Sentencia C-290 de 2009

C-290-09 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-290/09 OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY POR MEDIO DE LA CUAL LA NACION SE ASOCIA A LA CELEBRACION DE LOS 470 AÑOS DE LA VILLA HISPANICA DEL MUNICIPIO DE TIBANA, BOYACA CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Artículo objetado no establece una orden de carácter imperativo al Gobierno Nacional ni avizora presión alguna sobre el gasto público La Corte observa que en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene el ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador no se avizora presión alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediando plazo. No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar, motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo objetado. GASTO PUBLICO-Competencias constitucionales del Congreso y el Gobierno Tratándose del gasto público la Carta ha distribuido las competencias entre el órgano legislativo y el Gobierno, de tal manera que, por regla general, al Congreso de la República le atañe aprobar las leyes que comporten gasto público, en tanto que al Gobierno le concierne decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto los gastos previamente decretados mediante ley. GASTO PUBLICO-Vocación de la ley que decreta un gasto La vocación de la ley que decreta un gasto es, entonces, la de constituir un título jurídico para la eventual inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto general de la Nación y si el legislador se limita a autorizar el gasto público a fin de que, con posterioridad, el Gobierno pueda determinar si lo incluye o no en alguna de las futuras vigencias fiscales, es claro que obra dentro del marco de competencias constitucionalmente diseñado y que, por este aspecto, no existe contrariedad entre la ley o el proyecto de ley objetado y la Constitución. GASTO PUBLICO-Competencia del Gobierno para incorporar o no las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto/GASTO PUBLICO-Asignación presupuestal para la realización de gastos autorizados por ley es eventual Siempre que el Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y “de acuerdo con la disponibilidad de los recursos y las prioridades del Gobierno, siempre de la mano de los principios y objetivos generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las disposiciones que organizan el régimen territorial repartiendo las competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Así pues, la asignación presupuestal para la realización de gastos autorizados por ley es eventual y la decisión acerca de su inclusión le corresponde al Gobierno, luego el legislador no tiene atribución para obligar al Gobierno a que incluya en el presupuesto alguna partida específica y, por ello, cuando a la autorización legal previa el Congreso agrega una orden con carácter imperativo o perentorio dirigida a que se apropien en el presupuesto las sumas indispensables para ejecutar el gasto autorizado, la ley o el proyecto de ley están afectadas por un vicio de inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las competencias relativas al gasto público entre el legislador y el Gobierno. GASTO PUBLICO-Excepcionalmente si es factible incorporar en el presupuesto nacional gastos que deben ser asumidos por los entes territoriales En reiterada jurisprudencia ha sostenido la Corte Constitucional que aquellos enunciados en los cuales se autoriza al Gobierno Nacional para incorporar gastos que son del resorte exclusivo de las entidades territoriales contradicen la ley orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación y que, en consecuencia, no es factible incorporar en el presupuesto nacional gastos que deben ser asumidos por los entes territoriales. Ciertamente la Ley 715 de 2001 indica en su artículo 102 que en el Presupuesto General de la Nación no se pueden incluir “apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella”. Empero, a renglón seguido, en el mismo texto se lee que lo anterior se dispone, “sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”. En concordancia con las últimas previsiones transcritas, la Corporación ha estimado que no se configura vicio de inconstitucionalidad cuando el gasto autorizado, siendo exclusivo de las entidades territoriales, se encuentra cobijado por alguna de las excepciones establecidas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001. IMPACTO FISCAL DE PROYECTO DE LEY, ORDENANZA O ACUERDO, QUE ORDENE GASTO O QUE OTORGUE BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Debe ser explícito y compatible con el marco fiscal de mediano plazo El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 señala que “en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, para lo cual en la exposición de motivos y en las ponencias constarán en forma expresa “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho gasto”, fuera de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior”, sin que el concepto pueda contrariar el Marco Fiscal de Mediano Plazo. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Carga de demostrar incompatibilidad del proyecto de ley con el marco fiscal de mediano plazo La Corporación también ha indicado que el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley”, pues es evidente que el Ministerio “cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica” para ilustrar al Congreso respecto de las consecuencias económicas del proyecto, en cuyo caso, si bien el órgano legislativo debe recibir y valorar el concepto emitido, “la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministerio de Hacienda”. Aún cuando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde la carga principal en el proceso de racionalidad legislativa, lo cierto es que la finalidad de obtener que las leyes dictadas “tengan en cuenta las realidades macroeconómicas” no puede lograrse al costo de “crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa” o de instaurar “un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda”. ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A CARGO DE LA NACION-No implica una especie de consulta previa del Congreso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público La Corte Constitucional ha precisado que la presentación de un proyecto de ley que implique gastos no está condicionada a una especie de consulta previa de los congresistas al Ministerio de Hacienda, ya que en tal hipótesis “el Ministerio decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo”, con lo cual “adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso”, pero también “podría decidir no intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender el trámite de los proyectos”. ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A CARGO DE LA NACION-No fue realizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A CARGO DE LA NACION-Omisión no vicia trámite legislativo, puesto que no es requisito de trámite en el proceso formativo de la ley, ni crea una carga adicional y exclusiva al Congreso La Corporación ha indicado que cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público omite conceptuar no se afecta la validez del proceso legislativo que, en consecuencia, no se vicia “por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”, puesto que “la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda”. Así las cosas, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no es un requisito de trámite en el proceso formativo de la ley, ni crea “una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso”, pues entender que “única y exclusivamente” le corresponde al legislador cumplir con las exigencias allí establecidas, significaría “cercenar considerablemente” sus facultades, lesionar su autonomía y, por ende, vulnerar el principio de separación de poderes”. Referencia: expediente O. P. 118 Asunto: Objeciones gubernamentales al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado - 163 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”. Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante oficio fechado el veintitrés (23) de diciembre de dos mil ocho (2008), y de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”, debido a que el Congreso de la República rechazó las objeciones que, en contra de su artículo 2º, presentó el Gobierno Nacional. 1. Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional El Magistrado Sustanciador, por medio de auto del 29 de enero de 2009, asumió el conocimiento del proceso de la referencia, y decretó la práctica de pruebas, con el fin de verificar la integridad del trámite surtido en relación con las objeciones presidenciales de la referencia en el Congreso de la República. En la providencia citada se dispuso: “PRIMERO.- ASUMIR el conocimiento de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibana Departamento de Boyacá”, radicadas bajo el número OP-118. SEGUNDO.- OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que, dentro del término de dos días, remitan a este Tribunal, con destino a este proceso, las certificaciones relacionadas con el trámite completo de las objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia, incluyendo las fechas de publicación de los informes; las fechas del anuncio previo a la votación de los mismos; las fechas en las que se realizaron los debates; el quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con las que fueron aprobados, así como las correspondientes gacetas del Congreso en las que consten dichos actos. TERCERO.- OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación al Senado de la República, para que, dentro del término de dos días, remita a este Tribunal, con destino al proceso de la referencia, la certificación del día exacto, en el que recibió, proveniente de la Presidencia de la República, las objeciones al Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”. CUARTO.-OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, para que, dentro del término de dos días, remita a este Tribunal, con destino al proceso de la referencia, la certificación del día exacto, en el que radicó, en el Senado de la República, las objeciones al Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”. QUINTO.-OFICIAR por la Secretaría General de la Corte Constitucional a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, dentro del término de dos días, informe a este Tribunal, con destino al proceso de la referencia, si se efectuó la publicación del Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”, dentro del plazo señalado en el inciso 3, del artículo 166 de la Constitución Política. Y en caso afirmativo remitir copia del Diario Oficial en el que así se dispuso. SEXTO.- FIJAR en lista las normas objeto del proceso de la referencia por el término de tres (3) días, con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarlas o defenderlas.” El Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio de oficio radicado en esta Corporación el 4 de febrero de 2009, remitió lo relacionado con el trámite ordinario del proyecto de ley de la referencia en esa Cámara. Con respecto al trámite de las objeciones presidenciales que se analizan, comunicó el citado funcionario, que el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, del 9 de diciembre de 2008, en la que se realizó el anunció previo para votación del informe de objeciones, estaba en elaboración, por lo cual no se había publicado. Respecto del acta de la sesión plenaria del 10 de diciembre de 2008, en la que se votó y aprobó el citado informe, el Secretario General indicó que se encontraba en proceso de elaboración y por esa causa no se había procedido a su publicación. Por su parte, el Secretario General del Senado de la República, mediante oficio radicado en esta Corte el 5 de febrero de 2009, envió lo concerniente al trámite del proyecto de ley de la referencia. Sin embargo, no señaló la fecha en la que se anunció para votación el correspondiente informe de objeciones, ni adjuntó documento alguno que diera cuenta de tal acto. En relación con la fecha en la que la Presidencia de la República radicó en el Senado de la República las objeciones al proyecto de ley de la referencia, el Secretario General de esa Corporación, también guardó silencio. A su vez, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en comunicación radicada en esta Corporación el 3 de febrero de 2009, señaló que: “De acuerdo con la firma del funcionario que recibió en el Senado de la República el documento contentivo de las objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 120 de 2006 Senado, 163 de 2007 Cámara, éste fue radicado el día 16 de julio de 2008. A este escrito anexo copia de los antecedentes que evidencian lo anterior.” Adicionalmente, el mismo funcionario anexó a su respuesta “copia del Diario Oficial No. 47.052 del miércoles 16 de julio de 2008 en el cual se publicaron las objeciones presidenciales, así como el texto del proyecto de ley No 120 de 2006 Senado, 163 de 2007 “por medio de la cual la Nación se asocia a los 470 años de la Villa Hispánica del municipio Tibaná, Departamento de Boyacá” y copia del oficio dirigido al Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional, por medio de la cual se solicitó su publicación.” En vista de que vencido el término probatorio decretado por el auto referido, la Corte no recibió todas las pruebas solicitadas a las Cámaras Legislativas y, particularmente, lo que hace referencia a (i) las correspondientes actas de las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en las que se anunció y votó el informe de objeciones presidenciales y, adicionalmente, (ii) la información solicitada al Senado de la República, relacionada con la fecha exacta en la que recibió de la Presidencia de la República las objeciones al proyecto de ley de la referencia, la Corte Constitucional, a través del Auto 086 de 2009, del 18 de febrero del mismo año, decidió “ABSTENERSE DE DECIDIR sobre las objeciones presidenciales presentadas al Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”, identificadas con el número de radicación OP-118, mientras no se cumplan los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo.” Adicionalmente, por medio de esa providencia se ordenó que tal situación se informara a “los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sean enviadas a la Corte Constitucional las actas de las sesiones plenarias necesarias para poder determinar, con base en las pruebas pertinentes, si para la aprobación del informe de objeciones presidenciales se cumplió con el procedimiento establecido y, de la misma forma, apremiar “a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que acopien todos los documentos requeridos y dispongan que sean enviados a esta Corporación, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del presente auto.” El Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del oficio radicado en esta Corporación el 25 de marzo de 2009, remitió un ejemplar de la Gaceta del Congreso No. 102 de 2009, en la que se publicó el acta de la plenaria de la Cámara de Representantes número 156, del 9 de diciembre de 2008, en la que se efectúo el correspondiente anunció previo para votación del informe de objeciones presidenciales de la referencia. De la misma forma, el Secretario General de la Cámara de Representantes, en comunicación radicada en esta Corte el 17 de marzo de 2009, hizo llegar un ejemplar de la Gaceta del Congreso No. 36 de 2009, en la que se publicó el acta de la sesión No. 157, correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 10 de diciembre de 2008, en la cual se votó y aprobó el citado informe de objeciones presidenciales. Por su parte, el Secretario General del Senado de la República, el día 2 de abril de 2009, radicó una comunicación en esta Corporación, a la cual anexó un ejemplar de la Gaceta del Congreso No. 116 del 12 de marzo de 2009, en la que se publicó el acta de plenaria del Senado de la República en la que se anunció para votación el informe de objeciones presidenciales referido. En la misma oportunidad, el citado funcionario, hizo llegar un ejemplar de la Gaceta del Congreso No. 148 del 19 de marzo de 2009, en la que se publicó el acta de la sesión plenaria de esa Corporación en la que se votó y aprobó el informe de objeciones presidenciales de la referencia. 2. Trámite del proyecto de ley del cual hace parte el artículo objetado De conformidad con los documentos aportados por las Secretarías Generales de cada una de las cámaras legislativas, el trámite impartido al Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado / 163 de 2007 Cámara, fue el siguiente: 2.1. En el Senado de la República - El día 13 de septiembre de 2006 el proyecto de ley fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República y sus autores fueron los senadores Mauricio Jaramillo Martínez, Plinio Olano Becerra, Hector Helí Rojas Jiménez, Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez y Ciro Ramírez Pinzón, así como los representantes a la Cámara Juan de Jesús Córdoba Suárez, Hernán Puentes Díaz, Zamir Eduardo Silva Amín, Luis Alejandro Perea Albarracín, Marco Tulio Leguizamón Roa y Juan Carlos Granados Becerra. - El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 370 del 15 de septiembre de 2006 y el 25 de septiembre del mismo año fue radicado en la Comisión Segunda del Senado de la República. - El 19 de octubre de 2006 la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República designó como ponente al senador Juan Manuel Galán Pachón. - La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 572 del 27 de noviembre de 2006. - En la sesión del 13 de octubre de 2006, la Comisión Segunda del Senado de la República anunció la discusión y votación del proyecto. - El proyecto fue aprobado en Comisión el 13 de diciembre de 2006, como consta en el Acta No. 30 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 280 de ese año. - La Comisión Segunda del Senado de la República designó como ponente para segundo debate al senador Juan Manuel Galán Pachón. - El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 248 del 5 de junio de 2007. - El 7 de junio de 2007 fue anunciado el proyecto, para ser discutido y aprobado “en la próxima semana”, según consta en el Acta No. 64 correspondiente a la sesión que el Senado de la República celebró en esa fecha. Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 352 del 26 de julio de 2007. - En la sesión del Senado de la República correspondiente al 12 de junio de 2007 el proyecto fue anunciado para ser “discutido y aprobado en la próxima sesión” y así consta en el Acta No. 65 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del 28 de agosto de 2007. - El 5 de septiembre de 2007 el proyecto fue anunciado de nuevo, para ser votado en la Plenaria del Senado de la República, según consta en el acta No. 09 correspondiente a esa fecha. - En la sesión Plenaria del Senado de la República correspondiente al día 11 de septiembre de 2007 la ponencia fue discutida y aprobada[1]. 2.2. En la Cámara de Representantes - El 22 de octubre de 2007 el representante Jairo Alfredo Fernández Quessep fue designado ponente para primer debate en la Cámara de Representantes. - La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 582 del 16 de noviembre de 2007. - El 4 de diciembre de 2007 el proyecto de ley fue anunciado, tal como consta en el Acta No. 17 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 198 del 30 de abril de 2008. - El 11 de diciembre de 2007 el proyecto fue aprobado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 018 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 198 del 30 de abril de 2008. - La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 86 del 26 de marzo de 2008. - El 2 de abril de 2008, en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, se anunció para votación el Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara, como consta en Acta No. 99 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 241 de 9 de mayo de 2008. - En la sesión de la Cámara de Representantes correspondiente al 8 de abril de 2008 el proyecto fue aprobado, según consta en el acta No. 100 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 242 del 9 de mayo de 2008. 2.3. Trámite de conciliación 2.3.1. En el Senado de la República - En la Gaceta del Congreso No. 292 del 28 de mayo de 2008, fue publicado el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara / 120 de 2006 Senado y el respectivo texto conciliado, presentados por el Senador Juan Manuel Galán Pachón y el Representante a la Cámara Marco Tulio Leguizamón Roa. - En la sesión plenaria del 10 de junio de 2008 fue anunciado para votación el Informe de Conciliación, según consta en el Acta No. 53 correspondiente a esa fecha. - En la sesión plenaria del Senado de la República, celebrada el 11 de junio de 2008, fue considerado y aprobado el Informe de la Comisión de Mediación, tal como aparece consignado en el Acta No. 54 de esa fecha. 2.3.2. En la Cámara de Representantes - En la Gaceta del Congreso No. 296 del 29 de mayo de 2008, fue publicado el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara / 120 de 2006 Senado y el respectivo texto conciliado, presentados por el Senador Juan Manuel Galán Pachón y el Representante a la Cámara Marco Tulio Leguizamón Roa. - El 3 de junio de 2008, en sesión ordinaria de Plenaria de la Cámara, se anuncia para votación el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 163 de Cámara, según consta en el Acta No. 114 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 413 de 7 de julio de 2008. - El Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 120 de 2006 Senado / 163 de 2007 Cámara, fue aprobado por la Plenaria de la Cámara el día 4 de junio de 2008, tal como consta en el Acta No. 115 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 de 2008. 1.4. Trámite impartido a las objeciones presidenciales - Mediante oficio de fecha 19 de junio de 2008, el Secretario General del Senado de la República envió al Presidente de la República el proyecto de ley de la referencia, con sus anexos y antecedentes legislativos, para la correspondiente sanción presidencial. - La Presidencia de la República recibió el proyecto de ley el día 9 de julio de 2008 y devolvió el expediente legislativo a la Presidencia del Senado de la República el 16 de julio del mismo año, sin la correspondiente sanción y acompañado de un escrito en el que formula objeciones al artículo 2º del proyecto de ley por motivos de inconstitucionalidad. - Como quiera que al momento de formular las objeciones al artículo 2º del proyecto de ley de la referencia, las cámaras legislativas se encontraban en receso, la Presidencia de la República dispuso su publicación en el Diario Oficial No. 47.052 del 16 de julio de 2008. - Por medio de escrito del 14 de noviembre de 2008, recibido el 24 de noviembre en la Secretaría General del Senado de la República y en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el senador Juan Manuel Galán Pachón y el representante Marco Tulio Leguizamón Roa, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que propusieron a las plenarias de las células legislativas “insistir en el proyecto y remitirlo a la Corte Constitucional de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política”. - El citado informe fue anunciado en la plenaria del Senado de la República durante la sesión del 1º de diciembre de 2008, y fue considerado y aprobado por esa Corporación el 3 de diciembre del mismo año, de acuerdo con el informe de sustanciación presentado por el Secretario General de la Corporación. - Por su parte, el anuncio del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en la sesión del día 9 de diciembre de 2008 y fue considerado y aprobado por esa Corporación, en la sesión del 10 de diciembre del mismo año, como consta en el informe de sustanciación presentado por el Secretario General de la Corporación. - Mediante oficio fechado el 23 de diciembre de 2008, radicado en la Corte Constitucional el 26 de enero de 2009, el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corporación para que decida sobre la constitucionalidad de las objeciones rechazadas por el Congreso, al proyecto de la referencia. II. EL TEXTO OBJETADO El artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”, es del siguiente tenor: Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 2º. Autorízase al Gobierno Nacional para que de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y lineamientos del marco fiscal de mediano plazo, considere incorporar las partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de utilidad pública y de interés social en el Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá, así: - Construcción de la nueva sede para la Institución Educativa Gustavo Romero Hernández. - Construcción de los campos deportivos de la Escuela vereda Supaneca Abajo y de la Urbanización Villa del Río. - Mejoramiento de la red vial de la zona urbana. - Pavimentación de la Vía El Batán – Aposentos. - Ampliación del alcantarillado urbano. - Mejoramiento de la malla vial rural de la Municipalidad. - Construcción del centro de comercialización y acopio Plaza de Mercado. - Construcción de las cunetas y obras de drenaje de la vía Tibaná – Jenesano. - Construcción de la doble calzada: carrera 2ª y salida a Jenesano. - Construcción de la Planta de tratamiento de aguas residuales del perímetro urbano. - Pavimentación de la vía Turmequé – Villapinzón. III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL Por oficio del quince (15) de julio de dos mil ocho (2008), y en ejercicio de lo dispuesto en los artículos 165 y 166 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional devolvió, sin la correspondiente sanción presidencial, el proyecto de ley de la referencia y para tal fin adujo “la inconstitucionalidad de uno de sus artículos”. A juicio del Gobierno Nacional, el artículo 2º del proyecto es contrario a la Carta, porque los recursos requeridos para financiar su implementación “no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, tal como fue señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. En el escrito de objeciones se lee que la “consistencia” con el Marco Fiscal de Mediano Plazo se exige respecto de todos los proyectos de ley que impliquen impacto fiscal, sin excepción y de conformidad con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, de carácter orgánico. En las objeciones se indica que “la iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas”, ni señaló la fuente alternativa de recursos para los efectos de dicha financiación, circunstancias que tornan inconsistente el proyecto, “como quiera que dichos programas no se encuentran previstos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, por lo cual “la expedición del proyecto presiona el gasto sin contener la fuente necesaria para cubrirlo”. Se informa que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su debida oportunidad, puso de manifiesto que el proyecto de ley “requería la identificación clara de los costos que implicaba y de “las fuentes de financiamiento, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”, lo que lo llevó a conceptuar desfavorablemente, “pues la asignación de estos recursos es insostenible a mediano plazo, tanto para la Nación como para la entidad territorial”. Al objetar, el Gobierno Nacional estimó que “las ponencias del proyecto no incluyeron el análisis del costo fiscal respectivo ni señalaron la fuente adicional para su financiación” y que, por ello, “la implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, situación que “supone el desconocimiento de los mandatos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y por ende, la vulneración del artículo 151 de la Constitución Política”. IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA El Senador Juan Manuel Galán Pachón y el Representante a la Cámara Marco Tulio Leguizamón Roa presentaron informe conjunto dirigido a los Presidentes de cada una de las cámaras y, habiendo conceptuado que “las objeciones presidenciales son infundadas”, propusieron “a las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes insistir en el proyecto y remitirlo a la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política”. Para fundamentar la insistencia sostuvieron que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el proyecto objetado no viola el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 ni el artículo 151 de la Carta, ya que la Corte Constitucional ha reconocido la validez de las leyes que autorizan, mas no ordenan, gasto público, “máxime cuando se trata de inversiones en entidades territoriales bajo el sistema de cofinanciación”. En el respectivo escrito se indica que el artículo objetado “autoriza” al Gobierno Nacional la inclusión de las partidas necesarias para “concurrir a la financiación de unas obras en el municipio de Tibaná” y, además, se propone interpretarlo sistemáticamente con el artículo 3º que “reitera la autorización al Gobierno Nacional para realizar las apropiaciones presupuestales” y exige el cumplimiento “de todas las disposiciones legales para acceder a recursos nacionales mediante el sistema de cofinanciación”. A continuación se expone que, según la jurisprudencia constitucional, los requisitos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 sólo son aplicables a los proyectos que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, “hipótesis que no se configura, toda vez que, como se ha dicho, este proyecto se limita a autorizar el gasto, manteniendo el Gobierno la autonomía de incorporarlo o no en el proyecto de ley anual del presupuesto”. Finalmente, se puntualiza que, en atención “al sentido y finalidad del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la redacción del artículo 2º tuvo algunas modificaciones que muestran que se tuvo en cuenta el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pesar de que no explicó detalladamente la presunta incompatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como lo sugiere la jurisprudencia constitucional”. Con fundamento en los anteriores planteamientos, se insiste en que el artículo objetado condiciona la autorización de gasto a la disponibilidad presupuestal y al cumplimiento de los lineamientos del Marco Fiscal de Mediano Plazo y en que, de igual forma, desde el inicio del debate se condicionó la autorización del gasto al cumplimento de las normas sobre planeación y presupuesto, “al establecer que las obras mencionadas debían inscribirse en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del Departamento Nacional de Planeación y se debían cumplir las disposiciones legales en materia de cofinanciación”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte “declarar infundadas las objeciones presidenciales formuladas al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado / 163 de 2007 Cámara, ‘Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá” y, así mismo, solicita declarar la exequibilidad del artículo objetado. Empieza el Procurador por recordar que el Congreso de la República tiene libre iniciativa en materia presupuestal y particularmente en lo relativo al gasto, no obstante lo cual, por vía de excepción, el ejecutivo tiene iniciativa en relación con algunos aspectos del gasto. Destaca la vista fiscal que las leyes creadoras de gasto público son simples títulos jurídicos con base en los cuales, y siempre que lo estime conveniente, en ulterior momento el Gobierno incorpora en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones previamente decretadas. Así pues, “las leyes que autorizan gasto público no tienen per se la aptitud jurídica para modificar directamente la ley de apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales pertinentes”. Puntualiza el Jefe del Ministerio Público que, en materia de gasto público, existe un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de tal modo que deben actuar coordinadamente en el ejercicio de sus respectivas competencias, pues al Gobierno corresponde incorporar los gastos decretados por el Congreso, “siempre y cuando sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación”. Prosigue el Procurador señalando que el Congreso carece de competencia para imponerle al Gobierno la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante ley anterior y, por lo tanto, “las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público se ajustan al ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al gobierno estos gastos en el proyecto de presupuesto”. Así las cosas, es inconstitucional la ley que, al decretar un gasto, incorpora un mandato imperativo dirigido al ejecutivo, mas no lo es aquella que se limita a decretar un gasto público y sólo constituye título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto. Con base en los anteriores planteamientos el Ministerio Público considera que el artículo objetado no puede entenderse “como una orden imperativa, sino que permite colegir que se trata únicamente de la autorización de un gasto para que el Gobierno incluya las partidas correspondientes en el momento en que lo considere oportuno”. Respecto de la exigencia contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 el Procurador anota que al Gobierno Nacional “no le basta con darle a conocer al Congreso o a alguna de sus células legislativas la existencia de dificultades de orden presupuestal, pues ello no impide per se el trámite de una ley que implique la cofinanciación de gastos entre la Nación y los entes territoriales para la realización de las obras que allí se determinen”. Según el Procurador, “el Gobierno debe persuadir al Congreso de la inconveniencia de la ley mediante estudios cuya carga no puede trasladarse al órgano legislativo”, así que “el solo anuncio de inconveniencia presupuestal que el ejecutivo le haga al órgano legislativo a través de sus células o comisiones no impide que aquel continúe con el trámite de las leyes - áun las llamadas leyes de honores - en cuanto constituye una de sus funciones esenciales”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del texto objetado por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4°, y 241 numeral 8° de la Carta Política. 2. El trámite de las objeciones De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no recae exclusivamente sobre los asuntos materiales relacionados con los reparos presentados por el Gobierno Nacional, sino que, además, incluye el estudio del procedimiento impartido a las correspondientes objeciones[2]. Por lo tanto, el análisis material de las objeciones debe estar precedido de la verificación del cumplimiento del trámite previsto para el efecto, en las normas pertinentes. Ello debido a que, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, la insistencia de las cámaras legislativas, en cumplimiento de los términos señalados en la Constitución Política, es un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto objetado[3]. 2.1. Oportunidad de las objeciones El proyecto de ley objetado consta de menos de 20 artículos y, según el artículo 166 de la Constitución Política, el Presidente de la República disponía del término de seis días hábiles[4] para devolverlo sin sanción y con objeciones. Observa la Corte que el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 9 de julio de 2008, y que el Gobierno Nacional tenía hasta el 17 de julio de 2008 para devolverlo sin sanción y con objeciones. Como el proyecto fue devuelto con objeciones a su artículo 2º el 16 de julio de 2008, la Sala concluye que las objeciones fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución. Dado que el terminó durante el cual la Presidencia de la República debía objetar el proyecto coincidió con el receso en el periodo de sesiones de las Cámaras, el Proyecto objetado fue publicado por el Gobierno Nacional en el Diario Oficial No. 47.052 del 16 de julio de 2008, cumpliéndose así la exigencia contenida en el inciso final del artículo 166 de la Constitución Política. 2.2. El límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución La jurisprudencia de esta Corte de manera reiterada ha considerado que el tiempo del cual disponen las Cámaras Legislativas para insistir en la aprobación de un proyecto de ley, que ha sido objetado por el Presidente de la República, no puede ser mayor al término que la Constitución expresamente ha indicado para la formación de la ley[5]. En consecuencia, le corresponde al Congreso de la República estimar o desestimar las objeciones dentro del plazo de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[6]. En el caso bajo análisis, observa la Sala que las objeciones fueron presentadas el 16 de julio de 2008, con efecto en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2008 y el 20 de junio de 2009 y que, después del correspondiente trámite, las plenarias de las cámaras legislativas aprobaron el informe de la Comisión designada para sustanciar las objeciones así: en la Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2008 y en el Senado de la República el 3 de diciembre de 2008. Confrontadas las fechas, la Corte advierte que el trámite de las objeciones tuvo lugar dentro del primer periodo de la anotada legislatura y que, por lo tanto, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución. 2.3. Trámite de discusión y aprobación de las objeciones El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado de la República el 16 de julio de 2008, y publicado en el Diario Oficial No. 47.052 de la misma fecha. Las mesas directivas del Senado y de la Cámara designaron una Comisión Accidental conjunta, para que efectuara el estudio de las objeciones presidenciales y procediera a emitir el correspondiente concepto. La Comisión fue integrada por el senador Juan Manuel Galán Pachón y por el representante Marco Tulio Leguizamón Roa. 2.3.1. En el Senado de la República La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República se realizó en la Gaceta del Congreso No. 874 del 1º de diciembre de 2008. El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en la plenaria del Senado de la República se efectuó en la sesión del 1º de diciembre de 2008, como consta en el acta No. 31 de la sesión ordinaria correspondiente a esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 116 del 12 de marzo de 2009. El informe de objeciones presentado por la Comisión ante el Senado de la República se aprobó en sesión plenaria de esa Corporación, el 3 de diciembre de 2008, tal como consta en el acta No. 32 de esa fecha, que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 148 del 19 de marzo de 2009. El quórum fue de 98 senadores, siendo el informe aprobado por unanimidad. 2.3.2. En la Cámara de Representantes La publicación en la Cámara de Representantes del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia, se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No. 863 de 2008. El anuncio de votación del informe de las objeciones presidenciales en la plenaria de la Cámara de Representantes se efectuó en la sesión del 9 de diciembre de 2008, de conformidad con en el Acta No. 156 de la fecha 9 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso No. 102 de 2009. El informe de objeciones, puesto a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes, fue aprobado en sesión del 10 de diciembre de 2008, de acuerdo con el acta No. 157 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 36 de 2009. El quórum fue de 142 Representantes a la Cámara, siendo el informe aprobado por la unanimidad de los presentes mediante votación ordinaria. El recuento del trámite legislativo de las objeciones presidenciales objeto de análisis permite, en principio, verificar que efectivamente el Congreso insistió en la aprobación del proyecto objetado. 3. Planteamiento de las cuestiones de fondo En el escrito mediante el cual el Gobierno Nacional sustenta las objeciones presentadas en contra del artículo 2º del proyecto de ley No. 120 Senado / 163 Cámara, se hace énfasis en que el Congreso de la República no se atuvo a lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, razón por la cual el legislador aprobó un proyecto sin haber señalado los recursos necesarios para financiar las obras previstas, proyecto que, a juicio del Gobierno, “presiona el gasto sin contener la fuente necesaria para cubrirlo”. Por su parte, el Congreso de la República, al insistir, considera que el artículo objetado no contradice los contenidos constitucionales ni la exigencia legal destacada en el escrito de objeciones, por cuanto se limita a autorizar el gasto sin ordenar su perentoria inclusión en el presupuesto general de la Nación y que durante el trámite legislativo se tuvo en cuenta el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “pese a que no explicó detalladamente la presunta incompatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Así las cosas, para decidir de fondo sobre las objeciones formuladas, la Corte estima indispensable reiterar su jurisprudencia referente a la diferencia entre la autorización del gasto y la orden de efectuarlo, a fin de determinar, a la luz de estos criterios, cuál es la situación del artículo objetado. Sólo si concluye que por este aspecto se ajusta a los dictados superiores, la Corporación se referirá a la manera como el Gobierno Nacional tendría que incorporar las respectivas partidas presupuestales y, en caso de que el análisis conduzca a la verificación de la constitucionalidad de la disposición cuestionada, se pasará a estudiar lo referente al cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. 3.1. La autorización del gasto público y su ejecución Como se ha anotado, el Gobierno Nacional señala que la aprobación del artículo objetado, de una parte, presiona el gasto público y, de otro lado, que esa presión tiene su causa en que “la iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas”, mientras que el Congreso de la República estima que el artículo objetado se limita a autorizar el gasto y que, en esa medida, no le impone al Gobierno la obligación de incorporar las partidas en el presupuesto general de la Nación, razón por la cual no contradice la Constitución. Conforme lo pone de presente el Procurador General de la Nación en su concepto de rigor, tratándose del gasto público la Carta ha distribuido las competencias entre el órgano legislativo y el Gobierno, de tal manera que, por regla general, al Congreso de la República le atañe aprobar las leyes que comporten gasto público, en tanto que al Gobierno le concierne decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto los gastos previamente decretados mediante ley[7]. La vocación de la ley que decreta un gasto es, entonces, la de constituir un título jurídico para la eventual inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto general de la Nación y si el legislador se limita a autorizar el gasto público a fin de que, con posterioridad, el Gobierno pueda determinar si lo incluye o no en alguna de las futuras vigencias fiscales, es claro que obra dentro del marco de competencias constitucionalmente diseñado y que, por este aspecto, no existe contrariedad entre la ley o el proyecto de ley objetado y la Constitución. Siempre que el Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y “de acuerdo con la disponibilidad de los recursos y las prioridades del Gobierno, siempre de la mano de los principios y objetivos generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las disposiciones que organizan el régimen territorial repartiendo las competencias entre la Nación y las entidades territoriales”[8]. La asignación presupuestal para la realización de gastos autorizados por ley es eventual y la decisión acerca de su inclusión le corresponde al Gobierno, luego el legislador no tiene atribución para obligar al Gobierno a que incluya en el presupuesto alguna partida específica y, por ello, cuando a la autorización legal previa el Congreso agrega una orden con carácter imperativo o perentorio dirigida a que se apropien en el presupuesto las sumas indispensables para ejecutar el gasto autorizado, la ley o el proyecto de ley están afectadas por un vicio de inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las competencias relativas al gasto público entre el legislador y el Gobierno[9]. Dado que el Congreso autoriza el gasto, pero no puede ordenar que el Gobierno deba asignar las sumas de dinero destinadas a ejecutarlo, la Corte procede a analizar si el artículo cuya constitucionalidad se analiza en razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional, contiene una simple autorización o “presiona el gasto” mediante el establecimiento de la orden de incorporar en el presupuesto general de la Nación las partidas para ejecutar el gasto previsto. Del análisis literal del texto tachado de inconstitucionalidad se desprende que el gasto previsto está destinado a la realización, en el Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá, de unas obras que el mismo artículo califica como “de utilidad pública y de interés social” y, en cuanto al alcance de la previsión, cabe destacar que, según los verbos rectores utilizados, se “autoriza” al Gobierno Nacional para que “considere” incorporar las respectivas partidas “de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y lineamientos del marco fiscal de mediano plazo”. La Corte observa que en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene el ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador no se avizora presión alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediando plazo. No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar, motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo objetado. 3.2. La incorporación de las partidas presupuestales por el Gobierno Nacional Ahora bien, en relación con la manera como el Gobierno Nacional tendría que incorporar las respectivas partidas presupuestales, cabe advertir que, de conformidad con el texto del artículo objetado, la autorización se le concede al Gobierno Nacional “para concurrir a la finalidad” de las obras previstas y, según los términos de la insistencia formulada por el Congreso de la República, de allí surge que se pretende acceder a los recursos nacionales en virtud del sistema de cofinanciación. En reiterada jurisprudencia ha sostenido la Corte Constitucional que aquellos enunciados en los cuales se autoriza al Gobierno Nacional para incorporar gastos que son del resorte exclusivo de las entidades territoriales contradicen la ley orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación y que, en consecuencia, no es factible incorporar en el presupuesto nacional gastos que deben ser asumidos por los entes territoriales[10]. Ciertamente la Ley 715 de 2001 indica en su artículo 102 que en el Presupuesto General de la Nación no se pueden incluir “apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella”. Empero, a renglón seguido, en el mismo texto se lee que lo anterior se dispone, “sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”. En concordancia con las últimas previsiones transcritas, la Corporación ha estimado que no se configura vicio de inconstitucionalidad cuando el gasto autorizado, siendo exclusivo de las entidades territoriales, se encuentra cobijado por alguna de las excepciones establecidas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001[11]. Así pues, al contrastar los precedentes criterios con el contenido del artículo objetado, la Corte encuentra que, como ya ha sido expuesto, el gasto autorizado persigue la realización de algunas obras de infraestructura en el Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá, a lo cual cabe agregar ahora que le asiste razón al Congreso de la República al afirmar que la eventual realización de las inversiones en la entidad territorial mencionada se haría mediante el sistema de cofinanciación, toda vez que la autorización se le concede al Gobierno Nacional para considerar la inclusión de las partidas necesarias, a fin de “concurrir a la finalidad” de las obras que allí se enuncian. Habida cuenta de que “las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con las normas orgánicas -y por ende no violan el artículo 151 superior- cuando las normas objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema de cofinanciación”[12], la Corte estima que, en cuanto hace al aspecto analizado, la autorización concedida no está afectada de inconstitucionalidad. 3.3. El cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 Finalmente, resta estudiar lo referente al cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El Gobierno Nacional considera que los recursos necesarios para financiar la ejecución de las obras contempladas en el artículo objetado “no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, siendo que el artículo citado exige esa “consistencia” respecto de todos los proyectos de ley que tengan impacto fiscal, mientras que el Congreso de la República estima que tuvo en cuenta el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pese a que “no explicó detalladamente la presunta incompatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 señala que “en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, para lo cual en la exposición de motivos y en las ponencias constarán en forma expresa “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho gasto”, fuera de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior”, sin que el concepto pueda contrariar el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Al analizar la exigencia contemplada en este artículo, la Corte Constitucional ha puntualizado que contiene “un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa”, pues busca que la labor del Congreso de la República se cumpla “con conocimiento de causa” acerca de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas e igualmente pretende la aprobación de regulaciones dictadas “en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes”, dentro del propósito de producir “orden en las finanzas públicas” y de procurar la aplicación efectiva de las leyes[13]. No obstante las importantes finalidades que se acaban de reseñar, la Corporación también ha indicado que el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley”, pues es evidente que el Ministerio “cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica” para ilustrar al Congreso respecto de las consecuencias económicas del proyecto, en cuyo caso, si bien el órgano legislativo debe recibir y valorar el concepto emitido, “la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministerio de Hacienda”[14]. Aún cuando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde la carga principal en el proceso de racionalidad legislativa, lo cierto es que la finalidad de obtener que las leyes dictadas “tengan en cuenta las realidades macroeconómicas” no puede lograrse al costo de “crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa” o de instaurar “un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda”[15]. En efecto, la Corte Constitucional ha precisado que la presentación de un proyecto de ley que implique gastos no está condicionada a una especie de consul...