Sentencia C-292 de 2015

C-292-15 Sentencia C-292/15 DESTINACION DE PORCENTAJE DE SOBRETASA AMBIENTAL PARA INVERTIR EN PROGRAMAS DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA-No viola la congruencia que debe existir entre la ley del presupuesto y la ley del plan nacional de desarrollo/LEY DEL PLAN Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Coordinación y concordancia que debe existir, no implica que las autorizaciones contenidas en el presupuesto estén sometidas a una dependencia inamovible respecto del plan/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fija directrices que el presupuesto anual debe materializar, lo cual no impide que estas leyes de presupuesto afinen detalles del recaudo e inversiones CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Competencia de la Corte Constitucional en la medida que fue reproducida y continúa produciendo efectos jurídicos/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana no configura nueva demanda PLANEACION-Relevancia constitucional/PLANEACION-Importancia/PLANEACION-Alcance PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido y alcance/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Partes LEY DEL PLAN Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio de correspondencia SOBRETASA AMBIENTAL-Evolución normativa PORCENTAJE AMBIENTAL DE GRAVAMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE-Contenido y alcance Referencia: Expediente D-10484 Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 102 (parcial) de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014” Demandante: Luisa Milena González Rojas. Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Luisa Milena González Rojas presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”, por considerar que vulnera el artículo 346 de la Constitución Política. Mediante providencia del 31 de octubre de 2014, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al Alcalde Mayor de Bogotá, al Secretario de Hacienda Distrital de Bogotá y al Director General del Instituto de Desarrollo Urbano IDU. Se invitó a participar en el presente juicio a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre, de los Andes y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto de Derecho Tributario. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 49.001 del 11 de diciembre de 2013: LEY 1687 DE 2013 (Diciembre 11) Artículo 102. Inversiones Programa de Saneamiento del Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá, D. C., incluidos sus intereses y sanciones se destinarán para la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros proyectos a desarrollar sobre el área o áreas ubicadas en cualquiera de las cuencas integrantes del río Bogotá, en jurisdicción de la CAR Cundinamarca. III. LA DEMANDA La demandante sostiene que la expresión subrayada contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 contraviene el artículo 346 de la Constitución Política. Solicita declarar su inexequibilidad, con efectos retroactivos al momento de entrada en vigencia de la norma acusada, esto es, desde el 1º de enero de 2014. Indica que el aparte demandado, al establecer que los recursos producto de los intereses o las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones tributarias deberán ser destinados a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para el Programa de Saneamiento del Río Bogotá desconoce lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) que establece que el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá serán destinados para tal fin. En esa medida, a juicio de la actora, la expresión mencionada vulnera el artículo 346 de la Constitución según el cual el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones deberán presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Resalta que la expresión acusada, crea un recargo adicional al expresamente autorizado por el artículo 131 del plan nacional de desarrollo contenido en la ley 1450 de 2011 “al incluir en las transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes como en efecto lo son, intereses y sanciones, con lo cual se vulnera el artículo 346 de la Constitución Política, ya que el aparte de la norma acusada no corresponde a lo aprobado en el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo”. Destaca que en el artículo 131 del plan nacional de desarrollo se contemplan las inversiones para el programa de saneamiento del río Bogotá, y en dicha norma no se ordena que la transferencia autorizada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se realice incluyendo intereses y sanciones, “ya que para efectos de establecer la participación de las Corporaciones Autónomas Regionales, debe entenderse como “total del recaudo”, la suma que se recaude por concepto del Impuesto Predial en todo el Distrito Capital, sin incluir de ninguna manera, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, como son multas, sanciones e intereses, los cuales se consideran ingresos no tributarios”. Para la demandante, “la aprobación subrepticia de la expresión `incluidos sus intereses y sanciones` contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, crea una nueva norma que modifica la regla contenida en el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo, al incluir en las transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, rebasando así los límites de correspondencia que exige el artículo 346 de La Constitución Política”. IV. INTERVENCIONES 1. De entidades públicas 1.1 Presidencia de la República Interviene a través de apoderado para solicitar a esta Corporación que declare exequible la expresión demandada. A juicio de este interviniente, los argumentos expuestos en la demanda son consecuencia de una interpretación incorrecta del artículo 346 de la Constitución. Sostiene que si bien debe existir una coordinación entre los objetivos y las metas del plan nacional de desarrollo y las autorizaciones de presupuesto, esto “no significa que éste esté sujeto, por gracia de una dependencia inamovible, a las previsiones del primero. Y ello fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo.” Resalta lo establecido por la jurisprudencia constitucional en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, e indica que las directrices allí fijadas no son un impedimento para que las leyes anuales ajusten algunos detalles de recaudo y de inversión, toda vez que son una materialización de la función de planeación presupuestal del Estado. Concluye que el análisis de lo establecido por la Corte en relación con el tema, (sentencia C-1065 de 2001) permite afirmar que “contrario a lo sostenido por la demandante, las leyes anuales de presupuesto, en tanto también son herramientas de planeación, no se limitan a “contabilizar” los recursos del Plan, por lo que no puede hablarse de una sujeción estricta de unas respecto de la otra […].” 1.2. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Esta entidad intervino a través del Director General (e), para solicitar a la Corte, en primer término, un pronunciamiento inhibitorio, y en subsidio, declarar la constitucionalidad de la norma acusada. A continuación se reseñan los argumentos que contienen la postura de esta institución: Respecto de la pretensión de inhibición, sostuvo que la demanda se basa en apreciaciones subjetivas, infundadas, vagas y abstractas y no logra esbozar argumentos claros, certeros, específicos, pertinentes y suficientes. “En el caso concreto, la demanda se erige sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por el actor, según la cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas se refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los factores sin excepción ni distinción, tales como “intereses y sanciones”, tal como se precisa en la segunda norma”. En relación con la petición subsidiaria, indicó que el artículo parcialmente impugnado se ajusta plenamente a la Constitución Política, en particular al artículo 346 toda vez que guarda correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En esta línea de argumentación destaca que el PND (Ley 1450 de 2011) establece como uno de sus ejes transversales el relacionado con la sostenibilidad ambiental y la adaptación al cambio climático (art. 3º), por tratarse de una prioridad y un elemento esencial de bienestar y un principio de equidad con las futuras generaciones. En este orden de ideas, subraya, el capítulo II de la ley del plan relacionado con el “Crecimiento Sostenible” contempla expresamente las inversiones “Programa de Saneamiento del Río Bogotá”. Agrega que el artículo 131 del referido PND guarda correspondencia con el artículo 102 de La Ley 1687 de 2013 por cuanto se refiere al mismo asunto, esto es a las “Inversiones Programa de Saneamiento del Río Bogotá”, por lo que no se presenta vulneración al artículo 346 constitucional, único cargo formulado por la actora. 1.3 Departamento Nacional de Planeación. El representante legal de esta entidad solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 o en su defecto inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la demanda. Afirmó que la norma demandada guarda estrecha relación con el plan nacional de desarrollo “dado que existe una conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, y se centra en el financiamiento para el cumplimiento de las políticas de estado en el citado plan. En ese orden, la norma acusada no se encuentra fuera de contexto, pues basta con leer el artículo 131 de la ley 1450 de 2011, para observar que ésta guarda una íntima relación con el artículo 102 de la ley 1687 de 2013.” Considera importante recordar que “en la dinámica presupuestal se pueden observar situaciones en las cuales, si los ingresos autorizados por el Congreso no son suficientes para cubrir dichos gastos, el Gobierno debe proponer la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, para financiar los faltantes en apropiación. En ese sentido, según mandato constitucional contenido en artículo 352, la ley Orgánica de Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” En ese sentido, concluye que “las disposiciones de la ley anual de presupuesto, son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Contrario a la interpretación que el actor le dio a la citada norma, (su objetivo) es poder ejecutar de una forma correcta el Presupuesto General de la Nación, conforme lo ordena el artículo 352 citado supra. Bajo las consideraciones expuestas, el artículo en cuestión es propio de una ley anual de presupuesto debido a que su finalidad no es otra que la correcta ejecución del mismo.” 1.4 Ministerio de Hacienda. Interviene a través de apoderado para solicitar a la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la violación del artículo 346 de la Constitución, por ineptitud sustantiva de la demanda, o en subsidio que se declare la exequibilidad de la expresión acusada. En relación con su solicitud de inhibición manifiesta que la demandante se limita a enunciar el cargo, pero no presenta argumentos para sustentar la manera en que la norma acusada entraría en contradicción con la Constitución. Su esquema, sostiene, es tan sencillo y superfluo que se reduce a transcribir los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013 y 131 de la Ley 1450 de 2011, y luego de efectuar una comparación entre sus contenidos, trata de evidenciar la inconsistencia constitucional, apoyándose en apreciaciones subjetivas. Aduce que el cargo no es cierto y por consiguiente la acusación no cuenta con razones suficientes que demuestren la oposición de la norma acusada con la Constitución. Respecto de la petición subsidiaria, destaca que la planeación es un rasgo que imprime coherencia a la actuación del Estado, y fortalece la democracia participativa, comoquiera que permite al ciudadano participar en la formulación de políticas y en la evaluación de los proyectos y programas. Así mismo, subraya que el presupuesto constituye un instrumento de planificación en la ejecución de la política económica del Estado, en la medida que a través del mismo se ejecuta el plan nacional de desarrollo. A pesar de que admite que la Constitución no establece el grado de correspondencia que debe existir entre el plan nacional de desarrollo y las leyes anuales de presupuesto, afirma que la concordancia que deben presentar tales instrumentos radica en que estas últimas no contradigan las metas trazadas en aquél, sino que por el contrario, las realicen plenamente. Pone de presente que el artículo 341 de la Constitución prevé la posibilidad de que las apropiaciones y recursos contenidos en el Plan de Inversiones se puedan modificar por las leyes anuales de presupuesto. Por consiguiente “esto indica que las apropiaciones encaminadas a sufragar los gastos en que se incurra en el desarrollo de los planes y programas allí contemplados, no sean exactos e inamovibles” Concluye que “no existe ni puede existir, prima facie, dependencia alguna entre las normas del Plan y las normas presupuestales, ya que la misma Corte Constitucional reconoce la independencia que existe entre la una y la otra (…)”, por lo que solicita a la Corte “se declare inhibida para pronunciar sentencia de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, o en subsidio de lo anterior, que se declare la inexequibilidad del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013”. 1.5. Ministerio del Medio Ambiente Interviene, a través de apoderado, en favor de la exequibilidad del precepto acusado. Para sustentar esta postura sostiene que el aparte demandado del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 es desarrollo de la Ley 1450 de 2011 (art. 131), por medio de la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo para el cuatrienio 2011-2014. Destaca que el artículo 102 establece que para efectos de las inversiones destinadas al saneamiento del río Bogotá se deben incluir los intereses y sanciones que se han generado por efecto del cobro del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá. Agrega que “si el impuesto ha generado intereses y sanciones, el porcentaje respectivo debe destinarse a las inversiones de saneamiento puesto que el origen del interés o la sanción es el impuesto predial como tal, debiendo no escindirse esta situación e incluirse dentro del porcentaje del predial respectivo el porcentaje de los intereses o sanciones que ha generado el cobro o pago del mismo.” Lo más lógico, sostiene el representante de este ministerio, es que si en el recaudo del tributo se generaron intereses y sanciones, estos pasen, en el porcentaje respectivo, a financiar las inversiones de saneamiento del río Bogotá, por cuanto la fuente del mismo es el predial, que tiene legalmente una destinación específica, cual es el saneamiento del río Bogotá. Subraya la clara e inminente necesidad de recuperar la cuenca hidrográfica del río Bogotá, enfatizando en que los recursos económicos que motivan la demanda son tan solo un porcentaje establecido por ley para efectos de sumar fuentes de financiación en la labor urgente de sanear el río Bogotá, las cuales, sostiene, tienen soporte en el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011. 1.6. Alcaldía Mayor de Bogotá El Secretario de Hacienda Distrital de Bogotá intervino para “coadyuvar la solicitud de inexequibilidad” de la expresión acusada, así como la solicitud complementaria de hacer retroactiva la declaratoria de inexequibilidad al momento de entrada en vigor de la norma acusada, esto es, al 1º de enero de 2014. Sostuvo el interviniente que la expresión acusada vulnera los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la Constitución. En relación con la presunta violación del artículo 158 de la Carta aduce que la “aprobación sorpresiva” de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 crea una nueva norma que modifica la regla contenida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al incluir en las transferencias de recursos a favor de la CAR Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes como los intereses y sanciones, “rebasando así los límites temporales de la ley anual de presupuesto al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, con lo cual, se vulnera el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 superior”. Afirma que la expresión acusada vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales contemplado en los artículos 1º y 294 de la Constitución, en razón a que “la Nación mediante la ley anual de presupuesto tomó una decisión que afecta las arcas y la autonomía patrimonial, en este caso del Distrito Capital, sin que existan razones que de manera razonada y proporcionada, justifiquen semejante determinación, ya que la ley únicamente puede intervenir en la autonomía de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, situación que no ocurre el presente asunto”. En cuanto al artículo 317 de la Constitución señala que esta norma reitera la soberanía de los municipios en materia tributaria sobre la propiedad inmueble, y autoriza la destinación de un porcentaje de estos tributos para las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, pero debe entenderse que dicho porcentaje se aplica sobre el recaudo del impuesto predial y nunca sobre las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, como son las multas, sanciones, intereses, los cuales se consideran ingresos no tributarios. Agrega que la expresión acusada vulnera el principio de sostenibilidad fiscal contemplado en el artículo 334 de la Constitución que vela por el equilibrio financiero de las entidades públicas, y verifica la debida inversión del gasto público. La inclusión de los intereses y sanciones sobre los gravámenes al impuesto predial, dentro de los rubros sobre los cuales se calculan las transferencias que el Distrito efectúa a la CAR Cundinamarca, impone al Distrito Capital una carga económica que rompe el equilibrio financiero y económico del Distrito capital e impide la realización de proyectos prioritarios para la ciudad. Afirma que los recursos estimados de intereses y sanciones de impuestos, los cuales son un ingreso corriente de la administración, sólo requiere de la gestión tributaria para su ingreso a las arcas del distrito y son una fuente de financiación permanente de las inversiones sociales del distrito previstas en el plan de desarrollo. Agrega que si se gira a la CAR los recursos recaudados por la gestión de la administración tributaria de Bogotá por concepto de intereses y sanciones del impuesto predial por un valor superior a $62.892 millones, las inversiones sociales del plan de desarrollo se verían notablemente afectadas y se despojaría al distrito de este ingreso permanente para poder alcanzar a corto, mediano y largo plazo los costos de los servicios sociales prestados por la administración distrital. La intervención no se pronuncia sobre el cargo formulado por la demandante, esto es, la presunta violación del artículo 346 superior. 2. De organizaciones sociales 2.1. Academia Colombiana de Jurisprudencia. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, en su escrito de intervención, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la disposición acusada. A su juicio la expresión acusada va en contravía de lo establecido en el plan nacional de desarrollo que “solo menciona lo relativo al porcentaje o a la sobretasa del impuesto predial y otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, sin hacer referencia alguna a la transferencia de una parte de las sanciones y los intereses que se hubieren percibido relacionados con los dos mencionados gravámenes.” Resaltó que si bien los intereses que se causan por el incumplimiento son accesorios a la obligación principal, “en el presente caso, es preciso tener en cuenta que, como se ha sostenido anteriormente, en esta materia existen dos obligaciones diferentes, a saber: la obligación tributaria y la que se ha denominado obligación presupuestaria. La primera es una obligación entre el contribuyente y el Distrito Capital de Bogotá y la segunda es una obligación entre el Distrito y la CAR. Por consiguiente, no se puede decir que los intereses y sanciones relacionadas con el impuesto predial y demás gravámenes a la propiedad inmueble en el Distrito Capital constituyen un accesorio de la obligación presupuestaria existente a cargo del Distrito Capital y a favor de la CAR.” 2.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. El Instituto colombiano de Derecho Tributario, a través de su presidente ad-hoc, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la expresión demandada. A su juicio, el artículo acusado al reconocer la trasferencia de los intereses y sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones tributarias a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales contraviene lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo que dispuso que sólo se trasferiría el 50% de los recursos recaudados en el Distrito Capital de Bogotá por concepto del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y demás gravámenes sobre la propiedad inmueble. Sostiene que “el artículo 317 de la Constitución permite que a través de la ley se destine un porcentaje de los tributos de predial y de valorización a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente, pero no dice nada respecto de los intereses y sanciones derivadas de su incumplimiento” Finalmente, concluye que “[E]l artículo 317 de C.P. hace referencia exclusivamente a los tributos, en este caso, al impuesto predial y a la contribución de valorización, pero no dice nada en relación con los intereses y sanciones, por lo cual la ley no podría disponer de unos recursos propios de las entidades territoriales, los cuales han sido asignados en este caso por la misma Constitución Política, a los municipios, al establecer que ¨solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble¨, en concordancia con el artículo 362 de la misma en donde se establece que ¨los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares¨” 3. De Instituciones Universitarias 3.1. Universidad Externado de Colombia El Director del Departamento de Derecho Fiscal de esta universidad interviene respaldando la demanda. Solicita, por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2014 por vulnerar los artículos 317 y 346 de la Constitución Política. Sustenta su postura en los siguientes argumentos: La sobretasa ambiental goza de soporte constitucional (Arts. 294 y 317 C.P.). En virtud de ella se permite a los municipios establecer sobretasas destinadas a financiar los proyectos de las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, dentro de la jurisdicción de los respectivos municipios. De acuerdo con la ley 99 de 1993, que desarrolló el artículo 317 de la C.P., se prevén dos opciones para determinar el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. La primera se establece a través de un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, el cual no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. Con base en la segunda opción, los municipios y distritos podrán optar por una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. El Decreto Reglamentario 1339 de 27 de junio de 1994 reguló la forma en que se ha de ejecutar cada una de las dos opciones que contempla la ley. Si se adopta la primera, los municipios totalizarán los recaudos del período y entregarán el porcentaje establecido a la Corporación respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre. Si en cambio se adopta la segunda opción, los recaudos del impuesto predial y sobretasa ambiental, deberán mantenerse en cuentas separadas, generándose la obligación para el municipio de girar los recursos a la corporación respectiva, dentro de los diez primeros días de cada período. En el caso de Bogotá, se optó por el porcentaje del 15% sobre el total del recaudo del impuesto predial, siendo éste el único recargo que está autorizado para afectar el recudo del impuesto predial en el Distrito Capital de conformidad con los artículos 294 y 317 de la Constitución Política. Los rubros correspondientes a “intereses y sanciones” no tienen naturaleza tributaria, luego no hacen parte de lo que se recuda por concepto de impuesto predial, conforme lo autoriza el artículo 317 de la Carta. El legislador se excedió al establecer un incremento en la transferencia que debe hacer hacienda distrital a la CAR Cundinamarca, afectando dineros provenientes del rubro de los ingresos corrientes, no tributarios, lo que es a todas luces inconstitucional, generando así una falta de correspondencia entre la norma acusada y el plan nacional de desarrollo 2010-2014, lo cual vulnera el inciso 2º del artículo 346 superior. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política emitió concepto en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. Como fundamento de su solicitud expone los siguientes argumentos: 1. Si bien el Congreso de la República, en cumplimiento de los principios de planeación y legalidad del gasto puede aprobar partidas presupuestales que estén previamente decretadas por la ley, también puede aprobarlas cuando tales erogaciones estén destinadas a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo, en cuyo caso los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto. 2. El plan nacional de desarrollo aparece como un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal mientras que el presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el Estado para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política. De allí que, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, resulta apenas obvio que deba existir una identidad entre las metas y programas trazados en el plan, y las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de presupuesto, con el objetivo de que exista una concordancia entre dichos elementos que permita la plena realización de los asuntos prioritarios del Estado (Cita la sentencia C-1065 de 2001). 3. Para la Procuraduría, si bien le asiste razón a la accionante cuando sostiene que constitucionalmente se exige una correspondencia entre la Ley 1687 de 2013 (Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero la 31 de diciembre de 2014), y la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014) no resulta acertado concluir, como se hace en la demanda, que dicha correspondencia implica que la ley de presupuesto no puede hacer modificaciones a las partidas y recursos aprobados en la ley del plan, pues hacerlo supuestamente conlleva el desconocimiento del artículo 346 de la Carta. 4. Sostiene que aunque con la disposición acusada se está adicionando un factor de ingresos, consistente en los intereses y sanciones de los impuestos derivados del impuesto predial y demás gravámenes sobre la propiedad inmueble, destinados a la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica, distintos a los señalados en el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011, esta adición encuentra fundamento en el artículo 341 de la Constitución que expresamente permite que las leyes anuales de presupuesto podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en el plan nacional de desarrollo. 5. En criterio de la Procuraduría no existe una vulneración del artículo 346 de la Constitución pues dicha adición no implica un desconocimiento de la correspondencia exigida por esta disposición entre la ley anual de presupuesto y el plan nacional de desarrollo, porque la modificación incorporada por el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 que establece las fuentes de financiación necesarias para la debida ejecución del programa de saneamiento del Río Bogotá, contenida en el plan nacional de desarrollo. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, por dirigirse contra un precepto contenido en una ley de la República, en este caso, de la Ley 1687 de 2013. Cuestiones preliminares 2. Antes de ingresar en el estudio de fondo, la Corte debe abordar varias cuestiones preliminares. En primer lugar, debe determinar si la Corte puede emitir un pronunciamiento de mérito en el presenta caso, teniendo en cuenta que la norma acusada ya agotó su vigencia comoquiera que forma parte de las disposiciones generales de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014”. Estas disposiciones, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. En segundo lugar, teniendo en cuenta que algunos de los intervinientes (Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) solicitaron, como primera opción, una decisión inhibitoria, es preciso dilucidar previamente si la demanda presenta aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo. De superarse este examen, debe precisarse en tercer lugar, el alcance del pronunciamiento de la Corte, toda vez que algunos intervinientes formularon cargos de inconstitucionalidad distintos al contenido en la demanda. En efecto, para la Alcaldía Mayor de Bogotá la expresión acusada es contraria a los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la Constitución, en tanto que para la Universidad Externado de Colombia, el precepto acusado vulnera los artículos 317 y 346 de la Carta. Primera cuestión preliminar. Es posible proferir fallo de mérito, en el caso concreto, pese a que la norma acusada ha agotado su vigencia. 3. El artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, está ubicado en la “Parte Tercera”, correspondiente a las “Disposiciones Generales”, específicamente en el capítulo V sobre “Disposiciones varias”, de la Ley de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014. Advierte la Corte, de una parte, que de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. De otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el control de constitucionalidad (Art. 241 C.P.) supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio exige que las leyes deban estar vigentes, o al menos produciendo efecto jurídicos, toda vez que la acción pública de inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria o que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos[1]. Adicionalmente, ha señalado la jurisprudencia que ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía. En tales casos, la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión carece de todo objeto. Sobre el particular ha dicho esta Corporación: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase[2]”. 4. Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de conocer de la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, pues si bien esta norma se aplica a la vigencia fiscal de 2014, la cual ya expiró, la Corte ha señalado que la conclusión antes reseñada no tiene carácter absoluto por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir. Esta situación se presenta, por ejemplo, en aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. En estas circunstancias la Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad. Sobre el particular en la sentencia C- 502 de 2012 M.P: Juan Carlos Henao Pérez, la Corte señalo: “8.2. Pero no sólo la jurisprudencia en cita es la que señala a la Corte razones para pronunciarse en el asunto bajo estudio. También lo hace el principio de la perpetuatio jurisdictionis[3] conforme al cual, la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo[4]. En efecto, la Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando el precepto que se acusa tiene vigencia transitoria y durante el trámite del proceso de constitucionalidad ha perdido sus efectos, no sería procedente, en principio, un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional, ya que la decisión que se adoptase sería, en cualquier caso, inocua, “en la medida en que si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en el ordenamiento una norma contraria a la Constitución, ello ya habría acontecido por el agotamiento del período de vigencia de las disposiciones acusadas y si el fallo fuese de exequibilidad, equivaldría a decir que debe mantenerse en el ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que le asignó el legislador, ya no está rigiendo”[5]. No obstante, también se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre normas de dicha índole, conforme al mencionado principio de perpetuatio jurisdictionis, “cuando a pesar que al tiempo de adoptar la decisión los efectos de la norma ya se hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido formulada cuando el precepto estaba aún vigente. Esta posibilidad se sustenta en dos razones principales: En primer término, la necesidad de proteger el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, quien acusa la disposición transitoria cuando esta producía efectos, lo que implica que no pueda imponérsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo durante el trámite ante la Corte cuando su acusación fue oportuna. En segundo lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este Tribunal ejerza de forma cierta su función de guarda de la supremacía de la Constitución, potestad que se vería alterada si se aceptara la posibilidad de la existencia de normas jurídicas que, por sus particulares condiciones de vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad”[6].” Pues bien, tomando en cuenta los elementos de juicio que preceden, la Corte Constitucional observa que, en circunstancias como las que se aprecian en el presente asunto, la corporación mantiene su competencia para proferir un pronunciamiento de fondo, comoquiera que la disposición acusada se encontraba en vigor para el momento de la admisión de la demanda[7]. Así, estima la Corte que en esta caso, para garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en desarrollo del principio de la perpetuatio jurisdictionis, no obstante que la norma acusada ha perdido vigor, dada su vigencia limitada en el tiempo. Segunda cuestión preliminar. Aptitud sustantiva de la demanda. 5. El Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca formularon, como petición principal, una solicitud de inhibición, al estimar que la demanda no cumple con los presupuestos necesarios para provocar un pronunciamiento de fondo. Sostienen que el cargo carece de certeza y de suficiencia toda vez que la demandante se limita a enunciarlo sin que ofrezca argumentos para sustentar la manera en que la norma acusada entraría en contradicción con la Constitución. Señalan que del simple hecho de contrastar los contenidos de los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013 y 131 de la Ley 1450 de 2011, no se infiere la vulneración del artículo 346 superior. Agregan que la demanda se erige sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por la actora, según la cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas se refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los factores sin excepción ni distinción, entre ellos, los “intereses y sanciones”, tal como se precisa en la segunda norma. 6. En atención a ello procede la Sala a examinar si el cargo formulado en contra de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” cumple con los presupuestos mínimos para provocar un pronunciamiento de mérito, de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia constitucional. 6.1. Al respecto recuerda la Corte que de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir unos mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en: (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir unas cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar, de una parte, que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República como constituyente derivado, o del legislador de excepción. Y de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de validez de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad. Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que se acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada[8]. 6.2. La Corte ha establecido, así mismo, que la apreciación sobre el cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en cuenta el principio “pro actione” de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la establecida en la Constitución vigente. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede basarse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de participación del actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en favor del demandante, admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de fondo. 6.3. Pues bien, la ciudadana Luisa Milena González Rojas sostiene que la expresión acusada, contenida en la ley anual de presupuesto, crea un recargo adicional al expresamente autorizado por el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo contenido en la ley 1450 de 2011, al incluir en las transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes como son los intereses y sanciones sobre el impuesto predial y otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, con lo cual se vulnera el artículo 346 de la Constitución Política, que exige correspondencia entre el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y la ley del plan. A su juicio, el aparte demandado inserto en la ley de presupuesto, no guardaría la correspondencia con el artículo 131 de la ley del plan. 6.4. Advierte la Sala que la demanda reúne los presupuestos mínimos para abordar un análisis de fondo del problema constitucional que se plantea. En efecto, el planteamiento de la demandante es claro toda vez que resulta comprensible que su censura se centra en señalar que las diferencias de contenido entre los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto) y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo), entrañan una falta de correspondencia entre estos dos instrumentos normativos que resulta contraria al artículo 346 superior. Adicionalmente, la apreciación de la demandante está anclada a los textos legales que contrasta, los que, en efecto, plasman regulaciones con distinto alcance sobre las fuentes de las transferencias que se deben realizar a la CAR con destino al saneamiento del río Bogotá. En esta medida las razones que expone respetan la regla de certeza, independientemente de si esos diversos alcances normativos que evidencia configuren una falta de correspondencia de la norma presupuestal con la ley del plan, con idoneidad para sustentar una inexequibilidad a la luz del art. 346 C.P. El argumento, aunque sencillo, como lo señalan los intervinientes que cuestionan su aptitud, goza del atributo de especificidad toda vez que plantea de manera objetiva una aparente oposición entre el segmento normativo acusado puesto en contraste con la norma pertinente de la ley del plan, y el precepto constitucional que exige correspondencia entre la ley de presupuesto en la que se inserta la norma parcialmente impugnada, y la ley del plan. El cargo resulta así mismo pertinente toda vez que plantea un problema de constitucionalidad (correspondencia entre la ley anual de presupuesto y la ley del plan), el cual exige que previamente se realicen algunas valoraciones y análisis sobre contenidos normativos legales a efecto de sentar postura acerca de si se presenta el requisito constitucional de la correspondencia entre esos dos cuerpos normativos. Por consiguiente, es posible predicar la suficiencia del cargo en la medida que logra despertar al menos una duda preliminar sobre la constitucionalidad del precepto acusado, inserto en la ley anual de presupuesto frente a la exigencia de correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo (Art. 346 C.P.), asunto que será objeto del análisis de fondo. Tercera cuestión preliminar. Delimitación del alcance del pronunciamiento 7. Algunos intervinientes formulan nuevos cargos contra el segmento normativo acusado. Así por ejemplo, la Alcaldía Mayor de Bogotá aporta argumentos para señalar que la expresión impugnada, que forma parte del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, es contrario a los preceptos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la Constitución. Igualmente, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia señala que la expresión acusada contraviene, además de lo previsto en el artículo 346 de la Carta, el canon 317 de la misma. La Corte limitará su pronunciamiento a la acusación contenida en la demanda (cargo único: artículo 346 C.P.) toda vez que como lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes; restricción ésta que opera también frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones principales: en primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas; y en segundo término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”[9]. Por consiguiente el examen de constitucionalidad de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenido en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 se efectuará frente al artículo 346 de la Constitución, respecto del cual la demandante formula su censura. Planteamiento del problema jurídico, metodología y estructura de la decisión 8. La norma en que se inserta la expresión acusada forma parte de la ley anual de presupuesto y apropiaciones 2014 y regula lo relativo a las fuentes de los recursos que se asignarán a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con destino a los programas de saneamiento del río Bogotá, provenientes de gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá. La demandante considera que la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y apropiaciones) vulnera el artículo 346 de la Constitución que establece que la ley anual de presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011). En su criterio, a partir de la expresión acusada se presentaría una falta de correspondencia entre estos dos instrumentos de planeación, comoquiera que la norma acusada prevé una regla distinta a la contemplada en la ley del plan respecto de los recursos que se destinarán a inversiones y programa de saneamiento del río Bogotá. Para la demandante la correspondencia entre la ley del plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto debe ser estricta, por lo que esta última no puede alejarse de lo dispuesto en la primera. 9. La mayoría de los intervinientes defienden la exequibilidad de la norma acusada al estimar que si bien debe existir una coordinación entre los objetivos y las metas del plan nacional de desarrollo y las autorizaciones de presupuesto, esto no equivale a una dependencia inamovible entre estos dos instrumentos de planeación. Y ello, fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo. Otro bloque de intervinientes apoya la demanda con argumentos similares a los expuestos en esta, es decir la falta de correspondencia entre las previsiones del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 en lo que concierne a la determinación de la sobretasa ambiental que se habrá de destinar a la financiación de programas de saneamiento del río Bogotá. 10. En concepto del Procurador General de la Nación la expresión acusada, contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 es exequible toda vez que si bien adiciona un factor de ingresos a la financiación de las inversiones para el saneamiento del río Bogotá, esta adición encuentra fundamento en el artículo 341 de la Constitución que expresamente permite que las leyes anuales de presupuesto podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en el plan nacional de desarrollo. 11. De conformidad con el debate así planteado, corresponde a la Corte resolver si la modificación que la norma acusada introduce en el sentido de adicionar los “intereses y sanciones” al porcentaje ambiental sobre el impuesto predial y otros gravámenes a la propiedad inmueble, destinado al saneamiento del río Bogotá, vulnera el principio de correspondencia que conforme al artículo 346 de la Constitución debe existir entre el plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto de rentas y apropiaciones. 12. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte se referirá a: (i) la relevancia constitucional de la planeación en el orden jurídico colombiano; (ii) la importancia del plan nacional de desarrollo en el marco de esa función de planeación; (iii) la ley anual de presupuesto y apropiaciones, como instrumento de planificación; (iv) el grado de correspondencia que debe existir entre la ley anual de presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con el artículo 346 superior; y (v) en ese marco, se pronunciará sobre el cargo de la demanda, haciendo una referencia previa a la evolución normativa del porcentaje ambiental. La relevancia constitucional de la planeación en el orden jurídico colombiano 13. La jurisprudencia de esta corporación[10] ha destacado la relevancia constitucional de la planeación en el orden jurídico colombiano. Ha indicado al respecto que implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos. La planeación cumple varios cometidos, entre ellos, permitir a los ciudadanos conocer de antemano los objetivos sociales del Estado, así como el rumbo de la economía; y de otra, que los funcionarios encargados de ejecutar las políticas gubernamentales cuenten con puntos de referencia claros que les permitan encajar su actividad dentro de los fines del Estado Social de Derecho[11]. 14. En relación con el concepto de planeación que acoge la Constitución de 1991, esta Corporación indicó en la sentencia C-015 de 1996 que “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período”. Y es a su vez “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional”. “Ya desde su Preámbulo, la Carta Política señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo, lo que supone la organización y racionalización de la actividad pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la sociedad que el ordenamiento jurídico estructura. El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos públicos , así como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”.[12] 15. El marco general para el ejercicio de la función de planeación se encuentra plasmado en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y 313 numeral 2° de la Carta[13]. En tanto que las cuestiones específicas sobre los instrumentos de planificación se encuentran regulados en el Título XII, Capítulo 2 de la Constitución (De los planes de desarrollo, artículos 339 a 344), y en el Capítulo 3 ib. (Del presupuesto, artículos 345 a 355). Frente al régimen aplicable la Ley del Plan, esta Corporación indicó: “De las normas constitucionales comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la Constitución[14]), el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado, conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”[15]. Adicionalmente, ha destacado la Corte a este respecto que “[e]l...