Sentencia C-286 de 2017

C-286-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-286/17 CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Norma acusada presenta dos lecturas disimiles y contrapuestas en donde habilita al ciudadano para buscar la reparación por daños causados por inhabilitación de bienes y otra que establece una excepción a esa posibilidad/PRINCIPIOS INTERPRETATIVOS DE CONSERVACION DEL DERECHO Y DEL EFECTO UTIL DEL MISMO-Aplicación/CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Norma acusada que consagra excepción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, excede los límites que determinan el margen de configuración legislativa/LEGISLADOR-Exceso de límites competenciales que vacía el contenido de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando los agentes de policía usan la facultad de inhabilitar totalmente un bien/REGIMEN GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido y alcance En aplicación de los principios interpretativos de conservación del derecho y del efecto útil del mismo, se desestimó la lectura habilitante del inciso 2º acusado, en tanto era redundante y eliminaba las consecuencias jurídicas prácticas del ejercicio legislativo. En contraste, se concluyó que el inciso demandado consagraba una excepción al régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado, pues se parte de que la inutilización de bienes es una medida aplicable sólo para frenar la acometida de actividades ilegales. El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia fue consagrado normativamente por primera vez en la Constitución de 1991, y a partir de ese momento se constituyó como un mecanismo de protección y una garantía constitucional de los administrados. Así mismo, con la entrada en vigencia de la Constitución, el enfoque de la responsabilidad varió para tomar como eje central el concepto de daño antijurídico. El artículo 90 de la Constitución consagra (i) la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de mandato imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o extracontractual, entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende (v) una garantía para los administrados, que está estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia y (vi) una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes, cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del mismo. Para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea imputable al Estado (causalidad jurídica) y que sea (c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes (causalidad material). El núcleo esencial del artículo 90 Superior que consagra el régimen general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos límites intransgredibles por el actuar legislativo. El inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía consagra una excepción a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, por ello, con su expedición el Legislador transgredió el límite fijado por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte y, en consecuencia, el mismo es inexequible. En efecto, la excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía presenta un problema de compatibilidad constitucional con el artículo 90 de la Constitución, pues con ella el Legislador limita la cláusula general de responsabilidad y los derechos ciudadanos derivados de ella (a la eventual reparación, a la igualdad de cargas, al respeto a la propiedad y al acceso a la administración de justicia). En efecto, con ella se impide ex ante a las personas reclamar por la eventual causación de daños antijurídicos ante la jurisdicción contenciosa administrativa y exponer ante la autoridad competente los motivos por los cuales se piensa que el daño causado debe o no ser indemnizado. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Origen/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Evolución jurisprudencial RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A PARTIR DE LA CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Fundamentos RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Contenido RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Características El artículo 90 constitucional consagra (i) la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, (ii) en forma de mandato imperativo, (iii) que es aplicable a todas las autoridades estatales y (iv) a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o extracontractual, entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende (v) una garantía para los administrados, que está estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia y (vi) una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes, cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo de los mismos. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos Para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico, (b) que le sea imputable al Estado (causalidad jurídica), y que sea (c) producido por una acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes (causalidad material). LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Límites/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Límites/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Jurisprudencia constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO EN LA CONSTITUCION POLITICA-No establece la posibilidad de que existan excepciones a su aplicación El Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 150 de la Carta Política, goza de un amplio margen de autonomía y libertad para definir el contenido de las Leyes. No obstante, tal autonomía y libertad no es del todo absoluta, debido, entre otras razones, a que Colombia está constituido como un Estado Social de Derecho en el cual todas las actuaciones encuentran diversos límites, de los cuales el más importante es la Constitución. Así, el núcleo esencial del artículo 90 Superior que consagra el régimen general de responsabilidad estatal, se erige como uno de estos límites intransgredibles para el actuar legislativo. CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Supuestos de hecho que dan lugar a medida de inhabilitación total de bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica BIENES USADOS PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES ILICITAS-En ningún caso puede entenderse que dicha actividad pueda ser fuente de reparación por parte del Estado ESTADO-No todo daño causado por la actividad estatal bien sea lícita o ilícita, es antijurídico PETICION DE REPARACION DEL DAÑO CAUSADO-Corresponde al juez definir si un daño es o no antijurídico Referencia: Expediente D-11669 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, “por medio de la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.” Demandante: Álvaro Garro Parra Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Aquiles Arrieta Gómez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo y José Antonio Cepeda Amarís, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, Álvaro Garro Parra presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, por considerar que vulnera el artículo 90 de la Constitución. Mediante auto del 7 de octubre de 2016, se admitió el cargo por vulneración del referido artículo. Así mismo se ordenó: i) fijar en lista la norma parcialmente acusada para garantizar la intervención ciudadana; ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Defensa, a la Policía Nacional, al Consejo de Estado, a la Alcaldía de Bogotá, a la Defensoría del Pueblo, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e iv) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, de Caldas, Libre de Colombia, ICESI, al Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, a Colombia Diversa, a Dejusticia para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación, se trascribe y subraya el texto de la norma acusada: “LEY 1801 DE 2016 (Julio 29) Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y de Convivencia EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: “Artículo 191. Inutilización de bienes. Consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica. Lo anterior no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes. Para la aplicación de esta medida se documentará la actuación policial y después de la inutilización, se informará a las autoridades competentes”. III. LA DEMANDA El accionante presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que viola el artículo 90 de la Constitución. Señala que de conformidad con dicho artículo todo daño antijurídico imputable al Estado debe ser indemnizado, por lo tanto una norma que limite o anule este derecho ciudadano, va en contra de la Carta Superior. El demandante afirma que la norma “plantea que no se podrá imputar responsabilidad patrimonial al Estado cuando éste a través de sus agentes haga uso del poder de inutilización de bienes ‘empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas y de especial importancia ecológica’”[1]. Lo anterior, en su concepto, desconoce que en el ejercicio del poder de policía se puede presentar abuso o desproporción que conlleve a la producción de un daño antijurídico a la propiedad, tenencia o posesión de un bien legítimamente usado. Señala que en estos casos el ciudadano no está obligado a soportar la carga de la inutilización del bien y por ello estos asuntos “deben ser revisados por la jurisdicción”, cosa que “se limita con la norma acusada”[2]. De otra parte, indica que la facultad del Estado de hacer uso de la fuerza para inutilizar bienes en el contexto de la ilegalidad, es constitucional. No obstante, la eliminación de la responsabilidad por los daños causados “por el ejercicio de esta acción sin que exista proporcionalidad en la medida”[3], es inconstitucional. Sostiene que no existe razón para que el Legislador haya limitado el derecho a la indemnización de perjuicios por parte del Estado cuando al propietario, tenedor o poseedor se le haya causado un perjuicio que no está obligado a soportar, en especial, “cuando la policía inutiliza un bien amparado por permiso de autoridad competente, cuando la inutilización no es el medio jurídico idóneo a imponer en el caso concreto porque existe uno menos gravoso, [o] por hacer uso del derecho a la auto tutela, etc.”[4]. Por último, destaca que el amparo o la protección del medio ambiente no se ve limitado si se retira la norma del ordenamiento jurídico, ya que el Estado puede inhabilitar bienes, obras o actividades que ocasionen daños o riesgos para los recursos naturales, de acuerdo con la Ley 1333 de 2009. Debido a todo lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del aparte demandado. IV. INTERVENCIONES 1. Defensoría del Pueblo[5] La Defensoría del Pueblo solicita que esta Corte se declare INHIBIDA para fallar de fondo el asunto, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda. Para la Defensoría ésta no cumple el requisito de certeza en tanto “el actor estructura el cargo a partir de una lectura errada de la norma”[6], al afirmar que la misma excluye la posibilidad de imputar responsabilidad patrimonial al Estado por daños antijurídicos. Se explica que el artículo 191 de la ley demandada, se refiere a la inutilización de bienes como una de las medidas correctivas propuestas en el marco del nuevo Código de Policía. Según la Defensoría, “la norma acusada no excluye la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al Estado, por el contrario, resalta que la persona pueda exigir dicha responsabilidad. En ese sentido, el actor fundamenta el cargo con base en un contenido normativo que no se desprende del texto de la norma”[7]. Sostiene que el texto legal es suficientemente claro y no admite interpretaciones que contradigan su contenido. 2. Universidad Externado de Colombia[8] La Universidad, a través del grupo de investigación en Derecho del Medio Ambiente, solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada porque la misma no es violatoria del artículo 90 Superior. Para sustentar su petición, hace referencia a la “hermenéutica de la disposición demandada” e indica que, a pesar de “su errática redacción”, de ella no se desprende la lectura que hace el accionante. Ubica la norma en el Capítulo II del Libro Tercero del Código de Policía, para resaltar que la medida de inutilización de bienes es correctiva y está destinada sólo a aquellos bienes empleados en el desarrollo de actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales o ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas o de especial importancia ecológica. La Universidad explica que, en el marco de esa medida, el Legislador previó el inciso demandado para dejar claro que en estos casos no existe una imputación automática de responsabilidad, ya que una imputación de este tipo “carecería de cualquier lógica sancionatoria, pues no podría entenderse que aquel que ha utilizado sus bienes para desarrollar una actividad ilícita que afecta recursos naturales y el medio ambiente, pueda exigir la tutela del Estado para proteger su propiedad”[9]. Para los intervinientes, sólo podría entenderse que hay responsabilidad del Estado por inutilización de bienes cuando se supere la causa que legitima su imposición y se configuren los elementos de la responsabilidad, lo cual debe ser demostrado ante los jueces contencioso-administrativos. Por ello, no se desprende de la norma que se cierre la posibilidad de acudir ante la jurisdicción administrativa para reclamar la reparación por un daño antijurídico, y en esa medida, la misma guarda armonía con la Carta. 3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal[10] El Instituto solicitó que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada del Código de Policía, debido a que el demandante hace una lectura “errada” de ésta. Según el interviniente, “si la norma prohibiera ex ante la imputación de responsabilidad patrimonial o si quiera limitar mediante requisitos injustificables la posibilidad de acción a la reparación tras la constatación del daño antijurídico, tendría razón el demandante. No obstante, a decir verdad, la norma únicamente establece que del solo uso de la facultad no se deriva necesariamente (‘no implica’) la responsabilidad patrimonial”[11]. Manifiesta que la norma sólo dice que para imputar responsabilidad al Estado por la inutilización de bienes, el perjudicado deberá advertir algo más que el sólo ejercicio de esta facultad, como por ejemplo, probar la antijuridicidad del daño. Sostiene que en algunas ocasiones el perjudicado con la medida tiene la carga de soportar el daño, cuando no sea así, el mismo tendrá la categoría de antijurídico y la responsabilidad estatal podrá ser imputable, sin perjuicio de lo indicado por la norma acusada. Por tanto, la expresión es constitucional. 4. Alcaldía Mayor de Bogotá[12] A través de la Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Alcaldía pide la EXEQUIBILIDAD del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que no vulnera la Constitución y que su consagración está dentro de los límites a la libertad de configuración que tiene el Legislador. La Alcaldía, inicialmente, destaca los objetivos del Código Nacional de Policía y nombra algunas de las medidas que se adoptan para cuidar el ambiente. Con posterioridad, hace un recuento del origen y evolución de los conceptos de responsabilidad patrimonial del Estado y función ecológica de la propiedad, todo ello, para acentuar la importancia constitucional del cuidado ambiental. En relación con la norma demandada, manifiesta que ésta es un imperativo jurídico que se deriva de la libertad de configuración legislativa. Así mismo, que contiene una medida correctiva que no tiene carácter de sancionatoria, y es aplicable a todo aquel que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o en incumplimiento de sus deberes. Indica que para la correcta utilización de la facultad, la Policía debe dejar todo documentado en un acta (arts. 191-3 y 222-3 L.1808/16). La Alcaldía explica que esta medida busca impedir que la conducta infractora continúe, y que en todo caso debe diferenciarse de la medida prevista en el artículo 192 del mismo estatuto, referente a la “destrucción de bienes”. Manifiesta que para la comprensión del Código Nacional de Policía debe hacerse una lectura holística y no parcializada de las disposiciones, en especial, aquellas relacionadas con el marco procesal que garantiza la eficacia de los derechos fundamentales de todos y todas. Respecto de la responsabilidad estatal, sostiene que el daño antijurídico debe ser entendido, no como producto de una actividad ilícita realizada por el Estado, sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene la obligación jurídica de soportarlo. Para la Alcaldía, con el artículo 191 demandado no se prohíbe el ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, sólo se indica que la inutilización de bienes es una carga soportable para quien ejerce un comportamiento claro y calificado como: “realizar actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen en áreas protegidas y de especial importancia ecológica”[13]. Por ello, la norma es constitucional. 5. Universidad del Rosario[14] La Universidad, a través de uno de sus profesores, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía debido a que el mismo es contrario al artículo 90 de la Constitución. Para defender su punto de vista el docente indica que es necesario revisar dos temas: i) los límites al poder, la función y la actividad policiva y ii) los principios generales del régimen de responsabilidad estatal. En relación con el primer ítem, el docente sostiene que las medidas de policía no son absolutas sino que tienen límites constitucionales y legales, y su aplicación está condicionada al cumplimiento del fin propuesto, esto es, el restablecimiento del orden público. El interviniente indica que el ejercicio de estas medidas para fines distintos, hace que las mismas generen “responsabilidad estatal en caso de que se produzca un daño antijurídico proveniente de la actividad legítima o ilegítima del Estado”[15]. Respecto del segundo punto, el interviniente resalta que el artículo 90 de la Constitución permite la imputación al Estado, de los daños que éste genere en ejercicio de su actividad, por lo cual no es posible que el Legislador excluya determinados eventos, como la actividad de la policía en la “incautación” de bienes. Indica que la responsabilidad estatal “surgirá siempre que se esté en presencia de los elementos exigidos” para su configuración[16]. Debido a lo anterior y al corroborar que la medida acusada es una limitación al ejercicio de la facultad de imputar daños al Estado, solicita la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016. Adicional a ello, explica que tal declaratoria “no comporta una variación del contenido del artículo que complique su redacción, en cambio facilita su lectura. Así mismo no limita la protección del medio ambiente porque se mantiene la sanción de la inutilización de los bienes y permite la actuación policial”[17]. 6. Ministerio de Justicia y del Derecho[18] La Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio solicita que la Corte se INHIBA de emitir un pronunciamiento de fondo debido a la falta de certeza y pertinencia del cargo. El Ministerio analiza el contenido y alcance del texto acusado. Al respecto, explica que la expresión: “no implica”, gramaticalmente equivale a “no conlleva, no supone, no acarrea y no lleva consigo el efecto respectivo”. De otra parte, que el verbo “imputar” es sinónimo de atribuir, señalar o asignar la acción correspondiente. En ese entendido -dice el Ministerio-, de la redacción de la norma no se desprende necesariamente “que se impida al infractor (propietario, tenedor o poseedor) de los bienes objeto de inutilización que atribuya responsabilidad al Estado. Por el contrario, la misma norma lo autoriza a hacerlo”[19]. En ese orden de ideas, manifiesta que, pese a que la redacción de la norma no resulta acertada, no puede desprenderse de su contenido la eliminación o la restricción al régimen de responsabilidad estatal. Por lo anterior, el Ministerio manifiesta que el concepto de la violación carece de certeza y pertinencia, al fundarse en una interpretación subjetiva del actor que no coincide con el contenido real de la norma en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional. Ahora bien, el Ministerio sostiene que si la Corte estudia de fondo, debe declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, ya que “la norma impugnada no elimina ni restringe el régimen constitucional de la responsabilidad estatal…”[20]. Para el Ministerio[21], la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos sólo puede darse si se comprueba la antijuridicidad del hecho, que a su vez se define, no porque la conducta del autor sea contraria a derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio. La interviniente sostiene que no todo perjuicio debe ser reparado y por ello es indispensable que se acuda a la evaluación de los elementos propios del daño antijurídico para saber cuándo hay responsabilidad patrimonial y cuándo no. También resalta que para que se dé la responsabilidad patrimonial del Estado, debe haber un título de imputación que permita la atribución del daño a una actividad u omisión estatal. Explica que muchas veces se ha disociado la imputación con la simple causación material que legitima la decisión estatal, “vale decir, la ‘imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”[22]. En ese sentido, afirma que la disposición acusada sobre la inutilización de bienes, no implica que el infractor impute responsabilidad al Estado o a sus agentes, pues tal recriminación debe realizarla en cada caso concreto el juzgador que evalúe tanto los elementos propios del daño, como los de la responsabilidad patrimonial. Aunado a lo anterior, explica que la medida correctiva dispuesta en el Código de Policía es desarrollo del artículo 80 de la Constitución, del cual emana la potestad sancionatoria en materia ambiental, cuyo fin es garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales (L. 1333/09). Así mismo resalta que la medida hace parte del engranaje institucional y legal que busca satisfacer y proteger el ambiente, en especial, respecto de actividades como la minería ilegal. 7. Ministerio de Defensa Nacional[23] La apoderada del Ministerio solicita que se declare la INHIBICIÓN en este asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no se estructuró correctamente el concepto de la violación y el cargo presentado no es claro, cierto, pertinente ni suficiente. Para defender esta postura el Ministerio indica que la medida constituye una herramienta que “no entraña per se, el uso de la fuerza contra las personas, sino la protección de los recursos naturales”, y que al expedirla el Legislador hizo “uso de la libertad de configuración para darle aplicabilidad práctica a la misma Constitución Política, avizorándose aún más la impertinencia del cargo con las normas demandadas”. Manifiesta además que la acusación no es clara ni suficiente “por su condición de imprecisión conceptual”[24]. No obstante la anterior solicitud, el Ministerio pide de forma subsidiaria que la norma sea declarada EXEQUIBLE debido a que la finalidad de la disposición es constitucionalmente válida, pues es preventiva y pretende proteger el medio ambiente y los recursos naturales. La interviniente hace algunas referencias al origen del artículo 90 Superior[25], describe los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado[26] y enuncia diversas decisiones de la Comunidad Andina de Naciones sobre la destrucción de maquinaria pesada usada para ejercer minería ilegal[27]. A partir de todo ello concluye que la norma “en nada riñe con el artículo 90 de la Carta Política como cláusula general de responsabilidad administrativa del Estado”[28]. 8. Policía Nacional[29] El Secretario General de la Policía solicita como pretensión principal que la Corte se INHIBA para pronunciarse de fondo, y subsidiariamente, que se declare la EXEQUIBILIDAD del inciso acusado. El interviniente resalta que el espíritu del Código Nacional de Policía es, en esencia, eminentemente preventivo en pro de la convivencia pacífica en todo el territorio nacional y que su mayor cambio de perspectiva fue la despenalización de ciertos comportamientos sociales que hoy son considerados contrarios a la convivencia. Sostiene que a partir de este Código el Legislador creó las herramientas necesarias para que las autoridades regulen la vida en sociedad, siempre respetuosas de los derechos fundamentales de las personas. Después de ese preámbulo, el interviniente indica que la demanda no es apta, pues el cargo que se expone no cumple los requisitos establecidos en la jurisprudencia. Indica que se incumple la claridad, ya que el demandante confunde la actividad de policía con el poder de policía, éste último en cabeza del Congreso y las primeras autoridades administrativas de los entes territoriales, quienes no llevarán a cabo la inutilización de bienes. También se incumple la certeza, en tanto no existe conexidad entre las manifestaciones u opiniones del accionante y el contenido real de la norma. Para la Policía tampoco se cumple con la especificidad necesaria, en tanto no se exponen verdaderas razones de inconstitucionalidad. Aduce que lo que hace el accionante es comparar las actividades legales y las ilegales, sin tener en cuenta que las mismas no son equiparables; así, destaca que la norma sólo se aplica a las últimas. Finalmente, argumenta también el incumplimiento de la pertinencia y la suficiencia, pues no se ofrecieron en la demanda los argumentos necesarios para que la Corte adelante un juicio de acuerdo a sus competencias. De otra parte, la Policía Nacional sustenta la exequibilidad de la expresión acusada. Reafirma que el accionante se equivoca en la lectura de la norma, en tanto parte del supuesto de que la facultad de inutilización de bienes se va usar para suspender actividades legales, lo cual es evidentemente contrario al sentido de la disposición. Explica que si hay una actividad ilegal, el afectado con la medida, está prima facie obligado a soportar la carga generada con la facultad policiva. Expresa que cuando se cause un daño que pueda ser calificado de antijurídico, el mismo sí puede ser imputable al Estado. Para sustentar esa hipótesis, la Policía cita amplia jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual se definen los elementos de la responsabilidad estatal, es decir: i) la existencia de un daño antijurídico, ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable a las autoridades públicas; y iii) que se presente una relación de causalidad material entre el primero (daño antijurídico) y el segundo (imputación). Deriva de lo anterior que no cualquier hecho constituye un daño, y que no todo daño es antijurídico. Por ello, de la lectura sistemática de la norma lo que se extrae es que quien ejerce una actividad ilegal de las consagradas en el artículo 191 demandado, se ubica él mismo en una posición de soportar la carga derivada de la inutilización de sus bienes, por ello el daño surgido de esa facultad, no implica necesariamente que se pueda imputar responsabilidad al Estado. Adicionalmente, la Policía refiere algunas sentencias de esta Corte y decisiones de la Comunidad Andina de Naciones. 8. Universidad Libre de Bogotá[30] El Director del Observatorio de intervención ciudadana y una estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad solicitan que se declare la EXEQUIBILIDAD del inciso 2º del artículo 191 del Código Nacional de Policía debido a las razones que se exponen a continuación. Los intervinientes precisan que la responsabilidad patrimonial es un mecanismo de protección de los administrados, frente la actividad del poder público. Razón por la cual ese tipo de responsabilidad también abarca el daño antijurídico originado de la actividad lícita del Estado (teoría del daño especial y de igualdad ante las cargas públicas). En esa medida, y después de citar sentencias de esta Corte, para los intervinientes es claro que siempre que se produzca un daño antijurídico que el perjudicado no esté obligado a soportar y que pueda ser atribuible al Estado, habrá responsabilidad patrimonial. En este orden de ideas, la norma acusada “bajo la noción de daño antijurídico anteriormente expuesta, no impide o anula el derecho a solicitar indemnización de perjuicios, porque la norma es clara en establecer que la inhabilitación de bienes es para aquellos que están destinados a actividades ilícitas”, y en esa lógica, el daño que se cause sobre esos bienes es una carga que el administrado sí está obligado a soportar, por atentar contra el medio ambiente y los recursos naturales. Argumentan que si se llegare a determinar que la actividad para la cual se estaba usando el bien inutilizado era lícita, la norma no consagra ningún impedimento para emprender un proceso de reparación. V. INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS - Universidad de Caldas[31] Un grupo de estudiantes adscritos al consultorio jurídico de la Universidad solicitan a la Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD del inciso acusado, en tanto “la falta de delimitación de [las] actividades atentatorias, puede ocasionar una reacción desproporcionada y un reconocimiento extralimitado de los agentes del Estado, y en consecuencia, los sujetos mencionados en la norma… deben asumir cargas que no tienen fundamento legal que las sustente”. Los intervinientes afirman que con esta habilitación se pueden generar daños innecesarios en el patrimonio, sin que se tenga en cuenta que los bienes jurídicos que pretende proteger la norma pueden ser salvaguardados a través de medios menos lesivos. Debido a lo anterior, estiman también que de la norma acusada no se deduce ningún motivo justificante para limitar el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, pues esta limitación no tiene relación directa con la protección al medio ambiente. En ese orden de ideas, según la Universidad, la norma “no supera el test de proporcionalidad propuesto, en la medida en que su bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución… resulta tener un efecto exiguo y dudoso frente al logro de ese propósito…”. - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[32] La apoderada del Ministerio solicita a esta Corte declarar la INHIBICIÓN porque la demanda incumple los requisitos exigidos para adelantar el juicio de constitucionalidad; o en su defecto declare la EXEQUIBILIDAD de la norma. Afirma que la lectura que hace el demandante es errada, pues la interpretación del inciso, de acuerdo a las normas de derecho vigente, permite establecer que se habilita al afectado con la medida de inutilización de bienes para imputar al Estado responsabilidad patrimonial por la acción u omisión del Estado o sus agentes. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional “que declare EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, pero únicamente bajo el entendido de que se podrá imputar responsabilidad patrimonial al Estado siempre y cuando concurran los dos elementos establecidos en el artículo 90 de la Constitución Política, esto es, (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) que dicho daño pueda ser atribuible [al Estado]”. La Procuraduría se planteó el siguiente problema jurídico: “… debe resolverse si la disposición acusada es inconstitucional, tal como lo interpreta el demandante, por excluir la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se ocasionen daños por la inutilización de bienes, o si por el contrario, el texto normativo demandado se ajusta a lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política”[33]. Para la Vista Fiscal la norma tiene dificultades de redacción que genera diversas interpretaciones, dentro de las cuales cabe la presentada por el demandante. Sin embargo, argumenta que esa interpretación, al ir en contravía del artículo 90 Superior no puede ser asumida, pues implica la exclusión de la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado, lo que resulta inconstitucional. Por ello, sostiene que el único camino posible es que se limite la interpretación del inciso a una acorde a la Constitución. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República y sobre el cual no ha habido pronunciamiento anterior. Cuestión previa: aptitud de la demanda 2. La Sala Plena advierte que la Defensoría del Pueblo, los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Policía Nacional solicitan a la Corte que se declare inhibida en este asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda. Por lo tanto, de forma preliminar, es preciso establecer si se cumplen los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para conocer del cargo planteado. 3. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[34]. Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo. En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido constante[35] en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y éstos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 4. La adecuada presentación del concepto de la violación permite a la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia ha delimitado, desarrollar su función en defensa de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el respectivo análisis de constitucionalidad. Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano o ciudadana, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inconstitucionalidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción. Estas consecuencias no implican una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento de fondo[36]. 5. En relación con el artículo 90 constitucional, el demandante: i) identificó el objeto demandado –el inciso 2° del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016–[37]; ii) desarrolló el concepto de la violación[38]; y iii) explicó que la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de las facultades constitucionales otorgadas a este Tribunal y por cuanto no ha habido pronunciamiento sobre la norma acusada[39]. Por lo anterior, en principio, es viable el juicio de constitucionalidad propuesto; sin embargo, se debe evaluar el concepto de la violación para determinar la satisfacción de los presupuestos ya reseñados. 6. Esta Sala encuentra que la demanda cumple, sin mayor obstáculo, los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, el actor presentó un hilo argumentativo conductor que permite entender el sentido de la propuesta de violación del artículo 90 Superior (claridad). Así mismo, el accionante relató cómo, según su lectura, la norma viola la Carta Política debido a que genera una excepción restrictiva al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando la Policía usa la facultad de inhabilitación de bienes (especificidad). De igual manera, plantea un reproche que se funda en el contenido del artículo 90 constitucional, que indica que el Estado responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables (pertinencia). Y por último, el demandante ofrece los elementos de juicio necesarios que permiten a este Tribunal hacer una clara confrontación de una expresión contenida en una norma de rango legal con un precepto de nivel constitucional, ello para verificar su exequibilidad o inexequibilidad. Es decir, el actor generó una duda sobre la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta violación del artículo 90 de la Carta (suficiencia). 7. Ahora bien, la mayoría de los intervinientes que solicitan la inhibición concuerdan en que la demanda incumple el requisito de certeza, en tanto se atribuye a la norma acusada una consecuencia jurídica que no se desprende de la lectura de la misma. Esas intervenciones hacen hincapié en la posibilidad de otras interpretaciones desprendidas del contenido normativo. En efecto, el precepto: “lo anterior no implica que el infractor, propietario, tenedor o poseedor, impute cualquier responsabilidad patrimonial por acción o por omisión al Estado o a sus agentes”, puede ser leído, al menos, de dos maneras. La primera, asumida por quienes piden la inhibición, indica que el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, en ningún caso limita o prohíbe al infractor imputar cualquier responsabilidad patrimonial al Estado. Por el contrario, para estos intervinientes, el inciso hace énfasis en la posibilidad que tienen las personas de reclamar por los daños antijurídicos causados por la inhabilitación total de bienes usados en los supuestos descritos en el inciso 1º del artículo 191, ello cuando se prueben los demás elementos de la responsabilidad estatal. Esta lectura se extrae del entendimiento que se le da a la cláusula “lo anterior no implica”. En efecto, desde este punto de vista, esa expresión haría referencia a que el ejercicio de la facultad de inutilizar bienes, no conlleva a que el infractor no pueda imputar responsabilidad patrimonial. En otras palabras, no se exime al Estado de la eventual responsabilidad que se le pueda atribuir, si en uso de esta facultad, causa un daño antijurídico en los bienes inutilizados. Ahora bien, la segunda interpretación del inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía es la propuesta por el demandante y otros intervinientes, quienes concuerdan en entender que la norma es una excepción al régimen general de responsabilidad patrimonial del Estado, consagrado en el artículo 90 Superior. Desde este punto de vista, sería claro que cuando la norma indica: “lo anterior no implica que el infractor… impute cualquier responsabilidad patrimonial… al Estado”, ésta establece una limitación a la posibilidad de alegar daños antijurídicos y buscar la reparación patrimonial de los mismos, cuando éstos hubieren sido causados por agentes estatales que apliquen la medida correctiva de inutilización de bienes. 8. Se desprende del análisis anterior que la redacción de la norma genera una gran dificultad para entender su alcance, que a su vez conlleva a que la misma pueda interpretarse de dos formas, que en todo caso, como se deduce de lo expuesto, son ambas una derivación razonable de la norma acusada. Cuando se presenta esta situación, la Corte Constitucional, en virtud del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP), debe evitar fallos inhibitorios, y en la medida de lo posible, procurar una solución y una decisión de fondo frente a todos los problemas y cuestiones jurídicas que se le plantean[40]. Por ello, contrario a lo argumentado por los intervinientes que solicitan un fallo inhibitorio, esta Sala considera que no puede descartarse como incierta (requisito de certeza) la alternativa hermenéutica presentada por el accionante, en tanto la misma es plausible, razonable y sí puede desprenderse del contenido normativo acusado. En esta medida, la demanda sí recae sobre una proposición real y existente, derivada de una de las lecturas posibles de la norma acusada, por tanto, el examen de constitucionalidad es viable. 9. En conclusión, el concepto de la violación presentado por el actor cumple todas las exigencias previstas por esta Corporación, lo cual hace que la demanda contra el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016, por violación del artículo 90 constitucional, sea apta. Planteamiento del caso y necesidad de fijar el alcance y contenido de la norma acusada 10. El demandante señala que el inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 prevé una excepción al régimen de responsabilidad estatal. Para el accionante, esa excepción a la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado, cuando éstos sean causados por la facultad de inutilizar bienes que se usen en actividades ilícitas en contra del ambiente, desconoce que en muchos casos los agentes de policía pueden incurrir en actuaciones que generan cargas que no son soportables por los ciudadanos. Por ello, considera que limitar la posibilidad de buscar una reparación por tales daños, contraviene abiertamente el artículo 90 constitucional. 11. Por su parte, las Universidades Externado de Colombia y Libre, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el Ministerio de Ambiente y la Procuraduría General de la Nación señalan que la norma es exequible. A pesar de esta concordancia, estas intervenciones tienen diversos matices que se dan a partir de la variedad de interpretaciones del inciso demandado. Así, el Externado de Colombia y el Instituto de Derecho Procesal precisan que la norma sí impide que se impute responsabilidad al Estado, pero sólo de forma automática, pues la actividad de los agentes de policía está dirigida a suspender una actividad ilegal; es decir, el inciso sólo limita la imputación automática de los daños causados por la inhabilitación de bienes, lo cual es razonable bajo nuestro régimen constitucional, pues la actividad de policía busca la realización de un fin legítimo, y porque, en todo caso, la responsabilidad estatal siempre debe probarse. La Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre, apoyan la constitucionalidad del inciso, pero porque el daño que se pueda causar por la inhabilitación total de un bien usado en una actividad ilícita es una carga soportable para el ciudadano, por tanto tiene sentido limitar la posibilidad de imputación en estos casos. En estas intervenciones se aclara que el inciso sí permite la imputación de los daños al Estado, siempre y cuando se acrediten todos los elementos de la responsabilidad (daño antijurídico, título de imputación y nexo causal). Para los Ministerios de Defensa Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Policía Nacional la norma es exequible porque cumple una finalidad constitucional válida que es la protección de los recursos naturales. Adicional a ello, la norma no restringe la posibilidad de imputar la responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos que se causen en los bienes inhabilitados. Para la Procuraduría, la norma admite varias interpretaciones plausibles, sin embargo, entre ellas la Corte debe escoger la que es constitucionalmente válida. Por ello solicita la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que el inciso acusado no limita ni prohíbe la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado. 12. Finalmente, otros intervinientes, como las Universidades del Rosario y de Caldas, coinciden con el demandante en afirmar que el inciso acusado debe ser declarado inexequible, en cuanto advierten que la norma establece una excepción a la posibilidad de acudir ante las autoridades para lograr la eventual reparación de los daños antijurídicos causados por los agentes de policía en uso de la medida correctiva consagrada en el artículo 191 del Código de Policía. Argumentan que tal excepción al régimen general de responsabilidad no es proporcional, y por ello inconstitucional. 13. De lo expuesto hasta el momento (análisis de aptitud y planteamiento del caso), se puede deducir que la norma impugnada suscita varios problemas hermenéuticos, por lo cual, la Corte encuentra necesario que previo al examen de constitucionalidad, se defina el contenido y el alcance del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016. En efecto, la procedencia de esta labor interpretativa, previa al juicio de constitucionalidad, ha sido aceptada por esta Corporación[41] si concurren las siguientes circunstancias[42]: “(i) La presencia de una duda hermenéutica razonable, es decir, cuando una misma disposición admite distintas interpretaciones plausibles, por existir algún tipo de indeterminación, bien sea de tipo lingüístico (semántico[43] o sintáctico[44]), de tipo lógico (por una contradicción[45], un vacío[46], o una redundancia[47]), o de tipo pragmático[48]. (ii) La trascendencia o relevancia de la definición hermenéutica, bien sea porque de ello depende el juicio de constitucionalidad, o porque una o más de las interpretaciones posibles es contraria a la Constitución Política.” 14. En este caso es claro que en, primer lugar, el inciso efectivamente da lugar a una duda hermenéutica razonable sobre la concurrencia de interpretaciones diferentes y opuestas, pero derivadas de la norma acusada, que requiere de una definición para evitar que este fallo se torne ineficaz, al recaer sobre un sentido inadmisible de la norma en cuestión. Según lo ha definido esta Corporación, en este caso existe una indeterminación de tipo lógico por la presencia de una contradicción, pues a un mismo supuesto se le atribuyen consecuencias jurídicas disímiles y contrapuestas. En segundo lugar, la definición interpretativa del inciso 2º acusado tiene una evidente e indiscutible trascendencia constitucional, en tanto de ella depende el resultado del examen de compatibilidad normativa con la Carta Política. Es decir, resulta materialmente imposible establecer la compatibilidad de la norma del Código de Policía acusada y el artículo 90 constitucional, si previamente no se define el sentido y el alcance de aquélla. Alcance del precepto demandado: del inciso 2º del artículo 191 de la Ley 1801 de 2016 15. Tal y como se indicó con anterioridad, el inciso 2º del artículo 191 puede ser entendido, al menos de dos formas: una que podríamos llamar habilitante, porque permite la imputación patrimonial al Estado por los daños antijurídicos generados por el uso de la facultad consagrada en el artículo 191 inciso 1º; y otra, si se quiere restrictiva, que limita la posibilidad de reclamación de tales daños, debido a que la facultad de inhabilitación de bienes se usa para evitar la realización de actividades ilícitas. 16. Inicialmente, para determinar el alcance y el contenido del precepto la Corte Constitucional puede acudir a los antecedentes, tanto históricos como legislativos, de la norma en cuestión. Sin embargo, en este estudio concreto se establece que, de un lado, no existen antecedentes históricos sobre la facultad de inutilización de bienes en el antiguo Código de Policía (Decreto 1355 de 1970), y tampoco se encuentra ninguna cláusula similar o asimilable a la estipulada en el inciso 2º acusado. De otra parte, después de revisar el trámite legislativo que surtió el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016), se evidenció que desde la publicación del proyecto de ley inicial[49], pasando por los cuatro debates reglamentarios[50], hasta la aprobación del último informe de conciliación[51], este artículo 191 se mantuvo incólume en su redacción, y no generó ningún debate ni fue objeto de ninguna mención específica que permitiera develar su sentido y alcance en favor de una u otra interpretación. 17. En este punto es importante resaltar que la facultad de inutilización de bienes, tiene sus orígenes en la Decisión Nº 774 de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, por medio de la cual se adopta la Política Andina Contra la Minería Ilegal[52] y se impone a los Estados miembros diferentes obligaciones, dentro de las cuales está la de regular en su legislación interna la posibilidad, entre otras, de inutilizar o demoler bienes o maquinaria usada para ejercer minería ilegal. Dicha decisión fue adoptada y reglamentada tanto por el Congreso, mediante el artículo 106 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014[53], como por el Gobierno Nacional a través del Decreto 2235 de 2012[54]. A pesar de estos importantes antecedentes, en ninguno de estos cuerpos normativos se encontró una cláusula similar a la consagrada en el inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía, referente a la eventual exclusión de responsabilidad patrimonial del Estado derivada del uso de esta facultad por parte de las autoridades competentes. 18. Descartadas estas alternativas, la Corte podría hacer uso del método de interpretación sistemática de la norma, tal y como lo proponen algunos intervinientes. Así, en primer lugar, esta Corte encuentra que el artículo 191, hace parte del Libro Tercero, Título I, Capítulo II del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, sobre medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias, procedimientos, mecanismos alternativos de solución de desacuerdos o conflictos. En ese engranaje, se define la inutilización de bienes como una de las medidas correctivas que pueden ser impuestas por las autoridades de Policía para “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar o restablecer la convivencia”[55], que consiste en la inhabilitación total de los bienes empleados para actividades ilícitas que atenten contra los recursos naturales, o ingresen, permanezcan, operen, en áreas protegidas y de especial importancia ecológica. Dentro de este tipo de medidas también están el decomiso[56], la remoción de bienes[57], la destrucción de bienes[58], la demolición de obra[59], entre otras. Todos estos medios comparten con la inutilización de bienes, que son facultades que, dentro del ámbito legal, están encaminados a proteger el orden público, pero que como consecuencia del actuar estatal generan necesariamente un detrimento, en principio soportable (porque su fuente es una actividad ilícita que se pretende corregir), sobre uno o más bienes. Sin embargo, la inutilización de bienes es la única de estas disposiciones que presenta una cláusula como la demandada en esta ocasión. Lo anterior, genera dos opciones que, en todo caso, no ofrecen luz al problema interpretativo que se pretende solventar, en tanto: a) si se eligiera la lectura habilitante cabría preguntarse ¿por qué se “refuerza” la facultad de reclamar por los daños causados, que tienen todos los ciudadanos en virtud del artículo 90 superior, para el uso de una sola de las medidas correctivas previstas en el Código, y no del resto? En contraste, (lectura restrictiva) b) si todas las medidas correctivas descritas pueden causar daños, en principio soportables, o no antijurídicos, ¿por qué sólo limitar la posibilidad de reclamar, cuando se presente un daño antijurídico, cuando se trata del uso de la facultad de inutilización de bienes y no del resto de las medidas correctivas que afectan bienes? Debido a esa especialidad de la cláusula demandada, se hace difícil develar su sentido o alcance a partir de la lectura sistemática del Código Nacional de Policía. Sin embargo, la misma también constituye un indicio fuerte a favor de la lectura restrictiva. 19. En segundo lugar, esta Sala encontró que en la Ley 1333 de 2009, que establece el procedimiento sancionatorio ambiental, se encuentran algunos artículos[60] que regulan esta facultad de inhabilitación total de bienes; sin embargo, en ninguna de estas referencias se establece una cláusula sobre la responsabilidad o la ausencia de ésta respecto de la autoridad ambiental o del Estado, similar o parecida a la que se analiza en el presente caso. Por tanto, la lectura sistemática entre este régimen y el Código Nacional de Policía también se descarta para develar el alcance y finalidad del inciso 2º del artículo 191. 20. Ahora, quienes soportan la tesis sobre la lectura habilitante del inciso sostienen que esa es la forma “correcta” de entenderlo, debido a que se deriva de una interpretación sistemática y constitucional del ordenamiento jurídico, que permite al inciso 2º del artículo 191 del Código de Policía ser compatible con la Constitución Nacional. Reafirman que el Legislador sólo quiso recalcar o reforzar el derecho que tienen las personas a reclamar por los daños antijurídicos causados por acción u omisión del Estado, consagrado en el artículo 90 Superior. 21. Evidentemente esta interpretación generaría armonía entre el inciso acusado y la Constitución, por ello, en desarrollo del principio de conservación del derecho esta Corte debería avalar esa tesis y dar ese alcance y contenido a la disposición demandada. Sin embargo, sobre este punto, esta Corporación también indicó, en sentencia C- 499 de 1998[61], (cita in extenso) que: “De acuerdo con el principio hermenéutico de conservación del derecho, también conocido como principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, la Corte Constitucional no puede excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser así, el juez de la Carta se encuentra en la obligación de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea entendida de acuerdo con la interpretación que se concilia con el Estatuto Superior. Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera tal que se conserve, al máximo, la voluntad del legislador. Sin embargo, si la interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple. Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones - de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad - serían, en la práctica, equivalentes, siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre.” Así, a pesar de la aparente compatibilidad que pudiera existir entre la lectura habilitante y la Constitución, esta Sala debe descartarla y elegir la lectura restrictiva para adelantar el estudio de exequibilidad. Lo anterior por las siguientes razones: 22. En primer lugar, en virtud del principio hermenéutico del efecto útil del derecho[62], debe seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y desc...