Sentencia C-290 de 2017

C-290-17 Sentencia C-290/17 REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Curul adicional para la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la Cámara de Representantes no es incompatible con los derechos y obligaciones establecidos en el Convenio 169 de la OIT/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Aprobación de artículo sobre curul adicional para la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la Cámara de Representantes no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible adscritos al artículo 375 de la Constitución Política De acuerdo con los cargos debidamente planteados, le corresponde a la Corte Constitucional definir si la aprobación del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, a) ¿Desconoció el deber de agotar la consulta previa previsto en el artículo 6.1.a del Convenio 169 de la OIT, dado que dicho procedimiento no se surtió a pesar de que la modificación se refería a la circunscripción territorial del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a las circunscripciones especiales de comunidades indígenas y afrodescendientes? b) ¿Vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible que se adscriben al artículo 375 de la Constitución dado que durante el primer debate en la Comisión Primera del Senado no se discutió de manera específica la modificación del artículo 176 de la Carta? c) ¿Quebrantó la regla de los ocho debates fijada en el artículo 375 de la Constitución, dado que a pesar de que la modificación al artículo 176 resultó improbada en la plenaria del Senado de la República al no obtener la mayoría absoluta -43 votos a favor y 30 en contra-, fue nuevamente discutida y adoptada en los debates subsiguientes? A efectos de resolver tales problemas la Corte procede a establecer para cada uno de ellos el parámetro de control relevante y, define si el procedimiento seguido en el Congreso desconoció las normas que conforman dicho parámetro. (…) En primer lugar, la Sala resolvió inhibirse para decidir sobre los cargos primero y tercero por incumplimiento de las exigencias de claridad y especificidad. La Corte concluye que el segundo cargo no podía prosperar después de considerar que la adopción de una norma constitucional que, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal 6.1.b del Convenio 169 de la OIT, establece de manera clara, inequívoca y específica una garantía de la comunidad raizal a participar en la institución representativa más importante del Estado -Congreso de la República- y, en particular, un derecho de los integrantes de dicha comunidad a designar un representante en dicha Corporación, no debe ser expulsada del ordenamiento. Sostuvo que si bien se trata de una medida que implica una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, una decisión de inexequibilidad desconocería (i) la importancia que tiene para promover la participación real de la comunidad raizal (arts. 1, 2, 3 y 40 C.P) y su coincidencia con un reclamo histórico de dicha comunidad; (ii) su alineación con los propósitos del convenio 169 de la OIT y, en particular con el mandato de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas responsables de políticas y programas que les conciernan; (iii) lo establecido en el artículo 35 del Convenio de la OIT al indicar que no puede interpretarse dicha convención de una forma que pueda menoscabar los derechos garantizados a las comunidades étnicas; (iv) los precedentes que se desprenden de las sentencias C-862 de 2013 y C-150 de 2015, y (v) el carácter expansivo del principio democrático. El Tribunal consideró que el cuarto cargo no podía abrirse paso dado que el proceso de aprobación el artículo 176 de la Constitución evidenciaba que desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República el tema relativo a la conformación del Congreso, a la participación efectiva de las comunidades de todo el país en dicha Corporación y a la representación en ellas de los integrantes de las comunidades étnicas se encontró presente. En esa medida, si bien se debatieron propuestas, con alcances y efectos diversos, existe una conexidad directa y no simplemente tangencial, entre las iniciativas del primer y segundo debate en el Senado de la República. Por ello no existió violación alguna de los principios de consecutividad e identidad flexible adscritos al artículo 375 de la Constitución. La Corte estimó que el quinto cargo debía negarse. A su juicio la no aprobación del texto acusado en el sexto debate surtido en la Plenaria del Senado debido a que no obtuvo la mayoría absoluta, no podía traducirse en la prohibición de incorporar la regla correspondiente en la Cámara de Representantes y, luego de ello, tramitar la divergencia como una discrepancia objeto de conciliación, tal y como ello ocurrió. La improbación de un texto normativo por parte de una de las cámaras no impide, bajo la condición de que sea respetado el principio de identidad flexible, que la otra lo considere y, si es del caso, proceda a debatirlo y votarlo. No puede entonces afirmarse que el texto acusado se hubiera “hundido”. De admitir semejante conclusión tendría que aceptarse que la decisión de no aprobar un artículo específico por parte de una de las cámaras, impide absolutamente a la otra ocuparse nuevamente del tema que en tal disposición se regulaba. Ello no es compatible con el principio democrático ni con la dinámica y propósito del proceso constituyente en el Congreso. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Vicios de procedimiento ARTICULO 176 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-No toda violación da lugar a su inexequibilidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exigencias CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Referentes normativos en la existencia de límite competencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Límites y competencia JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de exigencia de pertinencia en cargo por violación de las normas que rigen la competencia del Congreso para modificar la Constitución CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Jurisprudencia constitucional/CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Contenido DERECHO A LA PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Carácter multifacético o pluridimensional CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Obligaciones que impone a los gobiernos respecto a la participación de los pueblos indígenas CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reglas jurisprudenciales MEDIDAS LEGISLATIVAS DE CARACTER GENERAL QUE AFECTAN A LA POBLACION, ENTRE ELLOS A COMUNIDADES INDIGENAS-Garantía de instituciones y participación suficiente/MEDIDAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A ASUNTOS QUE LES CONCIERNEN A LAS COMUNIDADES INDIGENAS PERO QUE NO LAS AFECTAN DIRECTAMENTE-Alcance Cuando se trata de medidas relativas a asuntos que les conciernen a las comunidades indígenas pero que no las afectan directamente, debido a que tienen incidencia equivalente en toda la población, se activa el deber (…) consistente en garantizar la existencia de instituciones y medios de participación suficientes. Esta Corporación ha sostenido que “aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”. Esta obligación, según ha señalado la Corte, se traduce “(1) en la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; (2) en el hecho de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, pueden conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos, solicitar audiencias (…) y, (3) en las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena, porque si bien quienes allí resulten elegidos no representan formalmente a las distintas comunidades indígenas, si son voceros, de manera amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas de las comunidades indígenas y tribales” PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación en eventos en que se omite el deber de consulta previa ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION QUE CONFIGURAN VIOLACION DE LA CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Jurisprudencia constitucional/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Regla según la cual la aprobación de los actos legislativos exige el agotamiento en aquellos casos en los que la reforma a la Constitución las afecta directamente DERECHO DE LAS COMUNIDADES ETNICAS Y PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación ACTO LEGISLATIVO-Inclusión de derecho específico a comunidad raizal asentada en el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a tener un vocero en la Cámara de Representantes/PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicación/CURUL ADICIONAL PARA LA COMUNIDAD RAIZAL DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA EN LA CAMARA DE REPRESENTANTES CONTENIDA EN ACTO LEGISLATIVO-Obligación de consulta previa como razón de inexequibilidad implicaría, suprimir un elemento cardinal del derecho de participación de las comunidades, sin que pueda asegurarse su aprobación posterior en un nuevo proceso de reforma CAMARA DE REPRESENTANTES-Diseño y su conformación tiene por finalidad asegurar que los habitantes de todos los territorios sean efectivamente representados La Corte Constitucional ha advertido que el diseño de la Cámara de Representantes y su conformación tiene por finalidad asegurar que los habitantes de todos los territorios sean efectivamente representados. Por ello ha dicho que “si bien la representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que sucede en las cámaras representativas de los estados asociados en los estados federales-, dicha representación democrática sí toma en consideración factores territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo legislativo”. Esta consideración demuestra entonces que la reforma constitucional acusada se erige en una proyección del propósito constituyente de garantizar que en la Cámara de Representantes se hagan presentes todas las voces territoriales a fin de canalizar sus expectativas e intereses. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Exigencias/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Regla fijada por el artículo 375 de la Constitución Política TRAMITE LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye “asunto nuevo" Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (…) (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (…) (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. (…) En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–. (…)” (…) PROCESO LEGISLATIVO-Juicio sobre el cumplimiento de la regla de los ocho (8) debates a la luz de los principios de consecutividad e identidad flexible Destaca la Corte que el juicio sobre el cumplimiento de la regla de los ocho (8) debates a la luz de los principios de consecutividad e identidad flexible, se dirige a determinar, más allá de las diferencias específicas de los artículos sometidos a consideración del Congreso en cada una de las etapas del proceso legislativo, si las modificaciones introducidas en el curso de los debates pueden considerarse como novedosas. La novedad, según lo recordó la Corte en la sentencia referida, debe calificarse teniendo en cuenta el grado o tipo de conexidad existente entre los asuntos que han sido objeto de consideración y aquellos que son incluidos en alguno de los debates, de manera que se requerirá que la conexión sea clara y evidente, no siendo suficiente una vinculación remota, distante o tangencial. En adición a ello, la Corte ha considerado que el examen de cumplimiento de los referidos principios, cuando se trata de actos legislativos, debe tener en cuenta que en este contexto “el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991”. PROCESO DE FORMACION DE LA VOLUNTAD DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA PARA REFORMAR LA CONSTITUCION-Reglas que tienen como propósito, en general, asegurar que los procesos de deliberación y decisión sobre una modificación a la Carta cumplan condiciones mínimas de calidad y transparencia El proceso de formación de la voluntad del Congreso de la República para reformar la Constitución se encuentra regido por varias reglas que tienen como propósito, en general, asegurar que los procesos de deliberación y decisión sobre una modificación a la Carta cumplan condiciones mínimas de calidad y transparencia. Una de tales exigencias consiste, precisamente, en que la obra del Congreso sea el resultado de una actuación secuencial que permita ir precisando, ajustando o corrigiendo las materias cuya regulación se pretende. Ello no se opone, por resultar cardinal al proceso de formación de la voluntad, a que durante las diferentes etapas del trámite se susciten discrepancias entre las decisiones adoptadas por las plenarias. El constituyente, por el contrario, ha previsto lo que ocurre cuando en una cámara un artículo es negado o no es aprobado, a pesar de lo cual la otra cámara decide acogerlo. Esta hipótesis no comporta un problema de constitucionalidad, puesto que, precisamente para ello, el texto constitucional ha establecido el procedimiento de conciliación. Naturalmente, dado que los principios de consecutividad e identidad flexible imponen que durante el trámite en el Congreso se debatan y decidan los mismos temas, lo que sería inadmisible es que una de las plenarias acoja una disposición que no guarda relación alguna con la materia o tema del proyecto. COMISION DE CONCILIACION-Competencia para superar discrepancias entre las diferentes plenarias/COMISION DE CONCILIACION-Condiciones que dan lugar a la activación de la competencia Los precedentes que a juicio de este Tribunal son relevantes para abordar el cargo planteado, se han concentrado en establecer la competencia de las comisiones de conciliación para superar las discrepancias suscitadas entre las diferentes plenarias. En ese contexto, como se verá, la jurisprudencia ha reconocido que con ocasión del trámite de conciliación dichas comisiones pueden ocuparse de las discrepancias surgidas entre las Cámaras cuando (i) el texto ha sido acogido por una de las Cámaras e ignorado por la otra, (ii) una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, (iii) no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo o (iv) el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria. PROYECTO DE LEY-Plenarias pueden agregar nuevos artículos aún no considerados en la otra cámara INFORME DE PONENCIA EN PLENARIAS-Efectos de la votación favorable y de su no aprobación/INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Consecuencias de irregularidades en la votación Según lo señaló la sentencia C-816 de 2004 “en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado” (…)”. Se trata entonces de un presupuesto de las etapas subsiguientes de la actuación del Congreso de manera tal que “cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo”. Expediente: D-11512 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. Actor: Jorge Eduardo Sandoval Monsalve como apoderado de los señores Luis Adid Camelo Chawez, Edna Patricia Muñoz Angulo, José Harold Panadero Torres y Julio Ernesto Suárez Bayona. Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., mayo cinco (5) de dos mil diecisiete (2017). I. ANTECEDENTES A. NORMA DEMANDADA ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 (julio 1º) Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 6°. Modifíquense los incisos segundo y cuarto del artículo 176 de la Constitución Política los cuales quedarán así: Inciso segundo Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformará una circunscripción territorial. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. La circunscripción territorial conformada por el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1) Representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley. Inciso cuarto Las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cuatro (4) Representantes, distribuidos así: dos (2) por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno (1) por la circunscripción internacional. En esta última, sólo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior. B. LA DEMANDA Los demandantes y las pretensiones de la demanda 1. En esta oportunidad, tal y como se desprende del expediente, varios ciudadanos[1] le confirieron poder a un abogado[2] a efectos de que en su nombre y representación presentara la demanda de inconstitucionalidad que ahora se examina. Advierte la Corte, desde este momento, que en atención a que se encuentra acreditada la condición de ciudadanos de los poderdantes y del abogado que los representa, deben tenerse como legitimados activamente en el presente proceso tanto aquellos como a este, tal y como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades[3]. Solicitan a este Tribunal declarar la inexequibilidad del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, por considerar que se infringió el artículo 93 de la Constitución que se refiere al bloque de constitucionalidad, como consecuencia de haberse omitido la realización de la consulta previa en contravención de lo preceptuado en los artículos 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la OIT. A su vez, consideran que en el trámite de aprobación de la norma acusada se transgredieron varias disposiciones y se suprimió el pilar esencial relativo al principio democrático, participativo y pluralista. Fundamentación de los cargos (i) Primer cargo: desconocimiento de los artículos 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la OIT 2. El Congreso de la República aprobó una norma que afecta de manera directa, específica y particular a la comunidad nativa raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, además de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sin que de forma preliminar, se hubiera agotado la consulta. El derecho fundamental a la consulta previa tiene sustento jurídico en el Convenio 169 de la OIT que, según la jurisprudencia de esta Corporación, hace parte del bloque de constitucionalidad. Con fundamento en la Sentencia C-418 de 2002 el Estado tiene un compromiso internacional de efectuar el proceso de consulta previa cuando se prevea una medida legislativa o administrativa, que afecte de manera directa a las etnias que habitan su territorio. Este derecho constituye una forma de participación democrática en favor de las minorías étnicas, que se encuentra vinculado a su integridad cultural, social y económica y por tanto, también es exigible para el trámite de los actos legislativos siempre que exista una afectación directa de la comunidad. Tal proceso debe ser anterior a la presentación del proyecto y, como así se expuso en la Sentencia C-702 de 2010, se debe surtir con independencia de si la afectación es negativa o positiva. Existe una línea jurisprudencial precisa de esta Corporación conforme a la cual el hecho de omitir la garantía de este derecho fundamental de las comunidades étnicas configura un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, que se proyecta sobre su materialidad misma. Por ende, es relevante advertir que en las gacetas en donde se publica el contenido del proyecto cuestionado y en el informe de ponencia para primer debate no se hace referencia alguna al agotamiento de este procedimiento[4]. El contenido de la disposición demandada afecta directamente a las comunidades étnicas. En el caso del inciso segundo del artículo 176 de la Constitución, modificado por el acto legislativo que se cuestiona, se otorga una curul más a la comunidad raizal del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mientras que en el inciso cuarto se determina la cantidad de curules que se le otorgan a la circunscripción de las comunidades afrodescendientes e indígenas. En relación con la representación política de las minorías étnicas, la Sentencia C-702 de 2010, al estudiar el trámite del inciso 8 del artículo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2009, estableció que estos asuntos tienen relación con el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas al afectar de forma directa su derecho a elegir los representantes para su circunscripción especial. En conclusión, procede que se declare inexequible el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, dado que en su trámite no se realizó el proceso de consulta previa, omisión que terminó por desconocer los artículos 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la OIT, que hacen parte del bloque de constitucionalidad. (ii) Segundo cargo: vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible consagrados en el artículo 375 de la Constitución 3. Se desconocieron en el trámite de aprobación de este acto legislativo los principios de consecutividad y de identidad flexible, que se encuentran consagrados en el artículo 375 de la Constitución y en la Ley 5ª de 1992. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los textos de una reforma deben ser discutidos y aprobados por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias en forma sucesiva. En el presente caso, ni el texto acusado, ni otra previsión acerca de la conformación o la forma de elección de la Cámara de Representantes hicieron parte del proyecto original de acto legislativo presentado por el Gobierno Nacional, ni de los proyectos acumulados[5] y tampoco estuvieron presentes en las ponencias presentadas para primer debate en la Comisión Primera del Senado. Según se extrae de las actas, este tema no fue considerado en las ponencias presentadas para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República y no fue objeto de discusión en el mismo. La modificación al artículo 176 de la Constitución Política fue presentada mediante proposición del 8 de octubre de 2014 en la Plenaria de dicha Corporación, según consta en el acta No. 20 publicada en la Gaceta 18 del año 2015. De manera que para la aprobación del artículo acusado de la reforma constitucional no se agotaron los ocho (8) debates. Conforme a los principios de consecutividad e identidad flexible, sólo pueden discutirse los asuntos que ya hubieran sido considerados en los debates precedentes. No obstante, la proposición del 8 de octubre de 2014, en la que se incluyó este tema, no guarda identidad con los aspectos aprobados en primer debate, ni con los presentados de manera inicial en el proyecto. En el trascurso del segundo debate, celebrado el 16 de octubre de 2014 en la Plenaria del Senado, tampoco se encuentra alguna mención a la conformación de la Cámara de Representantes, ni a su forma de elección, más allá de la presentación de la proposición, la cual no fue discutida y terminó siendo negada en bloque junto con otras[6]. En síntesis, la norma demandada desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Esto configura un vicio de procedimiento en la formación del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015. (iii) Tercer cargo: vulneración del artículo 160 de la Constitución y del artículo 175 de la Ley 5ª de 1992 4. El inciso 3 del artículo 160 de la Constitución Política reza: “[e]n el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo”. En el mismo sentido, se encuentra el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992. En el informe ponencia presentado para segundo debate y publicado en la Gaceta del Congreso 585 de 2014 se relacionaron las proposiciones radicadas por los miembros de la comisión, pero no se indicaron las razones por las cuales se negaron las realizadas por los Senadores Paloma Valencia, José Obdulio Gaviria, Alfredo Rangel y Jaime Amín en relación con el artículo 346 consistente en “[d]evolver a los Congresistas la apropiación del gasto”, ni la realizada por los Senadores Paloma Valencia, José Obdulio Gaviria y Jaime Amín respecto del artículo 250 en cuanto a “[m]odificar el artículo de manera que el fiscal dependa del Presidente de la República”. Los informes de ponencia son una herramienta fundamental para garantizar el principio de publicidad y son, adicionalmente, un elemento central en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En esa dirección se encuentran las sentencias C-1079 de 2000 y C-816 de 2004. Al no estar consignadas las razones de rechazo de las propuestas en el informe de ponencia para segundo debate en el pleno del Senado de la República, se incurrió en un vicio de trámite que viola el artículo 160 de la Carta. (iv) Cuarto cargo: desconocimiento del inciso segundo del artículo 375 de la Constitución, desarrollado por el artículo 225 de la Ley 5ª de 1992 5. Los actos legislativos tienen por objeto que la Constitución Política se adapte a las realidades sociales y a la evolución de las instituciones que hacen parte del Estado, lo que implica que la Carta no contiene cláusulas pétreas. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sido enfática en la necesidad de cumplir de manera estricta con los procedimientos y reglas dispuestos para la aprobación de las enmiendas de la Carta, lo que supone un amplio debate y la aprobación por las mayorías establecidas en el artículo 375 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 225 de la Ley 5ª de 1992. El artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 no fue aprobado en el sexto debate reglamentario, el cual se llevó a cabo el día 28 de abril de 2015, de acuerdo con lo consignado en el Acta No. 51 de la misma fecha y publicada en la Gaceta 644 de 2015 -páginas 91 y 92-. En efecto, en esa oportunidad la votación no cumplió con la mayoría reglamentaria para la aprobación de proyectos de reforma a la Constitución que se encuentren en segunda vuelta. Según consta en la mencionada Acta, la votación fue de 43 por el “sí” y 30 por el “no”. Lo anterior implica que se incumplió con lo dispuesto en el artículo 375 superior y en los artículos 119.1 y 225 de la Ley 5ª de 1992. Así las cosas “la voluntad de improbar el artículo 6 del Acto Legislativo 2 de 2015, por parte de la Plenaria del Senado, fue expresa y manifiesta, tanto así que el artículo 6 del entonces proyecto de acto legislativo 18 de 2014 no quedó incluido en el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República publicado en la Gaceta 267 de 2015”.[7] Cuando el texto discutido no alcanza la mayoría exigida para su aprobación, se entiende que dicha enmienda fue negada. En el debate de segunda vuelta del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, la votación no alcanzó la mayoría requerida y, por lo tanto, dicha propuesta de cambio constitucional fue negada de acuerdo con la costumbre parlamentaria. Respecto a la vigencia y validez de la costumbre parlamentaria se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-816 de 2004. En la intervención del Senador Antonio Navarro Wolf[8] indicó que “(…) hay plena conciencia de la no aprobación del artículo demandado –no solo de él sino de los demás parlamentarios, en el sentido que no contradijeron su argumento-, y que en virtud de esa negativa se prestaría a presentar una proposición para que las comunidades Raizales tuviesen una representación directa en el Senado de la República”[9]. A pesar de lo anterior, posteriormente y como se puede observar en la Gaceta 289 de 2015, el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 fue incluido en el informe de ponencia para el séptimo debate reglamentario, lo que evidencia un desconocimiento (a) de la decisión adoptada por una de las cámaras al improbar el mencionado artículo y (b) de los efectos jurídicos que esto produce. La Corte Constitucional ha manifestado que cuando un proyecto de acto legislativo no alcanza, en el trámite de segunda vuelta, las mayorías necesarias para su aprobación, se entiende que el proyecto ha sido hundido. En suma, fue desconocida la voluntad de una de las Cámaras de improbar la enmienda contenida en el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, lo que se configura en un vicio de trámite insubsanable. (v) Quinto cargo: sustitución del principio democrático, participativo y pluralista con la disminución de la representación de los colombianos en el exterior 6. La norma demandada configura una disminución de la representación en la circunscripción internacional de los colombianos en el exterior, debido a que pasa de dos a una curul en la Cámara de Representantes. Dicha disminución constituye una sustitución parcial de la Constitución en los términos de las sentencias C-588 de 2009 y C-574 de 2011, entre otras. El artículo 6º del Acto Legislativo 02 de 2015, al disminuir la representación de los nacionales en el exterior “deroga el [p]rincipio [d]emocrático, participativo y pluralista, así como el principio de facilitar la participación de todos en las decisiones que nos afectan y en la vida, política de la Nación.”[10] a. Premisa Mayor. Eje definitorio: Principio democrático y pluralista El constituyente de 1991 tuvo como objetivo fortalecer la democracia participativa y hacer de este principio una aspiración plena, actual y efectiva para el pueblo colombiano, de tal manera que éste se sintiera con una representación adecuada, proporcional y justa. A su vez, el Estado a través de sus diversas instancias debe actuar acorde con el mandato otorgado por el pueblo. La Carta Política, asumió el reto de fortalecer una democracia que garantice el pleno ejercicio de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales, y de todos aquellos que fuesen necesarios para el adecuado desarrollo del ser humano. Sin embargo, estas prerrogativas no serían de aplicación inmediata en la totalidad de la población colombiana, puesto que para su materialización y pleno goce es necesario tener en cuenta las condiciones económicas del país. Por lo tanto, su desarrollo es progresivo e implica que se va produciendo con el transcurso del tiempo. En todo caso, una vez alcanzado determinado grado de protección, quedan prohibidos los retrocesos de acuerdo con lo estipulado en el artículo 48 de la Carta. Es así que los derechos políticos, como elementos fundamentales de la democracia colombiana, no pueden ser objeto de reformas constitucionales que impliquen una regresividad en su materialización, más aún, si la enmienda va encaminada a desmejorar la representación política de las minorías, como es el caso de los colombianos que se encuentran en el exterior. Al respecto, el Acto Legislativo 1 de 2013 les asignó a los colombianos en el exterior dos curules en la Cámara de Representantes con el fin de garantizar una representación adecuada y proporcional. Es decir, que la norma demandada “desconoce 23 años de discusiones y conquistas en materia de representación política, de los colombianos en el exterior, presentándose como una reforma flagrantemente regresiva y contraria a los pilares fundamentales en los cuales se sustenta la Carta Superior y por ende el sistema democrático de nuestra república, en una especie de sustitución del principio democrático.”[11] El pluralismo se vincula a varios elementos que definen la identidad de la Constitución y, por ende, no podrían ser alterados a través de una reforma, de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en las sentencias C-249 y C-1056 de 2012. Entre dichos elementos se encuentran (i) el principio democrático, participativo y pluralista, (ii) el principio de participación y de representación política y (iii) el principio de igualdad. En suma, el artículo 6º del Acto Legislativo 2 de 2015 al reducir la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes, los deja en condiciones de desigualdad frente a otras circunscripciones territoriales y especiales, sin tener en cuenta que dicha población es superior al de ellas. b. Premisa menor En aplicación de los principios mencionados, la Carta de 1991, en el artículo 176, les otorgó a los grupos minoritarios herramientas eficaces para garantizar una adecuada representación en el Congreso de la República. Sin embargo, dicho mandato se hizo efectivo 10 años después a través de la Ley Estatutaria 649 de 2001, que les asignó una curul a los colombianos en el exterior. La promulgación de dicha ley fue celebrada por varias instituciones del Estado, debido a que consideraban que era un paso para incluir de manera efectiva dentro del debate público a los grupos minoritarios y, de esta manera, fomentar su participación en la toma de decisiones. No obstante, asignarles a los colombianos en el exterior una sola curul no responde al propósito mencionado. La aplicación de la Ley Estatutaria 649 de 2001 trajo como problema que, al ser una curul de circunscripción nacional, el congresista que representaba a los colombianos en el exterior era elegido con votos nacionales. Esta situación fue corregida con la promulgación del Acto Legislativo 02 de 2005 al prever que la circunscripción especial internacional por su naturaleza se asimilaría a las circunscripciones territoriales. En consecuencia, se dispuso la creación de una circunscripción especial para los colombianos residentes en el exterior, en la que sólo los votos de dichas personas pudieran ser tenidos en cuenta para determinar quién representaría sus intereses en el Congreso. Posteriormente, el constituyente derivado -al considerar que una sola curul era insuficiente para representar los intereses de los colombianos que residen en el exterior- mediante Acto Legislativo 01 de 2013 estableció dos curules en la Cámara de Representantes. Esto se dio en consideración a que el incremento de su representación en el Congreso incentivaría la participación de los colombianos en el exterior en los procesos democráticos del país, materializándose de manera efectiva el principio democrático y participativo. No resulta lógico que después de haber avanzado en el reconocimiento y fortalecimiento de la representación de los colombianos en el exterior, con la expedición del artículo 6 del Acto Legislativo 2 de 2015 se retroceda y se contradigan los principios y valores constitucionales. Una disminución injustificada y desproporcionada de la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes, impone barreras y límites para el adecuado ejercicio de los derechos políticos. De acuerdo a lo señalado, con “la disminución de la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes, la Constitución dejó de ser un “acuerdo de convivencia social, que en cuanto a tal debe tener reglas de igualdad y proporcionalidad frente a la representatividad de los diferentes actores de la sociedad”, y por el contrario fue modificado para retroceder en la garantía y efectividad del ejercicio de los derechos democráticos de los colombianos en el exterior”.[12] Con el artículo 6 del Acto Legislativo 2 de 2015 se está desconociendo el carácter pluralista, participativo y de representación que caracteriza al Estado, pues la Carta de 1991 le impuso a las mayorías el deber de evitar la afectación de representatividad de las minorías, en especial de aquellas que por sus condiciones se encuentren en inferioridad y vulnerabilidad. Es decir, que la norma demandada va en contra de lo dispuesto por la Constitución de 1991, al implantar una democracia que limita y disminuye la representación de las minorías. c. Test de efectividad La disminución de la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes implica la imposibilidad de aplicación del principio democrático, puesto que a menor representación, menor pluralismo, derecho a la igualdad, participación política y, por lo tanto, menor democracia. El test de efectividad busca establecer si la disminución de la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes obedece a una pretensión universal, o si por el contrario, se trata de obtener ciertos objetivos particulares. La disminución de representación se traduce en un debilitamiento de la expresión política de los colombianos en el exterior, y por lo tanto, en la supresión del pluralismo político y entra en abierta contradicción con los postulados de la Constitución de 1991. Tampoco se evidencia que la norma demandada cumpla con la universalidad que debe caracterizar a las disposiciones constitucionales, pues la disminución de representación afecta a un pequeño grupo de la población que se encuentra en condiciones excepcionales. Con lo anterior, se demuestra que no se cumple el mencionado test. d. Premisa de síntesis La disminución de la representación de los colombianos en el exterior en la Cámara de Representantes, deroga el principio democrático, pluralista y participativo en materia política. Esto se traduce en una limitación injustificada de la representación y participación de esta minoría: “No es dable dentro de los pilares fundamentales de nuestra Carta Superior, disminuir la representación política de una minoría, so pretexto de darla a otra minoría, igualmente subrepresentada, como en este caso es la comunidad raizal del Departamento de San Andrés, que por sus precarias condiciones socio económicas merece la atención estatal y la garantía de una representación cierta y proporcional aparte de la que actualmente tiene en la circunscripción territorial, pero eso sin menoscabar la representación de otra minoría, como lo pretendió la norma demandada”.[13] Así pues, el artículo impugnado al disminuir y restringir la representación de los colombianos en el exterior, se opone al pluralismo consagrado en la Carta y por la tanto se convierte en una sustitución de la Constitución. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio del Interior El ministerio del Interior[14] afirma que no se requería adelantar el trámite de la consulta previa dado que el artículo demandado ¨no desencadena una afectación directa a sujetos colectivos susceptibles de derechos constitucionalmente protegidos, entendida dicha afectación, como una intromisión intolerable a su calidad de vida y costumbres”. A fin de fundamentar esta conclusión y citando diferentes disposiciones constitucionales, advierte que la obligación de agotar el trámite de la consulta previa solo es exigible cuando se trata de medidas que comportan una afectación directa lo que no ocurre, en principio y debido a su carácter general y abstracto, con las leyes. Señala entonces, al referirse a los incisos modificados por la norma demandada que ellos no implican una afectación en el sentido indicado dado que “el único cambio que se presenta en el inciso cuarto es respecto de la supresión de un representante de la circunscripción internacional de los colombianos residentes en el exterior, y no realiza ninguna modificación de la circunscripción indígena, por lo que tampoco se da una afectación específica a dicha población”. b. Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina El Departamento, mediante apoderado judicial[15], solicita que la disposición demandada sea declarada exequible, pues los cargos alegados no demuestran vicios en la formación del acto legislativo. Particularmente estructura su intervención en relación a los siguientes tres argumentos de los demandantes: (i) violación del artículo 93 Superior en lo que se refiere al bloque de constitucionalidad, al desconocer los artículos 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la OIT; (ii) vulneración del artículo 375 de la Constitución Política en lo relacionado con los principios de consecutividad e identidad flexible, y (iii) vulneración del artículo 375 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 5ª de 1992 en su artículo 255[16]. En cuanto al primer punto sostiene que no era necesario adelantar una consulta previa, pues para que ese vicio proceda debe existir una “afectación”, lo cual no ocurre con la norma demandada, sino todo lo contrario, pues considera que se logra “lo que históricamente ha venido pidiendo la comunidad raizal y es, por lo menos, un representante de su comunidad ante la H. Cámara de Representantes”[17]. A partir de las referencias a las sentencias C-030 de 2008, C-075 de 2009 y C-175 de 2009, entre otras, concluye que la norma acusada no debía contar con una consulta previa en la medida que no afecta directamente a la comunidad destinataria de la misma[18]. Frente al segundo punto, sostiene que la demanda “no contiene un análisis cuidadoso que explique esta situación, es más, se limita a indicar que el nuevo texto surgió en una proposición y que no hacia parte del texto original, pero no indica de qué manera se pudo haber vulnerado dichos principios en la forma establecida en las reglas jurisprudenciales relacionadas”[19]. Concretamente, indica que la norma demandada no viola el principio de consecutividad, puesto que es factible que se puedan hacer modificaciones en el trámite de la aprobación del acto legislativo[20]. También argumenta que la norma no viola el principio de identidad relativa o flexible, ya que sí guarda relación con lo que se debatió inicialmente, a pesar de que haya sido introducido luego del segundo debate[21]. Por último, en relación con el último punto, se limita a citar la Sentencia C-317 de 2007 para afirmar que la norma no tiene el vicio advertido por el demandante.[22] 2. Intervenciones académicas a. Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá La Facultad de Derecho de la Universidad Libre[23] solicitó que se declare procedente el cargo por violación del derecho a la consulta previa como vicio de forma dentro del Acto 02 de 2015 y, en consecuencia, lo declare inexequible, ya que no se realizó la consulta previa sobre el derecho democrático que tienen las comunidades raizales, afrodescendientes e indígenas en materia de representación ante el Congreso de la República, a pesar de que son asuntos que afectan directamente a dichas comunidades[24]. Asimismo, sostiene frente al cargo por sustitución de la Constitución, que la disposición normativa no sustituye el modelo democrático adoptado por el Constituyente, toda vez que la participación y representación de las minorías étnicas y políticas aún subsiste, pues la garantía de participación democrática de los colombianos que viven en el extranjero en las elecciones a la Cámara de Representantes no fueron suprimidas por la reforma constitucional. El Congreso de la República, dentro de su margen de configuración como constituyente derivado, puede interpretar el principio axiológico y configurar enunciados constitucionales sin que implique sustituir la Constitución[25]. b. Consultorio Jurídico de la Universidad de Caldas El Consultorio Jurídico de la Universidad de Caldas[26] solicita que los incisos demandados sean declarados inexequibles. A su juicio, la comunidad raizal está comprendida dentro del concepto de pueblo tribal incluido en el Convenio 169 de la OIT, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad y establece la obligación de los Estados de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”[27]. Considera que, en el caso concreto, la relevancia del derecho a la participación política puede afectar directamente los intereses de la comunidad raizal, por lo cual debe realizarse la consulta previa. En consecuencia, su omisión implica un vicio de procedimiento que debe conducir a la inexequibilidad de la norma demandada[28]. En relación con el cargo relativo a la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, señaló que no se evidencia una vulneración al artículo 375 de la Constitución Política[29]. En primer lugar, porque la obligación de surtir los ocho debates reglamentarios, se exige respecto del proyecto y no de cada uno de los artículos del mismo. Y en segundo lugar, porque el principio de identidad flexible permite realizar modificaciones, adiciones o supresiones que sean necesarias en cuando tengan relación con la temática de la iniciativa, lo cual se cumple en este caso, toda vez que la modificación hace referencia a la conformación de la Cámara de Representantes, materia íntimamente ligada con la institucionalidad del sistema jurídico colombiano que es, a su vez, el eje fundamental de la reforma[30]. Así, concluye que “no se logra evidenciar vulneración del artículo 375 de la Constitución Política y específicamente de los principios de consecutividad e identidad flexible en relación con la reforma contenida en el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, razón por la cual este cargo no está llamado a prosperar”[31]. En cuanto al cargo tercero que propone la inconstitucionalidad de la norma demandada por el vicio relativo a la publicación de los informes de ponencia, considera que está llamada a prosperar. Lo anterior, por cuanto no se realizó en informe de ponencia ni en el segundo debate alusión alguna a “las razones por las cuales las proposiciones referentes a “Devolver a los congresistas la apropiación del gasto” y la de “Modificar el artículo a manera que el fiscal dependa del Presidente de la República, consagradas en los artículos 250 y 346 de la Constitución Política, fueron negadas[32]”. En relación con la vulneración del inciso 2 del artículo 375 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 225 de la Ley 5 de 1992, el interviniente afirma que el cargo está llamado a prosperar, ya que en la segunda vuelta el proyecto debe aprobarse por una mayoría absoluta, es decir, por 52 congresistas, pero el proyecto fue aprobado, en cambio, en sexto debate –que hace parte del segundo período- por 43 congresistas que votaron por el “sí” (30 votaron por el “no”)[33]. Finalmente, en cuanto a que la disminución de la representación de los colombianos en el exterior en la circunscripción especial de minorías sustituye pilares esenciales de la Constitución Política, el interviniente asegura que ello no es así, pues la norma demandada no afecta la estructura axiológica de la Constitución, ya que “se mantiene la voluntad del constituyente primario en garantizar representación política de cada región, la participación de la ciudadanía, el respeto por las minorías y el pluralismo”[34]. De acuerdo con lo anterior, concluye que los cargos primero, tercero y cuarto sí están llamados a prosperar por las razones arriba resumidas. 3. Intervenciones ciudadanas a. Walberto Alomia Riascos El señor Walberto Alomia Riascos solicita a la Corte que se declare exequible la norma acusada aclarando que la expresión “comunidad afrodescendiente tiene el significado que da las Naciones Unidas, que en Colombia corresponde al pueblo afrocolombiano…”[35]. A juicio del interviniente, los afrodescendientes incluyen a quienes se identifican como comunidad negra, palenqueros, raizales y quienes por lo general viven en la zona urbana o rural diferente a los consejos comunitarios y se autodenominan como afrocolombianos[36]. b. Asociación de Personeros Municipales del oriente Antioqueño En el documento presentado[37] solicita a la Corte rechazar cualquier reforma a la estructura del Estado que implique la modificación de la Constitución Política, mientras dicha iniciativa no tenga origen en una asamblea nacional constituyente. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los incisos 2º y 4º del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015. Señala, en síntesis, que era imperativo realizar la consulta previa de la comunidad raizal a efectos de establecer la adición de un representante de tal comunidad. En adición a ello, advierte que se desconoció el principio de consecutividad dado que la proposición relativa a la asignación de una curul especial a las comunidades raizales, así como la eliminación de una de las dos curules para la comunidad de colombianos en el exterior fue incluida de forma tardía en el proceso legislativo. Considera que efectivamente hubo una omisión de realizar la consulta previa por parte del Gobierno Nacional en este caso[38]. Complementa lo anterior afirmando que “la implementación de una nueva regla para la representación de la comunidad raizal del Departamento de San Andrés es un tema que indudablemente afecta directamente la preservación de la identidad cultural de comunidad étnica”[39]. De manera que, a su juicio, la disposición normativa demandada sí afecta manifiesta y directamente a la comunidad raizal del departamento de San Andrés, y, en consecuencia, exigía la previa participación, conocimiento y deliberación informada de dicho colectivo minoritario[40]. Asimismo, advierte que el principio de identidad flexible implica que cualquier modificación sobre iniciativas que se hayan presentado en el primer período debe tener una relación temática estrecha, evidente, clara y específica. Sin embargo, precisó que tratándose de actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales. A pesar de lo anterior, considera que en este caso se violó el principio de consecutividad, pues “la proposición relativa a la asignación de una curul especial para las comunidades raizales de San Andrés y Providencia y la eliminación de una de las dos curules para la comunidad de colombianos en el exterior o comunidad internacional se incluyó de forma tardía dentro del proceso del debate legislativo”[41]. Finalmente, en relación con los otros cargos concluye que “el ministerio púbico no pudo identificar que se haya propuesto, discutido ni mucho menos sometido a votación lo relativo a las modificaciones del artículo 176”, de modo que considera innecesario entrar a examinar los otros cargos formulados, ya que a partir de los cargos analizados procede declarar la inexequibilidad de los incisos 2º y 4º del artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015[42]. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. Este tribunal es competente para conocer de la demanda presentada en los términos del artículo 241.1 de la Constitución. B. ALCANCE DEL ARTÍCULO 176 DE LA CONSTITUCIÓN: referencia a su texto original y a las sucesivas reformas de que ha sido objeto 2. El texto del artículo 176 aprobado en 1991 dispuso (i) que la Cámara de Representantes se elegiría en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales; (ii) que para cada circunscripción territorial –conformada por los departamentos y el Distrito Capital- existirían dos representantes y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil; y (iii) que la ley podría establecer una circunscripción especial –de hasta cinco representantes- para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Con el objeto de reglamentar lo dispuesto en tal artículo fue aprobada y promulgada la Ley 649 de 2001 en la que se estableció que la circunscripción especial constaría de cinco curules distribuidas así: dos (2) para las comunidades negras, una (1) para las comunidades indígenas, una (1) para las minorías políticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior. A su vez fijaba las condiciones para ser candidato en estas circunscripciones. 3. Posteriormente el Acto Legislativo 02 de 2005 modificó el artículo 176 de la Carta. Para el efecto dispuso, en lo relevante, (i) que la Cámara de Representantes sería elegida en tres circunscripciones: territoriales, especiales e internacional; (ii) que en cada circunscripción territorial -conformada por los departamentos y el Distrito Capital- habría dos representantes y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil; (iii) que la ley podría establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas siendo posible elegir para ella hasta cuatro representantes; y (iv) que para los colombianos residentes en el exterior existiría una circunscripción internacional, mediante la cual se elegirá un Representante a la Cámara, siendo posible contabilizar únicamente los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior. Ese mismo año, el Acto Legislativo 03 de 2005 estableció, en relación con la circunscripción territorial, que existirían dos representantes por cada una de ellas y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500, que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. Este ajuste se encontró acompañado de una regla destinada a actualizar la base a partir de la cual se asignaban las curules adicionales. Igualmente fueron establecidas algunas normas de transición. 4. El Acto Legislativo 01 de 2013 modificó nuevamente el citado artículo 176 de la Carta. En él se estableció (i) que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales, eliminándose así la referencia a la circunscripción internacional; (ii) que en cada circunscripción territorial -conformada por los departamentos y el Distrito Capital- habría dos representantes y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000; (iii) que las circunscripciones especiales asegurarían la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y los colombianos residentes en el exterior, eligiendo cinco representantes, distribuidos así: dos por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes, uno por la circunscripción de las comunidades indígenas, y dos por la circunscripción internacional. Finalmente, se disponía, tal y como ya se había es...