Sentencia C-284 de 2014

C-284-14 Sentencia C-284/14 Sentencia C-284/14 MEDIDAS CAUTELARES PREVISTAS EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación a los procesos de tutela desconoce la naturaleza y características de esta acción constitucional/MEDIDAS CAUTELARES PREVISTAS EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-En el caso de las acciones que protegen derechos e intereses colectivos esa aplicación es complementaria a la regulada en la ley 472 de 1998 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares decretadas en procesos de tutela y de defensa y protección de derechos e intereses colectivos/PROCESOS DE TUTELA Y ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Reforma somete la adopción de medidas cautelares a la regulación del CPACA PROCESO ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares según Ley 1437 de 2011 CPACA/MEDIDAS CAUTELARES-Aplicación a procesos de tutela y de defensa de derechos colectivos ante la justicia contencioso administrativa DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA PRONTA Y EFICAZ-Afectación por la inevitable duración de los procesos judiciales SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Evolución jurisprudencial SUSPENSION PROVISIONAL Y APLICACION DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia/MEDIDAS CAUTELARES-Protección provisional en controversias contenciosas no originadas en acto administrativo sino en omisión o hecho de la administración/MEDIDAS CAUTELARES-Protección previa a la sentencia frente a actos administrativos como garantía del derecho a una justicia pronta y efectiva CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido de la regulación sobre medidas cautelares MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia y finalidades generales MEDIDAS CAUTELARES-Clases, contenido y alcance MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos para decretarlas MEDIDAS CAUTELARES-Aplicación o no de la caución/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No requiere caución MEDIDAS CAUTELARES-Procedimiento MEDIDAS CAUTELARES-Levantamiento, modificación y revocatoria MEDIDAS CAUTELARES-Recursos DEMANDADA SOBRE MEDIDAS CAUTELARES REGULADAS EN EL CPACA-Se ajusta a la constitución en cuanto a procesos para la protección de derechos e intereses colectivos pero no a procesos de tutela MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Características MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-No viola la Constitución al aplicar el régimen regulado en el CPACA Tras examinar el contenido de la regulación prevista en los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte concluye que el legislador no violó los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución al ordenar la aplicación del mismo a los procesos iniciados con la finalidad de proteger derechos e intereses colectivos. En síntesis, las razones que desarrollará la Sala a continuación son las siguientes: primero, la norma acusada no infringe ninguno de los atributos constitucionales que los artículos 88, 89, 228 y 229 Superiores les confieren a las acciones para la defensa de derechos colectivos; segundo, la Corte Constitucional juzga razonable, según la actual distribución de competencias judiciales en esta materia, prever un régimen de medidas cautelares especial para las acciones fundadas en derechos e intereses colectivos cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, y que no se extienda a las acciones del mismo orden cuando las conozca un juez vinculado a una jurisdicción distinta. Los artículos 88 y 89 de la Carta se refieren, respectivamente, a las acciones populares y de grupo, de un lado, y a las demás acciones, recursos y procedimientos que cree la ley para propugnar por la protección de diferentes categorías de derechos, dentro de los cuales se mencionan los colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Los artículos 228 y 229 de la Constitución contemplan los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la justicia. Ni el artículo 88, ni el 89, leídos en conjunto con los artículos 228 y 229, les dan a aquellas acciones perfiles especiales que hayan sido desconocidos por el marco de las medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011. En definitiva, a juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de 2011, no viola los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de medidas cautelares previsto en capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente. ACCIONES POPULARES-Amplio margen de configuración del legislador/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES-No es absoluto/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES-Limites MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Norma demandada no introduce restricción en los poderes conferidos al juez popular/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 no desmonta régimen de medidas cautelares de la Ley 472 de 1998 PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHO A UNA JUSTICIA EFECTIVA-Potestad del juez para decretar medidas cautelares de oficio o a petición de parte MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Exclusión del deber de prestar caución no desconoce el derecho de acceso a la justicia MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no vulnera la Constitución/JUEZ-Decreto de medidas cautelares de urgencia sin previa notificación a la otra parte DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia de los recursos de apelación o súplica en el efecto devolutivo MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE TUTELA-Crear régimen aplicable únicamente por la justicia administrativa viola la Constitución/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Fuerza vinculante con precedentes constitucionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Potestad de la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Desarrollo constitucional/ACCION DE TUTELA-Interposición ante los jueces sin distinciones/JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Integrada por todos los jueces de la República JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Es una sola/JUECES DE TUTELA-Sujetos a un único marco normativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Impide rompimiento del régimen de medidas cautelares aplicable a procesos de tutela toda vez que supondría diferencia de trato en casos iguales PROCESOS POR ACCIONES COLECTIVAS-Pertenencia de juez a la jurisdicción contencioso administrativa puede ser factor relevante para trazar diferencias/PROCESOS COLECTIVOS-Competencia de jueces contenciosos/JURISDICCION ADMINISTRATIVA Y JURISDICCION CIVIL-Diferencia en la regulación de medidas cautelares MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Violación del principio de unidad de la jurisdicción constitucional La Corte considera que el parágrafo del artículo 229 del CPACA viola el principio de unidad de la jurisdicción constitucional, en tanto crea un régimen especial de medidas cautelares en procesos de tutela, aplicable únicamente por los jueces constitucionales que ordinariamente se adscriban a la justicia contencioso administrativa, sin que en esto se advierta una justificación razonable, pues todos los jueces, con independencia de su adscripción jurisdiccional ordinaria, están llamados a conocer de los mismos asuntos de tutela. Un régimen diferenciado de medidas cautelares, en este contexto, es una violación del derecho a la igualdad de trato de los sujetos en los procesos de tutela (CP arts 13 y 86). MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad por cuanto términos desbordan límites constitucionales perentorios/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no se ajusta a la Constitución MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Remisión a lo regulado en Ley 1437 de 2011 es inconstitucional por desconocer la protección inmediata de derechos fundamentales y el carácter preferente, sumario e informal del proceso de tutela ACCION DE TUTELA-Improcedencia de recursos/ACCION DE TUTELA-Carácter preferente y sumario/ACCION DE TUTELA-Protección inmediata de los derechos de quien la instaura PROCESO DE TUTELA-Recurrir en apelación o súplica providencias sobre medidas cautelares atenta contra su carácter preferente y sumario/PROCESO DE TUTELA-Informalidad y celeridad INFORMALIDAD DEL PROCESO DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional/PROCESO DE TUTELA-Incompatibilidad entre sus características y ciertos recursos en procesos ordinarios/ACCION DE TUTELA-Informalidad MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Interposición de recursos previstos en Ley 1437 de 2011/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Incompatibilidad de los recursos de apelación y súplica con la inmediatez, el carácter preferente y sumario y la informalidad del amparo MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 privilegia las formas sobre lo sustancial JUEZ DE TUTELA-Facultad para decretar medidas provisionales/ACCION DE TUTELA-Protección inmediata de derechos fundamentales MEDIDAS PROVISIONALES-Características/MEDIDAS PROVISIONALES-Adopción JUECES DE TUTELA-Amplia facultad para proteger derechos fundamentales/JUECES DE TUTELA-Amplia discrecionalidad para decretar medidas provisionales CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas provisionales según Ley 1437 de 2011/JUEZ ADMINISTRATIVO-Imparte órdenes previas y provisionales de protección previstas en el artículo 230 del CPACA ACCION DE TUTELA-Principio iura novit curia/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Significado/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Jurisprudencia interamericana MEDIDAS CAUTELARES-Ley 1437 de 2011 establece requisitos opuestos a la informalidad del proceso de tutela para decretarlas MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Requisitos para decretarlas según Ley 1437 de 2011 vulnera la Constitución MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad en razón a que norma demandada implanta en la acción de tutela una regulación regresiva DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Progresividad/PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración constitucional e internacional DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Prohibición de retroceso injustificado/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Aplicación/MEDIDAS CAUTELARES EN TUTELA-Reforma según Ley 1437 de 2011 no está justificada por reducción en los alcances PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Regulación exclusiva MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad La Corte considera que el contenido de la norma demandada es inconstitucional, en cuanto: i. disloca la jurisdicción constitucional, al incorporar un régimen especial de medidas cautelares susceptible de decretarse únicamente por un segmento de la misma (el que ordinariamente está adscrito a la justicia administrativa); ii. prevé términos que superan los máximos establecidos en la Constitución (CP art 86); iii. consagra recursos que dilata los términos de adquisición de firmeza de las órdenes provisionales de amparo judicial a los derechos fundamentales, en contra de la fuerza de protección inmediata que deben tener las órdenes de protección del juez de tutela (CP arts 2, 86, 228 y 229); iv. restringe con nuevas condiciones y requisitos adicionales el alcance y procedencia de las medidas provisionales que debe poder tomar el juez constitucional, en observancia del derecho a una administración de justicia constitucional efectiva (CP arts 2, 86 y 229); v. y retrocede injustificadamente en la satisfacción de los derechos sociales fundamentales reduciendo el nivel de protección alcanzado por el Decreto 2591 de 1991. CONSTITUCION POLITICA-Límites de las competencias de la Corte Constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencias dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución LEYES ORDINARIAS-Control constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para decidir demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Interpretación bajo los parámetros de la constitución política DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control integral de constitucionalidad/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de cosa juzgada CORTE CONSTITUCIONAL-Control de constitucionalidad con normas no invocadas CONTROL SOBRE LAS LEYES CON NORMAS CONSTITUCIONALES NO INVOCADAS EN LA ACCION PUBLICA-Contexto histórico SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Adopción sin deliberación ciudadana erosiona la legitimidad del fallo SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad sujeta a los estrictos y precisos términos de normas que definen los márgenes de su competencia SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios de legitimidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar pronunciamiento de fondo CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe versar sobre norma demandada o susceptible de control en virtud de la integración de unidad normativa CONTROL CONSTITUCIONAL-Acto debe admitir revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda CONTROL CONSTITUCIONAL-Acción pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe ser clara la competencia de la Corte Constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL-Admisión a la luz de normas no invocadas en la demanda si se advierte vicio evidente de inconstitucionalidad MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento de la reserva de ley estatutaria MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exequibilidad del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 respecto de los procesos de defensa de derechos colectivos La Sala considera que la aplicación de las medidas cautelares del capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que persiguen proteger derechos e intereses colectivos se ajusta a los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución porque: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente. MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inexequibilidad de la expresión “y en los procesos de tutela” por desconocer la reserva de ley estatutaria La declaratoria de inexequibilidad “y en los procesos de tutela”, se funda en las siguientes razones: i. la regulación introduce un desdoblamiento en el régimen de medidas cautelares dentro de procesos de tutela, que responde a la adscripción jurisdiccional ordinaria del juez que conozca de ellos, con lo cual desarticula injustificadamente la unidad de la jurisdicción constitucional (CP arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma demandada, se activaría una causal con base en la cual se podría llegar a ampliar el plazo constitucional previsto para la solución de acciones de tutela, con lo cual se viola la celeridad que caracteriza constitucionalmente este instrumento (CP art 86); iii. crea recursos contra actos del juez de tutela que ordenan una protección inmediata, en contra de la general vocación de las providencias de este tipo a producir efectos instantáneos y a adquirir inmediata firmeza, con la única excepción en este último punto de la sentencia de primera instancia (CP arts 86, 228 y 229); iv. incorpora al marco normativo de la tutela ingredientes radicalmente incompatibles con la informalidad del amparo, y en cuya virtud se privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP art 228); v. supone una reducción injustificada de los niveles de protección que, en términos de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de 1991; vi. viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152 a y 153). Referencia: expediente D-9917 Actores: María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño. Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño demandan el artículo 229 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’ en cuanto a su juicio infringe los artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta Política. Mediante auto del 18 de octubre de 2013, la magistrada ponente admitió la demanda de la referencia, y ordenó comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo, al Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI de Cali, a la Universidad de Medellín, al Centro Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y a la Corporación Excelencia en la Justicia. Igualmente ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (art. 242 de la C.P. y artículo 7° del Decreto 2067 de 1991) 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA El texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, se transcribe y destaca a continuación, en la manera como lo hacen los demandantes: “LEY 1437 DE 2011 (enero 18) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Capítulo XI Medidas Cautelares ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. III. LA DEMANDA 1. Los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño estiman que el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’, y en especial el segmento de dicha disposición que dice “se regularán por lo dispuesto en este capítulo”, vulnera los artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución. 2. Tras indicar cuál es, según su opinión, el papel que la jurisprudencia constitucional les ha asignado a las medidas cautelares en la garantía de los derechos fundamentales y, en especial, del derecho a acceder a la justicia, los demandantes señalan que el segmento normativo acusado sustrae las medidas cautelares susceptibles de adoptarse en procesos de tutela o que tengan por finalidad la defensa y protección de intereses colectivos, del marco normativo más flexible en el cual se encontraban, para inscribirlo ahora en un régimen legislativo que se caracteriza por exigir “requisitos de estricto cumplimiento” como condiciones para decretarlas, cuando dichos procesos sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Lo cual, en su criterio, supone no sólo una violación del derecho a la igualdad (CP art 13) ya que se contrae a regular los procesos con estas características pero cuando los deba decidir la justicia contenciosa, sino además una violación de los derechos de acceso a la justicia y prevalencia del derecho sustancial, ya que la regulación es regresiva en tanto incluye condiciones antes no previstas en el ordenamiento para decretar medidas cautelares en procesos de tutela o de defensa de intereses colectivos. “Se genera con ello”, dicen los accionantes, “un obstáculo en la protección de este tipo de derechos varias veces promovidos como preferentes frente a todo tipo de derechos distintos a ellos”. 3. Los peticionarios se remiten a las normas que regulan en general las medidas provisionales y cautelares, tanto en procesos de tutela (Decreto 2591 de 1991 ‘por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política’), como en procesos para la defensa y protección de derechos e intereses colectivos (Ley 472 de 1998 ‘por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’). Después de presentar los contenidos normativos pertinentes de ambas regulaciones, señalan que en cada una “es mínima”, dada la importancia de los derechos que en ellos se protegen, la exigencia de requisitos necesarios para decretar medidas cautelares. Lo que se advierte en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998 es, a su juicio, por una parte “un esfuerzo por otorgarle al juez la potestad de decretar medidas cautelares bajo las razones de necesidad y urgencia en cuanto a su finalidad” y, por otra, una preocupación por incluir “la protección tutelar en el ordenamiento para evitar, cuando fuere posible, un perjuicio irremediable”. De allí que la nueva regulación, en su concepto más estricta que las regulaciones generales en cuanto a las condiciones de procedencia de las medidas cautelares, viola la garantía efectiva de los derechos protegidos en los procesos de tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos. IV. INTERVENCIONES Senado de la República 4. Mediante apoderado, el Senado de la República solicitó declarar la exequibilidad del apartado acusado. A su juicio, los accionantes no expusieron los argumentos que permiten afirmar que, en efecto, la norma quebranta preceptos constitucionales. A diferencia de lo sostenido por los actores, señaló que en la regulación demandada, el juez de la causa puede decretar medidas cautelares de oficio. Lo cual permite inferir que el legislador quiso otorgar una mejor protección a los derechos constitucionales fundamentales y colectivos, diferenciando la procedencia de las medidas cautelares cuando se trata de procesos de tutela o de acciones populares, frente a otros procesos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, el afectado en sus derechos fundamentales o quien acude a un proceso para la protección de un derecho colectivo, no debe cumplir todos los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1434 de 2011, que sí se exigen para otros procesos de naturaleza administrativa, toda vez que el juez de conocimiento está facultado para decretar una medida cautelar de oficio, si lo considera razonable y conveniente para salvaguardar mejor los derechos en controversia. Ministerio de Justicia y del Derecho 5. Este Ministerio le solicitó a la Sala emitir una sentencia inhibitoria. En su opinión, los actores se limitan a afirmar de manera general la norma cuestionada, al inscribir las medidas cautelares en los procesos de defensa de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela de los cuales conoce la jurisdicción de los contencioso administrativo, en el régimen aplicable a las medidas cautelares en los demás procesos administrativos, está imponiendo requisitos adicionales para la procedencia de las medidas cautelares a los ya considerados en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998, lo cual obstaculiza la protección de tales derechos. No obstante, dice el Ministerio, en su acción pública los ciudadanos no sustentaron detallada y suficientemente el punto. 6. Según la intervención no se puede afirmar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 retroceda en la protección de los derechos fundamentales y los intereses colectivos. Dice que si bien en la Ley 1437 de 2011 se exige en general caución para proceder a decretar una medida cautelar, el inciso final del artículo 232 de la misma prevé que “no se requerirá de caución cuando se trate de […] procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los proceso de tutela”. Subraya además que en estos dos tipos de procesos las medidas cautelares podrán ser decretadas de oficio. Con lo cual se desvirtúa, a su modo de ver, la afirmación de los demandantes en el sentido de que a los procesos de tutela y de defensa de intereses colectivos se aplican los mismos requisitos que para los demás procesos administrativos. En cuanto a la supuesta violación del principio de igualdad, la considera mal planteada en tanto no dice por qué se desconoce dicho mandato al establecer un tratamiento diferente entre quienes ejercen acciones de tutela y en defensa de intereses colectivos en jurisdicción ordinaria, y quienes lo hacen en la jurisdicción contencioso-administrativa. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá 7. En esta intervención se pide declarar exequible la norma acusada “en el entendido de que [s]ólo rige en aquellos eventos que se entienda como un complemento de las normas especiales y no, como una derogatoria de dichas normas”. La disposición demandada regula, a su juicio, de manera general la procedencia de las medidas cautelares ante la jurisdicción contencioso administrativa, y éstas, en algunos de sus apartes, ya están reglamentadas por normas especiales, a saber, el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 para la acción de tutela, y los artículos 25 y siguientes de la Ley 472 de 1998 para los procesos de acciones populares. Sostiene entonces que debe entenderse que las normas sobre medidas cautelares contenidas en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 son generales, y sólo pueden regir la materia en aquellos aspectos compatibles o complementarios de las normas especificas. Y finaliza señalando: “el artículo 152 (de la Constitución) indica que mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará los derechos y deberes fundamentales de las personas, y los procedimientos y recursos para su protección, ante lo cual, cualquier modificación al respecto, sólo puede hacerse mediante ley estatutaria”, para significar que en el caso concreto de la acción de tutela, una reforma al trámite dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, sólo puede hacerla el legislador a través de una ley estatutaria. Instituto Colombiano de Derecho Procesal -ICDP- 8. El ICDP le pide a la Sala proferir fallo inhibitorio. Considera que la demanda carece de claridad, certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. Falta claridad, por cuanto sostiene que no se puede decir simplemente, sin dar argumentos que respalden el aserto, que con la norma se sujetan las medidas cautelares en los asuntos allí señalados a condiciones y limitaciones más estrictas, pues esto impide hacer un debate razonable. La demanda carece además de certeza, debido a que no establece con precisión cómo es que la remisión legal acusada limita y condiciona el régimen de medidas cautelares en los procesos constitucionales. Le hace falta también especificidad, en tanto se contrae a plantear afirmaciones, genéricas, abstractas, en vez de concentrarse en “indicar cuáles son las regulaciones, exigencias o formalidades que limitan y condicionan inconstitucionalmente las medidas cautelares en los procesos constitucionales”. Sin satisfacer tampoco el requisito de pertinencia, toda vez que no contiene consideraciones de tipo constitucional sino legal y subjetivo. Y los argumentos presentados por los ciudadanos no son, por último, suficientes a su juicio y de su lectura no se desprende “una duda mínima” sobre la constitucionalidad del precepto. Corporación Excelencia en la Justicia -CEJ- 9. La CEJ pide declarar inexequible el precepto acusado. Dice que modifica el Decreto 2591 de 1991, referente a la acción de tutela. Advierte que en tal Decreto, estas medidas eran consideradas “provisionales”, y que con la Ley 1437 de 2011 se convierten en “cautelares”, lo cual cambia no solo su fundamento sino además su propósito. Una reforma de esta naturaleza, en su criterio, está reservada a las leyes estatutarias. Al introducirla una ley ordinaria se violan los artículos 152 literal a) y 153 de la Carta. Según la CEJ, “el régimen de medidas provisionales previsto en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 [e]stá revestido de una reserva de ley estatutaria por su relevancia, pues constituye un elemento indispensable del mecanismo de protección de derechos fundamentales que consagra el artículo 86 de la Constitución”. Además de lo anterior, sostiene que con la expedición de la norma acusada se rompe la unidad de jurisdicción constitucional. Dicha jurisdicción cuenta, en su criterio, con un estatuto especial y común, en el cual el proceso y la acción de tutela se caracterizan por ser preferentes, sumarios, accesibles, informales, inclusivos, flexibles y garantistas. Con esta Ley se divide en dos la jurisdicción, al prever un estatuto especial en lo atinente a medidas cautelares dentro de procesos de tutela o de defensa de derechos colectivos que sean de conocimiento de la justicia contencioso administrativa, que por sus términos no sería aplicable a los mismos procesos cuando sean conocidos por la justicia ordinaria. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario -GAP- 10. El Grupo de Acciones Públicas solicitó declarar inexequible el precepto demandado, con base en los argumentos esgrimidos por los accionantes. La intervención se divide en dos. Primero explica las razones por las cuales el trámite de medidas cautelares del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo -CPACA- contradice el de las medidas provisionales previsto para la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991. Los numerales 1° y 2° del artículo 231 de la Ley 1437 exigen por un lado que la demanda se encuentre razonablemente fundada en derecho, y además que se haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho invocado, lo cual no es necesario en las medidas provisionales dentro del proceso de tutela. El numeral 3° del mismo artículo 231 CPACA establece que el juez debe ponderar, al definir si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, requisito este que no se halla previsto en el Decreto 2591 de 1991. El artículo 233 de dicha Ley dice además que el juez tiene un término no superior a diez días para pronunciarse sobre las medidas cautelares, plazo que es en la Constitución el previsto, no para decretar las medidas, sino para fallar una acción de tutela (CP art 86). 11. La intervención señala que también se introduce un cambio en las normas sobre medidas cautelares en procesos derivados de acciones para la defensa y protección de derechos e intereses colectivos, asunto regulado en general en la Ley 472 de 1998. Esta última dice que es el demandado en su defensa quien debe argumentar por qué no decretar la medida cautelar; mientras en la Ley 1437 de 2011, artículo 231, tiene el demandante la carga de mostrar que la medida cautelar se ajusta al ordenamiento. El CPACA, en lugar de hacer más sencillo el procedimiento para el ciudadano del común, le impone nuevas cargas que se convierten en un impedimento para la protección de los derechos colectivos, afectando la celeridad y efectividad de estos mecanismos, lo cual desconoce la intención del Constituyente, plasmada en el artículo 88 y 229, de instaurar procedimientos más accesibles y propicios de protección de los derechos constitucionales. La Ley 472, por lo demás, tanto como el Decreto 2591 de 1991, hablan de precaución y de prevención, mientras la Ley 1437 de 2011 se refiere únicamente al principio de precaución. Concluye señalando que no hay fundamento constitucional para que existan dos procedimientos distintos referidos al mismo instrumento constitucional (sea la tutela, o sea la acción en defensa de intereses colectivos). V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 12. Mediante el concepto No. 5691 del 5 de diciembre de 2013, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Sala Plena declararse inhibida. Los argumentos elevados por los accionantes, en su criterio, no configuran un cargo de inconstitucionalidad. La demanda carece de claridad por cuanto no es fácil comprender si la misma se dirige contra la totalidad del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 o sólo contra el apartado “se regirán por lo dispuesto en este capítulo” contenido en él. No se cumple tampoco el requisito de especificidad ya que no se demuestran cómo la norma cuestionada vulnera la Carta. Además, al invocar la vulneración del artículo 13 de la Constitución, los demandantes no integran los elementos necesarios para hacer un juicio de igualdad. Cuando señalan que los requisitos que impone la norma acusada a los procesos que tengan por objeto la defensa de los derechos fundamentales y colectivos son innecesarios, desgastantes y podrían llegar a ocasionar un perjuicio mayor o tal vez insubsanable, no especifican cuáles son esos requisitos, ni precisan los motivos por los que ellos causarían un perjuicio más grave o irremediable a tales derechos constitucionales. En suma, la acción carece de las condiciones indispensables para provocar un fallo de fondo. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Sobre las solicitudes de inhibición 2. En este proceso el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho, lo mismo que el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo. Por el contrario, el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, la Corporación Excelencia en la Justicia y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, consideran que la demanda es apta para provocar un pronunciamiento de mérito. La Corte Constitucional comparte en términos generales esta última posición, y considera que, salvo por lo que dirá en torno a la acusación por desconocimiento del artículo 23 de la Carta, la acción pública plantea argumentos de inconstitucionalidad suficientemente claros, ciertos, específicos y pertinentes, como pasa a mostrarlo enseguida. 3. En efecto, obsérvese que los ciudadanos demandan el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’,[1] sobre la base de que enmarca en el régimen general de lo contencioso administrativo, las medidas cautelares susceptibles de decretarse en procesos de tutela y de protección de derechos e intereses colectivos, cuando cualquiera de ellos sea conocido por la jurisdicción contencioso administrativa. Al hacerlo, según los demandantes, se cambian los requisitos para decretar medidas previas (cautelares o provisionales) en ambos procesos, y en algunos aspectos el procedimiento previsto con esos fines se hace más estricto. La Corte considera que esta interpretación no es manifiestamente incierta. Por una parte, es verdad que en virtud de la disposición demandada, las medidas cautelares en tutela y en procesos por acciones interpuestas en defensa de derechos e intereses colectivos, se gobiernan ahora por un régimen que comprende el capítulo XI del Título V del CPACA. Por otra, como luego se mostrará, es también cierto que la reforma introduce una regulación del procedimiento para decretar dichas medidas, comparativamente más gravoso en determinados puntos que el previsto con los mismos fines en el Decreto 2591 de 1991 -relativo a la tutela-, y en la Ley 472 de 1998 -atinente a las acciones populares y de grupo-. No es entonces claro, para esta Corte, por qué se dice que la acción pública de inexequibilidad carece de certeza. 4. Ahora bien, en cuanto a la supuesta falta de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia, la Sala observa que los demandantes contrastan la regulación sobre medidas cautelares del CPACA con las del Decreto 2591 de 1991 y de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en concepto de la Corte no lo hacen para proponer una cuestión de mera legalidad, ajena a la acción pública de inexequibilidad, sino para evidenciar el problema constitucional que suscita la norma acusada. Su tesis, cuya viabilidad no se analiza aquí más que desde la óptica de su aptitud para provocar un fallo de fondo, es que ese ejercicio de comparación permite apreciar cómo en adelante las medidas cautelares en procesos derivados de dichas acciones constitucionales, cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, se habrán de subordinar a un régimen creado para acciones ordinarias de orden legal, conformado por una regulación más detallada, que disciplina los poderes del juez con previsiones puntuales de procedimiento, y establece recursos, términos amplios, cauciones, congruencia con lo pedido, entre otras características. En su criterio, esa reforma tendría la virtualidad de afectar entonces el carácter preferente, célere, sumario e informal que la Constitución les da a los procesos derivados de acciones tutela, populares y de grupo (CP arts 86, 88 y 89). 5. La Corte considera que, aparte de estos argumentos, los demandantes apuntan a destacar que esta regulación es contraria a la Carta Política además porque supone un retroceso en la búsqueda de instrumentos cada vez más efectivos de protección de los derechos constitucionales. Lo cual se complementa con un señalamiento en el sentido de que puede desprenderse de las normas acusadas una violación directa del derecho a la igualdad (CP art 13), al contraer el alcance de la reforma a los procesos de tutela y de defensa de los derechos colectivos, únicamente cuando sean de conocimiento de la justicia contencioso administrativa. 6. En definitiva, la Sala considera que la acción pública satisface en estos puntos los requerimientos suficientes para promover un pronunciamiento de mérito, y la Corte Constitucional procede a emitirlo. No obstante, debe aclarar que los demandantes no sólo no hacen ninguna alusión puntual a las razones por las cuales consideran que se viola el artículo 23 de la Constitución (derecho de petición), sino que ni siquiera plantean argumentos en los cuales se vea que esta norma superior tenga alguna relevancia en el juicio que se le propone a la Corte. Por lo mismo, la Sala Plena se inhibirá de emitir un fallo de fondo en lo que se relaciona con esta acusación. Asunto previo. Definición del objeto de la acción de inconstitucionalidad 7. El Concepto Fiscal plantea otra objeción más a la aptitud de la demanda. Dice que en esta no es claro “si lo que acusan [los demandantes] es la totalidad del parágrafo del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o únicamente la expresión ‘se regirán por lo dispuesto en el presente capítulo’, consagrada en él”. La Corte advierte que esta apreciación del Ministerio Público parece fundarse en la forma como los accionantes citan el precepto acusado, ya que al trascribir la disposición lo hacen poniendo primero en negrilla la totalidad del parágrafo del artículo 229 del CPACA, y subrayando después de manera especial las palabras “se regirán por lo dispuesto en el presente capítulo”, contenidas en aquel. El escrito de demanda tiene la siguiente apariencia: “PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. 8. Según el Procurador General de la Nación, esta circunstancia hace que no sea fácil comprender el apartado que se demanda. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera, en cambio, que en efecto la demanda no está conformada sólo por esa cita, y de hecho ni siquiera es ese el único segmento en el cual los actores identifican el objeto de sus acusaciones. En la acción pública se puede apreciar al menos un apartado, en el cual se aclara que lo cuestionado es en su totalidad “el parágrafo” del artículo 229 CPACA, y no sólo un segmento del mismo o el parágrafo (parcial). En el encabezamiento de la acción se puede leer con claridad: “nos dirigimos a ustedes para interponer la acción pública y demandar a través de ella el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 por considerarlo inconstitucional”. Como se ve, aunque la trascripción parece a primera vista poco precisa, el encabezamiento aclara de forma suficiente que los cargos se dirigen contra “el parágrafo”, y no sólo contra una de sus partes. 9. Dicha forma de citar la disposición acusada responde a la intención de los demandantes de señalar que todo el parágrafo es inconstitucional, pero que lo es especialmente la expresión subrayada ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’. Una declaración expresa de los accionantes confirma esta conclusión: “[…] En conclusión para el caso que nos concierne, teniendo en cuenta las disposiciones constitucionales citadas y la normatividad que regulaba la materia antes de la entrada en vigencia del artículo 229 de la ley 1437 de 2011, consideramos el parágrafo de dicho artículo en especial la parte en la que dice ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’, claramente inconstitucional[es]”. (Énfasis añadido al texto de la demanda). 10. En definitiva, la Corte Constitucional estima que la acción pública se dirige claramente contra la totalidad del parágrafo del artículo 229 CPACA. Pasa entonces a presentar el caso y el problema jurídico. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 11. Los actores consideran que el legislador violó los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al establecer que las medidas cautelares en procesos de tutela, y derivados de acciones interpuestas en defensa de derechos colectivos, cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa se someterán al régimen de medidas cautelares del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En su criterio, el sometimiento de las medidas cautelares susceptibles de adoptarse en estos procesos al régimen general de lo contencioso administrativo implica no sólo introducir una diferencia entre procesos iguales, sino además sujetar la adopción de las señaladas medidas a nuevas exigencias más estrictas, no previstas en las regulaciones especiales de la acción de tutela (Dcto 2591 de 1991) y las acciones populares y de grupo (Ley 472 de 1998). La Corporación Excelencia en la Justicia, el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, únicas intervenciones que se refieren al fondo de la acción pública, respaldan la pretensión de inexequibilidad, y también la afirmación según la cual la norma acusada hace más gravoso el procedimiento para decretar medidas cautelares en los procesos indicados. Aparte, entre los argumentos planteados por estos intervinientes se advierte que a su juicio la norma es inexequible además en tanto rompe la unidad de la jurisdicción constitucional (CP arts 86, 88 y 89), y viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152 y 153). 12. Con fundamento en lo anterior, la Corte procede a definir si la acción pública está llamada a prosperar. Por lo mismo, la Sala responderá el siguiente problema jurídico: ¿Viola el legislador el principio de igualdad (art 13), las características constitucionales de la acción de tutela (art 86), de las acciones previstas para la protección de derechos colectivos (arts 88 y 89), el principio de prevalencia del derecho sustancial (art 228) y el derecho de acceso a la administración de justicia (art 229), al someter la adopción de medidas cautelares en procesos de tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa, a la regulación establecida en el capítulo XI del Título V del CPACA? 13. Para responder esta cuestión, la Sala primero expondrá el régimen de medidas cautelares que se prevé en el nuevo CPACA, por ser aplicable, en virtud de la norma demandada, a los procesos de tutela y originados en acciones para la defensa de derechos e intereses colectivos. Luego de ello, la Corte Constitucional pasará a resolver el problema jurídico enunciado. Las medidas cautelares en el proceso administrativo, según la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, y su aplicación a procesos de tutela y de defensa de derechos colectivos, cuando sean de conocimiento de la justicia contencioso administrativa 14. La norma acusada establece que las medidas cautelares susceptibles de adoptarse en “los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela”, cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, se someterán “a lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. Como se ve, la disposición se refiere al régimen legal previsto “en este capítulo”; es decir, en el capítulo XI -Medidas Cautelares- del Título V -Demanda y Proceso Contencioso Administrativo- del CPACA. Dice que esa regulación se aplica a los “procesos de tutela”, y también a los que “tengan por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos”. Corresponde mostrar entonces cuáles son las reglas a las que se sujetan las medidas cautelares en los procesos de tutela y que tengan por finalidad la protección de derechos e interese colectivos, según lo previsto en el capítulo XI, Título V, del CPACA. 15. Hasta esta reforma, el proceso ante la justicia administrativa contaba con un solo tipo de medida cautelar: la suspensión provisional. La Constitución le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley” (CP art 238). La ley reguló esta institución, y así evolucionó jurisprudencialmente, como una medida llamada a proceder de forma excepcional, en sintonía con sus desarrollos más autorizados para la época en el derecho comparado.[2] La suspensión provisional, por ejemplo, cabía únicamente contra los actos de la administración, pero sólo contra algunos de ellos,[3] y previo el cumplimiento de requisitos estrictos,[4] dentro de los cuales estaba el relativo a demostrar la “manifiesta infracción” del orden jurídico. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado esto último implicaba que la contradicción en la cual tenía que fundarse la suspensión, debía aparecer de manera “clara y ostensible”, lo cual exigía que la demostración del quebrantamiento estuviera “desprovista de todo tipo de artificio”; es decir, que la infracción tenía que aflorar al campo jurídico sin necesidad de “ningún tipo de reflexión”.[5] Lo cual, como luego se demostró, sólo tenía ocurrencia en una reducida minoría de casos.[6] 16. La reforma introducida por la Ley 1437 de 2011 -CPACA- buscó ampliar este estrecho panorama haciendo menos estricta la procedencia de la suspensión provisional -como más adelantes se mostrará- y contemplando un elenco nuevo de medidas cautelares (positivas), en consonancia con una tendencia creciente en el derecho público comparado hacia concebir que la suspensión provisional, pensada con carácter excepcional, no era un instrumento suficiente de defensa de los administrados frente a la administración.[7] Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.[8] Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva. 17. La Corte procede a exponer el contenido de la regulación sobre medidas cautelares prevista en el CPACA: 17.1. Procedencia y finalidades generales. El CPACA, al regular lo atinente a las medidas cautelares, empieza por señalar que dichas medidas pueden decretarse en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la justicia administrativa, incluidos los de tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda “o en cualquier estado del proceso”, y precisa que el juez puede decretar todas las que considere “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en este capítulo” (art 229).[9] Según la norma, las medidas cautelares sólo se pueden dictar en el régimen general “a petición de parte”, aunque en los procesos de tutela y de protección de derechos colectivos pueden “ser decretadas de oficio” (ídem). “La decisión sobre medidas cautelares”, precisa la disposición, “no implica prejuzgamiento” (ídem). 17.2. Clases de medidas cautelares; contenido y alcance de las mismas. Tras esta reforma, el juez contencioso administrativo cuenta con todo un haz de medidas cautelares. La Ley 1437 de 2011, como se dijo, no se contrae a contemplar la suspensión provisional, sino que habla de medidas “preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión”. El artículo 230 de la misma dice que el juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (art 230.1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (art 230.2);[10] suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (art 230.3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (art 230.4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (art 230.5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (art 230 parágr).[11] 17.3. Requisitos para decretar las medidas cautelares. La Ley 1437 de 2011 distingue en este aspecto los requisitos exigibles, según el tipo de medida. Si se pide la suspensión provisional de un acto administrativo, en un proceso de nulidad, la misma procede cuando del análisis del acto cuestionado y de su confrontación con las normas invocadas surge una violación de las últimas. En esto hay, como se ve, un cambio fundamental pues ya no se exige -como en el Código anterior- una “manifiesta infracción”, y por el contrario se ordena hacer un análisis. Si además de la nulidad se pide el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, para que prospere la medida debe probarse “al menos sumariamente la existencia de los mismos” (art 231). Conforme el CPACA, en “los demás casos”, los requisitos son los siguientes: 1) que la demanda esté razonablemente fundada; 2) que el demandante haya demostrado “así fuere sumariamente”, ser titular de los derechos invocados; 3) que el actor haya presentado “los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones” con los cuales se pueda concluir que resultaría más gravoso negar la medida que concederla; 4) que de no otorgarse la medida sobrevenga un perjuicio irremediable o la sentencia se vuelva ineficaz (art 231). 17.4. Caución. La norma que contempla lo relativo a las cauciones prevé expresamente que “[n]o se requerirá de caución” cuando se pida la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, ni en “los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los procesos de tutela”, ni tampoco cuando “la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública” (art 323, inc. último). En los casos en los cuales sí aplica, la caución debe ser prestada por el solicitante “con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar” con el decreto de la medida. El juez o magistrado que la decrete -dice el precepto- determinará “la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución”, y la Ley agrega que para esos efectos “podrá ofrecer alternativas al solicitante” (art 232). Esta decisión, sea que fije la caución o la niegue, “será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar”; la que acepte o rechace la caución prestada no es apelable (art 232). 17.5. Procedimiento de adopción de medidas. Según el artículo 232 del CPACA, la medida puede solicitarse desde la presentación de la demanda “y en cualquier estado del proceso”. La norma exige que se dé traslado de la solicitud de medida cautelar al demandado, y establece distintas condiciones para casos diferentes, y prevé que el último tiene cinco (5) días para pronunciarse sobre la misma. El juez dispone de diez (10) días más, contados desde que expira el término para que el demandado se pronuncie sobre la petición, para resolver sobre ella. La medida sólo puede hacerse efectiva cuando el auto que acepte la caución se encuentre ejecutoriado. Si la medida es negada, puede volverse a pedir “si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto”. Contra el auto que resuelva esta solicitud no hay recursos (art 233). 17.6. Medidas cautelares de urgencia. La Ley prevé la posibilidad de que el juez, desde la presentación de la solicitud, decrete medidas cautelares “sin previa notificación a la otra parte”. En este evento deben cumplirse los requisitos para la adopción de la medida, pero se justifica como procedimiento especial toda vez que “se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior”, y descrito en el numeral precedente. Esta decisión, no o...