Sentencia C-295 de 1996

C-295-96 Sentencia C-295/96 Sentencia C-295/96 ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO Ante la evidencia de los presupuestos de hecho requeridos, consignados en la forma expresada, son conducentes las restricciones y medidas de excepción en determinadas zonas especiales del país notoriamente afectadas por la acción de las organizaciones criminales y terroristas que constituyen factores perturbadores del orden público y atentan de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, lo cual amerita la adopción de medidas extraordinarias para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos. Si es procedente la declaratoria de conmoción interior “en toda la República o parte de ella, a fin de conjurar las causas de grave perturbación del orden público que atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana” o para impedir la extensión de sus efectos, como lo prevé en forma palmaria el artículo 213 de nuestra Carta Fundamental, no se vé la razón por la cual no pueda el Gobierno a quien le corresponde el mantenimiento y restablecimiento del orden público, delimitar su acción de manera especial a aquellas áreas geográficas del país visiblemente convulsionadas y estremecidas por la actuación de las organizaciones criminales y terroristas que generan la grave perturbación del orden público y la intranquilidad de la ciudadanía en algunos sectores del territorio nacional. ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO-Delimitación No se viola el ordenamiento superior cuando se radica en cabeza de los Gobernadores por expresa delegación que el Presidente de la República hace en el Decreto Legislativo No. 717 de 1996 a éstos, de la atribución de delimitar las zonas especiales de orden público en sus departamentos, con la advertencia desde luego, que tanto su mantenimiento como el restablecimiento del mismo, corresponde al Presidente de la República en los términos de los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Carta Política. Y solamente, entonces, los Gobernadores en cumplimiento del mandato constitucional en referencia, actúan para los efectos del mantenimiento y conservación del orden público, como agentes del Presidente de la República. ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO-Improcedencia de solicitud de autoridad militar para su delimitación Del precepto se desprende que el Gobernador delimitará las zonas especiales de orden público “a solicitud” del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, lo cual implica una subordinación del mandatario seccional a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo previsto en el artículo 303 de la Carta Política, según el cual “el Gobernador es Agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público”, sin que para la adopción de las medidas encaminadas a la conservación de éste o para hacer uso de las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, sea requisito sine qua non que medie la respectiva solicitud por parte de la autoridad militar. Esto sin perjuicio de la advertencia realizada en el sentido de que lejos de cualquier obligatoriedad, puedan las autoridades militares recomendar o sugerir al gobierno nacional o seccional la fijación de zonas especiales de orden público, dado el conocimiento que tienen de éste y en atención a las funciones constitucionales que les corresponde desarrollar en la defensa de la integridad territorial y como miembros de los consejos de seguridad promovidos por el mismo Gobierno para todos los efectos relacionados con la seguridad del Estado y el mantenimiento del orden público. ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO-Delimitación que afecte dos o más departamentos Con respecto al inciso 2o. del mismo artículo, cabe advertir que no se vulnera precepto superior alguno, pues la atribución en cabeza del Presidente en el caso de que la zona especial de orden público se extienda al territorio de dos o más departamentos, hace parte de la facultad constitucional que tiene de conservar y restablecer el orden público en todo el territorio nacional, para lo cual podrá adoptar todas aquellas medidas necesarias, encaminadas a conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Desde luego que esta atribución no genera una afectación a la división general del territorio, sino la posibilidad de delimitar en forma transitoria aquellas zonas especiales que para el mantenimiento del orden público sean necesarias dentro del estado de conmoción, a fin de conjurar las causas de perturbación e impedir la extensión de sus efectos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 213 inciso segundo constitucional, o para restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana, quebrantadas por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas. LIBERTAD DECIRCULACION-Límites en conmoción interior/ LIBERTAD DE CIRCULACION-Improcedencia de inscripción en la alcaldía/DESARRAIGO En desarrollo de lo anterior y en cumplimiento a lo decidido por esta Corporación respecto a la limitación de los derechos de circulación y residencia durante la conmoción interior, estima la Sala Plena de la Corte que el precepto sub-examine no quebranta el ordenamiento superior, y por consiguiente, debe acatarse dicho pronunciamiento que tiene la eficacia de la cosa juzgada constitucional, salvo en lo concerniente a la restricción referente a la medida de “inscripción en la Alcaldía”, la cual resulta contraria a la Constitución, pues dicha limitación implica el desarraigo del lugar que hace nugatorio el derecho que tiene todo colombiano, con las limitaciones legales, de circular libremente por el territorio nacional y de permanecer y residenciarse en Colombia. ESTADOS DE EXCEPCION-Limitación de derechos Durante los estados de excepción el legislador extraordinario está facultado para imponer las limitaciones descritas atendiendo a razones de seguridad nacional, convivencia ciudadana o estabilidad institucional que hagan aconsejable adoptar tales medidas, en orden a garantizar y proteger la vida de las personas y los demás derechos que les son inherentes y esenciales. Es del caso precisar que dichas restricciones deberán tener, además, un carácter transitorio y temporal, de manera que no se afecte el contenido fundamental de los derechos, y que por ende se asegure la proporcionalidad entre las medidas que se adopten y la gravedad de los hechos. ZONAS ESPECIALES DE ORDEN PUBLICO-Actividad comercial Resulta procedente la garantía que en el artículo materia de revisión constitucional se establece, para que en las zonas especiales de orden público se pueda desarrollar normalmente la actividad comercial de dichos servicios en los días y horas hábiles u ordinarios de mercado, lo cual lejos de quebrantar los preceptos constitucionales, se ajusta plenamente a ellos. Esta medida con el fin de evitar que quienes prestan los servicios a que alude la norma puedan justificar de manera caprichosa y sin motivo razonable, la suspensión de las actividades de su establecimiento comercial o del expendio dedicado al abastecimiento o venta de bienes o servicios de primera necesidad o del mismo servicio de transporte público de pasajeros o de carga, cuya actitud es por tanto contraria, al principio constitucional de la prevalencia del interés general. En tal sentido, el inciso sub-examine resulta exequible, como así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia, con la advertencia expresa de que en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados, pueda suspenderse la actividad relacionada con la prestación de dichos servicios, teniendo en cuenta el derecho fundamental e inviolable a la vida. GOBERNADOR-Suspensión por desacato Este precepto se ajusta a la Constitución, pues se limita ,para el caso de las medidas adoptadas por el decreto sometido a revisión, a imponer las sanciones previstas por la ley estatutaria de los estados de excepción en su artículo 38 literal k), para los Gobernadores, a quienes el Presidente de la República podrá suspender cuando en desacato de lo previsto en el Decreto No. 717 de 1996, contribuyan a la perturbación del orden público. ARRESTO POR AUTORIDAD JUDICIAL/ARRESTO POR GOBERNADORES-Improcedencia La orden de detención sólo puede provenir de una autoridad judicial y en manera alguna es potestativo de los agentes de las administraciones seccionales como funcionarios administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de los inspectores de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre tanto se expidiera la reglamentación a que se refiere el artículo 28 transitorio de la Constitución Política. De ahí que la facultad conferida a los Gobernadores para imponer multas conmutables en un día de “arresto” por cada día de salario contradice abiertamente el artículo 28 de la Carta Política, según el cual, la privación de la libertad no puede efectuarse “sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente”, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Referencia: Expediente R.E.-081 Revisión constitucional del Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996, “Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público." Magistrado Ponente: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fé de Bogotá, D.C., Julio cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996). I. ANTECEDENTES. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 214 numeral 6o. de la Constitución Política de Colombia, el Gobierno Nacional, por conducto del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del decreto legislativo No. 717 del dieciocho (18) de abril de 1996 "Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público”, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7o. de la Carta Fundamental. Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante providencia de abril veinticuatro (24) de 1996, oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República y al Ministro de Defensa Nacional, a fin de que enviaran con destino al proceso de la referencia, copia de los antecedentes, informes y demás elementos que justificaron la adopción de las medidas tomadas en el Decreto 717 de 1996. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión. II. TEXTO DEL DECRETO No. 717 de 1996. El contenido del decreto enviado para revisión de esta Corporación, y sobre el cual se pronunciará la Corte, es el que se transcribe a continuación, tomado íntegramente del texto remitido por el Secretario General de la Presidencia de la República: “DECRETO No. 717 DE 18 DE ABRIL DE 1996 Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1900 de 1995 C O N S I D E R A N D O : - Que mediante Decreto número 1900 del 2 de noviembre de 1995, el Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 213 de la Constitución Política, declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa (90) días calendario; - Que mediante Decreto número 208 de enero de 1996, se prorrogó el Estado de Conmoción Interior, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir del 31 de enero de 1996; - Que los hechos de violencia atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, ocurridos en diferentes regiones del país que llevaron al Gobierno Nacional a decretar el Estado de Conmoción Interior, han presentado un incremento significativo y sistemático en los últimos días, con características sui generis de violencia, que se enmarcaron dentro del llamado “Paro Armado”, los días 8 y 9 de abril dejando un saldo de doce (12) civiles asesinados y seis (6) miembros de la fuerza pública muertos, en los Departamentos de Santander, Norte de Santander, Antioquia y Tolima y que han continuado en una escalada terrorista cuyo último episodio fue la masacre que tuvo lugar el día 16 de los corrientes, en el Departamento de Nariño cobrando treinta (30) víctimas entre efectivos del Ejército que perdieron su vida y dieciséis (16) heridos; - Que el artículo 303 de la Constitución Política establece que los Gobernadores de los Departamentos son agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público; - Que existen zonas del país en donde de manera especial las organizaciones criminales y terroristas, han concentrado sus aparatos de fuerza en orden a desestabilizar la seguridad y convivencia ciudadanas; - Que se hace necesario determinar dichas zonas con el fin de aplicar medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos; - Que con el fin de prevenir la ocurrencia de nuevos hechos violentos y para que la fuerza pública pueda reaccionar en forma inmediata ante los mismos y desarrollar de la mejor manera sus acciones militares, así como para garantizar la integridad de la población civil, que ha sido utilizada por los grupos delicuenciales como escudo humano y para que ésta no se vea involucrada en medio del fuego cruzado, se hace necesario facilitar el despeje de áreas, restringiendo la circulación y permanencia de personas y vehículos que puedan obstruir la acción de la fuerza pública; - Que las organizaciones criminales y terroristas pretendiendo ampliar los efectos de sus acciones violentas, vienen intimidando a las personas, con el fin de restringir el abastecimiento de bienes y servicios para la población así como su transporte; D E C R E T A : Artículo 1º. Defínense como zonas especiales de orden público aquellas áreas geográficas en las que con el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o más de las medidas excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas que se hayan dictado con base en la Conmoción y que se encuentren vigentes. Artículo 2º. Las zonas especiales de orden público serán delimitadas por el respectivo Gobernador de Departamento como agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha zona especial. Cuando la solicitud involucre un área geográfica que se extienda al territorio de dos o más departamentos, la delimitación la hará el Presidente de la República. Una vez delimitada una zona especial de orden público, el Ministro de Defensa Nacional, procederá a disponer de inmediato que todos los efectivos de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del Estado que se encuentren operando en el área respectiva, quedarán bajo control operacional, es decir, bajo el mando del Comandante Militar más antiguo del área. Artículo 3º. Restríngese el derecho de circulación y residencia en las zonas especiales de orden público al que se refiere el presente Decreto. La restricción consiste en la limitación o prohibición del ejercicio de tal derecho mediante medidas como toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización, salvoconductos, inscripción en la Alcaldía, comunicación anticipada a ésta de desplazamiento fuera de la cabecera municipal. En tal virtud, el Gobernador o los Gobernadores correspondientes podrán dentro del territorio de su jurisdicción adoptar directamente o a solicitud del Comandante Militar que ejerza el control operacional en la zona, la medida adecuada a las condiciones especiales de su territorio, señalando las áreas geográficas, lugares, períodos de duración y vías de comunicación en que se aplicarán tales medidas. Artículo 4º. Ordénase a las autoridades militares competentes, la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego, en las zonas especiales de orden público en las que dicho porte pueda incidir directamente en la perturbación de la seguridad y la convivencia ciudadanas y mientras las circunstancias así lo justifiquen. Artículo 5º. En las zonas especiales de orden público las autoridades garantizarán que en los días y horas hábiles u ordinarios de mercado, según el caso, los establecimientos de comercio, locales comerciales o expendios dedicados al abastecimiento o a la venta de bienes y servicios de primera necesidad, puedan desarrollar normalmente su actividad comercial. De la misma manera, las autoridades garantizarán que el servicio de transporte público de pasajeros y de carga, local e intermunicipal se preste regular e ininterrumpidamente. En consecuencia, las personas que presten los servicios antes mencionados, no podrán, so pretexto de falta de garantía, suspender las actividades relacionadas con la prestación de dichos servicios. Artículo 6º. Para los efectos señalados en el artículo anterior, el Ministerio de Defensa Nacional mediante Convenio Interadministrativo celebrado con la Previsora S.A. Compañía de Seguros, garantizará a través de pólizas de seguro el cubrimiento de los riesgos a que se puedan ver expuestos los bienes, como consecuencia de las acciones de las organizaciones criminales y terroristas. Artículo 7º. En aplicación del literal k) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República podrá suspender al Gobernador que en desacato de lo previsto en el presente Decreto contribuya a la perturbación del orden público. Artículo 8º. Las infracciones a las medidas que se adoptan en el presente Decreto serán sancionadas por los Gobernadores respectivos con multas de hasta cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes cuando se trate de personas jurídicas y con multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables a razón de un (1) día de arresto por cada salario, cuando se trate de personas naturales. Artículo 9º. Para efectos de la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo anterior, el Gobernador dará cumplimiento al procedimiento señalado en el Decreto-Ley número 01 de 1984. Artículo 10º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, suspende las disposiciones que le sean contrarias y regirá por el tiempo que dure la Conmoción Interior, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional prorrogue su vigencia en virtud de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 213 de la Constitución Política. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 18 DE ABRIL DE 1996”. ERNESTO SAMPER PIZANO Presidente de la República HORACIO SERPA URIBE Ministro del Interior RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA Ministro de Relaciones Exteriores JAIME CABRERA BEDOYA ViceMinistro de Justicia y del Derecho Encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Justicia y del Derecho GUILLERMO PERRY RUBIO Ministro de Hacienda y Crédito Público JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO Ministro de Defensa Nacional CECILIA LOPEZ MONTAÑO Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural RODRIGO MARIN BERNAL Ministro de Desarrollo Económico RODRIGO VILLAMIZAR ALVARGONZALEZ Ministro de Minas y Energía MORRIS HARF MEYER Ministro de Comercio Exterior MARIA EMMA MEJIA VELEZ Ministra de Educación Nacional JOSE VICENTE MOGOLLON VELEZ Ministro del Medio Ambiente ORLANDO OBREGON SABOGAL Ministro de Trabajo y Seguridad Social MARIA TERESA FORERO DE SAADE Ministra de Salud JUAN MANUEL TURBAY MARULANDA Ministro de Comunicaciones CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ Ministro de Transporte” III. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL El Ministro de Defensa Nacional y el Secretario General de la Presidencia de la República, dieron respuesta dentro del término legal al requerimiento que les hizo el Magistrado Sustanciador, en relación con la situación que rodeó la expedición del decreto materia de revisión constitucional. Al respecto, los mencionados funcionarios en su escrito dan cuenta de la situación de orden público que determinó la expedición del mencionado decreto acompañando los siguientes documentos: “1. Un análisis acerca de la situación subversiva por departamentos, en el cual se describen esquemáticamente el accionar y, en especial, los propósitos conocidos de los principales grupos criminales y terroristas que operan en el territorio nacional. En la parte final de dicho análisis aparece una breve referencia a los resultados operacionales del Ejército Nacional. 2. Un análisis acerca del mal denominado Paro Armado, específicamente de la participación que en su realización tuvo el “ELN”, así como de los propósitos que aparentemente orientan este tipo de acciones y de algunos mecanismos que pueden utilizarse para contrarrestar sus efectos. 3. Una descripción de las zonas en que se ha concentrado el accionar de los principales grupos criminales y terroristas (áreas críticas), así como de las posibles razones que han determinado tal situación. 4. Un resumen de los resultados de la situación subversiva y delincuencial desplegada durante el pasado mes de abril, haciendo referencia a las acciones perpetradas, a las acciones frustradas y, especialmente, a los muy lamentables sucesos que se verificaron en cercanías de Puerres (Nariño)”. IV. INTERVENCIONES. Dentro del término de fijación en lista, se presentaron varios escritos, destinados unos a defender y otros a impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 717 de 1996, en la forma que se detalla a continuación. A. Intervención de Autoridad Pública. Los Ministros de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional y la Secretaria General del Ministerio del Interior, presentaron escrito conjunto en el que justifican la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996, en los siguientes términos: “1. Finalidad. “Para abordar esta discusión resulta entonces necesario, por una parte, precisar los hechos que determinaron la utilización del régimen excepcional hoy en vigencia y, por otra, analizar cómo, con las medidas adoptadas mediante el decreto en estudio, se pretende conjurarlos. a) Hechos que determinaron la utilización del régimen excepcional: Al declararse el estado de conmoción interior, mediante el decreto 1900 de 1995, se hizo mención expresa a la ocurrencia de determinados hechos de violencia que, a criterio del Gobierno, indicaban claramente tanto la existencia como los propósitos de las organizaciones criminales y terroristas que vienen operando en nuestro territorio. Luego, al ser prorrogado dicho estado de conmoción, mediante el decreto 208 de 1996, el Gobierno llamó la atención sobre la persistencia de algunos de los hechos perturbadores iniciales aún no conjurados, principalmente del propósito de las organizaciones criminales y terroristas de desestabilizar las instituciones, coaccionar a las autoridades y crear un ambiente de incertidumbre y zozobra dentro de la población. Y, adicionalmente, puso de presente la existencia de nuevos hechos perturbadores, tales como las permanentes amenazas contra la vida y la libertad de las personas y la inusitada gravedad que había tomado la actividad delincuencial de la subversión. Finalmente, dentro de los supuestos fácticos en que se fundó específicamente el decreto 717 de 1996 se encuentran los siguientes: Primero, el incremento significativo y sistemático de los hechos de violencia atribuídos a las organizaciones criminales y terroristas, especialmente con ocasión del denominado Paro Armado que se pretendió realizar los días 8 y 9 de abril, situación que ha desembocado en una verdadera escalada terrorista, cuyo último episodio fue la masacre perpetrada contra miembros de la fuerza pública en jurisdicción del municipio Puerres el día 16 del mismo mes. Segundo, la concentración de los aparatos de fuerza de las organizaciones criminales y terroristas en determinadas zonas del territorio nacional. Y tercero, la intimidación de la población por parte de las organizaciones criminales y terroristas, con el propósito de ampliar los efectos de sus acciones violentas restringiendo el abastecimiento y el transporte de bienes y servicios, todo dentro del marco del ya mencionado Paro Armado. b. Idoneidad de las medidas adoptadas para conjurar los anteriores hechos: Pasamos entonces al análisis de la forma en que, con las medidas adoptadas mediante el decreto 717 de 1996, se pretende conjurar los hechos someramente descritos en el aparte anterior. Las medidas contenidas en los artículos primero y segundo (delimitación de las denominadas Zonas Especiales de Orden Público) se encaminan a lograr un manejo discriminado de la situación de orden público, en atención a su particular gravedad en cada uno de los distintos lugares del territorio nacional, a fin de que las restricciones a las libertades individuales se impongan únicamente en donde las circunstancias lo hagan inaplazable. Las medidas a que se refiere el artículo tercero (restricciones a las libertades de circulación y residencia), principal consecuencia de la delimitación de una Zona Especial de Orden Público, buscan establecer un control especial sobre los habitantes del área en cuestión y facilitar así la localización de quienes participan en la realización de hechos violentos; incrementar, en consecuencia, la efectividad de las operaciones de la fuerza pública; y, especialmente, proteger a la población civil, frecuentemente víctima de una lucha de la cual no forma parte. El Gobierno estimó conveniente la utilización de este mecanismo -la creación de las Zonas Especiales de Orden Público- en vista de la realidad que se recogió en los documentos presentados a esa Corporación, referentes a la concentración del accionar subversivo y a la situación subversiva por departamentos, respectivamente. En el primero de dichos documentos, con base en un análisis de determinados criterios (actividad delincuencial general, condiciones sociales, limitaciones para las operaciones militares, existencia de recursos naturales o de elementos de infraestructura vial o de servicios, acción de la subversión, etcétera), se determinaron las zonas del territorio nacional que requieren de un manejo especial para lograr conjurar la crítica situación de orden público imperante. Y en el segundo, partiendo del análisis de los distintos hechos de violencia que se han registrado, se enuncian los propósitos que persiguen los diversos grupos delincuenciales que operan en el país. La medida señalada en el artículo cuarto (suspensión de licencias de porte de armas de fuego) pretende facilitar, al igual que las medidas anteriores, la localización de quienes participan en la realización de hechos violentos, disminuir las posibilidades de enfrentamientos armados y evitar posibles interferencias en los operativos de la fuerza pública. Las medidas de los artículos quinto y sexto (especial apoyo de las autoridades, prohibición de suspender actividades y ofrecimiento de garantías) tienen el propósito de garantizar el abastecimiento y el transporte de productos, principalmente de primera necesidad, frente a la intimidación a la que fueron sometidos los comerciantes y los transportadores por parte de las organizaciones delincuenciales que promovieron el denominado Paro Armado. La información referente a los promotores, a los propósitos y a la incidencia del primer Paro Armado, que se presentó también a esa Corporación, es muestra clara de las razones que llevaron al Gobierno a adoptar las disposiciones indicadas, con miras a prevenir la ocurrencia de nuevos hechos como los allí descritos (ya anunciados en el departamento de Antioquia, por ejemplo) y, así, repercusiones mayores de la actividad de las mencionadas organizaciones delincuenciales. Finalmente, los artículos séptimo, octavo y noveno (sanciones) se encaminan, simplemente, a garantizar una cabal aplicación de las medidas que han quedado mencionadas. De lo que ha quedado expuesto puede advertirse, claramente, que cada una de las medidas adoptadas mediante el decreto 717 se encaminan, directa y específicamente, a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, es decir, guarda con ellas una estrecha relación de conexidad. 2. Necesidad. (...) a) Razones que indican la necesidad de las medidas: (...) Tal y como se expresó en los considerandos del decreto, el Gobierno juzgó necesaria la adopción de las medidas en cuestión, a fin de conjurar los hechos que determinaron la utilización del estado de conmoción, principalmente por las siguientes razones: Por una parte, por las dificultades que tiene la fuerza pública para operar y cumplir las tareas que le han sido asignadas en las condiciones reinantes en las zonas consideradas como críticas. Y, por otra, por las implicaciones que tendría una virtual parálisis del abastecimiento o del transporte de productos de primera necesidad gracias a la intimidación a la que comerciantes y transportadores vienen siendo sometidos. Según se indicó anteriormente, las medidas adoptadas están llamadas a incrementar la eficacia operacional de la fuerza pública, manteniendo siempre como premisa la protección de la población civil, así como garantizar el permanente abastecimiento de productos, principalmente de primera necesidad. Así, de no haber sido adoptadas las medidas mencionadas, la agravación de la ya de suyo difícil situación de orden público habría alcanzado niveles aún mayores. De no mantenerse su vigencia, las alternativas de manejo de tal situación van a ser bastante más limitadas que en las circunstancias actuales. b) Insuficiencia de las normas que regulan situaciones similares en tiempos de normalidad, es decir, de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía: En relación con este aspecto, exigencia constitucional básica del estado de conmoción interior, debemos distinguir dos situaciones diferentes: Por una parte, dentro de las medidas adoptadas se encuentran algunas que conceden facultades que no aparecen dentro del ordenamiento jurídico regular como funciones policivas. Es el caso de las consagradas en los artículos primero, segundo, tercero (por lo que se refiere a los indicativos especiales para movilización, a los salvoconductos, a la inscripción en la Alcaldía y a la comunicación anticipada a ésta para desplazamiento fuera de la cabecera municipal), quinto y siguientes. Y se encuentran otras que coinciden con las consignadas en normas ordinarias, como las consagradas en los artículos tercero (por lo que se refiere al toque de queda y a los retenes militares) y cuarto. Sin embargo, las circunstancias fácticas de ciertas áreas del territorio nacional han determinado que en la práctica la aplicación de tales medidas, por parte de los titulares regulares de las funciones respectivas, no haya resultado viable, básicamente en vista de las amenazas que sobre ellos se ciernen. Esto hizo indispensable asignar determinadas competencias de funcionarios del nivel local a funcionarios de los niveles departamental o nacional, pero sin privar a los primeros de su ejercicio. En tales condiciones, bien sea a través del establecimiento de nuevas atribuciones o de la reasignación de competencias ya mencionadas, las medidas adoptadas suponen, en todo caso, la realización de tareas no previstas en las normas que regulan situaciones similares en tiempos de normalidad, pero necesarias para el manejo de la crítica situación de orden público. 3. Respeto del núcleo esencial de los derechos fundamentales. La posibilidad que se da al Gobierno para que establezca Zonas Especiales de Orden Público puede implicar la limitación de algunos derechos fundamentales. Sin embargo, de ello no se infiere, necesariamente, una violación de los artículos constitucionales en los cuales se basa dicha protección, por cuanto en todos los casos se protege el núcleo esencial de los derechos y garantías que se limitan a través de las medidas excepcionales. Los artículos con base en los cuales se desarrolla esta argumentación son el artículo tercero, que permite la restricción de los derechos de circulación y residencia a través de medidas como el toque de queda, retenes militares, etc., así como la obligación que tienen las autoridades militares competentes para suspender el permiso de porte de armas de fuego contenida en el artículo cuarto del decreto. a) Libertad de circulación. (...) Sin embargo, como consecuencia de la enumeración contenida en el artículo 5 de la Ley 137, debe entenderse que sí existen derechos constitucionales que pueden ser limitados en su ejercicio por el legislador extraordinario, en caso de presentarse estados de excepción. Por supuesto, la limitación que de los derechos constitucionales se haga a través de decretos legislativos debe estar circunscrita dentro de ciertos límites, determinados por la propia ley estatutaria: (Artículo 6. Ausencia de regulación). Para el caso concreto que nos ocupa, el Decreto 717 de 1996 establece una limitación al ejercicio del derecho de circulación y residencia, a través de la posibilidad de tomar medidas como el toque de queda, retenes militares, etc. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 137, este es uno de los derechos que pueden resultar limitados como consecuencia de la declaratoria de estados de excepción. La posibilidad de restringir estos derechos tiene fundamentos de carácter constitucional (artículo 24). b) Derecho al porte de armas de fuego La otra restricción incorporada en el decreto objeto de revisión es el porte de armas. En relación con la misma, la primera anotación que debe hacerse es que este no es un derecho de origen constitucional, sino legal, por lo cual el propio legislador puede restringirlo o incluso suspenderlo. En este sentido el literal m) del artículo 38 de la ley 137 señaló que, en caso de declaratoria de conmoción interior, el Gobierno está facultado para “suspender la vigencia de los salvoconductos expedidos por las autoridades militares, para el porte de armas y carros blindados en determinadas zonas”.(...) c) Libertad individual, de propiedad o de empresa El artículo quinto del decreto 717 de 1996, después de establecer unas condiciones básicas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales y de los servicios de transporte, dispone que sus propietarios o gestores no pueden negarse a ofrecer normalmente sus servicios so pretexto de falta de garantía. (...) Entiende el Gobierno que la interrupción o suspensión de las actividades de comercio y transporte, en los horarios en que normalmente ellas se realizan, interfiere sin razón en el desarrollo de la respectiva región y atenta contra los derechos que tienen las personas que habitan en la misma de abastecerse de artículos, principalmente de primera necesidad, y de trasladarse de un lugar a otro en condiciones normales. Del mismo modo, tal interrupción o suspensión de las actividades mencionadas favorece la acción delincuencial de las organizaciones criminales y terroristas, en la medida en que la hace aparecer con un impacto mayor que el que tiene por sí misma, lo que no puede permitirse toda vez que uno de los propósitos principales del Gobierno es crear en la colectividad una conciencia de unidad en la lucha contra la subversión. Es necesario poner el interés general sobre el particular e imponer obligaciones a los titulares de este último con el fin de proteger al primero. Así lo permite nuestra Constitución en los artículos citados. d) Conclusión Como quiera que el artículo tercero del decreto 717 de 1996 establece una restricción al derecho de circulación sin negar su núcleo esencial por cuanto no se está suspendiendo el derecho ni se está impidiendo su ejercicio, el Gobierno considera que debe ser declarado exequible por esa Corporación. Del mismo modo, la limitación establecida en el artículo cuarto del mismo decreto a un derecho que no es de rango constitucional ni es considerado como fundamental en ningún ordenamiento interno o internacional, debe ser así mismo declarada exequible por las razones expuestas anteriormente. Por último, en relación con la medida prevista en el artículo quinto del decreto, el Gobierno considera que las razones de carácter constitucional enunciadas anteriormente y las razones de conveniencia al propósito de hacer el Estado y la población un solo frente contra la delincuencia organizada, justifican la adopción de la medida. 4. Proporcionalidad. (...) El análisis de proporcionalidad que el Gobierno ha efectuado con ocasión del presente estado de conmoción interior se ha extendido tanto a la ponderación de las restricciones impuestas con las medidas frente a la gravedad de los hechos en que se fundan, como al estudio detenido de la situación general de orden público con miras a su manejo gradual en función de su mejora o -lo que infortunadamente ha ocurrido- de su deterioro. Por lo que se refiere a lo primero, para el Gobierno resultan plenamente justificadas las restricciones introducidas, a través de las medidas en cuestión, para las libertades de circulación y residencia o las de desarrollo de la personalidad, propiedad o empresa, según lo señalado en el aparte anterior. En efecto, se trata no solamente de hechos muy graves que resulta inaplazable conjurar, sino de la posibilidad de que, tal y como se infiere de la lectura de tales hechos (propósitos de las organizaciones delincuenciales), la situación de orden público se torne ya incontrolable. Y por lo que se refiere a lo segundo tenemos que, en vigencia de este estado de conmoción interior, el Gobierno ciertamente se ha visto abocado a utilizar medidas cada vez más intrusivas en la esfera individual, pero ello ha sido consecuencia directa de la paulatina agravación de la situación de orden público en cuyo control definitivo está empeñado”. Igualmente, dentro del término de fijación en lista el Defensor del Pueblo, doctor Jaime Córdoba Triviño, presentó escrito en el cual solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “conmutable a razón de un (1) día de arresto por cada salario” contenida en el artículo octavo (8°) del Decreto No. 717 de 1996, por vulnerar el artículo 28 de la Constitución. Fundamenta su petición en las siguientes consideraciones: En primer lugar, sostiene que dicha expresión desconoce la reserva judicial que en materia de privación de la libertad consagró el constituyente en el artículo 28 de la Carta, pues mediante ella se faculta a los Gobernadores para imponer de manera subsidiaria, la pena de arresto. Además, señala que se viola la prohibición contenida en el inciso tercero del mismo artículo 28 superior, el cual proscribe la posibilidad de que exista detención, prisión o arresto por deudas. Ello lo fundamenta en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, contenida en la Sentencia T-490 de 1992. Finalmente, advierte que la expresión aludida contempla la posibilidad de la imposición de una pena privativa de la libertad por parte de una autoridad administrativa, además de conmutar una sanción monetaria por la privación de la libertad del deudor, hipótesis proscritas por nuestro régimen constitucional. B. Intervenciones Ciudadanas. Dentro del término de fijación en lista se presentaron los siguientes escritos, los cuales se resumen a continuación: 1. Los ciudadanos Gustavo Gallón y Manuel Barreto intervienen dentro del presente proceso, con el objeto de atacar la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996 en su integridad, lo que hacen por medio de los siguientes cargos en los cuales se resume dicha intervención: 1.1 Sostienen los mencionados ciudadanos que el decreto ibídem es contrario al artículo 214 numeral 3o. de la Constitución, por cuanto interrumpe el normal funcionamiento de los órganos del Estado, al entregar a las autoridades militares amplios poderes, colocando en situación de subordinación a los gobernadores. Así entonces, un poder desmesurado se ha entregado a los nuevos jefes militares instituídos por el decreto en estudio, colocando a gobernadores y alcaldes en una situación subordinada en lo que al manejo del orden público se refiere, pues a la hora de dar aplicación a este decreto, la fuerza pública y en particular el Ejército Nacional serán quienes dispongan la aplicación de las medidas de excepción previstas, tales como la exigencia de salvoconductos, la realización de retenes militares y la práctica de detenciones y allanamientos sin orden judicial -hoy vigentes-, por lo que convierten a las llamadas zonas de orden público en verdaderas “jefaturas militares”. Además, señalan que los gobernadores quedarán sujetos a las circunstancias que rodeen las solicitudes de los jefes militares, en la medida en que no existe parámetro legal alguno que les permita determinar razonablemente si es necesario o no declarar un cierto territorio como zona especial de orden público. De esta manera, y haciendo alusión al artículo 7o. del decreto sub-examine, indican que una desmesurada posibilidad de presión sobre los gobernadores tienen los jefes militares con la posibilidad de que el Presidente los suspenda cuando en desacato de lo previsto en el presente decreto contribuyan a la perturbación del orden público. Por lo tanto, militarizadas las regiones y con ellas los poblados y las ciudades que queden dentro de la jurisdicción de las zonas especiales de orden público, estas medidas darán lugar a un control poblacional, es decir, al sometimiento de la comunidad a los rigores de un régimen arbitrario en el que los poderes extraordinarios residen sobre todo en las autoridades militares, con lo que se modifica sustancialmente la estructura democrática del Estado colombiano. 1.2 Así mismo, estiman que es inconstitucional el artículo 1o. del Decreto 717 de 1996, y por consiguiente el decreto en su totalidad, en la medida en que es violatorio de los artículos 1, 4, 6, 121 y 122 de la Constitución, que definen al Estado colombiano y consagran el principio de legalidad de las actuaciones de los funcionarios públicos. Agregan que las normas materia de revisión señalan que las zonas especiales de orden público son definidas por las consecuencias que se pueden derivar de su vigencia, es decir, aquellas en que es necesario aplicar las medidas de excepción para restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana, con lo que en su criterio se incurre en una especie de tautología, pues se define un concepto a través del mismo, lo que desconoce el cumplimiento de los cánones que exige la creación de normas jurídicas. En ese contexto, consideran los intervinientes que si se entiende que la definición de las zonas de orden público que contiene el artículo 1o. ibídem no existe en cuanto tal, o que su enunciado no permite conocer cuáles son los supuestos o elementos constitutivos que puedan conducir a su declaratoria, puede afirmarse que las distintas autoridades que intervienen en su declaración no tienen norma legal en la cual basar su decisión. En consecuencia, desprovistos de parámetro legal que les permita examinar en qué circunstancias es posible crear una zona especial de orden público, toda decisión al respecto no podrá ser sino arbitraria, es decir, no sujeta a derecho. En conclusión, el artículo 1o. sub-examine en concepto de los ciudadanos intervinientes es inconstitucional en cuanto deja al arbitrio de las autoridades la creación de las zonas de orden público, en abierta contradicción con el Estado de Derecho que instituyó la Carta de 1991. 1.3 Igualmente, esgrimen que el artículo 2o. en sus incisos 1 y 2 es inconstitucional en cuanto entrega a autoridades distintas al Presidente de la República, como son los Gobernadores y Jefes Militares, facultades para definir el ámbito territorial de vigencia de las medidas de la conmoción interior, en contradicción con lo establecido en el artículo 213 superior. De esta forma, el inciso 2° del mismo artículo para los fines de delimitación de las zonas especiales de orden público, transforma al Presidente de la República de titular de la potestad legislativa de excepción, en simple ejecutor de disposiciones de excepción, sujeto eventualmente en sus decisiones a las solicitudes de los jefes militares. Tal vulnerabilidad del Presidente a la fuerza pública, sostienen, es propiciada por el decreto en estudio, en la medida en que no define en forma clara y suficiente las condiciones que pueden dar lugar a la declaratoria de una zona especial de orden público. 1.4 En relación con el artículo 4o. del decreto impugnado, señalan los intervinientes que es contrario al ordenamiento superior, por cuanto desconoce el principio de legalidad y el postulado del estado de derecho previsto en los artículos 1, 4, 6, 121 y 122 de la Constitución, ya que define de manera imprecisa la manera en que pueden ser limitados los derechos de circulación y residencia, y no establece en forma cierta el contenido de las medidas que podrían ser adoptadas en las zonas especiales de orden público. Además, sostienen que el artículo 3o. del decreto ibídem define de manera imprecisa la forma en que los derechos de circulación y residencia pueden ser restringidos en virtud del ejercicio de los poderes de la conmoción interior. Ello, porque la norma en mención apenas enuncia algunas de las medidas que podrían ser usadas con tal fin, admitiendo que otros procedimientos que limiten los derechos de circulación y residencia puedan ser adoptados. El camino para el abuso queda abierto según ellos, de manera expedita, pues gobernadores y jefes militares podrían poner en marcha procedimientos no previstos en el artículo impugnado, reduciendo el principio de legalidad que fundamenta el Estado de derecho para convertirse en un “rey de burlas”. En sentir de los ciudadanos intervinientes, aquellas medidas que conllevan una restricción notable del ejercicio de los derechos y que son aplicadas a ciertas personas en particular, no pueden ser simplemente enunciadas de manera general, puesto que someten a todos los habitantes a la eventualidad de ser objeto de la discrecionalidad de las autoridades en aspectos de no poca relevancia en un Estado de derecho, como el ejercicio individual de los derechos constitucionales fundamentales. Cuando los encargados de hacer cumplir las medidas de excepción son, como en este caso, miembros de las fuerzas armadas y de la policía, la discrecionalidad de la actuación de las autoridades puede convertirse en arbitrariedad. Consideran igualmente, que no correspondería al gobernador respectivo o a los jefes militares establecidos en este decreto, definir los alcances de la restricción de los derechos y a quiénes serán aplicadas las medidas previstas, porque ello da lugar a un traslado de las facultades de legislador de excepción que residen en el gobierno, es decir en el Presidente y sus Ministros, a los funcionarios locales o a la fuerza pública, quienes sólo tienen la función de ejecutar lo que debe ser definido previamente por el legislador extraordinario. Por tanto, tal nivel de incertidumbre en la definición de las medidas de excepción convierte al Estado y con ello a todos sus agentes, en potenciales protagonistas del abuso, y reducen las libertades a poco menos que nada, quedando sometidas al capricho de las autoridades. 1.5 Así mismo, estiman que es inconstitucional la expresión “prohibición” que hace parte del artículo 3o. del decreto que se examina, por cuanto admite que se limite de manera absoluta el ejercicio de los derechos de circulación y residencia. La prohibición del disfrute de las libertades, no es a su juicio admisible en un Estado de Derecho, ni siquiera durante la vigencia de los estados de excepción: es claro el régimen constitucional colombiano al excluir de manera absoluta este tipo de limitación de los derechos -artículo 214 CP.-. 2. Por su parte, los ciudadanos Carlos Moreno Novoa y Fernando Barros Sánchez, presentaron escrito mediante el cual impugnan parcialmente el Decreto bajo estudio al considerar que el artículo 3o. del mismo en la expresión "o prohibición" vulnera la Constitución Política en sus artículos 15, 16, 24, 25, 34, 213 y 214 numeral 2o. con fundamento en lo siguiente: La Ley 137 de 1994 reglamentó las facultades del Ejecutivo en virtud de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, en cuyo artículo 38 se establece -a propósito de las restricciones a las libertades mencionadas- la posibilidad de que el Gobierno pueda expedir permisos especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas cuando quiera que se trate de residencias o zonas donde ejercen su actividad económica o profesional. De esta manera, con el artículo 3o. que se impugna, el Gobierno Nacional no sólo se extralimitó en las atribuciones que le otorgan los artículos 213 y 214 de la Carta Política, sino que también vulneró lo dispuesto en la ley mencionada, al establecer que las autoridades podrán prohibir el derecho de residencia a los habitantes de las zonas especiales de orden público. Con esta regulación se quebranta además el artículo 24 superior, ya que si bien en el mismo se indica que podrá ser reglamentado, en momento alguno faculta a las autoridades para prohibir el derecho de residencia. En sustento de su apreciación, estiman los intervinientes que en lo que a residencia se refiere, ésta puede ser prohibida a los extranjeros, pero en modo alguno a los colombianos, a quienes sólo puede serle “reglamentada” en casos como los censos, detención preventiva, etc. De conformidad con la ley 137 mencionada, puede restringirse el derecho de circulación y residencia siempre que no se afecte su núcleo esencial, como por ejemplo, prohibir la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados. Finalmente, sustentan su intervención en la Sentencia T-532 de 1992 de esta Corporación, en la cual se dejó expresado que el núcleo esencial del derecho al libre desarrollo a la personalidad protege la libertad de acción, por lo que solicita a la Corte Constitucional que el aparte del artículo 3o. señalado sea declarado contrario al ordenamiento superior, al no existir autorización ni en la Carta Política ni en la ley reglamentaria de los estados de excepción, para prohibir que los nacionales decidan el lugar de su residencia. 3. El ciudadano Rafael Barrios Mendivil, en su condición de miembro de la Corporación Colectivo de Abogados, presentó escrito dirigido a impugnar la constitucionalidad del decreto sometido a revisión. Señala el ciudadano interviniente para fundamentar su petición, que el decreto acusado viola los principios de necesidad y motivación de incompatibilidad, por cuanto en su criterio el gobierno tiene que justificar la necesidad de cada una de las medidas que dicte durante los estados de excepción para contrarrestar la situación de crisis que lo originó. Indica que la parte motiva del decreto impugnado no sustenta en forma clara y seria la necesidad de las medidas, contrariando el espíritu del constituyente y del legislador plasmado en el principio de necesidad, resultando viciado el decreto en su integridad. El decreto impugnado, en su criterio, desconoce abiertamente este principio, ya que “los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción”. Agrega que el cargo hace que la totalidad del decreto derive en ineficaz o inexistente, en la medida en que no tiene poder derogatorio frente a la legislación ordinaria preexistente en el momento de la declaratoria de la conmoción interior. En cuanto a la violación de derechos fundamentales, aduce que el decreto que se revisa desconoce la libertad de movilización, locomoción y domicilio. Así, el artículo 3o. ibídem al restringir estos derechos quebranta el artículo 24 constitucional. Igualmente, agrega que el precepto mencionado lo que persigue es hacer y facilitar la guerra, así como convertir en objetivo militar a quien no porte indicativos especiales, salvoconductos y al que no se inscriba y comunique previamente su desplazamiento en la alcaldía, involucrando en esa forma a la sociedad civil en el conflicto armado interno, infringiendo la Constitución. Sostiene que el decreto que se impugna con el efecto “bumerán”, no va a garantizar ni a proteger el derecho a la vida e integridad personal, sino que convierte a la población civil en víctimas potenciales cuando no porten o cumplan con lo requerido para poder movilizarse, so pena de convertirse en “objetivo militar”, creando una discriminación legal que agrava los abusos e infracciones al derecho internacional humanitario, así como la violación a los derechos humanos en Colombia. Adicionalmente, considera el ciudadano interviniente que el Decreto 717 de 1996 vulnera el Derecho Internacional Humanitario en la medida en que el país reclama soluciones y el retorno de los desplazados forzados por la violencia, por lo que no entiende que las medidas anunciadas sean protectoras, sino legitimadoras de una práctica, que es uno de los problemas más graves. Teniendo en cuenta la presencia de la insurgencia y del narcotráfico en gran parte del territorio, las medidas adoptadas se traducen en “carta blanca” que permitiría la legalización del empadronamiento y limitaría al máximo la libertad de movilización, locomoción y domicilio, lo que conllevaría a aumentar los índices de violencia y la vulneración de los derechos humanos a través de las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada de personas, las masacres y el desplazamiento de la población civil en áreas de conflicto armado, todo lo cual resulta contrario al Derecho Internacional Humanitario. De esta manera entonces, el decreto busca hacer la guerra y facilitar los operativos militares, así como contribuir con “la guerra sucia” al involucrar a la población civil en el conflicto armado interno con el uso obligatorio de indicativos especiales para la movilización. En relación con el artículo 8o. del decreto sub-examine relacionado con el arresto administrativo, éste autoriza a los gobernadores a imponer multas convertibles en arresto a los infractores, lo cual en su criterio viola el artículo 28 de la Constitución. Al respecto, hace alusión a pronunciamientos de la Corte Constitucional, en virtud de los cuales las privaciones de libertad efectuadas por autoridades policiales “deben tener sustento en una orden judicial”, con las excepciones a que haya lugar. Dicha orden es “el mandamiento escrito” a que se refiere la norma ibídem, el cual sólo puede emanar de una de las autoridades que “administran justicia” y en ningún caso puede originarse en funcionarios de la Rama Ejecutiva como son los gobernadores. 4. Finalmente, cabe señalar que vencido el término legal de fijación en lista, y en forma extemporánea, la ciudadana Almabeatriz Rengifo López, en su condición de ciudadana colombiana y como Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad del decreto legislativo 717 del año en curso. Indica la citada ciudadana, que el objeto del decreto tiene dos componentes básicos, uno de los cuales consiste en la posibilidad de establecer zonas especiales de orden público, como un medio para poder adoptar ciertas medidas especiales, las cuales son la finalidad de la medida extraordinaria. Dichas medidas son de tres tipos: a) Atribuir a comandantes militares el control operacional de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad del Estado en la respectiva zona, por lo que les corresponderá la planeación, comando, ejecución y evaluación de todas las operaciones militares que se realicen en la zona respectiva, por lo que en su sentir es lógico que tales operaciones se planifiquen, comanden, ejecuten y evalúen con pleno acatamiento de las normas del derecho internacional humanitario, tal como lo dispone el artículo 3o. de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. b) Establecer restricciones a los derechos de circulación y residencia, en los siguiente términos: a la libertad de circulación, en la medida que se podrían imponer toques de queda (limitantes en el tiempo en el cual se puede circular por las áreas urbanas), retenes militares (limitantes en la medida en que habría que someterse a los controles de los retenes en cuanto identificación de los transeúntes, revisión de equipos, materiales, abastecimientos y cargamentos que se transporten en vehículos particulares o de servicio público), indicativos especiales de movilización (limitantes en cuanto a la obligación eventual de portar un indicativo que indique a los retenes militares que se cuenta con la autorización para movilizarse), salvoconductos (que sumados a los documentos normales de identidad, indiquen a los retenes militares que se cuenta con la autorización para movilizarse) y comunicación anticipada a la alcaldía del desplazamiento fuera de la cabecera municipal. c) Garantizar la actividad comercial privada habitual, en particular en lo que se relaciona con el abastecimiento de los bienes y servicios esenciales y de primera necesidad, y con el servicio público de transporte. Para lograrlo, adopta tres medidas i) disponer que las autoridades garantizarán la prestación de tales servicios privados y públicos, y que los particulares que los prestan no puedan suspenderlos con el pretexto de la falta de garantías para sus bienes y su seguridad; ii) cubrir los riesgos de los bienes privados que sean consecuencia de los actos de criminales y terroristas, y iii) autorizar a los gobernadores para imponer multas a los infractores de las medidas anteriores. Agrega que las medidas anteriores están autorizadas por el artículo 38 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en términos semejantes a los del Decreto 717 de 1996. Concluye que el decreto ibídem no contraviene ni la Constitución ni la ley estatutaria, ni los instrumentos jurídicos internacionales del Derecho Internacional Humanitario al disponer limitaciones al derecho a las libertades de circulación y residencia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, mediante oficio número 976 del 30 de mayo de 1996, remitió a esta Corporación el concepto de rigor dentro del término legal y en el proceso de la referencia, solicitando declarar la inexequibilidad del Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996. Fundamenta su solicitud en los siguientes considerandos: Examinado el aspecto formal del decreto, el Agente del Ministerio Público no formula...