Sentencia C-287 de 2009

C-287-09 Sentencia C-_______ Sentencia C-287/09 INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE POR NUEVOS HECHOS LEGALES NORMATIVOS-Configuración/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Operancia Si bien el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente opera cuando concurre una reforma constitucional, cuyos contenidos normativos tienen efectos derogatorios respecto de las disposiciones legales expedidas con anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos preceptos superiores, en el presente caso no se está ante este fenómeno, sino ante escenario distinto, que puede denominarse como inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos legales normativos, el cual concurre cuando la reforma de una disposición legal implica la modificación de aspectos sustantivos del precepto, o de otras regulaciones que inciden en la determinación de sus proposiciones normativas, de modo tal que la norma resultante viola disposiciones constitucionales. Así, la reforma legal que modificó las distintas disposiciones que regulan la naturaleza jurídica del Banco Popular y su competencia para efectuar operaciones de martillo, ocasionaron que éste perdiera su condición pública y monopólica, para convertirse en privada y participante en un libre mercado con las demás instituciones financieras. BANCO POPULAR-Carácter monopólico de operaciones de remate por sistema de martillo como institución de naturaleza pública/BANCO POPULAR-Tránsito normativo de su naturaleza jurídica/SISTEMA DE MARTILLO-Habilitación de establecimientos bancarios para la ejecución de remates por el mecanismo de martillo Al momento en que se expidió la Ley 11 de 1987, los remates de bienes a través de operaciones de martillo era una actividad monopólica del Banco Popular, que para la época era una institución financiera de naturaleza pública. El tránsito normativo relacionado con la redefinición de la naturaleza jurídica del Banco Popular, ocasionó que el enunciado normativo que ofrece la disposición acusada, que grava genéricamente una actividad, deviniera en la consagración de una exención tributaria, la cual modifica dicho carácter general del precepto. En efecto, el artículo 1º del Decreto 1639 de 1996 dispuso que en el momento en que la participación pública en el Banco Popular se redujera por debajo del 50% del capital social, los establecimientos bancarios podrían adelantar operaciones de martillo, eliminándose de este modo el monopolio del Banco mencionado en dichas actividades. En la misma perspectiva, debe acotarse que la modificación de la naturaleza jurídica del Banco Popular y la consecuente eliminación del monopolio en materia de operaciones de martillo, están intrínsecamente relacionadas con lo previsto en (i) el parágrafo del artículo 312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según el cual verificada la reducción de capital público en instituciones financieras privatizadas, dejarán de aplicarse para la entidad de que se trate las disposiciones especiales sobre sus operaciones, por lo que la institución financiera o entidad aseguradora se regirá únicamente por las normas generales aplicables a la clase o tipo de entidad a que pertenezca; y (ii) las normas de la Ley 226 de 1995 que consagran la pérdida de privilegios y el cese de obligaciones fundadas en la naturaleza pública de una entidad sometida al programa de enajenación de la propiedad accionaria estatal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/TRIBUTO-Elementos Conforme al principio de legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, y como lo prevé el mismo precepto superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los impuestos. PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Concepto PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Concepto Como corolario del principio de legalidad tributaria, el mismo precedente ha establecido la existencia del principio de certeza del tributo, conforme al cual los órganos de representación popular están obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo. TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-No constituye tasa TASA-Definición y características IMPUESTO, TASA Y CONTRIBUCION-Características distintas TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-Constituye un verdadero impuesto El tributo de que trata el artículo 7º de la Ley 11/87 no comparte la naturaleza jurídica de las tasas, pues amén de la ausencia de los requisitos esenciales predicables de ese ingreso fiscal, la decisión del legislador de gravar las operaciones de remate, en las condiciones antes aludidas, y destinar las sumas recaudadas a los ingresos fiscales ordinarios de la Nación, lleva a la Corte a concluir que se trata de un impuesto. EXENCION TRIBUTARIA-Competencia del legislador/PRINCIPIOS DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN EXENCION TRIBUTARIA-Constituyen límites a la facultad del legislador Los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política confieren al Congreso la potestad de establecer tributos, en sus especies de impuestos, tasas y contribuciones. Esta facultad tiene un carácter amplio, en tanto involucra la plena potestad para definir los elementos del tributo, esto es, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa correspondiente; y si se considera que, dentro del amplio margen de configuración legislativa para la imposición de tributos, está adscrita la potestad de determinar el sujeto pasivo, es evidente que el Congreso también está investido de la facultad de señalar exenciones, en los casos en que considere conveniente estimular una actividad productiva específica o reconocer situaciones particulares en que, ante la necesidad de equiparar a los sujetos y sectores de la economía en la responsabilidad por la asunción de las cargas públicas, se justifica conceder la exención. No obstante el amplio espectro de la facultad del legislador para consagrar exenciones tributarias, esta potestad no es omnímoda, enfatizándose las repercusiones de los principios de igualdad y equidad tributaria, comprendidos como límites a la facultad del legislador para decretar exenciones, siendo éstos, los principios de igualdad y equidad del sistema tributario dispositivos concurrentes para la evaluación de la legitimidad constitucional de las exenciones y, en general, de los beneficios tributarios. Así pues, la compatibilidad entre la decisión legislativa que establece el tratamiento diferenciado y los postulados constitucionales está supeditada a que (i) el beneficio tributario se funde en un criterio objetivo, verificable, razonable y que tenga relación con el cumplimiento de las finalidades estatales; y (ii) la implementación de la exención no desestabilice el sistema tributario, de modo que se imponga una carga tributaria irrazonable o un beneficio excesivo a una persona o actividad económica. EXENCION A TRIBUTO DE OPERACIONES DE MARTILLO-Incompatibilidad con los principios de igualdad y equidad tributaria La norma acusada, artículo 7º de la Ley 11/87, a partir de su interpretación actual, consagra una exención tributaria a favor de los usuarios de las instituciones financieras, distintas al Banco Popular, que efectúen remates a través de operaciones de martillo, actividades éstas que no están gravadas por el tributo dispuesto, a pesar de la identidad entre la naturaleza del hecho generador entre las operaciones de martillo que efectúa ese Banco y las demás instituciones financieras autorizadas para el efecto por el Decreto 1639/96, y a partir de lo previsto en este Decreto, aunado a la modificación de la participación accionaria en el Banco Popular, reflejada en su redenominación como una sociedad anónima de derecho privado, en la actualidad esa institución financiera concurre a la ejecución de remates a través de operaciones de martillo, en idénticas condiciones que los demás establecimientos bancarios. De la misma manera, tanto el Banco Popular como las instituciones citadas comparten la condición de sociedades comerciales de naturaleza privada, que efectúan operaciones de intermediación financiera en condiciones similares y en el mismo mercado económico. En consecuencia, no existe razón alguna que justifique que las instituciones bancarias distintas al Banco Popular obtengan un beneficio en el sentido que los adquirentes de operaciones de martillo por ellas administradas se encuentren exentas del pago del tributo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 11/87, por lo que la expresión acusada viola el principio de igualdad en materia tributaria. Además, la norma comporta una distribución inequitativa en la concurrencia al financiamiento de las cargas públicas, puesto que impone la condición de sujetos pasivos del tributo a un solo grupo de rematantes (los que acuden a las operaciones de martillo administradas por el Banco Popular), con exclusión de otros que están en iguales circunstancias fácticas y jurídicas (quienes utilizan las mismas operaciones, regentadas por las demás instituciones financieras habilitadas para ello). Por ende, la expresión acusada es contraria a la Constitución, lo que deviene en su inexequibilidad. LIBERTAD ECONOMICA Y LIBRE COMPETENCIA-Vulneración por norma que establece tributo a operaciones de martillo del Banco Popular La exigibilidad de la obligación tributaria únicamente a los usuarios de las operaciones de martillo del Banco Popular, pone en situación de desigualdad del mercado respectivo a esa institución financiera, debido a que, como es apenas natural, los rematantes optarán por hacer uso de los servicios de los demás establecimientos bancarios, respecto de los cuales no se estructura el hecho generador del tributo. Si se tiene en cuenta que la diferenciación expuesta no responde actualmente a ningún criterio, su legitimidad no puede sustentarse en el ejercicio de la actividad de intervención del Estado en el mercado económico. Por ende, la previsión acusada es contraria a la libertad económica y afecta el núcleo esencial de la libre competencia, en tanto impone una carga irrazonable a uno de los agentes en un mercado específico, sin que concurran argumentos de índole constitucional que sustenten esa decisión legislativa. TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-No desconoce principio de legalidad tributaria/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN IMPUESTO A OPERACIONES DE MARTILLO-No se vulnera por cuanto sujeto pasivo fue determinado por el legislador Conforme al principio de legalidad tributaria, corresponde a los órganos de representación democrática la definición de los elementos esenciales del tributo, entre ellos el responsable o sujeto pasivo. La alusión al Banco Popular que hace el artículo 7º de la Ley 11/87 responde a que, en virtud de lo dispuesto por la Ley 101 de 1960, era dicha entidad financiera, a la sazón de naturaleza pública, quien ejercía el monopolio sobre esa actividad. Por lo tanto, al momento de expedirse la normatividad era evidente que la intención del legislador fue gravar todas las operaciones de martillo, sin que fuera posible que restringiera el hecho generador del tributo a las actividades de una entidad financiera en particular puesto que, se insiste, se trataba de una actividad monopólica del Banco Popular. En consecuencia, la definición del sujeto pasivo del tributo fue debidamente determinada por el legislador, adscribiéndola, entre otros responsables, a los adquirentes en operaciones de martillo, haciéndose alusión al Banco Popular, conforme el monopolio que ejercía al momento de expedición de la norma. Así pues, desde la promulgación de la Ley 11/87, habida consideración del contexto normativo en que se expidió esa disposición, resultaba evidente que la intención del legislador fue gravar las operaciones de martillo, de manera genérica, por lo que resultaban responsables del pago del impuesto todos los sujetos adquirentes de bienes en remates efectuados a través de ese mecanismo. Por ende, la sentencia adoptada por la Corte no implica una modificación del hecho generador o del sujeto pasivo previstos originalmente por el Congreso. TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-Estructura La estructura del tributo previsto en el artículo 7º de la Ley 11 de 1987, luego de la decisión adoptada en el presente fallo, es la que sigue: (i) El sujeto activo es la Nación, quien es la destinataria de los recursos fiscales recaudados, según lo dispuso el artículo 5º de la Ley 66/93; (ii)El sujeto pasivo es el adquirente en remates de bienes muebles e inmuebles, que se realicen por el martillo, el Fondo Rotatorio de Aduanas, los Juzgados Civiles, los Juzgados Laborales y demás entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal. Se aclara que, conforme lo previsto en la Ley 6ª de 1992 y, luego en el Decreto Ley 2117/92, las operaciones del extinto Fondo Rotatorio de Aduanas corresponden a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; (iii) El hecho generador es el remate de los citados bienes, a través de las operaciones mencionadas. A su vez, la base gravable es el valor final del remate. La tarifa prevista por el legislador es del 3% sobre dicha base. Referencia: expediente D-7448 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7º (parcial) de la Ley 11 de 1987. Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga instauró demanda de constitucionalidad contra el artículo 7º (parcial) de la Ley 11 de 1987, “por la cual se reglamenta el manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan otras disposiciones” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 37.765 del 27 de enero de 1987, subrayándose el apartado acusado: Artículo 7º: Los adquirentes en remates de bienes muebles e inmuebles que se realicen por el Martillo del Banco Popular, el Fondo Rotatorio de Aduanas, los Juzgados Civiles, los Juzgados Laborales y demás entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal, pagarán un impuesto del 3% sobre el valor final del remate, con destino al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. Sin el lleno de ese requisito no se dará aprobación a la diligencia respectiva. Parágrafo: El valor del impuesto de que trata el presente artículo será captado por la entidad rematadora y entregado mensualmente al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. III. LA DEMANDA El ciudadano Bravo Arteaga considera que la expresión acusada es contraria a la consecución de un orden justo como fin esencial del Estado (Art. 2º C.P), el derecho a la igualdad (Art. 13 C.P.) y al principio de equidad tributaria (Art. 363 C.P.). De manera introductoria a su demanda, el actor pone de presente que la norma grava las operaciones de martillo, esto es, el ofrecimiento de bienes en venta, previa la fijación de un precio mínimo, a un público indeterminado que se encuentra reunido en un recinto cerrado, con el objeto de que mediante las pujas realizadas por los posibles compradores, se adjudique el bien rematado a quien presente la oferta más alta dentro del término fijado para ello. Para el demandante resulta necesario distinguir entre los remates que se efectúan en ejercicio de la función pública y los que constituyen actividades privadas. Los primeros son llevados a cabo por los juzgados, las aduanas y las oficinas de jurisdicción coactiva del sector público, al igual que por las notarías y las cámaras de comercio, e inclusive establecimientos bancarios, delegatarios de funciones estatales. Los segundos se adelantan por las sociedades comerciales que, en razón de su objeto social, pueden efectuar remates en ejercicio de funciones privadas, con el fin de vender bajo el sistema de martillo diversos bienes. Para el caso particular del cargo de inconstitucionalidad propuesto, el demandante establece que respecto a los remates efectuados en ejercicio de funciones públicas, no se puede sostener que la norma acusada fije un impuesto, sino que en realidad grava las operaciones de martillo con una tasa. Para sostener este aserto, sostiene que “aunque la disposición legal acusada califica como “impuesto” el tributo del 3% que deben pagar las personas que realizan los remates en referencia, se debe considerar que se trata en realidad de una “tasa”, mediante la cual se remuneran individualmente servicios prestados por el Estado, consistentes en: el decomiso de bienes en las aduanas o el embargo, secuestro y avalúo de bienes en los juzgados y oficinas administrativas de jurisdicción coactiva; la celebración de remates donde se garantice la concurrencia de compradores y la fijación de precios conforme a la libre competencia, y el traspaso de bienes cuyos títulos de propiedad generalmente quedan plenamente legalizados.” Esta naturaleza tributaria, a juicio del actor, justifica que la ley le haya dado al gravamen una destinación específica, a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. Empero, la condición de tasa del tributo regulado en la norma acusada, implica su inconstitucionalidad respecto de las operaciones de martillo efectuadas por una entidad privada, en ejercicio de funciones empresariales, puesto que en ese caso no hay servicio alguno prestado por el Estado, que justifique el cobro de la tasa. A este respecto, subraya que de conformidad con el inciso 2º del artículo 338 C.P., las leyes pueden fijar las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos que les preste el Estado. En tal sentido, carece de sustento constitucional el cobro de una tasa respecto del costo de actividades desarrolladas por una entidad particular. Así, señala el demandante que “cuando actualmente se realiza un remate de bienes en el “martillo del Banco Popular”, en desarrollo de funciones privadas, el Estado no presta servicio alguno al particular que adquiere el bien, por lo cual la ley no puede establecer una tasa a cargo de esa persona, pues al desconocer la naturaleza constitucional de este tipo de tributo, que es inseparable de la finalidad de recuperar un costo incurrido por el Estado al prestar el servicio, se está violando la norma de la Carta que consagra los elementos esenciales de dicho gravamen.”. Esta hipótesis es distinta a los casos en que el remate lo efectúa una entidad particular, como las notarías o las cámaras de comercio, como comisionados de la autoridad judicial. En este caso es el Estado, a través del ente respectivo, el que presta el servicio que genera la obligación fiscal del pago de la tasa. “Como consecuencia de lo expuesto, cuando se efectúan remates por las notarías, las cámaras de comercio y los establecimientos bancarios, en calidad de comisionados de los juzgados, se causa el tributo del 3%, pero cuando las entidades bancarias actúan por cuenta propia, en ejercicio de funciones privadas, no se causa dicho tributo, salvo que se trate del “Martillo del Banco Popular”, caso en el cual sí se causa el tributo, por efecto de la norma acusada.” Para el actor, esta última posibilidad es incompatible con el artículo 338 C.P. Como segundo cargo, el demandante sostiene que la expresión acusada incorpora una discriminación injustificada, contraria al principio de equidad tributaria. Para el efecto, parte de considerar que el tránsito normativo, relacionado con la naturaleza jurídica del Banco Popular, afecta la interpretación del apartado acusado. Así, pone de presente que de acuerdo con la Ley 101/60, el Banco Popular fue autorizado para establecer operaciones de martillo. Esta institución financiera, que originalmente estaba constituida por patrimonio público, modificó su naturaleza según lo dispuesto por el Decreto 814/94, que aprobó el programa de venta de las acciones de que era titular la Nación, que representaban el 93.31% del capital del Banco. Coetáneamente, el Decreto 1639/96 autorizó a los establecimientos bancarios para realizar venta de mercancías mediante el mecanismo de martillo, a partir del momento en que la Nación y sus entidades descentralizadas hubieran reducido su participación accionaria en el Banco Popular por debajo del 50% de su capital social. Dicha disminución se hizo efectiva el 29 de noviembre de 1996. Finalmente, el actor señala que el 4 de diciembre de 1996, a través de instrumento público, el Banco Popular pasó de estar conformado como sociedad de economía mixta del orden nacional a sociedad anónima de carácter privado. Con base en estas consideraciones, el demandante establece que el hecho que la disposición acusada grave únicamente las operaciones de martillo del Banco Popular, excluyéndose las transacciones de la misma naturaleza que desde 1996 pueden efectuar otros establecimientos bancarios, la torna en inexequible. En efecto, al plantearse un escenario en que todos los citados establecimientos están habilitados para vender mercancías u otros objetos negociables mediante operaciones de martillo, la norma acusada impone un gravamen que sólo afecta a aquellas operaciones agenciadas por el Banco Popular, configurándose con ello un trato discriminatorio injustificado en contra de dicha institución financiera. Del mismo modo, la previsión demandada contradice el principio de equidad tributaria. Ello debido a que configura un tratamiento impositivo distinto entre instituciones que desempeñan las mismas operaciones de martillo, sin que exista razón alguna para esta diferenciación. El actor agrega, sobre este particular, que podría sostenerse que, como el impuesto de que se trata es trasladable a las partes que intervienen en la compraventa por el sistema de martillo, el banco específicamente mencionado en la disposición acusada no resulta patrimonialmente afectado por el tributo. Sin embargo, para el demandante es preciso advertir que, al estar gravadas solamente las compraventas que se realicen a través del martillo del banco mencionado, éste recibe un tratamiento discriminatorio que tiende a excluirlo de la realización de las operaciones de martillo y del lucro que pueda lícitamente obtener, por lo cual la norma acusada viola el principio de equidad tributaria al establecer un tratamiento desigual, que actualmente carece de justificación racional. Del mismo modo, una discriminación de esta naturaleza, en la que determinados agentes económicos privados resultan con mejores condiciones de mercado que otros, en razón de una distinción injustificada respecto de la responsabilidad fiscal, genera un escenario incompatible con la libre iniciativa privada y la libertad de empresa. IV. INTERVENCIONES 4.1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario Alfredo Lewin Figueroa, Presidente de la Comisión Académica del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino en el presente trámite con el fin de defender la declaratoria de una sentencia de exequibilidad condicionada del artículo 7º de la Ley 11/87 o, de manera subsidiaria, la inexequibilidad del apartado acusado. Para sustentar su posición, el Instituto señala que a partir del contexto en que se adoptó la norma acusada, su objetivo consistía en gravar las operaciones de martillo efectuadas por las entidades estatales en ella descritas, comprendido el Banco Popular en su condición de establecimiento bancario de naturaleza pública. Por ende, una vez esa entidad se convirtió en una sociedad comercial de carácter privado, no le son predicables las consecuencias jurídicas de la disposición, “afirmación por lo demás respaldada con la derogatoria que por sustitución del Capítulo III del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, atinente al Banco Popular, se produjo con ocasión de la Ley 795 de 2003”. En consecuencia, el Instituto advierte que la norma, si bien está vigente, no puede producir efectos respecto de los remates realizados por el Martillo del Banco Popular, institución de carácter privado, como tampoco en los de las demás entidades del mismo carácter. Agrega el interviniente que respecto a los cargos planteados por el actor, resultan acertadas sus afirmaciones en cuanto al carácter de tasa que tiene el tributo previsto en el artículo 7º de la Ley 11/87, habida consideración que los ingresos por ventas de martillo sí persiguen la recuperación de los costos incurridos por el Estado, para llevar los bienes de que se trate a la puja de las rematantes. Esta conclusión subsiste incluso a partir de lo regulado por el artículo 5º de la Ley 66/93, que estableció que el tributo al que hace referencia la norma acusada se pagará con destino a la Nación. Ello porque la misma norma mantiene la destinación específica del ingreso fiscal. Del mismo modo, el Instituto reitera los argumentos presentados en el expediente D-6958, según los cuales el precepto acusado viola el principio de equidad tributaria. Para el interviniente, la circunscripción del hecho generador del impuesto a las operaciones de un banco privado en específico, contradice las normas constitucionales relativas a la igualdad y a la equidad tributaria. Esto debido a que el Banco Popular, que para el caso opera como agente de percepción del impuesto de que es responsable el rematante del bien, desplaza al verdadero contribuyente para los fines de la relación jurídica tributaria. “En ese orden de ideas, se tiene que esa regla según la cual el hecho generador se configura sólo en la medida en que le martillo lo organice el Banco Popular y la percepción del tributo únicamente tiene lugar en ese mismo supuesto, es ostensiblemente discriminatoria porque, a no dudarlo, induce a los interesados a prescindir de tal entidad y acudir a otra con cuya mediación no se genere el impuesto.” 4.2. Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia La Asociación Bancaria, a través de su Presidente, intervino en el presente trámite, con el objeto de solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada. Señala que el establecimiento de una tasa aplicable a las operaciones de martillo efectuadas por el Banco Popular, cuando se trata de una actividad que pueden desarrollar todos los establecimientos bancarios, contradice la vigencia de un orden justo, prevista en el artículo 2º Superior. Sobre el particular, señala que “el legislador está facultado para imponer cargas a los administrados, pero ello debe hacerse bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, si bien pudieron existir al momento de la expedición de la norma, actualmente han perdido vigencia debido a dos puntos fundamentales: el primero, la reducción de la participación accionaria del Estado y las entidades descentralizadas en el Banco Popular a menos del 50% y, el segundo, que resulta como una consecuencia del primero, la autorización general a todos los establecimientos bancarios para realizar las operaciones de martillo. (…) Es claro que el cobro de un tributo únicamente a los adquirentes del martillo del Banco Popular, constituye un trato diferencial que crea una situación desventajosa, irracional y desproporcionada a dicha entidad privada.” Considera que el precepto acusado, del mismo modo, es incompatible con el principio de igualdad, puesto que no existe motivo alguno que justifique el tratamiento diferenciado entre distintas instituciones financieras, que están legalmente habilitadas para adelantar operaciones de martillo. En ese sentido, la norma acusada constituye una cláusula ilegítima de intervención del Estado en la economía, en tanto “conlleva una condición restrictiva que afecta de manera negativa los remates que se hacen a través del martillo del Banco Popular, que como lo hemos visto no encuentra actualmente ningún sustento constitucional”. 4.3. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El profesor Julio Roberto Piza Rodríguez, director del Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “del Banco Popular”, contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87. Para sustentar su petición, el interviniente parte de señalar que el contexto normativo de la Ley 11/87 lleva a concluir que el impuesto establecido por su artículo 7º tiene como hecho generador la adquisición en remates en sí mismo considerado, independientemente de la entidad financiera que los realizará. Así, la mención expresa al Banco Popular se justifica sólo en el hecho que al momento de la expedición de la norma, esa institución ostentaba el monopolio para realizar las referidas operaciones en pública subasta. Sin embargo, debe tenerse en cuenta lo regulado por (i) el artículo 12 de la Ley 226/95, según el cual la enajenación accionaria de las entidades públicas implica la pérdida de los privilegios en ellas radicados, en razón de su carácter estatal; y (ii) el artículo 1º Decreto 1639/96, que confiere a los establecimientos bancarios la facultad de realizar operaciones de martillo una vez la participación accionaria del Estado en el Banco Popular se reduzca por debajo del 50%. Conforme a estas estipulaciones, resulta forzoso concluir que ha concluido el monopolio y, en consecuencia, todos los agentes que ejecutan operaciones de martillo en tanto hecho generador del tributo, están obligados a asumir esa obligación tributaria. Agrega que la vigencia de la regulación, una vez comprobado el tránsito normativo descrito, involucra un tratamiento discriminatorio en contra del Banco Popular, en la medida en que le impone una carga tributaria de la que no son responsables los demás agentes que concurren al mercado. Esto implica que los usuarios de las operaciones de martillo preferirán a los demás establecimientos financieros, en perjuicio de la facultad del citado Banco de ofrecer el servicio en igualdad de condiciones, conforme a los parámetros de la libre competencia económica. A su vez, la previsión demandada, por las mismas razones, se opone al principio de equidad tributaria, previsto en el artículo 363 de la Constitución. Para el interviniente, esta desigualdad se soluciona a través de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “del Banco Popular”, lo que tendrá como consecuencia que el tributo se aplique a todas las operaciones del martillo, al margen de la entidad financiera que ofrezca ese servicio, restituyéndose con ello la equidad del ingreso fiscal. 4.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de su Oficina Asesora de Jurídica, interviene en el presente proceso con el fin de defender la exequibilidad del apartado demandado. Sostiene que la norma debe ser comprendida en su verdadero contexto, lo que significa que el tributo “sólo se genera cuando se da la adquisición de un bien en los remates, por consiguiente el sujeto pasivo (la persona que adquiere el bien) es la que queda gravada y no la entidad que está realizando el remate; por ende no se está presentando una violación a la Constitución, como lo argumenta el actor, porque el Estado directamente no está generando el cobro de la tasa (sic). Esto incluye a la operación de martillo en sí misma considerada, en el contexto de la Ley 11 de 1987, independientemente de la entidad financiera que la realice.” De forma similar a como lo expresan los demás intervinientes, el Ministerio resalta que conforme a las normas legales vigentes, el Banco Popular perdió el monopolio para realizar operaciones de martillo, el cual le había sido conferido por la Ley 101/60. Por ende, se impone concluir que en la actualidad tales actividades son desempeñadas por las distintas instituciones financieras autorizadas legalmente para el efecto, por lo que todas las operaciones de ese tenor resultan gravadas por el tributo del que trata la norma acusada. A este respecto, la Corte resalta que a pesar que el Ministerio defiende la exequibilidad del precepto, sostiene que sus efectos constituyen un tratamiento discriminatorio en contra del Banco Popular, con base en idénticos argumentos a los expuestos por la Universidad Externado de Colombia. Empero, sostiene que tal desigualdad injustificada no se predica de la norma acusada, sino de su interpretación por fuera del contexto antes descrito; por ende, el precepto acusado se aviene a la Constitución. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “del Banco Popular” y la constitucionalidad de la expresión “Martillo”, ambas contenidas en la norma acusada. El Ministerio Público inicia su argumentación precisando que el tributo al que refiere la norma acusada no se encuadra dentro del concepto jurídico de tasa, como lo considera el demandante, sino que corresponde a un impuesto. En su criterio, independientemente de la razón pública o privada del remate, lo que se grava es una operación económica que la mayoría de veces conlleva mayores ganancias que el tráfico comercial normal, bien sea por los costos de venta en pública subasta tan bajos, o muy altos cuando el bien se valora en exceso. En ese sentido, el sujeto activo es la Nación; el sujeto pasivo es el adquirente de los bienes en operaciones comerciales bancarias de remate; el hecho económico lo constituye la operación de compraventa mediante el remate; la base gravable es el valor final del remate; y la tarifa es el 3% de dicho valor. Para la Vista Fiscal, lo que el actor pretende asimilar a una tasa es el costo de la operación comercial bancaria del remate, lo cual no es exacto. Ello en tanto es un asunto propio de los ingresos de los bancos, como actividad comercial, y no un servicio que presta el Estado. Luego de esta consideración, el Procurador General reitera los aspectos centrales del tránsito normativo en materia de la naturaleza jurídica del Banco Popular, ya documentado por el demandante y los intervinientes. Con base en esta exposición, concluye que la norma acusada, entendida en su contexto particular, no prevé un tributo a cargo del Banco Popular, sino que grava, de manera genérica, las operaciones de martillo, al margen de la institución financiera que lleve a cabo esa actividad. Esta consideración se refuerza con las distintas normas legales que desmontaron el monopolio que existía en cabeza de ese Banco y facultaron a todas las instituciones financieras a adelantar operaciones de martillo. Es por esta razón que la disposición demandada no afecta el principio de equidad tributaria. No obstante, el Ministerio Público advierte que la regulación acusada conlleva una discriminación injustificada en contra del Banco Popular, pues lo pone, sin justificación alguna, en una situación de desventaja respecto de las demás entidades financieras, lo que afecta el principio de la libre competencia económica. En términos del concepto, “el impuesto referido, como tal, no compromete el derecho a la igualdad del Banco Popular para realizar las operaciones de martillo frente a los demás bancos. Lo que compromete la igualdad y que afecta el derecho a la libre competencia en igualdad de condiciones que le asiste a dicho banco (Constitución Política, artículo 333) es lo referente a la interpretación inicialmente indicada que únicamente los adquirientes de bienes en los martillos realizados por el Banco Popular tienen que pagar el impuesto del 3% del valor del remate con destino al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. || Esto porque entonces quienes quieran adquirir bienes en operaciones de martillo NO acudirán a los que realice el Banco Popular sino a los de las demás entidades financieras para no pagar el impuesto indicado, lo que, a su vez, hará que quienes quieran utilizar el mecanismo de martillo para vender bienes contratarán los servicios de los demás bancos y NO del Banco Popular, lo cual resulta discriminatorio para este ente financiero en su ánimo de lucro.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. El actor considera que la expresión “el martillo del Banco Popular”, contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87 es inconstitucional, con base en dos niveles de argumentación diferenciados. En primer lugar, el ciudadano Bravo Arteaga estima que el ingreso fiscal derivado de operaciones de martillo, realizadas por entidades estatales o particulares en ejercicio de funciones públicas, constituye una tasa. Por ende, habida consideración que la norma acusada aplica ese tributo respecto de una institución financiera de derecho privado, y en relación con una actividad propia de su giro comercial, no se estaría ante la recuperación de los costos de los servicios que presta el Estado a los ciudadanos, lo que contradiciría la noción constitucional de tasa, contemplada en el artículo 338 C.P. En segundo lugar, el actor sostiene que el precepto acusado se opone a la vigencia de un orden justo, la equidad tributaria y la libre competencia económica. Para sustentar esta conclusión, argumenta que el hecho que la disposición demandada restrinja la obligación tributaria a las operaciones de martillo que realice el Banco Popular, implica que el ingreso fiscal no sea exigible cuando la misma actividad sea realizada por otras instituciones financieras, sin que exista en la actualidad ninguna razón que justifique esa diferenciación. Esta circunstancia, a la vez que implica un cobro del tributo contrario a todo criterio de justicia, deja al citado Banco en una situación de evidente desventaja respecto de las demás instituciones financieras, pues los usuarios de operaciones de martillo se abstendrán de realizar esas actividades y preferirán los establecimientos respecto de los cuales el tributo no es aplicable. 3. Buena parte de los intervinientes y el Ministerio Público se avienen, al menos de forma parcial, a las consideraciones del actor. No obstante, señalan que la obligación tributaria no se predica de las operaciones de martillo del Banco Popular, como lo sostiene el demandante, sino de dichas actividades comerciales consideradas en abstracto, esto es, al margen de la institución financiera que las realice. Sin embargo, consideran que el ciudadano Bravo Arteaga acierta en sostener que la fórmula adoptada por la norma acusada, luego del tránsito normativo que ha modificado sustancialmente la naturaleza jurídica del Banco Popular, se muestra contraria a la equidad tributaria y, especialmente, a la libre competencia económica, pues impone una carga irrazonable e injustificada en contra de esa entidad financiera, la cual termina excluyéndola del mercado de las operaciones de martillo, al cual deben concurrir todas las instituciones autorizadas para ello, en iguales condiciones. En consecuencia, la expresión “del Banco Popular” es contraria al ordenamiento superior. Otros intervinientes, en cambio, sostienen que a pesar de la comprobación acerca de la inequidad que plantea la norma acusada, ello no afecta su exequibilidad. Para ello, proponen que el precepto debe ser interpretado en su verdadero contexto, lo que implica concluir que el tributo es aplicable para todas las operaciones de martillo. Con base en esta hermenéutica, la desigualdad identificada por el demandante pierde sustento. Finalmente, debe acotarse que aunque el Procurador General reconoce la incompatibilidad entre la expresión “del Banco Popular” y la libre competencia económica, disiente de la naturaleza jurídica del tributo señalada en la demanda. A su juicio, el ingreso fiscal que establece el artículo 7º de la Ley 11/87 no corresponde a un servicio prestado por el Estado, sino a la actividad comercial de instituciones privadas. Por ende, no puede adscribírsele la condición de tasa, sino de impuesto. 4. Conforme estos argumentos, que describen los extremos del debate jurídico constitucional, corresponde la Sala determinar si la expresión demandada, en cuanto establece como hecho generador del tributo las operaciones de martillo realizadas por el Banco Popular, desconoce las normas de la Carta Política relativas a la vigencia de un orden justo, la equidad tributaria y la libre competencia económica. Para cumplir con este objetivo, la Corte adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, destacará la presencia de un cargo de constitucionalidad que habilita al Tribunal para emitir un pronunciamiento de fondo, ello en razón de lo decidido en la sentencia C-424/08. Luego, en razón del carácter central que tiene esta problemática para la resolución del problema jurídico citado, la Sala describirá el tránsito normativo que ha operado respecto de la naturaleza jurídica del Banco Popular y la incidencia del mismo en la titularidad de los entes autorizados para realizar operaciones de martillo. En tercer lugar, se ocupará de definir la naturaleza jurídica del tributo previsto en el artículo 7º de la Ley 11/87, con el fin de dilucidar si la expresión demandada contraviene el ordenamiento superior. En esta última instancia del análisis, se identificarán los aspectos centrales del precedente constitucional sobre equidad tributaria y libertad económica, en cuanto resulten pertinentes para resolver el debate propuesto. Existencia de cargo de constitucionalidad 5. Mediante la sentencia C-424/08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte se inhibió de decidir de fondo la demanda de inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Bravo Arteaga en contra de la misma expresión legal que ahora se revisa. En esa oportunidad, la Sala consideró que el cargo incumplía con los requisitos de certeza,[1] pertinencia[2] y suficiencia[3], puesto que “(i) de la literalidad de la expresión acusada no es posible concluir una vulneración del principio de equidad tributaria que, como lo propone la demanda, afecte al Banco Popular, en la medida en que el responsable del pago del tributo es el adquirente y no la institución financiera; y (ii) la censura no identifica las normas que concederían un tratamiento privilegiado a favor de las entidades de crédito distintas al Banco Popular, lo que impide que la Corte efectúe una comparación entre las consecuencias jurídicamente predicables de cada extremo en tensión.” 6. En el presente caso, la Sala estima que las falencias que presentó el libelo puesto a consideración de la Corte en aquella oportunidad fueron debidamente solucionadas. Así, se advierte que la discriminación que el actor identifica en su nueva demanda, no se predica en contra del Banco Popular, sino respecto de las operaciones de martillo que realiza esa entidad, lo que tiene consecuencias directas respecto a las garantías constitucionales de la libertad de empresa y la libre competencia económica, en tanto pone en mejores condiciones de mercado a las demás instituciones financieras, habilitadas por el legislador para llevar a cabo dichas operaciones. Adicionalmente, el actor realiza un esfuerzo argumentativo tendiente a demostrar que (i) el tributo que regula el artículo 7º de la Ley 11/87 no se ajusta a las condiciones que la Carta Política prescribe para las tasas; (ii) aunque el responsable del pago del ingreso fiscal sea el adquirente, la restricción de la exigibilidad del tributo se aplica sólo en el escenario de las operaciones de martillo que realiza una entidad financiera en particular, circunstancia que tiene efectos directos frente a la equidad tributaria, comprendida no entre los sujetos, sino entre los hechos generadores; y (iii) la ausencia de factores disímiles entre las operaciones de martillo que adelanta el Banco Popular y las que efectúan los demás establecimientos de crédito, ocasiona que el precepto acusado sea incompatible con la libertad económica. Lo expuesto, a juicio de la Corte, apunta a concluir que los argumentos planteados por el ciudadano Bravo Arteaga en esta oportunidad sustentan, con condiciones de suficiencia, y pertinencia, un problema jurídico constitucional susceptible de resolución por parte de esta Corporación. En consecuencia, la Corte emitirá un fallo de fondo en el asunto de la referencia. El tránsito normativo de la naturaleza jurídica del Banco Popular y su incidencia en la identificación de los agentes autorizados para efectuar operaciones de martillo 7. El artículo 7º de la Ley 11 de 1987 establece un tributo, cuyo sujeto pasivo es el adquirente en remates de bienes muebles e inmuebles. El hecho generador del ingreso fiscal es dicho remate, en los casos que sea realizado por (i) el Fondo Rotatorio de Aduanas; (ii) los Juzgados Civiles; (iii) los Juzgados Laborales; (iv) las demás entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal; y (v) el martillo del Banco Popular. La tarifa de este impuesto es equivalente al 3% de la base gravable, que para el caso es el valor final del remate. En relación con el último supuesto de hecho generador del tributo, es importante tener en cuenta que al momento en que se expidió la norma, los remates de bienes a través de operaciones de martillo constituían una actividad monopólica del Banco Popular, que para la época fungía como una institución financiera de naturaleza pública. Así, es claro que la intención del legislador era incluir dentro de los hechos generadores del tributo a los remates de bienes efectuados por operaciones de martillo, en tanto actividad genérica objeto del gravamen. En efecto, con base en lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley 101 de 1960 “por la cual se dictan medidas sobre Crédito Popular Prendario, el Banco Popular fue autorizado “para establecer su propio martillo, tanto en Bogotá como en cualquier otra ciudad del país”. Conforme a esta autorización, los artículos 2º y 3º ejusdem contemplaban que (i) el Banco Popular podía extender el servicio de martillo a otras entidades bancarias que establecieran secciones de crédito popular prendario; (ii) las operaciones de venta de bienes muebles, realizadas por las entidades oficiales, a través del sistema de remate y adjudicación al mejor postor, debían adelantarse por el martillo del Banco Popular, con excepción de los lugares donde esa institución no prestara sus servicios; y (iii) las entidades “semioficiales” y los particulares podían utilizar ese servicio para dar en venta, en licitación y al mejor postor, toda clase de bienes muebles. Estas previsiones permiten identificar el contexto en el que se promulgó la norma acusada. Al momento de expedirse la Ley 11/87, las operaciones de martillo eran un actividad que, por expreso mandato legal, ejercía de forma exclusiva el Banco Popular. En consecuencia, lo que el legislador previó fue gravar las distintas operaciones de remate de bienes muebles o inmuebles, realizadas en las diversas instancias públicas, entre ellas las llevadas a cabo mediante operaciones de martillo. La inclusión del vocablo “del Banco Popular” respondía a que en ese momento esa institución financiera, se insiste, ejercía un monopolio en relación con esas actividades. 8. No obstante, el tránsito normativo relacionado con la redefinición de la naturaleza jurídica del Banco Popular, ocasionó que el enunciado normativo que ofrece la disposición acusada, que grava genéricamente una actividad, deviniera en la consagración de una exención tributaria, la cual modifica dicho carácter general del precepto. En efecto, el artículo 1º del Decreto 1639 de 1996[4] dispuso que en el momento en que la participación pública en el Banco Popular se redujera por debajo del 50% del capital social, los establecimientos bancarios podrían adelantar operaciones de martillo, eliminándose de este modo el monopolio del Banco mencionado en dichas actividades. Dicha reducción se efectuó en el mes de noviembre de 2006, como lo certifica el Revisor Fiscal del Banco Popular S.A., quien a pedido del demandante hace constar que para el 2 de septiembre de 2008, la participación accionaria de esa institución financiera se conforma por 97.94% de particulares, 0.53% de los Departamentos, 0.78% de los Municipios y 0.75 de otras entidades oficiales.[5] A su vez, la naturaleza jurídica de derecho privado del Banco Popular se acredita, como lo relata el demandante, a través de la Escritura Pública 5.901 del 4 de diciembre de 1996, otorgada ante la Notaría Once del Círculo de Cali; instrumento público mediante el cual se reformaron los estatutos del Banco Popular. Entre los aspectos modificados, se resalta la modificación del artículo primero de los estatutos, el cual define al “Banco Popular S.A.” como “una Sociedad Anónima Comercial de nacionalidad colombiana”[6] En la misma perspectiva, debe acotarse que la modificación de la naturaleza jurídica del Banco Popular y la consecuente eliminación del monopolio en materia de operaciones de martillo, están intrínsecamente relacionadas con lo previsto en (i) el parágrafo del artículo 312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,[7] según el cual verificada la reducción de capital público en instituciones financieras privatizadas, dejarán de aplicarse para la entidad de que se trate las disposiciones especiales sobre sus operaciones, por lo que la institución financiera o entidad aseguradora se regirá únicamente por las normas generales aplicables a la clase o tipo de entidad a que pertenezca; y (ii) las normas de la Ley 226 de 1995 que consagran la pérdida de privilegios y el cese de obligaciones fundadas en la naturaleza pública de una entidad sometida al programa de enajenación de la propiedad accionaria estatal.[8] Así las cosas, verificado el cambio de las normas que establecen la competencia para que las entidades financieras ejecuten remates a través del mecanismo de martillo, se tiene que, en la actualidad, el artículo 7º de la Ley 11/87 define, como hecho generador del tributo, los remates que se efectúen por medio de operaciones martillo administradas por el Banco Popular, excluyéndose de la responsabilidad fiscal a los ejercicios de la misma naturaleza que efectúen los demás establecimientos bancarios, autorizados para el efecto por el Decreto 1639/96. Ello se explica en que la premisa existente al momento de expedición de la norma acusada, según la cual las operaciones de martillo constituían un monopolio ejercido por dicha entidad financiera, carece en la actualidad de soporte jurídico. Derogadas las normas legales que sustentaban esa práctica y, en consecuencia, abriéndose el mercado a todas las instituciones financieras autorizadas por el Estado, el precepto acusado exime el tributo respecto de aquellas operaciones de martillo que realizan los establecimientos bancarios distintos al Banco Popular. 9. A pesar del carácter conclusivo de las razones expuestas, la Sala considera necesario dar respuesta a algunas consideraciones, expresadas por algunos de los intervinientes en el presente proceso, que se muestran incompatibles con lo sostenido en este apartado por la Corte. Al respecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que la norma acusada debe ser interpretada en su verdadero sentido, lo que obliga a comprender el precepto de modo tal que impone el tributo a las operaciones de martillo, en general, puesto que (i) el monopolio que existió a cargo del Banco Popular carece actualmente de soporte jurídico; y (ii) la intención del legislador fue gravar las operaciones de martillo, de manera genérica, explicándose la alusión a dicha institución financiera por ese extinto carácter monopólico. Por lo tanto, habilitados todos los establecimientos bancarios para efectuar esas operaciones, se concluye que el tributo es aplicable de manera general. La Corte advierte, en primer término, que conforme al principio de legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De esta manera, como lo prevé el mismo precepto superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los impuestos. En relación al contenido y alcance de dicho principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “…el mismo es expresión de los principios de representación popular y democrático, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados[9], y que materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[10], es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La definición de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e inequívoca.”[11] Como corolario del principio de legalidad tributaria, el mismo precedente ha establecido la existencia del principio de certeza del tributo, conforme al cual los órganos de representación popular están obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo. A este respecto, la Corte ha indicado en su jurisprudencia que este principio de certeza encuentra un lugar central en la estructura constitucional en materia tributaria, en tanto ““... juega un papel de trascendental importancia para efectos de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones que consagran obligaciones fiscales. Si la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del mismo no sólo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado. (…) [d]icha situación también se prestaría para abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional.” [12] 10. A juicio de la Sala, la fórmula interpretativa de la expresión acusada que propone el interviniente es contraria a los principios de legalidad y certeza del sistema tributario. En efecto, de la literalidad del artículo 7º de la Ley 11/87, se advierte que la exigibilidad del tributo se circunscribe a las operaciones de martillo que realice el Banco Popular, razón por la cual los usuarios de las demás instituciones financieras, que conforme al artículo 1º del Decreto 1639/96, están habilitadas para efectuar dichas actividades, no estarían obligados a tributar, pues la norma analizada, de forma expresa, ha restringido del deber de asumir el impuesto a ese supuesto de hecho. Por ende, la opción hermenéutica propuesta por la cartera interviniente debe desecharse, en tanto se muestra en extremo problemática con los principios anteriormente descritos. 11. En consecuencia, para la Corte resulta válido concluir que la norma acusada, a partir de su interpretación actual, consagra una exención tributaria a favor de los usuarios de las instituciones financieras, distintas al Banco Popular, que efectúen remates a través de operaciones de martillo. Estas actividades no están, según lo expuesto, gravadas por el tributo dispuesto, a pesar de la identidad entre la naturaleza del hecho generador entre las operaciones de martillo que efectúa ese Banco y las demás instituciones financieras. Por ende, la solución del problema jurídico propio de esta decisión, pasa por determinar, entre otros aspectos, si esta exención cumple las condiciones que para el efecto prevé la Constitución, en especial la compatibilidad entre el beneficio y los principios de igualdad y equidad del sistema tributario. Empero, habida consideración de los cuestionamientos que propone el cargo de inconstitucionalidad, debe resolverse el asunto relativo a la determinación de la naturaleza jurídica del tributo previsto por el artículo 7º de la Ley 11/87 y su presunta incompatibilidad con las condiciones fijadas para las tasas por el artículo 338 de la Constitución Política. Pasa a la Corte a resolver ese interrogante, de manera previa a la discusión sobre la exequibilidad de la exención tributaria resultante de la actual comprensión de la expresión acusada. El tributo aplicable a las operaciones de martillo no constituye una tasa 12. El artículo 338 Superior, antes citado, establece entre sus postulados que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación de los beneficios que les proporcionen. En todo caso, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deberán definirse por los cuerpos colegiados. Con base en esta definición, la jurisprudencia de la Corte ha establecido la naturaleza jurídica que la Constitución confiere a las tasas. Así, decisiones anteriores de esta Corporación han definido a este ingreso fiscal como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado al contribuyente.[13] De la misma manera, la Corte ha señalado que “su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación.”[14]. Estas consideraciones han llevado a la Corte a identificar las características básicas de las tasas, las cuales las diferencian de los demás ingresos tributarios, como las contribuciones y los impuestos. De este modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o s...