Sentencia C-295 de 2019

C-295-19 Sentencia C-295/19 OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA CARACTERIZACION DE LA POBLACION NEGRA, AFROCOLOMBIANA, PALENQUERA Y RAIZAL-Declarar fundada la objeción por inconstitucionalidad OBJECION GUBERNAMENTAL A PROYECTO DE LEY-Trámite En resumen, hay seis requisitos que deben ser satisfechos: (i) oportunidad en la presentación de las objeciones; (ii) publicación de las objeciones gubernamentales; (iii) conformación de la comisión accidental y publicación del informe a las objeciones; (iv) anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones; (v) votación del informe de objeciones según las mayorías constitucionales; y (vi) congruencia. CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional CONSULTA PREVIA-Principios rectores CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Elementos fundamentales CENSO DE POBLACION-Perspectiva de derechos humanos Ser contado y cómo ser contado, importa en términos de derechos. Es el reconocimiento legal al que aspiran algunas comunidades, es el derecho a vivir una identidad que se autorreconoce como diferente, es la forma de evaluar los avances o retrocesos del Estado frente a patrones de discriminación y exclusión. CENSO DE POBLACION-Finalidad La medición y su resultado más concreto, la cifra, es una de la herramienta fundamental de gobernanza y constituye, en la actualidad, el mecanismo predilecto para dar cuenta de la realidad. CENSO DE POBLACION-Instrumento de control y seguimiento La información obtenida con los censos se ha convertido así en la “condición imprescindible para la toma de decisiones”. Estos datos tienen cuatro usos principales, al servir como insumo para la: (i) formulación y evaluación de políticas públicas; (ii) delimitación de las circunscripciones electorales y fijación del umbral; (iii) asignación del presupuesto público a través del Sistema General de Participaciones; y (iv) evaluación del cumplimiento de los derechos humanos. COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Proyecto de ley objetado desconoció el derecho fundamental a la consulta previa de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal Referencia: Expediente OG-164 Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, “Por la cual se establece la caracterización integral de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal” Magistrada Ponente: DIANA FAJARDO RIVERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. Registro de las objeciones gubernamentales 1. El 18 de octubre de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional copia del expediente del Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, “Por la cual se establece la caracterización integral de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal”. Lo anterior, por cuanto que el Gobierno Nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad. 2. El 26 de octubre de 2018, la Secretaría General de la Corte envió el expediente OG-164 al Despacho de la Magistrada Sustanciadora, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena[1] y junto con el concepto rendido por el Procurador General de la Nación. 2. El Proyecto de Ley objetado 3. A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, el cual fue objetado en su totalidad por el Gobierno Nacional: “Ley No.______ Por la cual se establece la caracterización integral de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal El Congreso de la República DECRETA Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto la realización, por parte del Gobierno nacional, de una caracterización integral de la totalidad de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal. Parágrafo 1°. Dicha caracterización será llevada a cabo por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en el marco del XVIII Censo Nacional de Población y II de Vivienda. Parágrafo 2°. Esta caracterización se realizará periódicamente con el Censo Nacional de Población y Vivienda. Artículo 2°. Componentes de la caracterización. La caracterización con enfoque diferencial de que trata la presente ley comprenderá de manera detallada las dimensiones sociales, económicas y culturales de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal, en aspectos tales como: salud, vivienda, educación, empleo, participación política, medio ambiente, entre otros, que den cuenta de su condición socioeconómica. Parágrafo. Para el diseño de los protocolos y de los indicadores sociales, económicos, ambientales y culturales, se hará convocatoria amplia, publicitada y abierta a las diferentes organizaciones de la sociedad civil que representen los intereses de la comunidad negra, afrocolombiana, palenquera y raizal para que participen en la construcción de los mismos. Artículo 3°. El resultado de dicha caracterización, objetiva y con criterio científico, será el insumo fundamental y obligatorio para el diseño e implementación de políticas públicas para la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal en el orden nacional, departamental y municipal. Parágrafo. El Gobierno nacional, en concurso con las organizaciones de la sociedad civil que representen los intereses de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal, establecerá el Plan Decenal de Política Pública para la Población Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal. En este plan decenal se incluirán estrategias puntuales de carácter educativo para combatir y enfrentar toda forma de discriminación racial o discriminación por pertenecer a determinada región del territorio nacional. Artículo 4°. Como resultado de la caracterización ordenada en la presente ley, el Gobierno nacional y el Congreso de la República establecerán, en un plazo no mayor a un (1) año, los mecanismos legislativos y ejecutivos que garanticen y promuevan el acceso de la comunidad negra, afrocolombiana, palenquera y raizal a los espacios de elección popular y al empleo público en justa proporcionalidad, como estrategia de resarcimiento a la exclusión histórica a la que ha sido sometida esta población. Artículo 5°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 3. Las objeciones del Gobierno nacional 4. El Presidente de la República, el Ministro del Interior y el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), objetaron el Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia. La Corte Constitucional solo es competente para conocer las primeras, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 (8) de la Carta Política. 5. El Gobierno formula una única objeción de rango constitucional contra el referido Proyecto: la violación del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades negras, afrocolombianas, palenquera y raizal. Según su parecer, en este caso resultaba indispensable adelantar el proceso de consulta previa por tratarse de una afectación directa a estas comunidades. En efecto, “al revisar el artículo 1º del proyecto de ley, es claro que el objeto y destinatario de la medida legislativa es única y exclusivamente la comunidad negra, afrocolombiana, raizal y palenquera”[2]. 6. Agrega que, si bien es cierto que el DANE adelantó un proceso de consulta con el Espacio Nacional de Consulta Previa para la elaboración del XVIII Censo Nacional de Población, “no es menos cierto que el texto del proyecto de ley en examen, nunca fue sometido a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”[3]. En este punto, el Gobierno enfatiza que la caracterización que busca el Proyecto de Ley “desborda el alcance y aplicación dado en los acuerdos de protocolización [del XVIII Censo Nacional] pues se ordena impulsar temas como salud, vivienda, educación, empleo, participación política, medio ambiente, dando la posibilidad de ampliar a otros temas”[4]. 4. Insistencia del Congreso de la República 7. Los senadores Alexander López Maya y Everth Bustamante García, así como los representantes Santiago Valencia González y Álvaro Hernán Prada, fueron designados para elaborar el informe sobre las objeciones gubernamentales. Los congresistas solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. 8. Hay cuatro argumentos que desvirtúan la supuesta violación esgrimida por el Gobierno nacional. En primer lugar, afirman los Congresistas, no era necesario adelantar la consulta, debido a que se trata de una medida legislativa que, lejos de “afectar” -en una acepción negativa- a las comunidades afrodescendientes, las beneficia: “De esta forma y con la redacción del articulado, se evitó que el proyecto consagrara algún tipo de afectación directa a la comunidad negra, afro, palenquera o raizal, logrando que el objetivo del proyecto sea la realización de una caracterización integral para conocer la cantidad de la población y así poder identificar cuáles son las problemas que están sufriendo, y de esta manera en ningún momento se estaría provocando una “afectación irreversible de las prácticas tradicionales de las comunidades diferenciadas”[5]. […] No prevé la explotación y exploración de los recursos naturales, mucho menos afecta directamente la equidad de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal ni tampoco genera un grave impacto ambiental. [Lo que busca el proyecto] es realizar una caracterización integral que sirva de insumo para avanzar con fundamentos técnicos y cifras reales en el diseño de planes, programas y proyectos que favorezcan este importante grupo poblacional[6]”. 9. En segundo lugar, sugieren que hay una coincidencia entre la consulta que adelantó el DANE para el XVIII Censo Nacional y la caracterización que propone el Proyecto de Ley. De ahí que los acuerdos alcanzados con el DANE serían garantía suficiente del consentimiento de las comunidades para esta nueva caracterización: “El gobierno analiza el objetivo de la consulta previa realizada por el DANE, afirmando que su objetivo principal es el derecho a ser bien contados, a beneficiarse de una información estadística diferenciada que sirva de base para el diseño de una política nacional que favorezca la protección, preservación, respeto, defensa y reconocimiento de la integridad étnica y cultural de los pueblos que lo constituyen y su participación en cada una de las fases censales. En este aspecto existe una coherencia directa entre lo que buscó el DANE y lo que pretende el Proyecto de Ley objetado // No es cierto [que el Proyecto de Ley desborde el marco del Censo Nacional] puesto que como se evidencia, el proyecto solo pretende, además de identificar la cantidad total de la citada población, las especiales características en las que se encuentran, para que con posterioridad se puedan realizar políticas públicas en favor de estas comunidades”[7]. 10. En tercer lugar, los congresistas consideran que la omisión de consultar puede entenderse como subsanada, teniendo en cuenta que se trata de un Proyecto de iniciativa de un Representante de la bancada afro, que recibió un amplio apoyo -aprobación unánime- en su trámite y aprobación[8]. 11. Por último, argumentan que el propio Proyecto de Ley ordena, que tanto el diseño de los protocolos de caracterización (artículo 2º, parágrafo), como la elaboración del Plan Decenal de Política Pública (artículo 3º), se realizarán en concurso con las organizaciones de la sociedad civil que representen los intereses de la población negra. 12. En resumen, el Congreso de la República insistió en la constitucionalidad de la medida. Para ello esgrimió, como argumento principal, que (i) no es obligatorio adelantar el proceso de consulta previa cuando la medida beneficia a las comunidades étnicas. De forma subsidiaria, señaló que, en caso de ser necesaria la consulta, (ii) la misma se entiende satisfecha con el ejercicio de consulta adelantando por el DANE en el marco del XVIII al Censo Nacional; (iii) y subsanada por el amplio respaldo que recibió la iniciativa en su trámite en el Congreso de la República, incluyendo el apoyo de la bancada afro. Finalmente, aduce que (iv) el Proyecto de Ley prevé espacios de participación cuando se ponga en marcha el proceso de caracterización. II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 13. El 26 de octubre de 2018, la Secretaría General de la Corte envió el Expediente OG-164 al despacho de la Magistrada Sustanciadora. Una vez revisado el expediente, se encontró que la documentación enviada por el Congreso de la República no contenía la totalidad de las pruebas necesarias para emitir una decisión de fondo. 14. Como consecuencia, el 29 de octubre se profirió auto de pruebas[9] solicitando al Congreso aportar los documentos que permitieran revisar la legalidad del trámite surtido. Igualmente se ofició al DANE y al Ministerio del Interior para que precisaran cuál había sido el objetivo específico, los temas abordados y los acuerdos alcanzados dentro del proceso de consulta que antecedió al XVIII Censo Nacional de población y VII de vivienda. Finalmente, se fijó en lista el Proyecto objetado para que los ciudadanos que así lo quisieran se pronunciaran y, en particular, se invitó al Espacio Nacional de Consulta Previa de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras para que participara. 15. Ante la información incompleta aportada por el Congreso de la República, la Sala Plena dispuso, mediante Auto 722 del 07 de diciembre de 2018, abstenerse de decidir sobre el expediente OG-164. Allí mismo, se apremió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que acopiaran todos los documentos requeridos y los enviaran a este Tribunal. En cumplimiento de lo anterior, la Cámara de Representantes envió toda la información requerida, pero no ocurrió lo mismo con el Senado de la República. Por ello, mediante Auto del 06 de diciembre y del 22 de mayo de 2019 se insistió al Secretario General del Senado de la República para que enviara la información restante, de modo que pudiera incorporarse físicamente al expediente. 16. Durante este intervalo, y teniendo en cuenta que el Congreso de la República aún no había completado la solicitud probatoria, se aprovechó para invitar al Proceso de Comunidades Negras, al Observatorio de Discriminación Racial, a DeJusticia, al Movimiento Cimarrón, a la Universidad Nacional sede Bogotá, a la Universidad Tecnológica del Chocó, a la Universidad de los Andes y a la Universidad del Valle, para que allegaran un concepto sobre la norma bajo análisis[10]. Ninguna de estas entidades se pronunció. 17. Finalmente, y luego de varios requerimientos[11], el Secretario General del Senado de la República envío la información restante sobre el trámite legislativo surtido; a través del Oficio SGE-CS-1780-2019, que fue recibido por el despacho de la Magistrada Sustanciadora el 17 de junio de 2019. III. INTERVENCIONES 1. Delegados del Espacio Nacional de Consulta Previa 18. Cinco delegados[12] ante el Espacio Nacional de Consulta Previa presentaron conjuntamente una intervención, solicitando acoger la objeción gubernamental. En su parecer, el Congreso de la República violó el derecho fundamental a la consulta previa, al no haber convocado al Espacio Nacional de Consulta Previa que, aseguran, es el único interlocutor legítimo en virtud de lo dispuesto en la Sentencia T-576 de 2014 y el Auto 392 de 2016. 19. Sostienen que con el referido Proyecto se adoptan decisiones sustanciales, con el potencial de afectarles directamente, sin reconocerles siquiera un espacio de diálogo[13]. Luego de citar algunas sentencias de esta Corporación, advierten que la iniciativa legislativa “coloca en estado de alto riesgo de daño irreparable el derecho fundamental a la consulta previa”[14]. En consecuencia, piden declarar la violación de los derechos de las comunidades étnicas, y ordenar al Congreso de la República convocar, a través del Gobierno Nacional, al Espacio Nacional de Consulta Previa, para allí discutir la iniciativa legislativa. 20. Por otro lado, el Ministerio del Interior remitió un documento suscrito por el señor Dionisio Rodríguez Paz, quien asegura ser Delegado ante el Espacio Nacional de Consulta Previa, y actuar a nombre propio. Este advierte sobre “la necesidad imperiosa” de mantener el proyecto de ley, por cuanto “las comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales solo aparecemos de manera diferencial en los documentos de conceptos teóricos de la administración pública. Nuestra interculturalidad es diversa, bien diferenciada y las políticas públicas no reflejan esa diversidad”. Señala igualmente que, aunque el Espacio Nacional de Consulta Previa es la única herramienta que tienen las comunidades para defender sus derechos, “no es cierto que este escenario supla nuestros derechos de la real participación política en la nacionalidad colombiana”[15]. 21. Teniendo en cuenta que no se recibió un pronunciamiento oficial del Espacio Nacional de Consulta Previa, sino dos intervenciones a nombre propio, y en sentido aparentemente contrario, mediante Auto del 29 de Mayo de 2019, se requirió nuevamente a esta Entidad para que se pronunciara de forma unificada sobre el Proyecto de Ley en estudio. Sin embargo, no se recibió ninguna comunicación adicional. 2. Ministerio del Interior 22. De acuerdo con la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior “no resulta admisible que el Honorable Congreso de la República haya aprobado un proyecto de ley que afecta de manera directa a las comunidades y que no haya surtido el trámite de consulta previa”[16]. Remite siete actas que dan cuenta del mecanismo de consulta previa que se adelantó en el marco del XVIII Censo Nacional de Población Civil y VII de Vivienda a cargo del DANE. Entre los documentos, se observa un informe interno, suscrito el 20 de febrero de 2018, en el que se respalda la decisión de objetar el Proyecto de Ley. Allí se explica que si bien es cierto que, de manera paralela y separada, el DANE adelantó un proceso de consulta previa sobre la aplicación del Censo Nacional, el texto del Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, nunca fue sometido a consideración de las comunidades afectadas[17]. 3. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) 23. El Director del DANE explicó el proceso de consulta adelantado con las comunidades negras y que finalmente concluyó con la puesta en marcha del Censo Nacional de 2018. Desde el año 2016 se iniciaron los acercamientos a través de reuniones con líderes, representantes y autoridades de la población afrocolombiana en diferentes zonas del país. Esto permitió que posteriormente se realizaran 3 reuniones de Espacio Nacional, 9 reuniones con la Comisión VII -Comunicaciones, Tics, Censos, Estadísticas, Innovación, Ciencia y Tecnología-, 1 espacio autónomo, 33 asambleas departamentales y acciones para el fortalecimiento organizacional y la asistencia operativa técnica[18]. De acuerdo con el DANE, este ejercicio de diálogo permitió llegar a acuerdos en dos temas centrales: (i) el cuestionario censal y (ii) el proceso censal. 24. Con respecto al cuestionario, se definió conjuntamente una pregunta de pertenencia étnica que emplea criterios tanto culturales como fenotípicos[19]. También se incluyeron preguntas que indagan sobre el espacio, para así lograr la ubicación de los territorios colectivos de comunidades negras de manera declarativa[20]. Por último, la pregunta referente a la lengua, facilita la identificación de las comunidades hablantes de las lenguas criollas (creole y palenquero), o de quienes hablan más lenguas nativas[21]. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 25. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto dentro del asunto de la referencia. Solicita declarar fundada la objeción constitucional, por cuanto es “evidente que el proyecto de Ley debió ser consultado, puesto que toca aspectos centrales de la definición de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal”[22]. 26. Argumenta que la medida se refiere directamente a la identidad de los grupos afrocolombianos, pues su objeto de análisis son los factores o variables que definen, en buena parte, la identidad de estos grupos y su reconocimiento como tales[23]. Agrega que la caracterización incidirá significativamente en la vida de las comunidades afrodescendientes, pues los resultados serán la base para la formulación de políticas públicas en materia de salud, vivienda, educación, empleo, participación política, medio ambiente, entre otros[24]. 27. Por último, rechaza el argumento del Congreso de la República, según el cual es suficiente con que el proyecto ordene la consulta previa al momento de ejecutar el plan de caracterización. De acuerdo con la Vista Fiscal, “las medidas concurrentes para efectuar la caracterización, y con criterios previamente establecidos, no supone de ninguna manera una consulta previa”[25]. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 28. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política[26]. 2. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de la decisión 29. Corresponde a esta Corporación estudiar la objeción de orden constitucional que formuló el Gobierno Nacional contra el Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara, 257 de 2017 Senado, “Por la cual se establece la caracterización integral de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal”. 30. De acuerdo con el Gobierno, la iniciativa legislativa debió haber surtido el proceso de consulta previa, al representar una afectación directa a dichas comunidades[27]. El Congreso de la República, sin embargo, insistió en la validez del Proyecto de Ley argumentando que: (i) no es obligatorio adelantar la consulta previa cuando la medida beneficia a las comunidades. Y aún si la misma fuese necesaria, (ii) se entiende satisfecha con el ejercicio de consulta adelantando por el DANE en el marco del XVIII Censo Nacional de Población; (iii) y subsanado por el amplio respaldo que recibió la iniciativa en su trámite ante el Congreso de la República. Finalmente, señala que (iv) el Proyecto de Ley prevé espacios de plena de participación para las comunidades étnicas cuando se ponga en marcha el proceso de caracterización. 31. El concepto del Procurador General y la mayoría de intervenciones coinciden con la objeción formulada. Para la Vista Fiscal, el Proyecto de Ley toca aspectos centrales de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal, que definen su propia identidad. Posición que comparte el Ministerio del Interior quien, además, asegura haber advertido al Congreso de la República sobre la necesidad de adelantar la consulta, cuando el proyecto recién comenzaba su trámite. 32. Durante el término de intervenciones, no se recibió un comunicado oficial del Espacio Nacional de Consulta Previa, pero sí dos documentos suscritos a nombre propio por algunos delegatorios. El primero pide acoger la objeción gubernamental, pues de lo contrario se pondría en entredicho la vigencia del mecanismo de consulta previa. El segundo apoya el Proyecto de Ley tal y como fue formulado. 33. A la luz de lo anterior, le corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿es constitucionalmente admisible un proyecto de ley para caracterizar a la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal, sin haberse surtido el mecanismo de consulta previa, bajo el argumento que la medida busca beneficiar a dichas comunidades y que, en todo caso, se contemplan otros escenarios de participación simultáneos y posteriores? 34. Para solucionar este problema, (i) se examinará, de forma previa, si se cumplió con el trámite legal que requieren las objeciones gubernamentales. En caso afirmativo, se entrará al análisis de fondo, para lo cual (ii) se retomará el desarrollo jurisprudencial sobre el derecho fundamental a la consulta previa; también (iii) se estudiará la importancia de los procesos censales desde una perspectiva de derechos humanos. A partir de lo anterior, (iv) se analizarán las objeciones presentadas por el Gobierno y las razones del Congreso de la República para insistir en su validez material. 3. Cuestión previa: la Presidencia de la República y el Congreso de la República cumplieron con el trámite previsto para las objeciones gubernamentales 35. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el examen formal en los expedientes de objeciones gubernamentales “se sujeta a la verificación de las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (Art. 242.3 C.P.)”[28]. 36. Básicamente, se requiere el cumplimiento de algunos tiempos, solemnidades, quórums y mayorías que, en buena medida, reflejan el trámite legislativo ordinario, con ciertas particularidades propias de la objeción gubernamental[29]. En resumen, hay seis requisitos que deben ser satisfechos: (i) oportunidad en la presentación de las objeciones; (ii) publicación de las objeciones gubernamentales; (iii) conformación de la comisión accidental y publicación del informe a las objeciones; (iv) anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones; (v) votación del informe de objeciones según las mayorías constitucionales; y (vi) congruencia. 37. A continuación, la Sala verificará estos requisitos en el proceso de formulación de las objeciones y la aprobación de la insistencia por el Congreso de la República, respecto del Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado. 38. Oportunidad: De acuerdo con el artículo 166 de la C.P., “el Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Según la jurisprudencia, este término es hábil y se cuenta a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto de ley fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. El proyecto ha de ser devuelto a la cámara en que tuvo origen y, en tanto constituye un acto de Gobierno[30], es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y el ministro del ramo. En este caso concreto, las objeciones fueron suscritas por el Presidente de la República, el Ministerio del Interior y el Director del DANE. Dado que el Proyecto de Ley fue remitido a la Presidencia de la República el 14 de febrero de 2018, y que las objeciones fueron radicadas de vuelta en la Cámara de Representantes[31] el 22 de febrero, se encuentra satisfecho este requisito. 39. Publicación. Una vez recibido el Proyecto sin sanción presidencial y con observaciones en la Cámara en la cual tuvo origen, las objeciones deben ser publicadas. Este trámite se cumplió con la Gaceta 64 del 23 de febrero de 2018, donde se publicaron íntegramente las objeciones del Gobierno. 40. Conformación de la comisión accidental y publicación del informe a las objeciones. Corresponde al Congreso conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe que proponga si las acoge o las rechaza. Este informe, a su vez, debe ser publicado, a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas. En el expediente bajo estudio, se tiene que la Comisión Accidental fue integrada por los senadores Alexander López Maya, Everth Bustamante García y los representantes a la Cámara Santiago Valencia González y Álvaro Hernán Prada. Estos presentaron informe el 12 de junio de 2018, el cual fue debidamente publicado en la Cámara de Representantes (Gaceta 419 de 2018) y en el Senado de la República (Gaceta 406 de 2018). 41. Anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones. En atención a lo dispuesto por el artículo 160 Superior, la deliberación y votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada por parte de la Presidencia de cada una de las cámaras, de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar. Para este caso concreto, en la Cámara de Representantes se anunció, durante la sesión ordinaria del 18 de junio de 2018, que el mencionado proyecto de caracterización de las comunidades negras, se votaría en “la sesión plenaria del día martes 19 de junio de 2018”[32]; fecha en la que efectivamente se discutió y aprobó[33]. De igual forma, el anuncio previo en el Senado se realizó el 13 de junio señalando que se votaría en la “próxima sesión”[34], la cual ocurrió el 18 de junio[35]. 42. Votación del informe de objeciones. Conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 de la Constitución, la votación del informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras, supone la previa deliberación con al menos una cuarta parte de los miembros. Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. Requisito que se encuentra satisfecho según las constancias aportadas por las secretarías de ambas cámaras legislativas. En la Cámara de Representantes, se tiene que el día acordado asistieron al inicio de la sesión 151 congresistas, y la aprobación del informe de objeciones se realizó con un respaldo de 90 votos por el Sí y 12 votos por el No, depositados a través del sistema de voto nominal y público[36]. En el Senado, por su parte, asistieron al inicio de la sesión 91 congresistas, y la aprobación del informe de objeciones se realizó con un respaldo de 68 votos por el Sí y 0 votos por el No, depositados a través del sistema de voto nominal y público[37]. 43. Congruencia. Por último, la Sala constata que el texto del Proyecto de Ley objetado es el mismo en el cual el Congreso insistió, de modo que se cumple la exigencia de congruencia entre los dos contenidos. Aunque este no es un requisito expresamente establecido por la Constitución, la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones gubernamentales, en el entendido que “la reedición de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto objetado”[38]. 44. Se concluye entonces que el procedimiento gubernamental y legislativo para el trámite de las objeciones al Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, ha sido respetuoso de la Constitución. Pasa entonces la Sala Plena a realizar algunas consideraciones sustanciales que serán el fundamento para analizar posteriormente el caso concreto. 4. El derecho fundamental a la consulta previa en la jurisprudencia constitucional 45. La consulta previa ocupa un lugar destacado en el diseño constitucional colombiano. Se desprende de que Colombia se define como una república democrática, participativa y pluralista (C.P. Art. 1), que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural como un valor constitucional (C.P. Arts. 7 y 70) y que las comunidades étnicas gozan de plenos derechos constitucionales fundamentales[39]. 46. Desde sus inicios, la Corte ha reconocido la riqueza cultural del país, pero también ha sido testigo de lo difícil que resulta hacer compatibles saberes distintos y formas de vivir y sentir radicalmente diversas. A través del mecanismo de la consulta previa, la Corte ha encontrado una herramienta idónea para promover un diálogo sincero; un diálogo que, aunque no siempre conduzca a acuerdos, debe tener vocación de consenso y proceder con la buena fe de ambas partes. A lo largo de estas casi tres décadas, la Corte ha explicado que la Carta Política propugna “por un modelo de Estado que se reconoce como culturalmente heterogéneo”[40]; en donde el proceso de consulta no ha de ser percibido como un obstáculo o un mero trámite administrativo, sino como un espacio genuino de interacción y una oportunidad para pensar otros mundos posibles. 47. La naturaleza flexible[41] de la consulta previa ha llevado a la Corte a adoptar una metodología de análisis casuística[42]; lo que no equivale a caprichosa, pues la Corte ha avanzado suficientemente en la descripción de los principios generales que guían este diálogo intercultural. Al punto de que “[e]xiste una línea jurisprudencial clara, sólida y consistente”[43] que consagra los criterios generales para identificar en qué casos se activa el deber de consulta previa y cómo debe adelantarse. 48. Para resolver la objeción al Proyecto de Ley 113 de 2016 Cámara y 257 de 2017 Senado, es preciso desarrollar tres temas centrales: (i) los principios constitucionales sobre los que reposa el derecho fundamental a la consulta previa; (ii) los criterios para identificar los escenarios de afectación directa que activan el deber de consulta; y (iii) las condiciones mínimas del trámite de consulta, especialmente en el contexto de medidas legislativas. 4.1. La consulta previa es la materialización del principio democrático y del carácter pluralista que definen la República de Colombia 49. En su artículo primero, la Carta Política enuncia los principios fundamentales que definen a la República de Colombia como Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista[44]. Este es el punto de partida para la fundamentación del derecho a la consulta previa: la confluencia del principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación[45]. Son precisamente estos atributos los que han permitido desarrollar el mecanismo de consulta previa a nivel interno[46]. 50. La Carta Política de 1991 significó un “giro radical dentro del sistema constitucional del Estado colombiano”[47], a partir del principio de democracia participativa. Esta orientación también se refleja en el artículo segundo que establece como una de las finalidades del Estado, la de facilitar la participación de todos, en las “decisiones que los afectan”; y en el artículo 40, que reconoce el derecho fundamental a participar en la “conformación, ejercicio y control del poder político”. La imperiosa necesidad de promover la intervención ciudadana en la toma de decisiones supuso una extensión e incremento de los espacios de participación, más allá del proceso electoral y de los foros tradicionales de representación[48]. 51. La participación ciudadana supone la “posibilidad de incidir realmente en la existencia, desenvolvimiento y decisiones del Estado”[49]. Ello requiere “una deliberación suficiente, lo que a su vez implica la garantía de canales efectivos y adecuados para expresar la participación de los agentes sociales”[50]. Y la deliberación, por su parte, exige “el aseguramiento de una interacción efectiva y constante entre los ciudadanos y la actividad del Estado”[51]. Solo un proceso eficaz, participativo y deliberativo garantiza la toma de decisiones legítimas. 52. Tratándose de medidas legislativas, debe prestarse aún mayor atención al principio de democracia participativa pues, de otra forma, podría pensarse que el Congreso de la República -como institución democrática por excelencia- es suficiente para representar los intereses de todos los colombianos, incluidos los pueblos étnicos, quienes además cuentan con curules específicas dentro del Congreso. En este punto, la Corte ha señalado que “para el caso particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el derecho a la participación en la deliberación democrática cobra un significado distinto y reforzado”[52]. 53. Precisamente, un segundo giro que trajo consigo la Carta Política de 1991 fue el reconocimiento y la exaltación de la diversidad. El artículo 2º superior señala que uno de los fines esenciales del Estado es promover la participación en la vida cultural de la Nación. El artículo 7º, por su parte, evita una concepción homogeneizadora del concepto de “cultura”, al reconocer y proteger la diversidad de la Nación. En esta misma dirección, el artículo 70 exalta la igualdad y la dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Del artículo 71, por último, se desprende la obligación de incluir en los planes de desarrollo medidas para el fomento de la cultura[53]. A la luz de estas disposiciones, la Corte ha declarado una “Constitución Cultural”[54]. 54. Siguiendo este marco normativo, es preciso advertir que las tradiciones culturales que sobreviven en nuestro país no pueden ser relegadas al olvido, ni asumidas como una carga que frena el progreso y el desarrollo. Los saberes tradicionales y alternos son también portadores de inestimables contribuciones, de las que una sociedad no debería privarse; sino más bien, apreciar la riqueza en la diversidad, como propuso la comunidad internacional reunida en la Declaración de Durban (Suráfrica) contra la discriminación: “Reafirmando que la diversidad cultural es un valioso elemento para el adelanto y el bienestar de la humanidad en general, y que debe valorarse, disfrutarse, aceptarse auténticamente y adoptarse como característica permanente que enriquece nuestras sociedades”[55]. 55. Ante la tentación de imponer un único modelo válido de cultura, la jurisprudencia ha recordado que la Constitución colombiana “rechaza posturas universalistas y de asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en la comprensión de los derechos”[56]. Esta diversidad se manifiesta de múltiples maneras, desde el lenguaje y las tradiciones, hasta la forma misma en que una comunidad decide organizarse social, jurídica y económicamente[57]. La diversidad amplía las posibilidades de elección y abre caminos a fuentes alternativas de bienestar y desarrollo, “entendido no solamente en términos de crecimiento económico, sino también como medio de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria”[58]. Ello, sin embargo, no significa una apuesta por un relativismo absoluto “que niegue sentido a los principios y derechos fundamentales previstos en la Carta”[59]. De lo que se trata, más bien, es de alcanzar un delicado “régimen de conservación de la diversidad en la unidad”[60], en la que el juez constitucional asume una compleja labor de ponderación: “La Corte ha entendido que la consagración del principio de diversidad étnica y cultural, del cual se derivan los derechos fundamentales antes mencionados, se encuentra en una relación de tensión con el sistema de derechos fundamentales consagrado en la Constitución, toda vez que, mientras el primero persigue la protección y aceptación de cosmovisiones y parámetros valorativos diversos e, incluso, contrarios a los postulados de una ética universal de mínimos, el segundo se funda en normas transculturales y universales que permitirían la convivencia pacífica entre las naciones. Sin embargo, esta tensión valorativa no exime al Estado de su deber de preservar la convivencia pacífica (C.P., artículo 2°), motivo por el cual está obligado, a un mismo tiempo, a garantizar los derechos de todas las personas en su calidad de ciudadanas y a reconocer las diferencias y necesidades particulares que surgen de la pertenencia de esas personas a grupos culturales específicos. En esta labor de equilibrio, el Estado debe cuidarse de imponer alguna particular concepción del mundo pues, de lo contrario, atentaría contra el principio pluralista (C.P., artículos 1° y 2°) y contra la igualdad que debe existir entre todas las culturas (C.P., artículos 13 y 70). En consecuencia, la Corporación ha considerado que, frente a la disyuntiva antes anotada, la Carta Política colombiana ha preferido una posición intermedia, toda vez que no opta por un universalismo extremo, pero tampoco se inclina por un relativismo cultural incondicional. Según la Corte, "sólo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural", afirmación que traduce el hecho de que la diversidad étnica y cultural (C.P., artículo 7°), como principio general, sólo podrá ser limitada cuando su ejercicio desconozca normas constitucionales o legales de mayor entidad que el principio que se pretende restringir (C.P., artículos 246 y 330)”[61]. 56. Desafortunadamente, tan anhelado equilibrio ha sido esquivo en varias ocasiones. En la Sentencia T-576 de 2014, por ejemplo, la Corte dio cuenta del enorme desafío que significó para algunos delegados de la Asamblea Nacional Constituyente[62] superar postulados según los cuales cualquier manifestación ajena al imaginario de “Nación mestiza” debía ser asimilada o suprimida[63]. Situación que se vuelve aún más preocupante respecto a los pueblos afrodescendientes, en tanto que su presencia y aportes, tanto en la historia colonial como en el presente republicano, han sido invisibilizados. 57. Es en este contexto de exclusión y profunda marginalización que la consulta previa adquiere plena relevancia. El Convenio OIT 169 de 1989 implica un paso definitivo hacia “el abandono del enfoque asimilacionista o integracionista de la relación del Estado con los pueblos indígenas, hacia uno basado en el respeto por la diferencia y la maximización de la autonomía de las comunidades y pueblos étnicamente diferenciados”[64]. A su base se encuentra el reconocimiento de las “minorías étnicas como portadoras de unas formas de vida y de unos saberes diversos que merecen ser protegidos y conservados”[65]. 58. La consulta previa se erige así como un mecanismo de vital importancia para el principio democrático y participativo, y como una salvaguarda de la diversidad cultural que enriquece a todos los colombianos. Es la posibilidad que tienen los distintos saberes de entablar un diálogo sincero, en condiciones de igualdad, para aprender del otro e intentar llegar a consensos[66]. Es un valioso mecanismo para incidir realmente en el proceso de toma de decisiones y. a través de ello. alcanzar un anhelado equilibrio que preserve y promueva la diversidad, como lo ordena la Constitución. 4.2. El deber de consultar se activa cuando haya una medida con el potencial de afectar directamente a una comunidad, independientemente de sus efectos positivos o negativos 59. El Convenio No. 169 de la OIT traza una diferencia entre el derecho a la consulta previa que tienen las comunidades frente a las medidas que puedan afectarles directamente; y el derecho general de participación respecto de las decisiones que les conciernen[67]. Esta distinción ha sido retomada por la jurisprudencia constitucional[68]. De ahí que cuando se trata asuntos que les conciernen a las comunidades indígenas pero que no las afectan directamente, debido a que tienen incidencia equivalente en toda la población, se activa el deber general[69] de garantizar la existencia de instituciones y medios de participación suficientes[70], pero no el deber de consulta previa[71]. 60. Algo distinto ocurre cuando la medida afecta directa o desproporcionadamente a las comunidades, pues es entonces cuando se activa el deber de consulta previa. La pregunta que surge enseguida es qué se entiende por afectación directa. Aunque el Convenio No. 169 de la OIT señala algunos casos puntuales en los que resulta obligatoria la consulta[72], no agota la descripción de todos los escenarios susceptibles de afectar a los pueblos indígenas y tribales. Ha sido la jurisprudencia constitucional la que, para el contexto colombiano, ha venido fijando el alcance de este derecho fundamental. La obligación de adelantar un “procedimiento distinto a los escenarios generales y concretos de participación”[73] resulta exigible judicialmente “cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos”[74]; esto se ha entendido como el ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes[75]. Recientemente, la Sala Plena resumió que existe una afectación directa cuando: (i) La medida que regula se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales[76]; (ii) Se trata de una disposición que está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica, luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y cultural como elementos definitorios de su identidad[77]; (iii) Impone cargas o atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica[78]; (iv) El objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT[79]; y (v) “Cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine”[80] (Subrayado fuera del original). 61. Esta enumeración no constituye un listado acabado y exhaustivo. Pero sí es el resumen de más de dos décadas de desarrollo jurisprudencial en torno a la institución de la consulta previa. La Corte ha venido identificado -tanto en sede de tutela como de control abstracto de constitucionalidad- tipos de medidas que, aunque en apariencia son neutrales, afectan desproporcionadamente a las comunidades étnicas y tienen el potencial de menoscabar su autonomía y erosionar sus formas propias de vida. 62. Llegados a este punto es pertinente detenerse en un aspecto relevante para la resolución del presente asunto. Como se lee en los numerales (ii) y (iii) del listado trascrito, es indiferente el carácter -supuestamente- positivo o negativo que tenga una medida. Tomarse en serio la consulta previa como un diálogo entre iguales, pero con distintos saberes y sentires, implica reconocer que son las comunidades quienes construyen su propio concepto de buen vivir. En palabras de la Corte: “La afectación directa se da independientemente de que sea positiva o negativa, aspecto que compete resolver precisamente en consulta con los pueblos afectados: “procede la consulta, cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa de los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta”[81]. 63. Incluso cuando el Estado o los particulares pretenden actuar de buena fe, corren el riesgo de malinterpretar lo que resulta “beneficioso” para un pueblo, al guiarse únicamente por sus propios parámetros de corrección o desarrollo. Y, paradójicamente, se presentan como benefactores de unas comunidades, a las que simultáneamente desconocen su identidad y la diversidad en sus preocupaciones, sus saberes y sus intereses. La consulta previa es, entonces, “un medio en cabeza de las comunidades étnicas para definir sus prioridades de vida y desarrollo y así llevarlas al diálogo intercultural con la sociedad mayoritaria, siempre bajo los supuestos de igualdad de culturas (Art. 70 C.P.) y buena fe (Art. 83 C.P.)”[82]. De ahí que el Convenio No. 169 disponga que “[l]os pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo”[83]; como parte esencial de su derecho a la “auto-determinación interna”[84]. 64. La Corte ha explicado que “en la Constitución se halla tácitamente proscrita la superioridad de una u otra perspectiva, cosmogonía, ideología, forma de vida o sistema de conocimiento determinado”[85]. Una postura paternalista que se arrogue la potestad para definir unilateralmente lo beneficioso para una comunidad, es, sin lugar a duda, una trasgresión grave a la protección que requiere la diversidad cultural: “[S]e hace evidente una particular contradicción en asuntos relativos a los pueblos indígenas y otras minorías étnicas, lo cual convoca no pocas voces que critican la supremacía de la denominada “sociedad de conocimientos” que pretende justificar la primacía de sus idearios y fundamentos en una supuesta homogénea noción de desarrollo, basada en los principios de eficacia, eficiencia y crecimiento económico, de la cual dimana un marcado sentido paternalista hacia las minorías”[86]. 65. Recientemente, esta Corporación avaló la constitucionalidad del artículo 6 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, por medio del cual se otorgó una curul adicional a la comunidad raizal, sin que se hubiera surtido el correspondiente proceso de consulta. En Sentencia C-290 de 2017[87], la Sala Plena reconoció que se trataba de una medida que claramente implicaba una afectación directa y que por lo mismo debió ser objeto de consulta previa. Sin embargo, en esta ocasión puntual, la Corte decidió mantener en el ordenamiento la reforma constitucional. El mismo fallo advierte la excepcionalidad de la situación y cómo es posible armonizarlo con el precedente constitucional, de manera que no se convierta en una excusa para subvertir la doctrina de la Corte que, como ya se reseñó, ha sido pacífica y consistente en defender el derecho de las comunidades a ser consultadas de toda medida que les afecte en su vida política, económica, social y cultural, sea de forma negativa o positiva[88]. 66. Como la propia Sentencia expone, se trató de una “hipótesis excepcional”, en la que la Corte se limitó a “toma[r] nota de una reivindicación histórica a cuyo reconocimiento no se opuso, en el proceso de constitucionalidad, ninguna de las comunidades titulares del derecho a la consulta previa”[89]. La Corte no pretendió definir –ni podía hacerlo- qué es bueno o beneficioso para el pueblo raizal, sino que únicamente sirvió de canalizador de un reclamo histórico de las propias comunidades. Un reclamo que incluso ha quedado positivizado en el bloque de constitucionalidad, en particular, el literal 6.1.b. del Convenio 169 de la OIT[90]. Debe tenerse en cuenta, igualmente, que la norma demandada hacía parte de una reforma constitucional -con las exigencias de trámite legislativo que ello supone- que no delimitaba el alcance de este derecho, sino que defería, en una ley posterior, la implementación del mismo; habilitando así un espacio en el que las comunidades afectadas debían ser consultadas para precisar el alcance de este derecho de participación política[91]. 67. Ante este escenario tan especial, una decisión de inexequibilidad resultaría desproporcionada, en detrimento de un reclamo histórico, legal y expreso de la propia comunidad raizal[92]. Se trató entonces de un evento excepcional en el que la Corte advirtió la trasgresión del derecho fundamental a la consulta previa, pero aun así mantuvo la norma, en función de respaldar: (i) una reivindicación histórica, lo suficientemente documentada por la propia comunidad interesada; (ii) de un derecho que encuentra respaldo claro en la Constitución, incluido el bloque de constitucionalidad; y (iii) que se materializa en una norma general, lo suficientemente amplia, para preservar la participación de la comunidad afectada en la delimitación de su alcance e implementación; (iv) sin que se hubiera presentado durante el trámite legislativo o ante la Corte Constitucional un rechazo de la medida por las propias comunidades afectadas, que desvirtuara con ello la supuesta reivindicación histórica que se buscaba atender. 68. Con todo y esto, hay que reiterar la especial prudencia con que deben proceder las autoridades al proponer medidas que atañen a las comunidades étnicas, así busquen su mayor beneficio. Siempre está latente el riesgo de imponer, con vocación de universalidad, concepciones personales sobre el bienestar y el progreso; pero tal actitud, “ciega para la comprensión de otras formas de vida y otras cosmovisiones, es incompatible con la filosofía pluralista que informa la normatividad básica de 1991”[93]. 69. Ni siquiera la Corte Constitucional, en su función de guardiana de la Carta Política, está autorizada para fijar unilateralmente lo que resulta beneficioso para una comunidad y, mucho menos, para apropiarse de su historia y de sus reivindicaciones, sin caer en un paternalismo inaceptable. De ahí la trascendencia del mecanismo de consulta previa, en la medida que aboga por un diálogo intercultural y genuino entre iguales; a partir del reconocimiento del otro como un interlocutor válido, y no simplemente como un “afectado”, objeto de consideración. La consulta es el espacio para entender que hay otras formas de sentir, pensar, y vivir[94], que deben coexistir bajo “un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades”[95]. 4.3. Las condiciones en que debe surtirse el trámite de consulta previa, especialmente tratándose de medidas legislativas 70. Uno de los desafíos que supone el deber de consulta previa es la ausencia de un modelo único y universal de ejecución. Si bien la jurisprudencia ha venido formulando algunas directrices sobre su puesta en práctica, también ha reconocido la necesidad de mantener un amplio margen de flexibilidad[96], pues “cada proceso es único, en cuanto a la materia, el volumen de normas y otros aspectos que hacen necesario que para cada caso sea pertinente establecer una metodología específica”[97]. 71. La jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en que la consulta no se reduzca a un simple acto informativo o notificación de la medida[98]. Ello requiere unas condiciones mínimas y una disposición de ambas partes, basadas en el “mutuo respeto y la buena fe entre los voceros representativos de los pueblos indígenas y tribales y las autoridades públicas”[99]. Esta disposición de los intervinientes resulta indispensable para forjar un ambiente de diálogo, y no uno de confrontación, a pesar de las obvias diferencias que puede haber. Recientemente, la Sala Plena resumió los principios que rigen la realización de las consultas en los siguientes términos: “ 6.2. [E]sta Corte ha explicado que el objetivo de la consulta es intentar genuinamente lograr un acuerdo con las comunidades indígenas y afro descendientes sobre medidas que las afecten directamente (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.). Así mismo se ha decantado que el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la consulta y que por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Sobre este tópico la jurisprudencia ha explicado que el significado de la participación activa es que no pueda admitirse como tal a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas. Que esa participación sea efectiva significa que el punto de vista de los pueblos debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas 6.3. La Corte igualmente ha señalado que la consulta constituye un proceso de diálogo intercultural entre iguales, en el entendido de que esto significa que ni los pueblos indígenas tienen un derecho de veto que les permita bloquear decisiones estatales, ni el Estado tiene un derecho a la imposición sobre los pueblos indígenas para imponerles caprichosamente cualquier decisión sino que opera un intercambio de razones entre culturas que tiene igual dignidad y valor constitucional (CP art 70). Esto no significa que, desde el punto de vista fáctico, los pueblos indígenas o las comunidades afro descendientes tengan un igual poder a los particulares o al Estado en este proceso de consulta pues usualmente se encuentran en una situación de desventaja frente a ellos por la discriminación a que han sido sometidos. Por eso el Estado tiene el deber de tomar las medidas compensatorias necesarias para reforzar la posición de estos pueblos en estos procesos de consulta para que efectivamente opere ese diálogo intercultural entre iguales. 6.4. La jurisprudencia también ha indicado que la consulta debe ser flexible de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, sin que esto se pueda desconocer con la simple alusión del interés general, pues debe atenderse a la diversidad de los pueblos indígenas y de las comunidades afro descendientes. Además, la consulta debe ser informada, por lo cual no puede tratarse de un asunto de mero trámite formal sino de un esfuerzo genuino del Estado y los particulares implicados por conocer las perspectivas de los pueblos afectados y por efectivamente lograr un acuerdo. Es entonces imperativo respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes”[100]. 72. Si fuera necesario resumir estos principios bajo una sola idea, quizá lo más adecuado sería emplear el concepto de buena fe[101]. Para su éxito, la consulta requiere de las autoridades, los particulares involucrados y de las comunidades, una disposición a reconocer al otro como un interlocutor válido; una disposición a escuchar, sinceramente, saberes, preocupaciones, intereses y propuestas alternativas. Es estar abierto a intercambiar ideas y con el “deseo sincero de alcanzar un acuerdo”[102]. La actitud contraria sería la de quien simplemente ve en la consulta un trámite a superar o una oportunidad de beneficio personal; también es la actitud de quien busca imponerse en el espacio de consulta desde una perspectiva de confrontación o manipulación. 73. Pero aun cuando se siguen los criterios de consulta, ello no es garantía de llegar a consensos. Ante el desacuerdo, la Corte ha recordado a las comunidades, que no tienen un poder de veto sobre el curso legislativo ordinario; pero también le ha advertido al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, que la falta de acuerdos finales no significa una autorización para que las autoridades públicas impongan cualquier tipo de medidas. En estos escenarios, si bien el Estado conserva su competencia para adoptar una decisión final, también es cierto que: “el ejercicio de esa po...