contempló condiciones y circunstancias para que la competencia pudiera ser ejercida”; y (iii) exponer razones con relación a la justificación de la exención tributaria. 4. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 sometido a su revisión. II. TEXTO DEL DECRETO El siguiente es el texto del Decreto No. 4826 de 29 de diciembre de 2010, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.937 Decreto 4826 de 2010 (diciembre 29) por el cual se adiciona la Ley 785 de 2002 y se dictan otras disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y CONSIDERANDO Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país. Que de acuerdo con el Ideam, el fenómeno de La Niña, como lo muestran los patrones puede extenderse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber semejante caudal de agua. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción o afectación de muebles o inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales y daños en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería. Que 325.000 familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente. Que es necesario tomar medidas no solo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos. Que por disposición de la Ley 793 de 2002, le compete a la Dirección Nacional de Estupefacientes administrar los bienes afectos a procesos de extinción de dominio o extinguidos, aplicando para tal propósito de manera individual o concurrente, cualquiera de los sistemas de administración de que trata la Ley 785 de 2002. Que en desarrollo de la función social y ecológica de la propiedad prevista en el artículo 58 de la Constitución Política, se hace necesario contar con instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al servicio de la población afectada por el fenómeno de La Niña, los bienes inmuebles que de acuerdo con las Leyes 793 y 785 de 2002 se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Que de conformidad con lo dispuesto en el Preámbulo y el artículo 2° de la Constitución Política son fines del Estado, entre otros, los de asegurar y proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia a través de las autoridades legalmente instituidas en la República. DECRETA Artículo 1°. Adicionar el siguiente parágrafo al artículo 4° de la Ley 785 de 2002, el cual quedará así: ‘Parágrafo 1°. Los bienes muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes podrán ser objeto de destinación provisional para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de La Niña y/o por orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan. La misma destinación provisional podrá darse para adelantar actividades agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias. El Consejo Nacional de Estupefacientes podrá, para los mismos fines indicados en el inciso anterior, entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o municipal, bienes que se encuentren incautados o extinguidos. Para los mismos fines indicados en el inciso primero anterior, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá, mediante resolución motivada, ordenar la revocatoria, suspensión o terminación, según fuere el caso, de los actos administrativos de designación de depósito provisional o de cualquier tipo de contrato sobre los mencionados bienes suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros. Sin perjuicio de la obligación de restitución inmediata a favor Dirección Nacional de Estupefacientes, en aquellos casos en que los depositarios provisionales, arrendatarios o cualquier otro tipo de contratistas estén adelantando actividades económicas en dichos predios, deberán, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la revocatoria, suspensión o terminación, presentar ante la Dirección Nacional de Estupefacientes, la reclamación liquidatoria debidamente sustentada de los perjuicios que se le hayan podido causar con la revocatoria, suspensión o terminación a que se hace referencia. La Dirección Nacional de Estupefacientes resolverá la petición de indemnización mediante acto administrativo motivado. Cuando en el acto administrativo se reconocieren sumas a favor del peticionario, estas serán pagadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. El acto administrativo que resuelva la solicitud es susceptible de los recursos de la vía gubernativa y de las acciones contencioso administrativas, de acuerdo con las reglas generales. La Dirección Nacional de Estupefacientes, hará una visita de campo de verificación del uso de los bienes y levantará un acta en la que consten las inversiones y explotaciones económicas que se ejecutaron o se adelantan el respectivo predio. Las autoridades administrativas y de policía prestarán todo el apoyo que requiera la Dirección Nacional de Estupefacientes para hacer efectivos los actos administrativos que se profieran para los fines de esta ley. Los bienes de que trata este parágrafo estarán exentos de impuestos a partir de la fecha de su destinación y hasta la revocatoria de la misma. Si no fuere posible, por parte del destinatario provisional, el aseguramiento contra todo riesgo del bien objeto de destinación provisional, le corresponderá a la Dirección Nacional de Estupefacientes mantenerlos amparados en la póliza global de los bienes bajo su administración. Los gastos que demanden los inmuebles objeto de la destinación provisional, durante el tiempo que permanezcan afectados por medidas relacionadas con la situación invernal de que trata este parágrafo, serán pagados por la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades, salvo que el acto administrativo de depósito provisional disponga en contrario. Artículo 2°. La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar, directamente o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentren en procesos de extinción de dominio. El Gobierno Nacional reglamentará lo relativo a las garantías para los casos en que no se declare la extinción de dominio. Los recursos líquidos de dicha venta serán puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades para los fines de atención de las necesidades derivadas de la emergencia económica, social y ecológica de que trata este decreto. Artículo 3°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010. Juan Manuel Santos Calderón El Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras. La Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, Patti Londoño Jaramillo. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón. El Ministro de Defensa Nacional, Rodrigo Rivera Salazar. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo Salazar. El Ministro de la Protección Social, Mauricio Santamaría Salamanca. El Ministro de Minas y Energía, Carlos Enrique Rodado Noriega. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Diazgranados Guida. La Ministra de Educación Nacional, María Fernanda Campo Saavedra. La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Beatriz Elena Uribe Botero. El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Diego Ernesto Molano Vega. El Ministro de Transporte, Germán Cardona Gutiérrez. La Ministra de Cultura, Mariana Garcés Córdoba. III. INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger, intervino en el proceso de la referencia para solicitar la constitucionalidad del Decreto 4826 de 2010, objeto de control automático de constitucionalidad, por cumplir los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional. Sus argumentos fueron los siguientes. 1.1. En primer lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los requisitos formales establecidos en la Constitución por cuanto (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. 1.2. En segundo lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad, debida motivación y ausencia de arbitrariedad. 1.2.1. Conexidad de las medidas. Para la Secretaría de Presidencia, el Decreto analizado contempla ocho medidas normativas. Primera, autorizar la destinación provisional de bienes para reubicación de personas damnificadas; segunda, permitir la destinación provisional para actividades agrícolas o pecuarias; tercera, permitir la destinación definitiva de bienes; cuarta, permitir revocar, suspender o terminar actos administrativos de designación de depósito provisional o cualquier tipo de contrato con relación a los bienes en cuestión; quinta, exención de impuestos a los bienes de que trata el Decreto; sexta, amparar los bienes (póliza global), cuando el destinatario no lo pueda hacer; séptima, establecer el deber de la Dirección Nacional de Estupefaciente de asumir los gastos de los inmuebles, con cargo al Fondo Nacional de Calamidades; y, octava, permitir enajenar bienes muebles o inmuebles incautados. Para la Secretaría de la Presidencia de la República, las medidas son claramente conexas con el estado de emergencia económica, social y ecológica, por cuanto pretenden poner a disposición de los damnificados bienes útiles para vivir junto con sus familias y comunidades, y para llevar a cabo actividades que les permitan sobrevivir y sostenerse económicamente. Dijo al respecto el informe de la Secretaría Jurídica de Palacio, “Con el propósito de que las personas afectadas por la ola invernal, ocupen de manera transitoria o definitiva los bienes afectados con procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, estableciéndose en estos territorios y continuar sus labores, evitando poner en riesgo su vida, su seguridad y su salubridad y la de sus familias, especialmente la de los menores de edad, mientras cesan los efectos del invierno y puedan retornar a sus tierras, o en su defecto sean reubicadas en estos y otros inmuebles. […] En el mismo sentido, se toman otras medidas igualmente necesarias para conjurar los efectos hacia el futuro de la ola invernal, como la facultad a la Dirección Nacional de Estupefacientes para la revocatoria, suspensión o terminación de los actos administrativos de designación de depósito provisional o cualquier tipo de contrato suscritos con terceros o entre los depositarios provisionales y terceros, sobre los bienes en procesos de extinción de dominio o extinguidos. Sin embargo, en aras de proteger los derechos de los terceros de buena fe y en acatamiento del principio del debido proceso, se le da la posibilidad de que quienes estén adelantando actividades económicas en los predios, presenten dentro de los 4 meses siguientes a partir de la notificación de la revocatoria, suspensión o terminación ante la Dirección Nacional de Estupefacientes la reclamación liquidatoria debidamente sustentada de los perjuicios que se le hayan podido causar. Si la DNE reconoce sumas a favor de los peticionarios, mediante acto administrativo motivado, estas serán pagadas con cargo al Fondo de Calamidades. Igualmente, se establece que los predios de que trata este parágrafo estarán exentos de impuesto a partir de la fecha de su destinación hasta su revocatoria, en consideración a que los damnificados no tienen en este momento capacidad económica para sufragar los emolumentos e impuestos que ocasione la destinación provisional o definitiva de los bienes. En el mismo sentido, se consagra que si el destinatario no puede asegurar los bienes contra todo riesgo, le corresponderá a la Dirección Nacional de Estupefacientes mantenerlos en la póliza global de los bienes bajo su administración. Con las mismas consideraciones anteriores, se establece que los gastos de los inmuebles objeto de destinación provisional serán a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes con cargo al Fondo Nacional de Calamidades. Así mismo, la norma legislativa autoriza a la Dirección Nacional de Estupefacientes para enajenar, directamente o a través de terceras personas, los bienes muebles o inmuebles incautados y que se encuentran en proceso de extinción de dominio. Los recursos líquidos de la venta serán puestos por la Dirección Nacional de Estupefacientes a órdenes del Fondo Nacional de Calamidades, para los fines de atención de las necesidades derivadas de la emergencia económica, social y ecológica. Con ellos, se permite que aquellos bienes que no se puedan destinar en forma provisional o definitiva a los damnificados por el fenómeno de la Niña o la ola invernal, puedan ser vendidos directamente o por terceros, y que su producto sea entregado al Fondo Nacional de Calamidades, para solventar las necesidades de las personas afectadas. La justificación de las medidas adoptadas, se fundamenta en la finalidad perseguida por la norma consistente en asegurar que con la destinación provisional o definitiva, o con la enajenación de los bienes que sean afectos de extinción de dominio o extinguidos, se contribuya al menos en parte a resarcir los daños o perjuicios ocasionados a las personas, familias o comunidades por el fenómeno de la Niña o la ola invernal, en aras de la protección del derecho fundamental a la vida y dignidad, en cumplimiento de los fines de un estado social de derecho.”[1] Para la Secretaría, “[…] de lo que se trata es de la destinación de los bienes objeto del Decreto en estudio, [para que] la destinación provisional o definitiva se vea facilitada teniendo en cuenta que su finalidad es salvaguardar la vida, seguridad y salubridad de las personas, familias o comunidades afectadas por la ola invernal, otorgándoles un o unos terrenos o inmuebles en los cuales estén a salvo de los efectos devastadores del invierno y puedan dentro de sus posibilidades reconstruir sus vidas, en forma temporal o definitiva.”[2] 1.2.2. Necesidad de las medidas. En criterio de la dependencia interviniente, existe una justificación “clara y objetiva” para expedir las medidas adoptadas en el Decreto 4826 de 2010, pues con ellas “[…] se busca la efectividad de la destinación provisional o definitiva de los bienes afectos a extinción de dominio o extinguida, al pretender lograr una mayor gestión en el manejo de los mismos y a su vez eliminar los procedimientos engorrosos o trámite innecesario, que pondrían en peligro la efectividad, agilidad y oportunidad de la destinación provisional o definitiva de estos bienes. Con las medidas adoptadas se logra que los bienes sean destinados en forma ágil y expedita, dada la gravedad de los daños que ha ocasionado la ola invernal, a las personas, familias o comunidades. || […] en relación al principio de necesidad se considera que el Ejecutivo tiene la firma convicción que al adicionar el parágrafo al artículo 4 de la Ley 785 de 2002, se busca que la destinación provisional o definitiva de los bienes afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos sea más efectiva, emerge como una condición necesaria para superar las necesidades más apremiantes de las personas afectadas por la ola invernal, como es la vida, seguridad y salubridad, puesto que soluciona de manera eficaz la falta de espacio donde puedan vivir de forma transitoria o definitiva. || En efecto, el principio de necesidad se funda en dos hechos notorios: (i) los daños ocasionados por la ola invernal, y (ii) que el diseño normativo de la destinación provisional de los bienes afectados por procesos de extinción de dominio o extinguidos, es insuficiente e ineficaz frente a la magnitud del hecho anterior.”[3] 1.2.3. Proporcionalidad de las medidas. Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia, el Decreto 4826 de 2010 no afecta garantías fundamentales, ni desestabiliza el ordenamiento jurídico interno. Empero, resulta necesario insistir en que las disposiciones allí adoptadas buscan conjurar, adecuadamente, la grave situación de calamidad pública que se presenta en el territorio. “Todo esto, sin desbordar el principio de proporcionalidad, pues tales medidas son adecuadas, para procurar cumplir los fines del Estado, es más, cumple los fines constitucionales de la propiedad y el principio de solidaridad, dentro de los cuales se encuentra la función social.”[4] Luego, se hace una extensa y detallada alusión a la jurisprudencia constitucional que se refiere a la función social a la propiedad. 1.2.4. Criterios adicionales. Con relación a otras eventuales violaciones de la Constitución Política, el informe de la Secretaría de la Presidencia señaló, “1. El Decreto y sus medidas excepcionales se adecuan a la prevalencia de los tratados internacionales y el ordenamiento jurídico interno. 2. Las medidas no restringen derecho ni libertades fundamentales, por lo tanto se mantiene incólume su núcleo esencial. Por el contrario, esta medida busca amparar la protección y efectividad de garantías fundamentales como la vida, la integridad personal, la dignidad humana, la salud, entre muchos otros. Todo esto en aplicación del artículo 93 superior. 3. De otro lado, el decreto objeto de control constitucional no afecta el funcionamiento de las ramas del poder público, por el contrario, busca facilitar sus labores y complementar la interacción entre entidades públicas y privadas encargadas de velar por la adecuada asistencia humanitaria a quienes la necesiten.”[5] 2. Superintendencia de Notariado y Registro De acuerdo con el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro,[6] las normas que son objeto del presente Decreto “[…] no hacen referencia a las funciones propias de la Superintendencia de Notariado y Registro, sino por el contrario, expanden las facultades de la Dirección de Estupefacientes respecto a los bienes […]” a que hace referencia la norma.[7] No obstante, añade la Superintendencia que “­[…] considera que las nuevas facultades que se le otorgan a la Dirección de Estupefacientes, tienen como fin, amortiguar los efectos sociales de las inundaciones provocadas por la ola invernal que padeció el país en el segundo semestre de 2010, otorgándole a las personas menos favorecidas, tierras pertenecientes a grupos delictivos, para su vivienda y el cultivo […].” Concluye señalando que espera que esta nueva normatividad pueda lograr la atención a las personas que sufrieron por la ola invernal conforme a su nivel de ingresos. 3. Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su Director de Ordenamiento Jurídico, Fernando Gómez Mejía, participó en el proceso de la referencia para solicitar la declaración de exequibilidad de las disposiciones en estudio, por cumplir los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional, así como también, para dar respuesta a los interrogantes planteados por la Corte. Sus argumentos y análisis fueron los siguientes. 3.1. En primer lugar, el Ministerio sostiene que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los requisitos formales establecidos en la Constitución por cuanto (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. 3.2. En segundo lugar, considera que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 cumple con los requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad, debida motivación y ausencia de arbitrariedad. 3.2.1. Conexidad y especificidad. En primer lugar, el Ministerio señala que de acuerdo con el Decreto 4580 de 2010, declaratorio de la Emergencia, estableció entre otras medidas, “[…] la facultad de impartir órdenes de evacuación directamente, o en concurrencia con las autoridades territoriales, acompañadas de mecanismos que faciliten que los evacuados accedan a un espacio donde puedan habitar dignamente, o, de ser desplazados, retornar a sus lugares de origen, así como recibir ayuda humanitaria de emergencia que les permitan subsistir dignamente. En el mismo sentido, debe tener la facultad de impedir que las personas ingresen o retornen a las zonas de alto riesgo evacuadas, para proteger su vida e integridad (consideración 15) y que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas (consideración 16).”[8] Con relación a las medidas del Decreto, consideradas de forma general, sostuvo el Ministerio lo siguiente, “[…] el objetivo general del Decreto es adoptar las medidas necesarias para solucionar o mitigar a las personas, familias o comunidades los problemas ocasionados por el fenómeno de la Niña, siendo uno de los principales, su reubicación en forma temporal o definitiva en inmuebles que puedan proteger y asegurar la vida de todas ellas; los instrumentos contenidos en la norma en revisión, le otorga al Gobierno Nacional unos instrumentos legales que le permiten poner de inmediato al servicio de la población afectada por la ola invernal, los bienes inmuebles a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes que estén afectados con procesos de extinción de dominio o se haya extinguido. […] las motivaciones expuestas en el Decreto 4826 de 2010 están en concordancia con las funciones asignadas a la Dirección Nacional de estupefacientes y los instrumentos adoptados permiten que se agilice la destinación provisional o definitiva de los bienes a su cargo o en su defecto su enajenación, todas ellas, tendientes a solucionar los problemas ocasionados por el fenómeno de La Niña y, por ende, son medidas que se muestran adecuadas para paliar los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Igualmente, […] las consideraciones del Decreto 4826 de 2010 apuntan a la necesidad de que el Gobierno Nacional pueda contar con instrumentos legales que permitan poner de inmediato y al servicio de la población afectada por el fenómeno, los bienes que de acuerdo con las leyes 793 y 785 de 2002, se encuentran a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, para contrarrestar la amenaza de perturbación del orden social, económico y ecológico, tales como permitir la destinación provisional o definitiva de los bienes para la evacuación o traslado de las personas de las zonas afectadas o de alto riesgo, su destinación para adelantar proyectos agrícolas de ciclo corto o actividades pecuarias, la entrega definitiva de los bienes a entidades del orden nacional, departamental o municipal, la revocatoria, suspensión o terminación de los actos administrativos de designación provisional o cualquier tipo de contrato sobre estos bienes y por último, su enajenación, con el fin de asegurar y proteger la vida de las personas afectadas por la ola invernal, son instrumentos enteramente compatibles con dichas consideraciones.” 3.2.2. Necesidad. Para el Ministerio, en cuanto a la condición de necesidad, se debe considerar que la destinación en forma provisional, definitiva o la enajenación de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes afectados con procesos de extinción de dominio o se hayan extinguido, resultan necesarias y adecuadas, habida cuenta las consecuencias de los hechos que dieron motivo a la declaratoria de emergencia social, económica y ecológica. A su juicio, ello se explica en tanto que el procedimiento ordinario establecido en la leyes 785 y 793 de 2002, “[…] no permite que los bienes objeto del Decreto en revisión puedan ser destinados en forma ágil y eficaz, lo cual impediría que se solucionen de forma urgente los problemas que determinaron la declaratoria de la emergencia […] como es que las personas afectadas por el fenómeno de la Niña, pueda ser evacuadas y reubicadas en forma provisional o definitiva en estos bienes y con ello, superar dicha situación excepcional. Por ende, las medidas consagradas para la destinación de estos inmuebles resultaban imprescindibles, en tanto que el procedimiento ordinario consagrado en la legislación, para su destinación de estos inmuebles resultaban imprescindibles, en tanto que el procedimiento ordinario consagrado en la legislación, para su destinación resultaría insuficiente para hacer frente a las circunstancias excepcionales e inminentes que sustentaron la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”.[9] En respuesta a uno de los cuestionarios presentados por la Corte Constitucional, el Ministerio indicó la necesidad de la medida en los siguientes términos, “Por mandato de la Ley 1395 de 2010, los bienes afectados a procesos de extinción de dominio deben ingresar al Fondo para la Rehabilitación Inversión Social y Lucha contra el crimen organizado, para ser destinados por el Consejo Nacional de Estupefacientes a fines de inversión social, seguridad y lucha contra el crimen organizado. En cumplimiento de esta norma, el Consejo de Estupefacientes en el año 2004 dispuso que todos los bienes que ingresan debían ser utilizados para la financiación de construcción y dotación de establecimientos carcelarios (CONPES 3277 de 2004, 3412 de 2006 y 3575 de 2009). Por tal motivo, la Dirección Nacional de Estupefacientes no puede entregar en destinación definitiva, con las políticas generales hoy existentes sobre el efecto, por lo que la medida adoptada en el Decreto 4826 de 2010 resulta apropiada para ser empleados dichos bienes en beneficio de la Población afectada por el fenómeno de La Niña. El efecto entonces, es poner al servicio de la población afectada por el fenómeno de la Niña unos bienes que ya tenían destinación específica por parte del ente competente –que respaldan compromisos por un monto superior a los 250 mil millones de pesos–, por lo que la única posibilidad de acceder a ellos es a través del mecanismo excepcional establecido en la norma de emergencia. […] es de anotar que existe una reglamentación a la que debe ajustarse todo aquel que quiera acceder a la destinación definitiva de bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual, con el Decreto de emergencia, queda superada cuando se trate de asignación de bienes para el servicio de la población afectada por el fenómeno de la Niña.”[10] 3.2.3. Proporcionalidad. Para el Ministerio, las medidas del Decreto son proporcionadas. Afirma que “[…] la destinación provisional, definitiva o se enajenación de los bienes objeto de decreto en revisión, para solucionar el problema de evacuación o reubicación de las personas, familias o comunidades afectadas por el fenómeno de La Niña, no involucra la afectación de la propiedad privada, pues desarrolla su función social y ecológica y no está relacionado con límites constitucionales que afecten los derechos fundamentales de las personas residentes en Colombia.” En sentido similar, sostiene que el Decreto 4826 de 2010 “[…] no suspenden leyes ni establecen restricciones a derechos constitucionales, razón por la cual son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho. De igual modo, ninguna de las medidas adoptadas en la norma estudiada involucra la suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, la supresión o modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación o juzgamiento, la desmejora de los derechos considerados como intangibles por las normas de derechos humanos ratificadas por Colombia.” 3.3. Con relación a por qué se debía poner ‘de inmediato’ los bienes en cuestión a disposición de las personas damnificadas y por qué era necesario hacerlo mediante ley, el Ministerio dijo lo siguiente, “El fin que se busca con el Decreto 4826 de 2010 es el de permitir que los bienes muebles e inmuebles afectados a procesos de extinción de dominio o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes puedan ser objeto de destinación provisional para la reubicación transitoria de las personas, familias y comunidades que por razón del fenómeno de la Nila o por orden de autoridad competente derivada de dicho fenómeno, deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo en que habitan. Si bien del Decreto 1461 de 2000, al regular la destinación provisional de inmuebles y las resoluciones del Consejo Nacional de Estupefacientes, en ejercicio de las funciones regular la asignación definitiva de bienes extinguidos, de acuerdo con la Ley 30 de 1986, la Ley 785 de 2002, permitirían destinar los bienes a la solución de algunos de los problemas originados en la grave calamidad pública que dio lugar a la declaración de emergencia, sólo con una regulación de carácter legal, como la prevista en el Decreto 4826 de 2010 es posible definir de manera clara el uso de los bienes, incautados o extinguidos, y establecer un procedimiento ágil para lograr el cumplimiento efectivo del fin propuesto.”[11] 3.4. Acerca de las consecuencias de que un bien sea declarado de destinación provisional, el Ministerio dijo lo siguiente, “La destinación provisional es uno de los cuatro sistemas de administración de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación a un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción de dominio.[12]” Posteriormente, luego de transcribir el texto de los artículos 14, 17 y 20 del Decreto 1461 de 2000, el informe del Ministerio señaló, “Así las cosas, podemos observar que la normativa que regula el sistema de la destinación provisional establece como obligación clara y destacada a cargo del destinatario provisional la de devolver el bien incautado, en caso de decisión judicial o revocatoria de la decisión de al destinación provisional, por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Lo anterior, por cuanto dicho sistema de administración tiene como propósito la utilización de los bienes para la ejecución de un programa o programas en beneficio de una población identificada o identificable, limitando su ejercicio exclusivamente para el desarrollo de tal fin, sin que se genere a favor del destinatario provisional ninguna clase de derechos sobre el bien destinado, en la medida en que el acto administrativo por el cual se destine provisionalmente el bien queda sometido a una condición resolutoria, ora porque la autoridad judicial dispuso su devolución o porque se dan los presupuestos para la revocatoria de la destinación por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes. En esos términos, el Decreto 4826 de 2010 […] estableció que se podrán destinar provisionalmente los bienes incautados o extinguidos a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, para que las personas, familias o comunidades que deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo por el fenómeno de La Niña puedan ser reubicadas transitoriamente, en dichos bienes, mientras se adoptan medidas definitivas por parte del Estado para que puedan volver a sus tierras o sean reubicados en otras tierras diferentes de las que tuvieron que salir por el fenómeno natural antes indicado. Así, pues, entre […] los cuatro sistemas de administración de bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes, podemos decir que la destinación provisional, es el sistema que en mejor medida permite que se empleen los bienes para la ejecución del programa de reubicación transitoria de las personas, familias o comunidades afectadas, que deban ser evacuadas o trasladadas de las zonas afectadas o de alto riesgo, mientras se adoptan las medidas definitivas por parte del Estado para normalizar la actual situación.” 3.5. Con relación a bajo qué circunstancias puede el Consejo Nacional de Estupefacientes entregar en destinación definitiva a cualquier entidad pública del orden nacional, departamental o municipal bienes que se encuentren incautados o extinguidos, el Ministerio indicó que de acuerdo con el texto del parágrafo adicionado “[…] se observa que no se introdujeron condiciones o circunstancias particulares para que el Consejo nacional de Estupefacientes pueda destinar definitivamente los bienes para la ejecución del programa de reubicación de las personas, famil...