Sentencia C-292 de 2019

C-292-19 Sentencia C-292/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE DEFINE PRINCIPIOS SOBRE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACION Y ORGANIZACION DE LAS TIC-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos argumentativos mínimos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia de su aplicación INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia Referencia: expediente D-12593 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, el ciudadano Wilson Ruiz Orejuela presentó ante esta Corporación demanda contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009 -modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015-, por estimar vulnerados los artículos 2, 75, 209, 243, 333 y 336 de la Constitución. 2. Por reparto la demanda inicialmente correspondió a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien mediante auto de fecha nueve (9) de marzo de 2018 dispuso inadmitirla. Posteriormente, mediante auto de fecha diez (10) de abril de 2018 y luego de presentado escrito de corrección, dispuso (i) admitir la demanda únicamente por el cargo relativo a la posible infracción del artículo 75 constitucional; (ii) fijar en lista el asunto por el término de 10 días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Tecnologías de la Información y a la Contraloría General de la República; asimismo, (iv) invitar a varias organizaciones para que emitieran su opinión sobre la demanda de la referencia. 3. Posteriormente, debido a la manifestación y aceptación del impedimento para conocer del asunto por parte de la Magistrada Pardo Schlesinger, el proceso fue repartido al suscrito Magistrado Ponente. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015, subrayando el aparte demandado. “LEY 1341 DE 2009 (julio 30) Diario Oficial No. 47.426 de 30 de julio de 2009 Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 12. PLAZO Y RENOVACIÓN DE LOS PERMISOS PARA EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. <Inciso modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> El permiso para el uso del espectro radioeléctrico tendrá un plazo definido inicial hasta de diez (10) años, el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años. Para determinar el periodo de renovación, la autoridad competente tendrá en cuenta, entre otros criterios, razones de interés público, el reordenamiento nacional del espectro radioeléctrico, o el cumplimiento a las atribuciones y disposiciones internacionales de frecuencias, la determinación deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, establecerá las condiciones de la renovación, que tenga en cuenta el uso eficiente que se ha hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de expansión, la cobertura de redes y servicios y la disponibilidad del recurso, teniendo en cuenta los principios del artículo 75 de la Constitución Política. La renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico incluirá condiciones razonables y no discriminatorias que sean compatibles con el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los incentivos adecuados para la inversión. La renovación no podrá ser gratuita, ni automática. El interesado deberá manifestar en forma expresa su intención de renovar el permiso con tres (3) meses de antelación a su vencimiento, en caso contrario, se entenderá como no renovado”. III. LA DEMANDA 1. De conformidad con lo indicado en el auto admisorio, la acusación en contra de la expresión “el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años”, señala la violación del artículo 75 de la Constitución. 2. La expresión acusada es contraria a la referida disposición constitucional que establece (i) la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro radioeléctrico, (ii) la necesidad de evitar monopolios y (iii) el deber de fomentar la competencia. Ello obedece, según la demanda, a que la expresión cuestionada no prevé la realización de una convocatoria pública y, por ello, deja “a la discrecionalidad de una persona privada la prórroga”[1] y “fomenta una práctica monopolística, pues al solicitar a petición de parte la prórroga de contrato conduce a una ampliación automática de diez años más, sin hacer la más mínima observancia al principio de selección objetiva”[2]. 3. El artículo cuestionado, así como su reglamentación, establece un trato diferente entre quienes tienen ya un permiso y aquellos que pretenden su participación como oferentes, que no supera un examen de razonabilidad. Al proponer dicho escrutinio el demandante identifica como medida bajo control “la posibilidad de competir entre diferentes oferentes para que, de acuerdo a los fines del Estado y la función pública, le sea otorgada al mejor”[3]. Luego, señala que tal medida resulta idónea para realizar los propósitos que se desprenden del artículo 75 de la Constitución. Indica, sin embargo, que “existe otro medio, este es el de otorgar la licencia del espectro electromagnético, mediante prórroga a petición de parte”[4], concluyendo que tal “práctica pone en una situación de desigualdad a aquellos oferentes que estén dispuestos a participar en algunas de las modalidades de selección objetiva, por lo que es evidente que no se materializan los fines del artículo 75”[5]. Así las cosas, la expresión demandada, “no permite cumplir con la igualdad de oportunidades”[6] dado que “deja sin oportunidad de competir a posibles oferentes, y mucho menos garantiza la configuración de prácticas monopólicas, al dejar a petición de parte la elección de continuar con la licencia”[7]. Advierte, seguidamente, que “se configura una práctica monopólica, ya que por la simple petición de parte se puede solicitar la prórroga y el simple acuerdo de voluntades, no permite que existan más oferentes, por lo que se configura una práctica monopolística conforme a la definición de la RAE”[8]. Termina señalando que “al aplicar el principio de proporcionalidad y el subprincipio de idoneidad, es claro que el medio de la prórroga del espectro electromagnético a petición de parte (…) resulta desproporcional e irrazonable por no materializar los principios constitucionales contenidos en el artículo 75 constitucional”[9]. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 1. A través del Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Procesos Judiciales y Extrajudiciales solicita inhibirse debido a los defectos formales de la demanda o, en su lugar, declarar exequible la disposición cuestionada[10]. 2. Afirma que el demandante plantea los cargos en contra de una norma inexistente y, en esa medida, estos carecen de certeza. El punto de partida -contrario al texto del artículo al que se integra el aparte acusado- consiste en sostener que la simple solicitud de prórroga da lugar a que ella sea otorgada. Desconoce que se trata de una competencia de la administración, delimitada por lo que dispone el mismo artículo. La demanda tampoco cumple con la carga de integrar la unidad normativa puesto que, de declarar la inconstitucionalidad de la expresión acusada, los demás incisos perderían sentido en tanto todos presuponen la vigencia de la prórroga. En este caso, además, no se cumplen las condiciones para la integración de la unidad normativa. 3. La acusación confunde la solicitud de renovación con su otorgamiento. Dada esa confusión, supone que es aplicable el precedente que se desprende de la sentencia C-949 de 2001, a pesar de que ella se ocupó de la constitucionalidad de prórrogas automáticas y no, como ocurre en este caso, de prórrogas regladas. También se equivoca al entender que el otorgamiento de un permiso para el uso exclusivo de un espacio radioeléctrico constituye una práctica monopolística. Además de ello, la posibilidad de renovación de los permisos “está íntimamente asociada con las políticas, planes y programas del Gobierno que propenden por el acceso y servicio universal (…)”. 4. La demanda no plantea adecuadamente el examen de proporcionalidad. Si bien las restricciones a la libre competencia deben ser sometidas a un juicio de tal naturaleza, el hecho de no acusar la totalidad de la disposición dificulta su aplicación. En particular, a fin de identificar los fines de la restricción, se requeriría la revisión de los otros incisos del artículo demandado. Tal deficiencia implica que “el demandante no explica porque estos fines no serían constitucionalmente legítimos, ni si la medida adoptada por el legislador para su consecución resulta adecuada para su realización”. En caso de que la Corte decida examinar el cargo, debe tener en cuenta que la medida (i) persigue fines constitucionalmente legítimos -entre ellos la protección del interés público y el reordenamiento del espacio radioeléctrico-; (ii) es idónea para alcanzarlos teniendo en cuenta, entre otras cosas, las inversiones que realizan los operadores y la importancia de garantizar la seguridad jurídica; (iii) es necesaria “porque en el universo de medidas posibles para satisfacer el interés general y que sacrifican en alguna medida la libre competencia y la igualdad en el acceso en el espacio público, no existe otra que consiga el mismo grado de satisfacción y afecte en menor medida los restantes derechos e intereses en juego”; y (iv) es proporcionada en sentido estricto dado que al tiempo que la satisfacción del interés público y la prestación eficiente del servicio público tienen una alta relevancia en el ordenamiento jurídico, el sacrificio que se impone a la libre competencia y a la igualdad de acceso es leve pues la renovación únicamente procederá por períodos de 10 años. Contraloría General de la República 5. El Contralor General de la República indica que la demanda no cumple las condiciones para adoptar un pronunciamiento de fondo[11]. Destaca que se demandó el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 señalando que había sido modificada por el artículo 1º de la Ley 1753 de 2015 y no, como ocurrió, por el artículo 42 de dicha ley. La falta de rigor del demandante condujo a la magistrada Sustanciadora a transcribir la disposición original del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 y no aquella que fue modificada. Su acusación se dirigió entonces en contra de un artículo diferente. 6. No se trata de una equivocación formal. El contenido de las disposiciones acusadas es diferente. primero (i) en el artículo 12 original la renovación de los permisos para el uso del espectro es por períodos iguales al plazo inicial, al tiempo que en la disposición que transcribe, la renovación es posible por períodos de hasta diez años. Segundo (ii) el lenguaje y los motivos que justifican la renovación de los permisos en las normas es diferente. En síntesis, no existe certeza acerca de cuál es la disposición definitivamente acusada. Agencia Nacional del Espectro 7. La Directora General indica que debe declararse la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Para justificar esta conclusión presenta, en síntesis, los siguientes argumentos[12]. 8. La demanda se apoya en una premisa equivocada, consistente en establecer una equiparación del contrato de concesión para la prestación de servicios de telecomunicaciones y el uso del espectro radioeléctrico. En efecto, al paso que la concesión es un contrato que debe sujetarse a las normas de contratación, ello no ocurre con el otorgamiento de los permisos. Igualmente, la sentencia C-949 de 2001 no estableció la renovación como una excepción y, mucho menos definió que en caso de existir una prórroga sea necesario que participen otros oferentes. Lo que se desprende de esa determinación es que la posibilidad de una prórroga de los contratos era aconsejable desde una perspectiva técnica y financiera y, en esa medida, la entidad debería contar con la posibilidad de tomar la decisión al respecto. Es irrazonable pretender que durante la renovación deba llevarse a cabo un proceso de selección objetiva en tanto ello sería, materialmente, realizar otro proceso. 9. Para comprender la disposición debe diferenciarse entre el permiso propiamente dicho y su renovación. En el caso del primero es necesario la participación en un proceso, en el que se fijan requisitos que deben ser valorados antes de otorgar el permiso, verificando las condiciones para evitar prácticas monopolísticas. La renovación del permiso es diferente dado que quien la obtiene, ya participó en un proceso de selección objetiva y ha cumplido todas las condiciones requeridas. 10. Debe además tenerse en cuenta que quien ha obtenido el permiso realiza inversiones muy importantes y, al finalizar el contrato, son de su propiedad. De impedir la renovación del permiso ello podría conducir (i) a que el Estado deba asumir la prestación del servicio o (ii) a la iniciación de un proceso de selección, en cuyo caso el nuevo operador o el Estado tendrían que asumir el pago de las inversiones realizadas o llevarlas a efecto por su cuenta. Tales circunstancias dejarían en riesgo la continuidad del servicio. 11. La disposición demandada no desconoce las normas constitucionales. En primer lugar, no afecta el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan según lo establece el artículo 2 de la Constitución, puesto que en un proceso de selección objetiva no se ejerce tal derecho. Tampoco desconoce el artículo 75 de la Constitución teniendo en cuenta que el otorgamiento de permisos esta precedido de un procedimiento de participación y la renovación asegura la continuidad en la prestación del servicio, así como propiciar la inversión privada. La práctica demuestra que esta regulación no conduce a la configuración de monopolios, si se tiene en cuenta el número de personas titulares de estos permisos en la actualidad. La disposición acusada asegura la protección del artículo 209 de la Constitución en tanto de no permitir la renovación se pondría en riesgo la continuidad del servicio y se desincentivaría la participación en procesos de esta naturaleza. En adición a lo anterior “debe tenerse en cuenta que no todos los permisos de uso del espectro son para prestación de servicios a terceros, sino para fines exclusivos de su titular y que, por tanto, la posibilidad de que en la misma banda y en la misma frecuencia existan varios interesados puede ser a veces inexistente, esto ocurre en la mayoría de los enlaces punto a punto”. 12. La norma cuestionada no desconoce el artículo 243 de la Carta. La sentencia C-949 de 2001 que se cita para justificar la existencia de cosa juzgada se ocupó de una materia diferente. Lo que regulaba la norma analizada en ese entonces se refería al contrato de concesión. Tampoco vulnera el artículo 333 de la Constitución puesto que existen diversos instrumentos para evitar el abuso de la posición dominante. Adicionalmente no desconoce el artículo 336 debido a que de una parte, el espectro hace posible la asignación de muchos permisos y, de otra, la asignación de los mismos se lleva a efecto mediante procesos de selección objetiva. 13. La renovación del permiso no se encuentra al arbitrio de su beneficiario y solo ocurre cuando se cumplen las condiciones establecidas por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Además no es cierto que un nuevo proveedor de redes y servicios pueda ofrecer un mejor servicio, pues es claro que tendría que desarrollar la infraestructura para el efecto en tanto la reversión de la misma no opera en este tipo de casos. Superintendencia de Industria y Comercio 14. La Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial solicita que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, la exequibilidad de la disposición acusada. 15. La acusación se dirige en contra de un contenido que no es verificable puesto que no tiene en cuenta la totalidad del ordenamiento aplicable y, en particular el Decreto 2044 de 2013. En todo caso, en el evento en que la Corte decida pronunciarse de fondo, puede concluirse que la disposición acusada es constitucional. 16. La Superintendencia de Industria y Comercio al examinar el proyecto de Resolución del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que fijaba las condiciones para la selección objetiva de los beneficiarios del permiso para el uso del espectro radioeléctrico, encontró que dicho mecanismo protegía la libre concurrencia en el proceso de selección y que los límites para la asignación del espectro protegían al mercado de una posible concentración. 17. La solicitud de renovación de la licencia no implica necesariamente su otorgamiento. Ello solo ocurrirá después de las valoraciones correspondientes. Además la OCDE ha recomendado la ampliación de los permisos o, en todo caso, otorgar certeza acerca de su renovación. La disposición tiene como finalidad garantizar la inversión necesaria en las redes requeridas, bien para la ampliación de la cobertura o para la renovación de la infraestructura. Es importante, además, en apoyo de su constitucionalidad, considerar lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en pronunciamiento de fecha 25 de junio de 2012. Academia Colombiana de Jurisprudencia 18. Edgar Alfredo Garzón indica que la Corte debe declarar la exequibilidad de la disposición acusada. Para ello presenta, en síntesis, los siguientes argumentos[13]. 19. La Corte ya se ha pronunciado en el pasado, en particular en la sentencia C-949 de 2001 sobre la inconstitucionalidad de las prórrogas automáticas. Sin embargo, también ha indicado que las prórrogas consensuales son compatibles con la Constitución. La inconstitucionalidad de las primeras, según esa sentencia, tiene su origen en el hecho de que prescinden de la aplicación del principio de selección objetiva y de la igualdad al impedir que otras personas presenten mejores ofertas. 20. El planteamiento del demandante no tiene en cuenta que la disposición demandada prevé condiciones para la renovación del uso del espectro radioeléctrico. Entre ellas se encuentran (i) la apreciación de la eficiencia con la que se hubiere usado el recurso, (ii) el cumplimiento de los planes previstos para la expansión, (iii) la cobertura de las redes y servicios y, finalmente (iv) la disponibilidad efectiva del recurso. La norma se sujeta a lo decidido por la Corte Constitucional y, en esa dirección, desarrolla los fines de la intervención estatal en el uso del espectro electromagnético, protegiendo la libre competencia. Igualmente, el legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa, siendo posible establecer mecanismos que posibiliten la continuidad de los servicios públicos. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia 21. El Decano de la Facultad de Derecho indica que la disposición demandada es inconstitucional[14]. Señala que autorizar la renovación de tales permisos en la forma dispuesta por la norma puede conducir a prácticas monopolistas dado que quien es titular del permiso termina desplazando del mercado a los demás. Tal ventaja sustancial supone un impacto en el pluralismo informativo y en la libre competencia. Ello afecta la intervención del Estado en las competencias de gestión y selección objetiva. 22. No obstante lo anterior, mediante escrito suscrito por el funcionario referido en fecha posterior[15] indica que existen razones suficientes para declarar exequible la disposición acusada. Indica que la regla sobre la renovación establecida en la disposición es facultativa y no obligatoria. Adicionalmente, la misma debe obedecer a razones objetivas y apoyarse en un acto debidamente motivado. Ello implica que la renovación no es discrecional y deberá ser previamente solicitada por el interesado. En adición a ello, tal y como se desprende de los antecedentes legislativos, la disposición pretende garantizar “principios mínimos de libre y leal competencia, así como neutralidad tecnológica, fomentando la eficiente prestación de servicios, contenidos y aplicaciones que usen tecnologías de la información y las comunicaciones (…)”. De acuerdo con el artículo acusado y el decreto reglamentario 2044 de 2013 deben cumplirse varias condiciones necesarias para otorgar la renovación. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario 23. Tres integrantes del Grupo de Acciones Públicas intervienen en el proceso y solicitan a la Corte que se declare la exequibilidad de la expresión demandada[16]. 24. La libre competencia económica se integra a la idea de economía social de mercado y, en ese sentido, el legislador no solo debe propiciar la participación de los particulares en su desarrollo, sino que, adicionalmente tiene competencias para regularlo. En el caso de la disposición demandada, la misma encuentra fundamento en las posibilidades del legislador para regular el uso del espectro electromagnético con el objetivo de garantizar el interés general. La regulación cuestionada condiciona la renovación a los criterios definidos por la Corte Constitucional, en particular el interés público, la eficiencia y continuidad en la prestación del servicio, el reordenamiento nacional del espectro, así como aspectos de naturaleza financiera y técnica. Teniendo en cuenta que el espectro electromagnético es un recurso limitado, el legislador puede establecer condiciones o límites para lograr la adecuada prestación del servicio público de telecomunicaciones. Así se desprende, por ejemplo, de lo dicho en la sentencia C-815 de 2001. 25. La disposición no induce a prácticas monopolísticas. No establece una prórroga automática sino una renovación a solicitud de parte por un período de diez años, fijando varios criterios que limitan el margen de decisión de la autoridad encargada de autorizarla. La existencia de los referidos límites se confirma en la reglamentación contenida en el Decreto 2044 de 2013. Resultaría inconstitucional establecer prórrogas automáticas sin aplicar ningún criterio. Universidad Libre 26. Varios de los integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad solicitan que se declare la exequibilidad de la disposición cuestionada[17]. 27. La demanda se encuentra afectada por un problema técnico de falta de certeza dado que se acusa una regla que fue anterior a la modificación realizada por el Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en caso de que la Corte decida adoptar una decisión de fondo, debe ser declarada exequible. En efecto, “el proceso de renovación de la licencia de uso del espectro es público y garantiza tanto el control efectivo de la administración, como la participación democrática”. 28. De la estructura del proceso de otorgamiento del permiso y de su renovación, así como de las competencias para hacerle seguimiento a su uso, puede concluirse que la expresión acusada es compatible con la Constitución. Al momento de definir la renovación el Ministerio debe valorar las circunstancias específicas previendo si impone o no cargas adicionales. La regla que permite la renovación tiene como finalidad respetar la inversión privada y los derechos adquiridos. No da lugar a un monopolio y, de hecho, la Corte ha indicado en la sentencia C-815 de 2001 que existen diferencias sustantivas entre aquellos que participan para obtener el permiso por primera vez y quienes solicitan su renovación luego de haber participado en ese proceso. El proceso de renovación es público y en su desarrollo pueden participar los ciudadanos a través de diferentes formas relacionadas, por ejemplo, con el ejercicio del derecho de petición o la formulación de recomendaciones al Ministerio. Colombia Telecomunicaciones 29. Mediante apoderado especial solicita que la Corte se inhiba para pronunciarse de fondo y, en su defecto, declare la exequibilidad de la disposición[18]. 30. La demanda no cumple las condiciones para que la Corte pueda pronunciarse de fondo. Las razones de inconstitucionalidad (i) no son claras dado que al paso que en la demanda se afirma la violación del artículo 75 debido al monopolio propiciado con la renovación del permiso, en la corrección de la demanda se indica que la medida es desproporcionada; (ii) no son pertinentes teniendo en cuenta que mientras el demandante afirma que las normas prevén prórrogas automáticas, la norma demandada las excluye al punto que exige, por ejemplo, que la decisión se adopte mediante acto administrativo debidamente motivado; y (iii) no son suficientes en tanto que en el examen de proporcionalidad que desarrolla no indica el fin constitucional que se desconoce. En todo caso, la disposición demandada no viola el artículo 75. Esta conclusión se apoya en tres tipos de razones. 31. En primer lugar, las renovaciones de los permisos de uso del espectro pueden ser aconsejables para el Estado y para los usuarios y, en esa dirección valorar tal circunstancia resulta de enorme importancia. En efecto (a) el titular del permiso renovado no requerirá establecer nuevas redes de telecomunicaciones, al tiempo que de no ser posible la renovación el titular del permiso tendrá que realizar nuevas inversiones en materia de infraestructura, lo que podría incidir en los costos de prestación del servicio; (b) el titular del permiso no incurre en nuevos costos para la penetración en el mercado; (c) la prolongación del estado de competencia hasta el momento, puede maximizar los derechos del consumidor; (d) la renovación de los permisos hace posible mantener vigentes los contratos de prestación de servicios previamente celebrados con los consumidores; y (e) permitir la renovación de los permisos bajo las condiciones establecidas en la norma, contribuye a incentivar la realización de inversiones por parte de los operadores al facilitar la amortización de las realizadas y el avance en otras. 32. En segundo lugar, las renovaciones que se encuentran autorizadas por el actual artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 no son incondicionadas, gratuitas o automáticas. Ellas se encuentran sometidas a la valoración de las autoridades gubernamentales ajustándose, según el contenido del artículo acusado, a las pautas definidas en la sentencia C-949 de 2001. Adicionalmente, la modificación que introdujo el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015 superó las deficiencias preexistentes. Las reglas que se desprenden del artículo parcialmente acusado, unidas a las fijadas en el Decreto 2044 de 2013 permiten identificar condiciones precisas para autorizar la renovación. 33. En tercer lugar, no es cierto que la renovación de los permisos en las condiciones en que ello se encuentra previsto favorezca prácticas monopolísticas. En efecto, debe considerarse (a) que los procesos de otorgamiento de permisos se adelantan con sujeción a criterios de selección objetiva y en ellos pueden participar diversos oferentes tal y como lo prevé el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009; (b) que los permisos vigentes otorgados a un número plural de personas fueron el resultado de uno de tales procesos; y (c) que las reglas vigentes impiden que un único proveedor acapare la totalidad del espectro asignado a la prestación del servicio IMT, tal y como se desprende de lo dispuesto en los Decretos 4722 de 2009 y 2890 de 2011. Asociación de la Industria Móvil de Colombia (Asomovil) 34. Mediante apoderado especial solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo debido a que la demanda no cumple las condiciones requeridas por el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[19]. En todo caso, de pronunciarse de fondo debe declararse la exequibilidad. 35. El cargo carece de certeza y especificidad puesto que desconoce lo previsto en los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009. Dicho de otro modo, al realizar la interpretación de todo el artículo “resulta evidente que el cargo del demandante es inadecuado, ya que los incisos segundo, tercero y cuarto (…) impiden el desarrollo de las conductas y prácticas que el demandante usa para justificar su cargo”. El inciso segundo fija las condiciones que debe tener en cuenta el Ministerio al decidir sobre la renovación de los permisos -materia además reglada en los artículos 2 y 3 del Decreto 2044 de 2013; el inciso tercero determina que al momento de la renovación deben incluirse condiciones razonables y no discriminatorias que contribuyan al desarrollo tecnológico, a la continuidad del servicio y a la generación de incentivos para la inversión; y el inciso cuarto indica que las renovaciones no pueden ser gratuitas ni automáticas. 36. El cargo es insuficiente al incurrir en una confusión entre la solicitud de renovación del permiso y su prórroga lo que implica que no puede demostrar una contradicción insalvable entre la disposición acusada y el artículo 75 de la Constitución. En ese sentido “[m]ientras la “renovación” puede implicar un cambio en las obligaciones en cabeza de los operadores, la “prórroga” implica una extensión en el tiempo de los derechos y obligaciones que ha adquirido el operador, sin modificarlos”. La disposición demandada no establece una renovación por el solo hecho de solicitarla, sino que la sujeta a diferentes condiciones que deben ser tenidas en cuenta por el Ministerio. Lo anterior implica, adicionalmente, que lo establecido en el inciso primero del artículo acusado “no se opone a que la autoridad competente organice procesos de selección para otorgar espectro, bien porque éste estuviese disponible, bien para remplazar aquellas empresas que no cumplen los requisitos de la ley y los decretos relevantes”. 37. El cargo no plantea un verdadero debate constitucional limitándose a una crítica de la configuración legislativa. La igualdad de oportunidades que prevé el artículo 75 de la Constitución admite diferentes formas de realización y no implica, como lo sugiere la demanda, que deban realizarse procesos de selección siempre que se acerque el vencimiento del término inicial de un permiso. Las diversas formas de concretar el mandato de igualdad de oportunidades, tiene fundamento no solo en esa disposición sino también en los artículos 334 y 150.21 de la Constitución. Así las cosas, el demandante pretende, en realidad, censurar “una decisión de política pública simplemente porque no es la que el considera que debe tener lugar (…)”. 38. El cargo, tal y como se encuentra formulado, confunde un asunto constitucional con el hipotético comportamiento ilegal de los titulares del permiso. Este punto de partida, además de fundarse en la mala fe, no cuestiona el contenido de la disposición. En caso de que los beneficiarios de tales permisos los utilicen de una forma contraria a la libre competencia se activarían, por ejemplo, las competencias de la Superintendencia de Industria y Comercio. Por ello no es aceptable que el demandante formule “juicios de valor sobre el comportamiento eventual de los operadores, sin fundamento probatorio alguno y, de esa manera, afectar el buen nombre de los operadores”. 39. Ahora bien, en caso de que la Corte encuentre justificada la adopción de una decisión de fondo, debe declararse la exequibilidad. Es fundamental determinar los límites a las competencias del Congreso en materia de regulación del acceso y uso del espectro electromagnético. La jurisprudencia constitucional ha señalado que tanto el régimen de autorizaciones como de restricciones debe entenderse a la luz de los diferentes principios constitucionales. Las sentencias C-815 de 2001, C-403 de 2010, C-555 de 2013, C-519 de 2016 y C-634 de 2016 permiten concluir que “las autorizaciones y las restricciones con respecto al acceso y uso del espectro radioeléctrico establecidas en la ley son justificables si están encaminadas a cumplir un propósito constitucional como los establecidos en el artículo 75 superior, y siempre que no afecten un derecho fundamental”. Resultan admisibles aquellas normas que pretendan “estimular la modernización del servicio de telecomunicaciones, ampliar su cobertura y permitir el despliegue de infraestructura para telecomunicaciones, pues se trata de medidas que redundan en el bienestar de los usuarios (…)” tal y como se refleja, por ejemplo, en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015. 40. La disposición acusada persigue un fin constitucional legítimo consistente en mantener disponible -sin desconocer los principios que rigen la función pública y la prestación de los servicios públicos- la posibilidad de acceso al espectro, evitando las prácticas monopolísticas. El artículo 12 establece condiciones que limitan la renovación del permiso y aseguran la protección del artículo 75 de la Constitución. En primer lugar (i) prima el interés general puesto que el término de renovación debe determinarse a partir de razones asociadas al interés público y someterse a condiciones vinculadas con el uso eficiente del espectro y el cumplimiento de los planes de expansión y cobertura. De igual manera la renovación (ii) debe prever reglas encaminadas al desarrollo tecnológico, la continuidad del servicio y la creación de incentivos para la inversión; (iii) no es automática ni gratuita; y (iii) debe incluir condiciones no discriminatorias. 41. La norma cuestionada es el resultado del ejercicio legítimo de las competencias de configuración que se desprenden del artículo 75 de la Constitución. En efecto, el referido artículo le reconoció al Congreso la posibilidad de decidir como se obtienen los permisos para el uso del espectro. Estableció como regla general la asignación por medio de la selección objetiva y, únicamente en casos excepcionales, a través de la asignación directa. Esta regulación es una de las formas posibles para desarrollar la política pública en materia de telecomunicaciones. 42. La regulación examinada constituye un desarrollo de los principios de eficacia y economía que rigen el ejercicio de la función administrativa. En tal dirección, la renovación (i) hace posible garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de igual o mejor manera; (ii) permite sincronizar las fechas de vencimiento de los permisos de manera que pueda realizarse un proceso de selección objetiva para varias frecuencias y no únicamente para algunas de ellas; (iii) posibilita la continuidad de operadores meritorios, que constituyen un ejemplo para el mercado por sus políticas de eficiencia o por la adopción de medidas a favor, por ejemplo, de personas en situación de discapacidad; y (iv) armoniza la duración de los permisos con las decisiones de inversión y expansión de la infraestructura en un término no mayor de 20 años. Colombia Móvil S.A. 43. Mediante apoderada general solicita la adopción de una sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, que se declare su exequibilidad[20]. 44. La norma cuestionada por el demandante, según la cual es posible la renovación o prórroga automática de un permiso, no se desprende de la disposición. La impugnación se apoya no en razones de naturaleza constitucional sino en consideraciones de simple conveniencia, que además se oponen a lo señalado por la jurisprudencia respecto del alcance del artículo 75 de la Constitución. El texto superior “no prohíbe las prórrogas o renovaciones de los permisos de uso del espectro, ni mucho menos prescribe que un operador existente no puede acceder a una renovación de su permiso (…)”. En adición a ello, el cargo no es suficiente puesto que se limita a proponer su propio criterio sin ofrecer razones para suscitar una duda mínima de constitucionalidad. 45. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han cuestionado la validez de las prórrogas automáticas. De ello no se desprende, sin embargo, que sean inconstitucionales. De hecho, tal posibilidad encuentra apoyo en diferentes razones, entre las cuales se encuentra la importancia de que el operador genere recursos para el pago de la infraestructura y la prestación del servicio público. Así en materia de minas, exploración y explotación de hidrocarburos, telecomunicaciones y televisión, radiodifusión sonora, obra pública, así como en juegos de suerte y azar, se ha previsto esa posibilidad. Es posible constatar que el permiso para uso del espectro electromagnético en Colombia es menor que el de otras actividades, así como de lo que ocurre en América Latina. 46. Declarar la inconstitucionalidad crearía “un escenario que no solo perjudicaría a los operadores actuales y generaría considerables desincentivos a la inversión en infraestructura, tecnología, redes y equipos, sino que, además, amenaza con afectar la continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, lesionando, en últimas, los derechos e intereses de los usuarios y consumidores”. Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Telecomunicaciones 47. A través de su representante legal solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión demandada. Para ello expone los siguientes argumentos[21]. 48. La disposición no prevé una prórroga automática. Solo si el titular del permiso lo solicita, el Ministerio realiza una valoración técnica de la solicitud y emite un acto administrativo definiendo si extiende o no el permiso. En estos casos la posibilidad de extender la licencia constituye “un derecho preferencial del licenciatario original a acceder a un procedimiento administrativo donde se evaluará la conveniencia de la renovación y se realizará una nueva negociación si el Estado, dentro de su política y la evaluación del comportamiento de licenciatario, así lo juzga conveniente”. 49. La demanda caracteriza incorrectamente la disposición acusada no solo en lo relativo a “su contenido textual” sino también en lo relativo a las prácticas administrativas que suscita. Es falso afirmar que “la norma facilita la renovación automática (sin evaluación, sin condicionalidades y sin renegociación) de los permisos de uso”. La expedición de la Ley 1341 de 2009 tuvo entre sus propósitos, ajustar la regulación en materia de telecomunicaciones a lo que fue indicado por la Corte en la sentencia C-949 de 2001. No solo eliminó cualquier tipo de prórroga automática debiendo el licenciatario manifestar su interés, sino que la condicionó al cumplimiento de varios requisitos. 50. Teniendo en cuenta la regulación vigente es posible considerar que la posibilidad de renovación es proporcional y razonable. En efecto “se sitúa en la mitad entre el derecho a una prórroga automática, de un lado, y la licitación abierta periódica de todas las frecuencias, incluidas las que han sido adecuadamente usadas y explotadas”. Teniendo en cuenta lo anterior, este esquema “no disminuye las funciones regulatorias del Estado y permite, en todo caso, que entren y permanezcan en el sector licenciatarios con los compromisos de inversión de capital de mediano y largo plazo que aseguren la adecuada y continua prestación del servicio público”. Igualmente toma nota de que las inversiones realizadas han sido previstas para el largo plazo. 51. La regulación examinada no da lugar a un monopolio. En efecto, “[e]l pluralismo ideológico, informativo y de uso se mantiene en la multiplicidad de licenciatarios que concurren en el espectro y no en el potencial asalto a la creación de nombre comercial o a las inversiones que un licenciatario ha hecho en la frecuencia del espectro que le ha sido concedida y que ha manejado de forma adecuada”. En adición a ello, de considerarse que, en general, es útil establecer periodos largos de licenciamiento, debido a las inversiones que realizan los operadores y las exigencias que les son asignadas por el uso del espectro. Así las cosas “licencias de corto plazo y sin posibilidad de renovación, cambiarían de forma radical el perfil de inversionistas interesados y, de seguro, propiciaría una desinversión en la calidad y continuidad del servicio”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 1. El Procurador General de la Nación señala que la expresión acusada es constitucional en el entendido de que la decisión sobre la renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico deberá incluir, dentro de su motivación, los elementos objetivos considerados por la autoridad competente para optar por esta posibilidad y no por el inicio de un nuevo proceso de otorgamiento. 2. La demanda cumple los requisitos que hacen posible la adopción de un pronunciamiento de fondo. A pesar de las imprecisiones en la indicación del artículo demandado, así como los defectos que en su citación se produjeron en el auto que dispuso inadmitirla y en el posterior pronunciamiento admisorio, es claro que el debate constitucional se dirige en contra del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015. 3. El espectro electromagnético, del cual hace parte el denominado radioeléctrico, se caracteriza por ser un bien público, escaso, excluido del comercio y del que hacen uso una multiplicidad de tecnologías. Tal condición justifica la existencia de especiales competencias de intervención del Estado para asegurar su adecuada gestión. Si bien la libertad económica puede tener relevancia en el uso del espectro electromagnético, su control y gestión tiene como referente necesario la idea de función pública. Su uso por parte de los particulares no se encuentra desprovisto de límites, tal y como lo indicó la sentencia C-403 de 2010, al relievar la importancia de garantizar la igualdad de oportunidades y la libre competencia en lo relativo a su uso. 4. Teniendo en cuenta el régimen jurídico vigente, es importante advertir varias imprecisiones en las que incurre el demandante las cuales, en todo caso, no afectan las posibilidades de pronunciamiento por parte de la Corte: (i) la disposición acusada no se ocupa de la celebración de un contrato ni de sus prórrogas, sino del otorgamiento de un permiso y su renovación; (ii) en el contexto regulatorio examinado no puede aludirse a oferentes en procesos contractuales, sino a proveedores del servicio; (iii) el legislador estableció la necesidad de adelantar procesos de selección objetiva y no impuso la obligación de desarrollar uno en particular como la licitación pública; y (iv) la norma acusada no prevé una ampliación automática sino una renovación que requiere el cumplimiento de varios requisitos objetivos. 5. La renovación del permiso sin exigir un proceso de selección objetiva no desconoce el artículo 75 de la Constitución. Puede justificarse que el otorgamiento y renovación del permiso corresponda a una decisión de relativa discrecionalidad por parte de las autoridades. La renovación no constituye “una excepción a la regla general” sino una “posibilidad de valorar las condiciones particulares a la luz de los requisitos exigidos, de manera que se pueda optar por ella cuando corresponda a la mayor satisfacción del interés público”. Ahora bien, resultaría contrario a la Constitución que al momento de disponer la renovación se desconociera el interés público o se privilegiara a un particular en contra de la libre competencia. En el caso de la disposición demandada el legislador optó por una regulación que permite valorar las condiciones antes de definir la renovación. 6. Teniendo en cuenta la importancia de proteger la igualdad de oportunidades y la libre competencia, es indispensable que la autoridad administrativa al decidir sobre la renovación exponga las razones que justifican la renovación y no el inicio de un nuevo proceso de selección. En tal sentido, debe condicionarse la constitucionalidad de la disposición acusada. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta acción, puesto que se trata de una demanda de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República. Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda 2. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento[22]. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso[23]- y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto[24]. 3. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[25]. En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución. 4. El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”[26] como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone[27]; y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”[28]. En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión”[29]. 5. Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite. 6. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento. 7. La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada”[30] y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas disposiciones”[31]. 8. En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución. 9. La aplicación de las exigencias referidas no puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución. Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo”[32] y, en ese sentido, no puede “reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[33]. 10. El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda previamente admitida[34], sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para activar las competencias de este Tribunal no puede ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo. 11. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[35]. Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados”[36] 12. El empleo del referido principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas[37]. Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[38]. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[39]. La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativa[40], así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[41]. 13. Los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a continuación la Corte se ocupa de tales exigencias. 14. Constituye una condición indispensable del debate público que se impulsa con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad que los ciudadanos que pretendan activar las competencias de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[42]....