Sentencia C-288 de 2014

C-288-14 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-288/14 NORMAS QUE REGULAN EL EMPLEO PUBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA, GERENCIA PUBLICA-Empleos de carácter temporal/EMPLEOS DE CARACTER TEMPORAL EN ORGANISMO O ENTIDAD PUBLICA-Ante la ausencia de lista de elegibles, se debe dar prioridad a la selección de personas que se encuentren en carrera administrativa, cumplan los requisitos para el cargo y trabajen en la misma entidad pública CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto CARRERA ADMINISTRATIVA-Relación con el Estado Social de Derecho/CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios específicos CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos La carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior y del Estado Social de Derecho con los siguientes objetivos: (i) realizar la función administrativa (art. 209 superior) que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) cumplir con los fines esenciales del Estado (art. 2 constitucional) como lo son el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, (iii) garantizar el derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político a través del acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), (iv) proteger el derecho a la igualdad (art. 13 de la Carta), y (v) salvaguardar los principios mínimos fundamentales de la relación laboral contemplados en el artículo 53 de la Carta. CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Garantía de cumplimiento de los fines estatales/CARRERA ADMINISTRATIVA-Busca la preservación y vigencia de los derechos fundamentales de las personas de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en igualdad de condiciones y oportunidades/CARRERA ADMINISTRATIVA-Otorga eficacia a los derechos subjetivos de los trabajadores/CARRERA ADMINISTRATIVA-Busca la estabilidad laboral de los trabajadores al servicio del Estado/CARRERA ADMINISTRATIVA-Busca erradicar la corrupción de la administración pública CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general en la administración pública/CARRERA ADMINISTRATIVA-Reglas CONCURSO DE MERITO-Manifestación de la carrera administrativa/CONCURSO PUBLICO ABIERTO-Garantías LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Exigencias La libertad de configuración legislativa en materia de carrera administrativa ha sido reconocida por esta Corte, siempre que se ejerza dentro de los límites impuestos por la Constitución Política, en especial de: (i) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público; (ii) la garantía de la igualdad de oportunidades y; (iii) la protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Constitución. CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones MECANISMOS DE INGRESO A LA FUNCION PUBLICA-Principios aplicables/PRINCIPIOS GENERALES DEL INGRESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos internacionales MECANISMOS DE INGRESO A LA FUNCION PUBLICA-Principios de la función pública aplicables/PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Contenido INGRESOS A LA FUNCION PUBLICA DISTINTOS A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación de los principios de la función pública/PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA COMO LIMITE A LA INTERPRETACION DE EMPLEOS DISTINTOS A CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA DE IGUALDAD, MORALIDAD, EFICACIA, ECONOMIA, IMPARCIALIDAD Y PUBLICIDAD-Aplicables en cualquier proceso de ingreso a la función pública TEST DE IGUALDAD-Alcance TRATO DIFERENCIADO-Legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad JUICIO DE IGUALDAD-Etapas JUICIO DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de proporcionalidad, compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto ORGANISMOS Y ENTIDADES PUBLICAS-Aplicación de los principios de la función pública en el ingreso a los empleos temporales DISCRECIONALIDAD DEL NOMINADOR EN PROCESO DE EVALUACION DE CAPACIDADES Y COMPETENCIAS DE CANDIDATOS PARA PROVISION DE EMPLEOS TEMPORALES-No es absoluta/EMPLEOS TEMPORALES-Provisión de la lista de elegibles que debe solicitarse a la Comisión Nacional del Servicio Civil/EMPLEOS TEMPORALES EN ORGANISMOS O ENTIDADES PUBLICAS-Publicación de convocatoria en página web de la entidad/EMPLEOS TEMPORALES EN ORGANISMOS O ENTIDADES PUBLICAS-Selección de candidatos con mayores capacidades para cumplir con el perfil de competencias en virtud de criterios objetivos La interpretación en virtud de la cual no existe una absoluta discrecionalidad del nominador para la realización del proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos, sino que, por el contrario, el mismo está limitado por los principios de la función pública de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, la cual es constitucional, pues permite delimitar la actuación de la administración pública. Esta interpretación exige el cumplimiento de los siguientes parámetros: (i)Para la provisión de los empleos temporales los nominadores deberán solicitar las listas de elegibles a la Comisión Nacional del Servicio Civil anexando como mínimo la información exigida en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004. (ii) En caso de ausencia de lista de elegibles se debe dar prioridad a la selección de personas que se encuentren en carrera administrativa, cumplan los requisitos para el cargo y trabajen en la misma entidad. (iii) Se deberá garantizar la libre concurrencia en el proceso a través de la publicación de una convocatoria para la provisión del empleo temporal en la página web de la entidad con suficiente anticipación. (iv) El procedimiento de selección para los empleos temporales deberá tener en cuenta exclusivamente factores objetivos como: el grado de estudios, la puntuación obtenida en evaluaciones de Estado como las pruebas ICFES, ECAES, Saber Pro y Saber, la experiencia en el cumplimiento de funciones señaladas en el perfil de competencias y otros factores directamente relacionados con la función a desarrollar. Referencia: expediente D-9856 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 909 de 2004. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veinte (20) de mayo de dos mil catorce (2014) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES El ciudadano Jairo Villegas Arbeláez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 21 (parcial) de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. A esta demanda se le asignó la radicación D – 9856. 1.1. NORMA DEMANDADA “LEY 909 DE 2004 (septiembre 23) por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. Artículo 21. Empleos de carácter temporal. 1. De acuerdo con sus necesidades, los organismos y entidades a los cuales se les aplica la presente Ley, podrán contemplar excepcionalmente en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio. Su creación deberá responder a una de las siguientes condiciones: a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. 2. La justificación para la creación de empleos de carácter temporal deberá contener la motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales. 3. El ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos” (negrillas y subrayado fuera de texto). 1.2. DEMANDA El demandante aseguró que las expresiones demandadas vulneran los artículos 6, 13, 29, 53, 125 y 130 de la Constitución Política, por los siguientes motivos: 1.2.1. Primer cargo: infracción del artículo 125 de la Constitución por la creación de un procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos distinto del concurso de méritos para empleos de carrera administrativa como son los empleos de carácter temporal. 1.2.1.1.Señala que el artículo 125 de la Constitución establece que por regla general los empleos públicos son de carrera y que por ello para el ingreso en los mismos se debe realizar un concurso público, salvo en el caso de los empleos de libre nombramiento y remoción. 1.2.1.2.Manifiesta que el legislador en la Ley 909 de 2004 reiteró la regla general de la carrera administrativa como régimen aplicable al empleo público y que el artículo 5º de la misma no incluyó al empleo temporal dentro de las excepciones para su aplicación. 1.2.1.3.De esta manera, concluye que el empleo temporal es de carrera administrativa y debe ser provisto previo proceso de selección o concurso con base en las listas de elegibles. 1.2.1.4.Afirma que pese a lo anterior, la expresión legal acusada contiene una excepción a la realización del concurso como manifestación de la carrera administrativa porque ordena que se realice un proceso especial “de evaluación de las capacidades y competencia de los candidatos” para el ingreso a los empleos de carácter temporal distinto del concurso de méritos: “El ingreso a estos empleos se efectuará con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos” 1.2.1.5.En este sentido, la norma demandada permite que la selección y el ingreso no se realice por concurso, sino mediante un procedimiento sustitutivo y excepcional no autorizado por la Constitución. 1.2.2. Segundo cargo: infracción de los artículos 6, 122 y 130 de la Constitución por la atribución de competencias de la administración de la carrera administrativa al nominador y no a la Comisión Nacional del Servicio Civil 1.2.2.1.Señala que la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene competencia para regular los procedimientos para el ingreso a los empleos temporales pues éstos son de carrera administrativa. 1.2.2.2.En este sentido, aduce que según el artículo 130 de la Constitución, la única autoridad constitucional con competencia para administrar la carrera administrativa y realizar los concursos dentro del régimen general de carrera, es la Comisión Nacional del Servicio Civil, dentro del proceso de selección objetiva por mérito que se expresa sin excepción en la lista de elegibles como única fuente jurídica previa para el nombramiento en periodo de prueba. 1.2.2.3.Manifiesta que la norma demandada niega la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar la carrera administrativa en los empleos temporales, al otorgarle al nominador las funciones de realizar un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos y crear reglas para los mismos, vulnerándose lo señalado en los artículos 122, 6 y 130 de la Constitución. 1.2.2.4.En este sentido reafirma que todo proceso de selección por mérito es de competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Nacional del Servicio Civil como regla general por mandato del artículo 130, lo que es desconocido por la norma acusada al regular en forma implícita o consecuencial la atribución de competencia al nominador para realizar el proceso de evaluación de los candidatos. 1.2.3. Tercer cargo: la expresión demandada establece una diferenciación injustificada en relación con los cargos temporales, pues no permite la aplicación del concurso, ni del periodo de prueba, ni de la calificación del periodo de prueba, sino que consagra un procedimiento especial que vulnera los artículos 6, 13, 29 y 53 de la Constitución. 1.2.3.1.Señala que el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución en relación con el debido proceso administrativo no diferencia, ni exceptúa ni autoriza diferenciar o excepcionar entre empleos de carrera con funciones de carácter permanente o temporal, lo cual afecta los derechos de los trabajadores públicos. En este sentido, expresa que la creación de un procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos para el caso de los empleos temporales crea una diferenciación injustificada respecto del ingreso en el empleo público por las siguientes razones: (i) Porque mientras en el sistema de carrera se selecciona por concurso, en la norma acusada es por un proceso de evaluación de los candidatos. (ii) Porque mientras en el sistema de carrera la nominación deviene de la lista de elegibles por el contrario en la norma acusada lo es por otro sistema. (iii) Porque mientras en el sistema de carrera el proceso de selección por mérito está reglado en la ley en la norma acusada no se establecen reglas de quién va a realizar tal proceso de evaluación. (iv) Porque mientras en el sistema de selección por mérito el periodo de prueba es la fase inicial para la eventual declaración y constitución de los derechos de carrera, por el contrario en la norma acusada se omite señalar cuál es la modalidad de nombramiento y bajo qué reglas se queda nombrado. 1.2.3.2.Manifiesta que la norma legal acusada, al partir del supuesto excepcional de no utilización de la lista de elegibles, conlleva implícitamente el negar también los otros efectos derivados del concurso, de la lista de elegibles, cuales son el periodo de prueba, la calificación del periodo de prueba y el derecho adquirido en carrera con inscripción en el registro de carrera, todo lo cual, implica que conforme a la norma acusada, estos empleos temporales, así excepcionalmente escogidos por “proceso de evaluación… de candidatos” carecen de estabilidad 1.2.3.3.Afirma que la expresión legal acusada parte del supuesto excepcional de la negación o no utilización de la lista de elegibles resultante de concurso, para en su lugar sustituirla por un proceso de evaluación de candidatos, consagrando una norma en blanco o abierta que autoriza la absoluta discrecionalidad del nominador, en cuanto omite indicar: a) cuál autoridad es la encargada de realizar el proceso de evaluación; b) bajo cuáles reglas se debe realizar el proceso de evaluación de los candidatos. 1.2.3.4.Aduce que esta distinción injustificada afecta la unidad jurídica esencial del debido proceso administrativo para la selección del mérito consagrada en los artículos 29, 125 y 130 constitucionales, integrada por los elementos constitutivos del concurso, la lista de elegibles y la elaboración de la lista de elegibles conforme a la ley. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Departamento Administrativo de la Función Pública. La representante del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad del artículo 21 (parcial) de la Ley 909 de 2004 con base en los siguientes argumentos: 1.3.1.1.Señala que el artículo 122 de la Constitución Política de Colombia no indica que todos los empleos públicos estén llamados a tener una determinada naturaleza o tengan vocación de permanencia o que sólo los empleos permanentes con el Estado sean admisibles o que estén proscritas las demás modalidades de relaciones laborales o contractuales con el Estado. 1.3.1.2.Manifiesta que no es posible afirmar que cuando la norma se refiere al empleo como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona y las competencias necesarias para llevarlas a cabo para satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado, dicha previsión esté excluyendo de su campo de acción a los empleos temporales cuando la satisfacción de los mismos puede provenir del ejercicio de empleos permanentes, temporales o transitorios e incluso otras modalidades de vinculación con el Estado autorizadas por la Ley. 1.3.1.3.Afirma que en la Exposición de Motivos de la Ley 909 de 2004 se señalan las condiciones necesarias para la creación de los empleos temporales así como la motivación técnica que los debe preceder y la forma en que se realizará su provisión. Por tal motivo indica que la creación de esos empleos corresponde a unas necesidades especiales de la Administración pública que no son satisfechas por medio de empleos públicos permanentes inscritos en el Registro Público de Carrera Administrativa. 1.3.1.4.Aduce que en la sentencia del Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda del 19 de junio de 2008, Consejero Ponente Jaime Moreno García se indicó que al constituirse los empleos temporales en una nueva categoría de servidores y al establecerse a unas condiciones especiales para su creación, la provisión de los mismos no se puede hacer solamente con las reglas generales previstas para los empleos públicos permanentes, sino que debido a sus características especiales podrán ser provistos a través de la utilización de listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente o de no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. 1.3.1.5.Considera que no se puede aceptar la inconstitucionalidad por la censura contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 909 de 2004 por violación del artículo 122 de la Constitución Política ya que está establecido que esa disposición no consagra que todos los empleos públicos estén llamados a tener una determinada naturaleza o tengan vocación de permanencia o que solo sean admisibles los empleos permanentes con el Estado o estén proscritas las demás modalidades de relaciones laborales o contractuales con el Estado. 1.3.1.6.Expresa que las actividades contenidas en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 tienen un carácter netamente transitorio por lo que resulta innecesario exigir los mismos requisitos previstos para la provisión de empleos públicos inscritos en el registro de carrera administrativa. 1.3.1.7.Indica que la consagración de empleos temporales es un mecanismo para facilitarle a la administración el cumplimiento de funciones que no puede realizar el personal de planta, desarrollar programas o proyectos de duración determinada, suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo determinada por hechos excepcionales y desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total no superior a 12 meses y que guarde relación directa con el objeto y naturaleza de la institución. Por lo anterior, indica, que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 se ajusta a la Carta Política. 1.3.2. Departamento Nacional de Planeación El representante de la Dirección Nacional de Planeación solicita a la Corte Constitucional se declare inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos planteados o en su defecto declarar exequible el aparte subrayado del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 por los siguientes motivos: 1.3.2.1.Señala que en la sentencia C-422 de 2012, la Corte Constitucional estableció cuatro (4) requisitos para la vinculación de empleados temporales, así mismo, indica que en esta providencia no se hizo un análisis concreto de la constitucionalidad del cargo que ahora se analiza, así como tampoco condicionó la previsión contemplada en la Ley 909 en el sentido de la existencia de una habilitación legal para realizar una evaluación de capacidades y competencias. 1.3.2.2.Manifiesta que de la providencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 16 de agosto de 2012 con ponencia del Dr. William Zambrano Cetina se deduce que debido a la precariedad de la vinculación de los empleos temporales, éstos no se asimilan a cargos de carrera administrativa ni de libre nombramiento y remoción, no están destinados a crear situaciones en carrera administrativa por lo que la habilitación legal que contiene la norma acusada frente al caso en que no se pueda utilizar la lista de elegibles y se deba evaluar las capacidades y competencias por parte de la entidad, tiene sustento constitucional ya que no se desconocen los derechos derivados de la carrera administrativa ni aquellos de quienes han participado en el concurso para la provisión de los empleos ni se le está cercenando facultades a la Comisión Nacional del Servicio Civil para realizar tales concursos. 1.3.2.3.Afirma que los planteamientos del actor no permiten realizar un cotejo con ninguno de los cargos formulados con la Constitución e indica que la demanda realiza una serie de consideraciones y percepciones subjetivas generando que la acusación sea indirecta o mediada lo que no permite debatirla en el marco constitucional. 1.3.2.4.Concluye que el actor parte de un supuesto que no tiene fundamento al considerar que todos los empleos, incluso si son temporales, se deben someter a la realización de un concurso a cargo de la CNSC, siendo que esa clase de empleos no generan derechos de carrera administrativa ni derechos de permanencia en el cargo por lo que se hace imposible hacer efectivas las listas de elegibles para proveer esos empleos e indica que la administración cuenta con la habilitación de realizar la evaluación a quienes pretendan ingresar a tales cargos. 1.3.3. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, sede Bogotá. El coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional Jorge Kenneth Burbano Villamarín y el estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre solicitan a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad de la norma de mandada, por los siguientes motivos: 1.3.3.1.Manifiesta que conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política se establecen cuatro (4) clases de empleo público (de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales), adicionalmente indica que en dicha disposición se establece una reserva legal que consiste en que si se cimientan empleos públicos diferentes a los consagrados en tal norma, la ley determinará cuáles son tales empleos pertenecientes a la función pública. 1.3.3.2.Indica que conforme a la anterior afirmación se debe hacer una remisión a la Ley 909 de 2004, ya que en su artículo 1° se determina que además de los empleos señalados en la Constitución se encuentran integrados los empleos temporales y los empleos de período fijo, por lo cual, de acuerdo a las normas citadas existen seis tipos de empleos que integran la función pública. 1.3.3.3.Aduce que la carrera administrativa en Colombia tiene un fundamento constitucional y que es al legislador al que le corresponde desarrollar los parámetros de la carrera administrativa que desarrolla la Ley 909 de 2004 y la jurisprudencia constitucional. 1.3.3.4.Expresa que los artículos 30 a 33 de la Ley 909 de 2004 regulan los concursos que se deben realizar para ingresar a empleos de la carrera administrativa y que desarrollan los principios generales que orientan el ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa 1.3.3.5.Expone que el Decreto reglamentario 1227 de 2005 desarrolla y clarifica la forma de iniciar y finalizar los procesos de selección, así como regular los concursos y la provisión de cargos de carrera. De acuerdo a lo anterior se deduce que éste tipo de empleo público está blindado por una serie de requisitos legales de obligatorio cumplimiento ya que por medio de ellos se desenvuelven las finalidades de la función pública en Colombia. 1.3.3.6.Señala que los empleos temporales o transitorios tienen fundamento legal autorizado por la Constitución en el artículo 125 y que son utilizados por la administración de forma excepcional ya que hay situaciones que ameritan la integración de empleados transitorios, las cuales están contempladas en el artículo demandado. 1.3.3.7.Afirma que los empleos temporales dentro de la administración están destinados para desarrollar actividades que no pueden ejecutar los empleados de carrera. Indica que los requisitos para ingresar a ese tipo de empleo permiten que las personas que realizaron el procedimiento de concurso para acceder a un cargo permanente pueden ser candidatos a cargos temporales, cuando lo disponga la administración, conforme a la Ley y de acuerdo a la creación o disposición de los mismos. 1.3.3.8.Indica que seleccionar a una persona para que desempeñe un cargo temporal o transitorio hace necesario que se acuda al Banco Nacional de la lista de elegibles que tenga a disposición la Comisión Nacional del Servicio Civil, y solo si no existe en ese momento personal en la lista de elegibles se realizará un proceso de evaluación como lo indica la norma en cuestión. Este proceso se encuentra en cabeza de la entidad u organismo estatal que requiere a la persona. 1.3.3.9.Manifiesta que a pesar de existir semejanzas entre los cargos de carrera y los empleos temporales, una de las principales diferencias se da debido a que la ley ha dispuesto que en los cargos transitorios cuando no exista personal en el Banco de información se puede realizar un procedimiento de evaluación para buscar la persona más calificada para el cargo. 1.3.3.10. Aduce que lo anterior no vulnera la disposición constitucional de realizar un concurso para acceder a cargos públicos sino que la norma contiene la obligación de escoger a la persona que ha desarrollado toda la etapa de selección. 1.3.4. Intervención de la Universidad del Rosario El doctor Manuel Alberto Restrepo Medina, profesor de planta de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad del artículo 21 (parcial) de la Ley 909 de 2004 y que se establezcan las condiciones precisas por las cuales no es posible que las entidades estatales empleen la lista de elegibles y procedan a realizar un proceso de evaluación de capacidades y competencias de los candidatos, de acuerdo a los siguientes motivos: 1.3.4.1.Expresa que aunque el accionante identifica de manera clara el contenido normativo que censura y argumenta claramente los cargos relacionados con los apartes que considera inconstitucionales de la norma acusada, la Corte debe aplicar la técnica excepcional de la integración normativa ya que la expresión señalada por el actor hace parte de una unidad semántica inescindible con el numeral 3 del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. 1.3.4.2.Aduce que el artículo 125 de la Constitución establece la carrera administrativa como el mecanismo para proveer empleos en los órganos y entidades del Estado por excelencia. 1.3.4.3.Indica que en la Constitución se prevé que el ingreso a cargos públicos y el ascenso sean consecuencia del cumplimiento previo de requisitos o condiciones fijados de manera legal para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. 1.3.4.4.Expone que de acuerdo al artículo 125 constitucional se entiende que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con las excepciones que se contemplan en el mismo artículo, esto es los cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. 1.3.4.5.Considera que de acuerdo a diversos pronunciamientos de esta Corporación se ha afirmado que la carrera administrativa es el instrumento más adecuado para manejar el elemento humano en la función pública y que puede admitir excepciones, así mismo se puede deducir que el legislador puede determinar excepciones al régimen de carrera consagrado en el artículo 125 de la Constitución. 1.3.4.6.Señala que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 indica que los empleos temporales se pueden crear para cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no hacer parte de las actividades permanentes de la administración, además, indica que el legislador señaló las situaciones en las que se puede realizar la contratación de personal temporal y la motivación técnica para cada caso, apropiación y disponibilidad presupuestal para realizar la contratación y las necesidades del servicio y de la entidad. 1.3.4.7.Afirma que la premisa del demandante en la que afirma que en la Ley 909 de 2004 el legislador regula al empleo temporal como de carrera y que se debe proveer con un proceso previo de selección o concurso de acuerdo a las listas de elegibles, no tiene un fundamento jurídico adecuado ya que los empleos temporales son excepciones legales consagradas por el legislador para la carrera administrativa. 1.3.4.8.Indica que el concurso público es el instrumento constitucional para garantizar que los empleados que ingresen a la carrera administrativa cuenten con el mérito suficiente, que se constituye también como un mecanismo para evitar que criterios diferentes al mérito influyan para ingresar, permanecer y ascender en la carrera administrativa y cuyo objetivo es comprobar las calidades académicas, la experiencia y las competencias necesarias para desempeñar los empleos. 1.3.4.9.Aduce que conformar la lista de elegibles es una condición fundamental para la carrera administrativa y sin la cual no sería posible concretar el precepto constitucional. Sin embargo, aclara que dicha lista no pertenece a la esencia de los empleos temporales ya que las situaciones para las que se puede realizar la contratación de esta clase de personal no siempre se puede soportar en una lista de elegibles realizada para ocupar posiciones de carrera administrativa. 1.3.4.10. Expresa que en las situaciones en las que la entidad no tenga una lista de elegibles es posible utilizar un proceso de selección que permita cumplir con sus funciones constitucionales y legales, por tal motivo, realizar un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos cuando no se pueda recurrir a la lista de elegibles no viola el ordenamiento jurídico constitucional desde que garantice los principios de igualdad, eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. 1.3.4.11. Expone que a pesar de considerar la norma como constitucional, se debe señalar que bajo una concepción clientelista, nepotista o amiguista, el precepto demandado podría convertirse en una herramienta legal para que las entidades estatales eludan los mecanismos para contratar personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. 1.3.4.12. Considera que la Corte Constitucional debe establecer las condiciones precisas por las cuales no se hace posible que las entidades estatales utilicen listas de elegibles y puedan realizar un proceso de evaluación de capacidades y competencias de los candidatos. De esta manera, indica las condiciones que considera son de vital importancia para que la entidad estatal utilice esta facultad: (i) Justificar y motivar suficientemente el acto administrativo que da inicio al proceso de evaluación. (ii) Señalar las razones por las que no puede emplear una lista de elegibles, resaltando que la negligencia de la entidad para realizar un concurso de carrera administrativa no puede justificar el inicio de un proceso de evaluación de candidatos. (iii) Establecer que el proceso de evaluación de candidatos debe permitir la elaboración de una lista, por medio de la cual se establezca una calificación objetiva de las personas que participen en tal proceso. (iv) Que el nombramiento recaiga sobre el candidato que ocupe el primer lugar. (v) Que el proceso garantice los principios de igualdad, eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. 1.3.5. INTERVENCIÓN CIUDADANA La ciudadana María Alejandra Cardona Camacho en uso de la intervención ciudadana solicita a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad de la norma demandada de acuerdo a los siguientes argumentos: 1.3.5.1.Manifiesta que no está de acuerdo con el demandante cuando indica que la norma demandada vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución al establecer un método excepcional pero alterno para el ingreso de empleados a empleos temporales. Fundamenta su desacuerdo en que el método alterno propuesto por el legislador contempla también un debido proceso al evaluar las capacidades y competencias de los candidatos antes de acceder al empleo temporal y no vulnera la igualdad entre los ciudadanos ya que realiza la misma evaluación de capacidades a todos los candidatos, manteniendo la igualdad entre estos. 1.3.5.2.Indica que el demandante confundió las categorías de empleo (de carrera y temporal) y los asimila en un solo tipo de empleo que tienen una única forma de acceso, así mismo afirma que no logró establecer la manera en que la Comisión Nacional del Servicio Civil pierde la competencia para revisar procesos evaluativos de capacidades para acceder a empleos temporales de manera excepcional como lo establece la disposición demandada. 1.3.5.3.Expresa que la demanda no consigue demostrar la vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso por usar excepcionalmente procesos de evaluación de competencias de candidatos a empleos temporales en cambio de las listas de elegibles para empleos de carrera. 2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de los dos primeros cargos de la demanda y que declare constitucional la disposición demandada en relación con el tercer cargo, de acuerdo a los siguientes fundamentos: 2.1. Señala que el empleo temporal es una categoría autónoma creada por la Ley, que no es asimilable plenamente a la carrera administrativa ni a los empleos de libre nombramiento y remoción. En este sentido, indica que el empleo público no forma parte de la carrera administrativa, por lo cual resulta inadecuado considerar esa figura como transgresora de los derechos de carrera. 2.2. Afirma que en la demanda no observa un verdadero cargo de debido proceso, ya que de acuerdo al artículo 29 de la Constitución, es la Ley la encargada de determinarlo y en el caso bajo estudio no se ha formulado ni una sugerencia de trasgresión a un elemento. 2.3. Indica que el cargo presentado frente a la competencia de la Comisión Nacional de Servicio Civil, no tiene certeza ni responde a suposiciones hermenéuticas del actor, ya que la norma demandada no faculta al empleador para realizar concursos de méritos en cargos de carrera administrativa por lo que es imposible afirmar que existe una invasión de competencias funcionales. 2.4. Indica que en todo caso pueden surgir dos debates jurídicos diferentes, el primero si la norme excluye de la carrera administrativa un cargo que debería pertenecer a la misma, y el otro si una norma excluye del concurso de méritos un cargo que debería aprovisionarse a través de dicha alternativa. 2.5. Expone que la amplitud configurativa del legislador, que permite la Constitución, avala que los empleos temporales se cataloguen como un híbrido de la carrera administrativa debido a que pueden dar origen a derechos de estabilidad pero sin rebasar el término del nombramiento, esto es, sin inscribir en carrera administrativa al nombrado para la referida función. 2.6. Aclara, que al prohibirse las excepciones a la carrera administrativa no quiere decir que se deba entender como un principio absoluto o que todos los cargos del Estado se deban nombrar por concurso de méritos. Señala que el sentido real de la mencionada prohibición es que donde deba primar la carrera administrativa es inconstitucional aplicar excepciones al mérito. 2.7. Manifiesta que la jurisprudencia no ha indicado que se dé una violación al referido sistema administrativo al permitirse que el acceso a la función pública por un procedimiento distinto al concurso de méritos, así sea esta condición tan necesaria y razonable para garantizar la continuidad del servicio. 2.8. Expresa que la Corte Constitucional cuando ha avalado la existencia de los empleados provisionales exige de manera estricta dos elementos: la temporalidad del nombramiento y la continuidad del servicio. Por lo anterior, se puede deducir que mientras se garantice la temporalidad del nombramiento se pueden utilizar figuras diferentes del concurso de méritos, si tal continuidad en la prestación del servicio así lo exige. 2.9. Indica que para estudiar la constitucionalidad de la norma acusada frente al procedimiento establecido por el Legislador, se deben resaltar dos circunstancias especiales que la hacen constitucional: 1) el uso del procedimiento alternativo a la lista de elegibles sólo es viable cuando no hay listas de candidatos disponibles y 2) el proceso alternativo no es simplemente discrecional sino que concurre la evaluación de idoneidad del candidato. 2.10. Considera que es lógico que el Legislador estime inconveniente desplegar un concurso de méritos completo para otorgar un empleo temporal que no tiene vocación de permanencia. 2.11. Expone que la Corte al evaluar la obligación legal de utilizar listas de elegibles para proveer cargos diferentes a los ofertados en concurso, ha indicado que el nominador debe acudir a éstas para proveer cargos de igual categoría a los ofertados, garantizando el mérito como criterio de acceso a la función pública. 2.12. Manifiesta que es constitucional que ante la ausencia de una lista disponible para la provisión de un cargo se estime mejor proveer los empleos temporales a través de un proceso diferente al concurso de méritos y sin conferir en esos casos, los derechos plenos de carrera administrativa. 2.13. En cuanto al derecho a la igualdad, manifestó que pueden identificarse dos alternativas en las que se podría ver violentado. La primera, que ya se indicó anteriormente, relativa a la presunta obligación de conferir un trato legislativamente igual a dos situaciones fácticas. La segunda opción, está relacionada a que no existe un trato igualitario a todos los posibles interesados en el cargo temporal ya que dicha disposición no exige que la evaluación de competencias implique una convocatoria pública para proveer las vacantes. 2.14. Considera que frente a la segunda opción no existe una verdadera violación a la igualdad ya que dicha situación está dentro del marco de la libertad de configuración legislativa, conforme a las circunstancias excepcionales en las que proceden los empleos temporales. 3. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada. 3.2. ADMISIBILIDAD DE LOS CARGOS FORMULADOS El demandante plantea tres (3) cargos cuya admisibilidad se analizará a continuación: 3.2.1. Primer cargo: infracción del artículo 125 de la Constitución por la creación de un procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos distinto del concurso de méritos para un empleo de carrera administrativa como es el empleo temporal. El accionante parte de afirmar que el empleo temporal es de carrera administrativa y que por ello debe ser provisto previo proceso de selección o concurso con base en las listas de elegibles. Sin embargo, esta afirmación no es acertada pues el artículo 1º de la Ley 909 de 2004 diferencia claramente los empleos temporales de los de carrera: “De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos públicos: a) Empleos públicos de carrera; b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; c) Empleos de período fijo; d) Empleos temporales”. En este sentido, el empleo temporal es completamente distinto al empleo de carrera y constituye una categoría distinta de empleo público, lo cual se confirma en la ubicación de la norma demandada, pues la misma no se encuentra dentro de las normas que regulan la carrera administrativa sino en una norma independiente dentro de las que rigen el empleo público. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado claramente que el empleo temporal no es de carrera sino que constituye una categoría independiente de empleo público: En sentencia del diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008) el Consejo de Estado señaló que el empleo temporal no es de carrera ni de libre nombramiento y remoción: “Además, resulta entendible el grado de protección que le pretende dar el legislador al empleado temporal, pues si bien no tiene la categoría de empleado de carrera administrativa, tampoco la de uno de libre nombramiento y remoción, como quiera que se trata de personas que forman parte de las listas de elegibles (art. 3°, decreto 1227 de 2005) esto es, que superaron el concurso de méritos y esperan ser nombrados en el periodo de prueba que les permite acceder a la carrera administrativa; de ahí que su designación en un cargo de esta categoría significa la oportunidad preferencial de acceder a un empleo público en forma transitoria mientras se les nombra permanentemente en la planta de personal”[1]. Por su parte, en sentencia del dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) el Consejo de Estado señaló que el empleo temporal constituye una nueva modalidad de vinculación a la función pública, diferente a las tradicionales de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa: “El empleo temporal constituye una nueva modalidad de vinculación a la función pública, diferente a las tradicionales de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa; tiene carácter transitorio y excepcional y, por ende, su creación sólo está permitida en los casos expresamente señalados por el legislador; ello exige un soporte técnico que justifique su implementación, el cual debe ser aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública; además, se debe contar con la apropiación y disponibilidad presupuestal necesaria para cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales”. “Desde el punto de vista del cargo, la esencia del empleo temporal está en su transitoriedad, de lo cual se derivan otras diversas consecuencias, tales como: (i) no crea una vinculación definitiva con el Estado; (ii) no genera derechos de carrera administrativa; y (iii) está circunscrito exclusivamente a las labores para las cuales fue creado”. Por su parte, la propia Corte Constitucional ha señalado: “en efecto, en cuanto los servidores temporales del Estado no se inscriben en la carrera administrativa, constituyen una excepción al principio general que consagra a esta última como el sistema de vinculación al servicio de la función pública”[2]. De esta manera, el punto de partida del primer cargo no es cierto y por ello su formulación carece de fundamento, pues si el empleo temporal no es de carrera tampoco es cierto que para su selección deba aplicarse un concurso de méritos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución. Por lo anterior, la Corte Constitucional se declarará inhibida para analizar este cargo. 3.2.2. Segundo cargo: infracción de los artículos 130, 122 y 6 de la Constitución por la atribución de competencias de administración de la carrera administrativa al nominador y no a la Comisión Nacional del Servicio Civil El demandante señala que la expresión demandada infringe los artículos 130, 122 y 6 de la Constitución, pues atribuye competencias de administración de la carrera administrativa del empleo temporal al nominador y no a la Comisión Nacional del Servicio Civil. En este sentido, afirma que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la única entidad competente para regular los procedimientos para el ingreso a los empleos temporales, pues éstos son de carrera administrativa. Este cargo incurre en el mismo error señalado previamente, pues el actor considera incorrectamente que los cargos temporales son de carrera administrativa y que por ello la Comisión Nacional del Servicio Civil es la única que tiene competencia para su administración, por lo cual carece de certeza, ya que se reitera que los empleos temporales no son de carrera administrativa, sino que constituyen una modalidad autónoma de empleo público. Por otro lado, tampoco es cierto que la Comisión Nacional del Servicio Civil no tenga ninguna competencia en relación con los empleos temporales, pues en virtud del numeral 3º del artículo 21 de la Ley 909 de 2004, el ingreso a éstos se hace por regla general con base en las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, por lo cual dicha Comisión tendrá una intervención en el proceso del ingreso a los empleos temporales en relación con las listas de elegibles[3] y solamente si estas no se pueden utilizar podrá aplicarse el procedimiento especial de evaluación de las capacidades y competencias. Por lo anterior, la Corte se declarará inhibida para analizar este cargo por falta de certeza de los argumentos del demandante. 3.2.3. Tercer cargo: la expresión demandada establece una diferenciación injustificada en relación con los cargos temporales, pues no permite la aplicación del concurso, ni del periodo de prueba, ni de la calificación del periodo de prueba, sino que consagra un procedimiento especial que vulnera los artículos 6, 13, 29 y 53 de la Constitución. El demandante señala que la norma demandada establece una diferenciación entre el procedimiento aplicable a los cargos temporales frente a los cargos permanentes, pues en los primeros no permite la aplicación del concurso, ni del periodo de prueba, ni de la calificación del periodo de prueba, ni de los derechos adquiridos en la carrera, lo cual vulnera los artículos principios de la función pública y los artículos 6, 13, 53, 122, 125 y 130 de la Constitución. Se considera que este cargo sí cumple con los requisitos de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad, por lo cual se analizará en esta sentencia: 3.2.3.1.Es cierto, pues la expresión demandada sí establece un procedimiento especial para los empleos temporales en el cual no se permite la aplicación del concurso de méritos, ni del periodo de prueba, ni de la calificación del periodo de prueba, ni de los derechos adquiridos en la carrera. 3.2.3.2.Es claro, pues en relación con este caso el demandante explica de manera detallada todos los aspectos por los cuales considera que la norma es inconstitucional. 3.2.3.3.Es pertinente, pues el problema jurídico planteado en relación con los cargos temporales tiene clara relevancia constitucional. 3.2.3.4.Es suficiente, pues el demandante señala las razones por las cuales considera que la norma demandada vulnera los artículos 13, 53, 125 y 130 de la Constitución. En particular la demanda señala los aspectos específicos por los cuales considera que existe una discriminación injustificada: (i) Mientras en el sistema de carrera se selecciona por concurso, por el contrario en la norma acusada es por un proceso indeterminado de evaluación de los candidatos. (ii) Mientras en el sistema de carrera la nominación deviene de la lista de elegibles, por el contrario en la norma acusada lo es por otro sistema. (iii) Mientras en el sistema de carrera el proceso de selección por mérito está reglado en la Ley en la norma acusada no se establecen reglas de quién va a realizar tal proceso de evaluación. (iv) Mientras en el sistema de selección por mérito el periodo de prueba es la fase inicial para la eventual declaración y constitución de los derechos de carrera, por el contrario en la norma acusada se omite señalar cuál es la modalidad de nombramiento y bajo qué reglas se queda nombrado. 3.2.3.5. Es específico, pues se formula un cargo concreto relacionado con las disposiciones que se acusan. 3.3. PROBLEMA JURÍDICO 3.3.1. En virtud de lo anteriormente señalado esta Corporación solamente examinará el tercer cargo formulado por el demandante de acuerdo con el cual la norma demandada establece una diferenciación injustificada en el procedimiento aplicable a los cargos temporales respecto del consagrado frente a los de carácter permanente, pues no permite la aplicación del concurso, ni del periodo de prueba, ni de la calificación del periodo de prueba, ni de los derechos adquiridos en la carrera, lo cual vulnera los artículos 13, 53, 125 y 130 de la Constitución. 3.3.2. En virtud de lo anterior esta Corporación deberá resolver si la expresión “De no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos” contemplada en el numeral tercero del artículo 21 de la Ley 909 de 2004 establece una diferenciación injustificada en el procedimiento aplicable al ingreso a los cargos temporales respecto del consagrado frente a los cargos permanentes que implique una violación de los artículos 13, 53, 125 y 130 de la Constitución. 3.3.3. Para abordar estos problemas jurídicos esta Corporación analizará: (i) la carrera administrativa, (ii) la aplicación de los principios de la función pública a los mecanismos de ingreso a la función pública, y por último (iii) las normas demandas. 3.4. LA CARRERA ADMINISTRATIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. 3.4.1. CONCEPTO Y RELACIÓN CON EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO La carrera administrativa ha sido definida como “un sistema técnico de administración de personal de los organismos y entidades del Estado cuyo fin es, además de la preservación de la estabilidad y del derecho de promoción de los trabajadores, garantizar la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”[4]. La consagración de la carrera administrativa como regla general de la administración pública en el artículo 125 de la Carta, compatibilizó los componentes básicos de la estructura estatal con los principios y fundamentos del Estado Social de Derecho, pues el mismo se caracteriza por la prevalencia de los principios de libertad, justicia, igualdad y pluralidad, que requiere de una estructura organizativa, de una administración, cuyo diseño responda a la aplicación efectiva de esos mismos principios, de manera tal que se garantice a todos y cada uno de sus asociados, el derecho a acceder y permanecer, por sus propios méritos y capacidades, al servicio del Estado[5]. De esta manera se ha reconocido que la carrera administrativa es principio constitucional, definitorio en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho a partir de tres criterios específicos[6]: (i) El primero, de carácter histórico, el cual se basa en advertir que durante la historia del constitucionalismo colombiano se han planteado distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar preeminencia al sistema de carrera administrativa como la vía por excelencia para el ingreso al servicio público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes[7]. (ii) El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional. El principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de[8]: (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes.[9] (iii) Por último, el tercer criterio es de naturaleza teleológica, puesto que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que la interpretación armónica de lo preceptuado en el artículo 125 C.P. con otras normas superiores lleva a concluir que el principio de carrera cumple una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional.[10] De esta manera, la aplicación plena del sistema de la carrera administrativa busca la materialización de los objetivos fundamentales de un Estado Social de Derecho[11] y por ello constituye uno de sus elementos definitorios y estructurales[12]. En consecuencia, la carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior[13] y del Estado Social de Derecho[14] con los siguientes objetivos: (i) realizar la función administrativa (art. 209 superior) que está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) cumplir con los fines esenciales del Estado (art. 2 constitucional) como lo son el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, (iii) garantizar el derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político a través del acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), (iv) proteger el derecho a la igualdad (art. 13 de la Carta), y (v) salvaguardar los principios mínimos fundamentales de la relación laboral contemplados en el artículo 53 de la Carta[15]. 3.4.2. CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL La Asamblea Constituyente otorgó al Régimen de Carrera Administrativa una preeminencia en el Estado Social, Pluralista y Democrático de derecho[16]. La carrera administrativa está consagrada especialmente en tres disposiciones de la Constitución: (i) el artículo 123 superior define lo que debe entenderse por servidores públicos, y en ese sentido señala que se trata de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el artículo 150-23 autoriza al Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y, (iii) el artículo 125 constitucional implanta el régimen de carrera administrativa como regla general para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano[17]. Adicionalmente la Corte ha puntualizado que existe “una relación intrínseca” entre la carrera administrativa y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración pública, al punto que, según la Corporación, el fundamento constitucional de la carrera administrativa se encuentra en los artículos 125 y 209 superiores”, ya que, en ausencia de los criterios de mérito y eficiencia, “la función administrativa no puede estar al servicio de los intereses generales ni podrá ser desarrollada con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”[18]. 3.4.3. PROPÓSITOS CONSTITUCIONALES Además del objetivo amplio de buscar la materialización de la materialización del Estado Social de Derecho a través de la Estructura de la función pública[19], esta Corporación ha reconocido que la carrera administrativa cumple con los siguientes objetivos específicos: 3.4.3.1.La garantía de cumplimiento de los fines estatales El sistema de carrera administrativa busca el cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”[20], pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[21]. En este sentido, se busca el óptimo funcionamiento en el servicio público, de forma tal que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; siendo condiciones que se alcanzan a través del proceso de selección de los servidores del Estado por concurso de méritos y capacidades (C.P. Preámbulo, arts. 1°, 2° y 209) [22]. Por lo anterior, debe reconocerse que es fundamental para garantizar la eficiencia y eficacia en el servicio público, seleccionando a funcionarios y empleados por su mérito y su capacidad profesional demostrados mediante concurso público, con lo cual a su vez se logra el ingreso a la carrera administrativa[23]: “El ingreso a los empleos públicos de las personas más idóneas y capacitadas para el cumplimiento de los propósitos misionales de las instituciones estatales es un presupuesto ineludible para la eficacia de los derechos constitucionales, en los términos del artículo 2 C.P. De igual manera, los concursos públicos basados en el mérito de los aspirantes y la estabilidad en el empleo propia del régimen de carrera administrativa, son características que se muestran constitucionalmente valiosas en términos de realización del principio democrático en la administración pública. En efecto, la operatividad material de los sistemas de carrera administrativa impide la reproducción de prácticas clientelistas y otras formas de favorecimiento a través de la concesión irregular de empleos estatales, comportamientos estos que alejan a la función pública de la satisfacción del interés general y del cumplimi...