Sentencia C-280 de 2007

C-280-07 Referencia: expediente No Sentencia C-280/07 DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Alcance DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance CONVENIOS DE LA OIT-No todos hacen parte del bloque de constitucionalidad En relación a los convenios de la OIT se debe aclarar que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” (tal como consigna textualmente el artículo 53 constitucional) y en consecuencia “son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno”, no todos los convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad, pues para que esto último suceda se requiere verificar si cumple las condiciones establecidas por el ordenamiento constitucional. Adicionalmente, habría que distinguir entre aquellos convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (inciso primero del artículo 93 constitucional), porque prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la materia y aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato. CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-No hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto En la sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinó la exequibilidad del Convenio 154 y de su ley aprobatoria no hubo un pronunciamiento de esta Corporación, y sentencias posteriores en las cuales se ha hecho alusión al mismo tampoco han dilucidado el extremo en cuestión. No obstante, a pesar que expresamente no se ha hecho una manifestación en tal sentido es posible verificar que esta Corporación en algunas decisiones ha empleado sus estipulaciones para establecer el alcance del derecho de negociación colectiva, tal como ocurre por ejemplo en las sentencias C-1234 de 2005 y SU-1185 de 2001. Esta Corporación entiende que tal utilización se ajusta al carácter del Convenio 154 de la OIT pues si bien es un tratado internacional sobre un derecho humano –el derecho de negociación colectiva- no prohíbe su suspensión bajo los estados de excepción y en consecuencia no hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance NEGOCIACION COLECTIVA-Concepto EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término de caducidad LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del requisito de precisión LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación restrictiva FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA LIQUIDACION Y DISOLUCION DE ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-No exceso En el caso sub examine estima esta Corporación que la regulación demandada sí guarda conexidad directa con la materia para la cual fueron otorgadas las facultades extraordinarias por las razones que a continuación se consignan. Las facultades otorgadas al Gobierno por el numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 tienen un alto grado de amplitud y de generalidad, pues fueron concedidas para expedir el régimen de disolución y liquidación de las entidades públicas del orden nacional, más no son imprecisas pues el asunto sobre el cual versan aparece claramente delimitado. Por lo tanto el Gobierno estaba habilitado para regular las materias relacionadas con la disolución y liquidación de entidades públicas del orden nacional, entre las que se cuenta por supuesto las actuaciones que puede adelantar el representante legal de una entidad una vez inicia el proceso de liquidación, razón por la cual el literal demandado no configura un exceso en el uso de las facultades legislativas. DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-No se reduce a la presentación de convenciones y pactos colectivos DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Limitación en liquidación de entidad pública/LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Prohibición de celebrar pactos, convenciones colectivas y adelantar negociaciones colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la entidad estatal La prohibición de celebrar pactos, convenciones o en general de adelantar negociaciones colectivas, que no estén dirigidas a liquidar la entidad estatal, resulta idónea para la protección de los intereses constitucionales en juego porque todo proceso de negociación supone la realización de una serie de actuaciones tanto del representante legal de la empresa en liquidación como de los trabajadores, las cuales necesariamente demandan tiempo y dedicación de parte de quienes en ellas intervienen, de manera tal que el representante legal debería dejar a un lado la que se ha convertido en su labor principal para atender la negociación iniciada. Adicionalmente la autorización al representante legal a celebrar actos distintos a los encaminados a la liquidación sería totalmente contraproducente porque implicaría que podría comprometer a la entidad estatal en nuevas situaciones que precisamente impedirían la pronta terminación de su existencia jurídica. Sin contar que la celebración irrestricta de pactos, convenciones u otros instrumentos de negociación colectiva pueden implicar compromisos económicos adicionales a la entidad estatal en proceso de liquidación, los cuales a su vez distraerían recursos destinados a satisfacer las acreencias previamente adquiridas. Por otra parte sólo supondría una precaria satisfacción del derecho de negociación colectiva porque los resultados de la negociación sólo tendrían vigencia mientras se liquida la entidad. Por otra parte cabe recordar que el inciso tercero del artículo primero del Convenio 154 de la OIT permite que la legislación interna señale modalidades particulares de negociación para la administración pública, previsión a la cual se ajusta la disposición demandada. En ese sentido, establecer limitaciones temporales al ejercicio del derecho de negociación colectiva de quienes laboran en entidades públicas del orden nacional no desconoce el alcance del instrumento internacional, debido precisamente a que estarían justificadas por los peculiares intereses que tutela y satisface el proceso de disolución y liquidación de organismos estatales a los cuales se ha hecho antes alusión. CONVENIO 154 SOBRE EL FOMENTO DE LA NEGOCIACION COLECTIVA-No desconocimiento por norma que limita el derecho de negociación colectiva El demandante yerra al considerar vulnerados los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT por dos razones. En primer lugar porque estos preceptos no prohíben que los Estados partes limiten el derecho de negociación colectiva -cual es alcance que pretende darles el actor- pues la obligación de tomar medidas de fomento del derecho de negociación colectiva no puede entenderse en el sentido que las restricciones razonables y proporcionadas de este derecho resultan incompatibles con el alcance del instrumento internacional. En segundo lugar porque el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 no establece una medida de fomento del derecho de negociación colectiva, por lo tanto con su expedición no se infringió el artículo 8º del citado tratado, el cual establece que este tipo de medidas no podrán concebirse o aplicarse de tal forma que obstaculicen la libertad de negociación colectiva. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No aplicación en norma que limita derecho de negociación colectiva/DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Prima facie no tiene carácter de derecho fundamental La jurisprudencia ha sostenido que el alcance del derecho de negociación colectiva puede ser restringido en ciertos casos incluso mediante la exclusión de la celebración de convenciones colectivas sin que tal limitación resulte inconstitucional, porque quedan abiertos otros cauces de negociación que permitirían la satisfacción del derecho en cuestión. Se ha admitido que las restricciones de los derechos en cuestión puedan ser impuestas por medio de leyes ordinarias. Esta conclusión deriva de distintas consideraciones, en primer lugar de la simple constatación que en todos los caso antes citados, las limitaciones a los derechos de negociación colectiva y de asociación sindical fueron establecidas por leyes ordinarias. En segundo lugar porque si esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho de negociación colectiva prima facie no tiene carácter fundamental entonces respecto de su regulación no se aplica la reserva de ley estatutaria. A lo que cabe añadir que aun en el caso del derecho de asociación sindical, cuyo carácter iusfundamental es indiscutido, la reserva de ley estatutaria sólo se aplicaría respecto de las disposiciones dirigidas configurarlo, actualizarlo o definirlo, y es claro que el precepto demandado no persigue tales propósitos. Referencia: expediente D-6478 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000. Demandante: Nixon Torres Carcamo Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Nixon Torres Carcamo demandó el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000. Por medio de auto de veintiuno (21) de septiembre de dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió (i) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), a la Conferencia General de Trabajadores (CGT), a la Confederación del Trabajo de Colombia (CTC), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las facultades de derecho de las Universidades Andes, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario para que, de estimarlo conveniente, presentaran escritos sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Dentro del plazo establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de intervención del Secretario General de Confederación General del Trabajo (CGT), del ciudadano Martín Bermúdez Muñoz en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, de los representantes del Ministerio del Interior y de Justicia y del Ministerio de la Protección Social. Vencido el término de fijación en lista fueron allegados escritos de intervención suscritos por el apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública y por los representantes de la Central Unitaria de Trabajadores y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. El nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006) fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación el concepto del Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000, publicado en el Diario Oficial No. 43.903 de 22 de febrero de 2000. Se subraya el literal demandado. DECRETO 254 DE 2000 (febrero 21) por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional ARTÍCULO 2º-Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos. La expedición del acto de liquidación conlleva: a) La designación del liquidador por parte del Presidente de la República; b) La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso; c) La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal; d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación; e) La realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos de la entidad; f) La prohibición expresa al representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad. Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad; g) La adopción inmediata de las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de todos los archivos de la entidad y, en particular, de aquéllos que puedan influir en la determinación de obligaciones a cargo de la misma. III. LA DEMANDA Estima el demandante que el enunciado normativo señalado vulnera el Preámbulo, los artículos 4 (principio de supremacía constitucional), 29 (derecho al debido proceso), 39 (derecho de asociación sindical), 53 (principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo), 55 (derecho de negociación colectiva), 93 (prevalencia de los tratados internacionales que reconocen derechos humanos en el orden interno) y 150.10 (delegación de facultades legislativas en el Presidente de la República) al igual que los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT. Las razones que justifican su acusación se expondrán a continuación. En primer lugar asevera el demandante que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 vulnera el Preámbulo constitucional porque fija “unas limitaciones jurídicas injustas que no propician un marco democrático y participativo en este Estado social de derecho”. Sostiene también que el enunciado normativo acusado desconoce el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 de la C. P., porque establece limitaciones de índole legal a derechos fundamentales de los trabajadores consagrado por la Carta Política y al derecho de negociación colectiva. Considera quebrantado el derecho al debido proceso porque estima que la Ley 573 de 2000, mediante la cual se facultó al Presidente para expedir la disposición demandada, no le otorgó competencia para establecer limitaciones al derecho de negociación colectiva. Igualmente arguye que resulta menoscabado el derecho de asociación sindical porque el precepto demandado impone “un obstáculo legal de que los trabajadores agrupados en una organización sindical no pueden mediante la generación de un conflicto colectivo de trabajo, celebrar negociaciones colectivas o pactos con los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación”. Añade que el precepto acusado es contrario al artículo 53 constitucional porque vulnera los derechos constitucionales de los trabajadores en lo que hace referencia a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, entre los que se cuenta el derecho a la negociación colectiva de trabajo y el derecho a celebrar convenciones colectivas de trabajo. Por las mismas razones considera vulnerado el artículo 55 constitucional -el cual consagra el derecho a la negociación colectiva- y agrega que el enunciado normativo cuestionado impide la solución pacífica de los conflictos laborales al negarles a los trabajadores de las entidades nacionales en liquidación la posibilidad de celebrar pactos o convenciones colectivas. Considera que el literal demandado vulnera el bloque de constitucionalidad integrado en este caso por los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT aprobado por la Ley 524 de 1999, pues a su juicio estos preceptos garantizan el derecho a la negociación colectiva y prohíben al Estado colombiano imponer trabas para su ejercicio, contenidos normativos que resultan palmariamente desconocidos por la disposición acusada. Finalmente asevera que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 desconoce el artículo 150.10 de la constitución por dos razones. En primer lugar porque establece una limitación al derecho de negociación colectiva, materia que sólo puede ser regulada por medio de una ley estatutaria. En segundo lugar porque el Presidente de la República se excedió en las facultades conferidas debido a que no fue habilitado por el Congreso de la República, mediante el numeral 7º del artículo 1 de la Ley 573 de 2000, para imponer limitaciones al derecho de negociación colectiva. IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS 1- Intervenciones a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada. Al expediente fueron allegados numerosos escritos por parte de los apoderados de entidades oficiales e intervenciones ciudadanas a favor de la declaratoria de constitucionalidad del literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000. Debido a que en su mayoría exponen los mismos argumentos para defender la exequibilidad de los enunciados normativos demandados, se resumirán todos en el presente acápite. Los apoderados judiciales del Misterio del Interior y de Justicia, del Ministerio de la Protección Social, del Departamento Administrativo de la Función Pública y el representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal radicaron escritos en los cuales defendieron la exequibilidad del enunciado normativo acusado. En las intervenciones presentadas se refutan los cargos presentados por la demandante, con base en los siguientes argumentos: 1. El Decreto Ley 254 de 2000 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º de la Ley 573 de 2000 para regular la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional. Estas facultades fueron ejercidas por el Presidente de manera ajustada a la Constitución y a ley habilitante -como sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-140 de 2001- pues la autorización al Presidente para expedir el régimen de liquidación y disolución de las entidades nacionales comprende establecer las competencias del representante legal de la entidad durante el proceso de liquidación, razón por la cual el literal acusado no supone un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. 2. El literal acusado no puede ser examinado fuera de contexto sino que debe ser estudiado en el marco de las actuaciones que está autorizado a adelantar el representante legal de una entidad nacional en proceso de liquidación, tal como están previstas además en otras disposiciones legales tales como el Código del Comercio. En esa medida, el artículo segundo prohíbe la celebración de actos que no estén encaminados a la liquidación de la entidad, dentro de los cuales se cuenta la celebración de pactos o negociaciones colectivas. 3. El derecho de negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la C. P. no es un derecho ilimitado y absoluto, y según el tenor mismo del precepto puede ser objeto de limitaciones en aras de armonizarlo con otros principios y valores constitucionales. En consecuencia el enunciado normativo acusado establece una restricción legítima del derecho de negociación colectiva justificada por las particulares circunstancias que atraviesa una entidad estatal en liquidación y por las finalidades que persigue este proceso. 4. Una vez decidida la liquidación de una entidad estatal carecería de sentido asumir “obligaciones adicionales con los trabajadores con ocasión de la suscripción de nuevas convenciones colectivas que regirán sus contratos mientras subsista la relación laboral, cuando dichos contratos están próximos a terminar ante la desaparición de la relación laboral”[1]. 5. Si bien las convenciones colectivas previamente suscritas deben cumplirse durante la disolución y liquidación de las entidades oficiales, en aras de armonizar los derechos de los trabajadores con las finalidades de la Administración, la suscripción de nuevos pactos y convenciones con posterioridad a este momento sería incompatible con el derecho de negociación colectiva debido a la “naturaleza y finalidad que se pretende a través de la celebración de pactos y convenciones colectivas de trabajo, como es el mejoramiento de de las condiciones laborales por un espacio de tiempo determinado y con sujeción a la subsistencia de los contratos de trabajo respectivos”[2] e igualmente iría en contravía del legítimo ejercicio de las competencias constitucionales para la reestructuración de entidades en aplicación de los principios que rigen la función administrativa pues supondría la asunción de nuevos compromisos laborales que deberían ser satisfechos con el producto de la venta de los activos de la entidad en liquidación. 2. Intervenciones favorables a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo demandado. Intervinieron el proceso el Secretario General de la Confederación General del Trabajo, el Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, quienes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. En su mayoría reiteraron los argumentos expuestos por el demandante, a los cuales agregaron las siguientes razones: 1. La prohibición consagrada en el precepto acusado hace nugatorios los derechos de asociación sindical (art. 39 de la C. P.9 y el derecho a la negociación colectiva (art. 55 de la C. P.) e incita a la confrontación entre trabajadores y patronos porque aniquila el mecanismo más importante de regulación y de solución pacífica de los conflictos laborales[3]. 2. Las restricciones a los derechos de negociación colectiva deben ser proporcionadas y razonables, y formalmente deben materializarse mediante una ley estatutaria, presupuestos materiales y formales que no cumple la disposición acusada. 3. La disposición acusada vulnera el principio legislativo de unidad de materia, previsto en el artículo 158 constitucional, puesto que no guarda relación con las restantes disposiciones del Decreto 254 de 2000. 4. En la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional puede presentarse un conflicto de bienes constitucionalmente protegidos, como son por una parte el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores y, por otra parte, los derechos de los acreedores y los principios que rigen la actuación administrativa. Este conflicto no puede ser resuelto por el legislador extraordinario anulando por completo uno de los derechos en juego, tal como hace la disposición acusada, sino que los distintos bienes constitucionalmente protegidos deben ser armonizados de manera tal que no se haga nugatorio el derecho de negociación colectiva. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4214, radicado el nueve (9) de noviembre de 2006, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado. En primer lugar el Ministerio Público estudia el cargo que versa sobre la supuesta vulneración del artículo 150.10 constitucional, al respecto concluye que las facultades conferidas en virtud del artículo 1.7 de la Ley 573 de 2000 para dictar el régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, fueron examinadas en la sentencia C-401 de 2001 y fueron encontradas acordes a la Constitución. Sobre este extremo precisa que la materia regulada por la disposición acusada guarda completa relación con las facultades otorgadas pues “el tema de las relaciones colectivas de trabajo tiene total conexidad con el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, pues la regulación de tales relaciones hace parte inescindible del sistema organizacional de cualquier empresa, sea pública o privada”. Frente a la acusación que el precepto demandado es contrario al derecho de asociación sindical y al derecho de negociación colectiva, el Ministerio Público apunta inicialmente que estos derechos no tienen un carácter absoluto y por ende son susceptibles de limitaciones razonables y proporcionadas. Acto seguido examina si las restricciones que impone el literal f) del artículo 2 del Decreto 254 de 2000 a los derechos constitucionales antes enunciados reúnen las características antes señaladas, y concluye que es así porque “no parece razonable que una entidad que no tiene vocación de permanencia porque está llamada a liquidarse, concrete acuerdos laborales que no pueden cumplirse, dado que, en ese evento uno de los efectos obligados, es precisamente la terminación de los vínculos laborales”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. El asunto bajo revisión Considera el demandante que el literal f) del artículo 2 del Decreto Ley 254 de 2000 vulnera el Preámbulo y los artículos 4, 29, 39, 53, 55, 150.10 constitucionales y el bloque de constitucionalidad conformado por el artículo 93 constitucional y los artículos 5, 7 y 8 del Convenio 154 de la OIT, aprobado por la Ley 524 de 1999. Las acusaciones formuladas por el demandante se resumen a tres[4]: (i) el precepto acusado es inconstitucional porque supone un exceso en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente en virtud del artículo 1.7 de la Ley 573 de 2000 porque éstas fueron conferidas para regular la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional y no para establecer límites a los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva; (ii) el literal acusado restringe de manera desproporcionada, hasta el punto de anularlos, los derechos constitucionales de negociación colectiva y de asociación sindical consagrados en distintas disposiciones constitucionales y en el Convenio 154 de la OIT; (iii) a estos cargos añade la supuesta vulneración de la reserva de ley estatutaria establecida en el artículo 151 de la C. P., porque sostiene que las restricciones a los derechos fundamentales de asociación sindical y de negociación colectiva debe ser impuestos por una ley estatutaria y no por un decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Gobierno. La mayoría de las intervenciones y el Ministerio Público refutan los cargos formulados en la demanda, y coinciden en afirmar que la atribución de regular la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, comprende establecer el régimen de competencias de los representantes legales de dichas entidades, razón por la cual concluyen que la prohibición contenida en la disposición acusada no supone un exceso en el empleo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente. Alegan, por otra parte, que las reglas de la interpretación sistemática y lógica brindan argumentos adicionales para defender la exequibilidad del literal acusado en la medida que otros ordenamientos jurídicos, como el Código del Comercio, limitan en el mismo sentido de la disposición demandada las atribuciones de los representantes legales de las entidades en liquidación, y que adicionalmente debido a la vocación de permanencia de las convenciones y pactos colectivos carecería de sentido suscribirlos en una entidad en proceso de desaparecer del mundo jurídico. Sostienen finalmente que los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva no son absolutos y pueden ser objeto de limitaciones razonables y proporcionadas, como a su juicio, son las impuestas por el literal f) del artículo 2 del Decreto 254 de 2000. En este sentido fue planteado el debate de constitucionalidad de la disposición acusada por el demandante y los intervinientes, de lo que se desprende las cuestiones que deberán ser abordadas en la presente decisión. En primer lugar se examinará el alcance del derecho a la asociación sindical y del derecho de negociación colectiva, y se hará un recuento de la jurisprudencia constitucional en cuanto al contenido, alcances y límites de estos derechos constitucionales. Luego se estudiará la figura de la delegación legislativa en el Presidente de la República y el alcance de las leyes habilitantes y los decretos leyes expedidos en virtud de una ley de facultades extraordinarias. Finalmente se decidirá sobre la exequibilidad de la disposición demandada. 3. El derecho de asociación sindical y el derecho de negociación colectiva en la jurisprudencia constitucional. El derecho de asociación sindical y el derecho de negociación colectiva están consagrados, respectivamente, en los artículos 39[5] y 55[6] de la Constitución Política; la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto las estrechas relaciones existentes entre ambos[7], empero cada uno tiene un específico objeto de protección, pues el primero persigue asegurar la libertad de constituir organizaciones de trabajadores o de patronos, mientras el segundo eleva a rango constitucional un mecanismo de regulación de las relaciones laborales. En esa medida, los derechos en cuestión son claramente distinguibles, tanto por su contenido como por su naturaleza. Así, en lo que respecta al ámbito de conductas protegidas por el derecho de asociación sindical, esta Corporación ha sostenido que comprende entre otras: 1. El derecho de agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; 2. La facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; 3. El poder de las organizaciones de determinar: el objeto de la organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales y de las organizaciones gremiales y sociales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; 4. La facultad de las organizaciones que surjan del ejercicio de este derecho para formular las reglas relativas a la organización de su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; 5. La garantía de que las organizaciones de trabajadores o de empleadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía judicial; 6. El derecho de los sindicatos y de las asociaciones de empleadores para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones nacionales e internacionales[8]. En lo que hace referencia al derecho de negociación colectiva esta Corporación ha recurrido al artículo 2º del Convenio 154 de la OIT para precisar su alcance y ha sostenido que es un concepto genérico que abarca “todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de : fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”[9]. De manera consecuente con la anterior definición ha sostenido que el derecho en cuestión tiene una connotación amplia, que no se reduce a los pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, pues abarca todas las formas de negociación entre trabajadores y patronos entabladas con el propósito de regular las condiciones de trabajo, “cuyos objetivos se centran en la concertación voluntaria(…), la necesidad del diálogo que afiance el clima de tranquilidad social, la defensa de los intereses comunes entre las partes del conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de las partes sean oídos y atendidos y, el afianzamiento de la justicia social en las relaciones entre trabajadores y empleadores”[10]. Ahora bien, además de tener ámbitos de protección específicos, los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva también tienen naturaleza diferente, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional. Así, mientras no cabe duda que el derecho de asociación sindical es de naturaleza fundamental[11], esta Corporación ha sostenido que el derecho de negociación colectiva prima facie no tiene este carácter, aunque puede adquirirlo cuando su desconocimiento implica la vulneración o amenaza de los derechos al trabajo o de asociación sindical[12]. Empero, sin importar cual sea su naturaleza, ninguno de los derechos en cuestión tiene un carácter absoluto o ilimitado, incluso la propia redacción de los preceptos constitucionales que los consagran indica la existencia de restricciones en su ejercicio. Por ejemplo, respecto del derecho de asociación sindical el artículo 39 constitucional señala que “la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”, e igualmente prevé la posibilidad de cancelar la personalidad jurídica de los sindicatos y asociaciones de empleadores por vía judicial, finalmente excluye de la titularidad del derecho a los miembros de la fuerza pública. En cuanto al derecho de negociación colectiva el artículo 55 constitucional prevé que estará sujeto a las excepciones que fije la ley. Lo anterior no significa, por supuesto, que cualquier limitación de carácter legal sea constitucionalmente aceptable, pues como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación se requiere que las restricciones impuestas por el Legislador a los derechos constitucionales sean proporcionales y razonables. Un breve repaso por la jurisprudencia constitucional permite corroborar el anterior aserto. En la sentencia C-112 de 1993 se declaró ajustada a la Constitución una disposición de la Ley 60 de 1993[13] que establecía un límite a las remuneraciones de los trabajadores oficiales que podían ser autorizadas por los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado. Ante los cargos formulados en el sentido que este precepto vulneraba el derecho de negociación colectiva sostuvo este Tribunal: “Dentro del margen de discrecionalidad que le permiten la Constitución y la Ley, la negociación colectiva está precedida por la prevalencia del interés general o colectivo y del bien común. Por ello, la ausencia de los lineamientos legales y de los topes señalados por el Legislador conduciría a que, por la vía de la contratación colectiva aquellos se desconocieran, con el consiguiente quebrantamiento de la potestad del Legislador de regular dichas materias. Así mismo, produciría el desbordamiento de los gastos de la administración, permitiendo realizar erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones de la respectiva entidad, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o a que aquellas se destinaran a fines no previstos en sus presupuestos. (…) Así, aún cuando es cierto que la negociación colectiva por parte del Estado no puede ser inflexible ni rígida, so pena de contrariar y hacer impracticable tal derecho, no lo es menos que los imperativos constitucionales de que se ha dado cuenta obligan a enmarcarla dentro de los límites de lo razonable y dentro de los fines y la política social y económica del Estado social de derecho consagrado también en la Carta Fundamental. Por ello, para la Corte es claro que bien puede el Legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales fijar topes máximos a la remuneración y prestaciones de los trabajadores oficiales pues tal actuación tiene nítido asidero constitucional en las disposiciones ya comentadas, sin que, por lo demás, pueda válidamente aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de la libertad de negociación colectiva, ya que, si el Gobierno está sometido a los derroteros normativos que sobre la materia fije la Ley, con mayor razón lo están sus representantes en las citadas entidades y sus trabajadores al negociar su régimen salarial y prestacional y al plasmarlo en las Convenciones respectivas”. En la sentencia C-009 de 1994 esta Corporación examinó el artículo 467 del C. S. T.[14], demandado por establecer la vigencia temporal de las convenciones colectivas, lo que a juicio del actor permitiría menoscabar los beneficios adquiridos por los trabajadores en convenciones o pactos colectivos de trabajo cuando se celebrara uno nuevo. El precepto fue declarado exequible con las siguientes consideraciones: Es de observar, que la previsión del inciso final del art. 53, en cuanto establece que los convenios y acuerdos de trabajo no pueden menoscabar los derechos de los trabajadores, no puede interpretarse en términos absolutos, en el sentido, de que por ello se impida, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva, garantizado por el art. 39 como instrumento para regular las relaciones laborales. Sostener lo contrario, sería hacer nugatoria la esencia y la finalidad de la negociación colectiva. El efecto útil que debe producir la norma del artículo 53, aunado a la conciliación entre los derechos adquiridos por los trabajadores con el derecho de negociación colectiva, permite colegir, que en una nueva convención colectiva puedan modificarse, sustituirse, e inclusive eliminarse derechos, que antes reconocía una convención, siempre que la nueva situación en que se ubique a los trabajadores, en términos reales u objetivos, implique el reconocimiento de derechos que sean iguales o superiores a los obtenidos anteriormente, o que sea imperiosa su revisión, debido a circunstancias excepcionales e imprevisibles. (…) Es de la naturaleza de la convención colectiva, el que se ocupe de regular las condiciones de trabajo durante una vigencia limitada, en lo concerniente a los aspectos jurídicos y económicos, por cuanto ellas vienen a suplir la actividad legislativa, en lo que respecta al derecho individual y la seguridad social, y a reglamentar la parte económica, en lo que se refiere al campo salarial, prestacional e indemnizatorio, y a los demás beneficios laborales, que eventualmente se puedan reconocer a los trabajadores, considerando las especiales circunstancias de la empresa, en un momento dado, tanto en lo jurídico, como en lo económico; por lo tanto, las normas de la convención no pueden tornarse indefinidas por cuanto ellas requieren adaptarse a las necesidades cambiantes de las relaciones laborales, aunque deben respetarse los derechos adquiridos por los trabajadores en dicha convención, según las precisiones que han quedado consignadas. Ese mismo año este Tribunal se pronunció en la sentencia C-110 sobre distintos enunciados normativos de la Ley 60 de 1993[15] y del C.S.T.[16] que limitaban las funciones de los sindicatos de empleados públicos. Aunque los reproches formulados por el demandante se dirigían contra la existencia misma de tales sindicatos pues los consideraba contrarios a los fines del Estado, la Corte Constitucional encontró que los preceptos demandados se ajustaban a la Constitución, pues en términos generales consagraban los objetivos básicos perseguidos por toda asociación sindical “pero teniendo en cuenta que tales servidores tienen a su cargo el ejercicio de la función pública en sus distintas modalidades y la prestación de los servicios públicos. En eso se diferencian de los trabajadores privados”. En esa misma decisión la Corte explicó los alcances de la norma laboral y señaló que la restricción impuesta a los sindicatos de empleados públicos consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo no era contraria a la Carta Política, pues en dicha prohibición residía una garantía invaluable para la preservación de los intereses públicos: la integridad y continuidad del servicio. Posteriormente, en la sentencia C-262 de 1995, se examinaron distintos artículos de la Ley 99 de 1993[17] y del Decreto Ley 1275 de 1994[18] mediante los cuales se reestructuraba una entidad administrativa y se modificaba el régimen laboral de sus empleados, los cuales inicialmente eran trabajadores oficiales y en virtud de la reestructuración se convertían en empleados públicos, frente a las acusaciones formuladas por el actor en el sentido que esta transformación era inconstitucional porque limitaba los derechos de asociación sindical, el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos afectados, sostuvo la Corte: Los tres derechos mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y huelga), corresponden a tres instancias diferenciadas por la Constitución desde el punto de vista de su contenido y en relación con su ejercicio, según lo establecido por los artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imponen limitaciones expresas y que han sido desarrolladas por el conjunto de la normatividad legal, en muchas de sus disposiciones vigentes. Por todo ello, y a diferencia de lo que sostiene el demandante en este asunto, para la Corte Constitucional las limitaciones constitucionales y legales respecto de los mencionados derechos, no implican necesariamente y en todo caso el desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de asociación protegido por los convenios internacionales que se mencionan en la demanda; pero, por si fuera poco, en el presente caso no aparece ninguna disposición acusada que se ocupe del asunto de las mencionadas limitaciones, en el sentido planteado por la demanda. De igual modo, es claro que su reconocimiento constitucional no obliga a que su regulación deba hacerse mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta recomendable dentro del Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada que presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido económico y social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado, como para ningún otro trabajador. En las sentencias C-567[19] y C-797[20] del mismo año, la Corte Constitucional se pronunció sobre distintas disposiciones de la Ley 50 de 1990 y del C. S. T. que regulaban el derecho de asociación sindical y limitaban su ejercicio, pues señalaban requisitos de distinta índole para la inscripción de los sindicatos, en el primer caso, o establecían condiciones para ser miembro del sindicato, representante de la junta directiva o limitaban la naturaleza de las actividades que podían adelantar este tipo de organizaciones, en el segundo caso. Si bien algunos de los enunciados normativos demandados fueron declarados inexequibles, en ambas ocasiones reiteró el juez constitucional que el derecho de asociación sindical podía ser objeto de restricciones legales, siempre y cuando éstas fueran proporcionadas y razonables. Así en la sentencia C-797 de 2000 se sostuvo: “No es admisible reconocer el carácter absoluto de la libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador, que “la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2) y que los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio.” Nuevamente se ocupó la Corte Constitucional de los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva en la sentencia C-1319 de 2000, con ocasión del examen de disposiciones de la Ley 550 de 1999[21] que introducían la posibilidad de pactar condiciones laborales especiales en las empresas en reestructuración, si bien la Corte Constitucional declaró algunos apartes de las disposiciones demandas inexequibles[22], sostuvo la constitucionalidad de tales acuerdos especiales –incluso cuando supusieran una desmejora en las condiciones laborales inicialmente pactadas- con los siguientes argumentos: Los antecedentes transcritos, muestran cuál es la finalidad perseguida por la ley al “propender porque las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y viabilidad”, finalidad que no es otra que la de preservar la empresa como fuente de empleo y de desarrollo. A juicio de la Corte, esta intención encuentra soporte en la función social que según la Constitución compete a la empresa como base del desarrollo, y en la misión de estimular su crecimiento que corresponde al Estado de conformidad con lo prescrito por el artículo 333 superior. Para la Corte, el nuevo acuerdo modificatorio de una convención anterior, en el cual, a fin de restablecer el equilibrio económico afectado por las nuevas circunstancias imprevistas, patronos y trabajadores deciden suspender o reducir temporalmente derechos laborales antes reconocidos, no resulta contrario a la Carta. En efecto, los derechos laborales que se reconocen en las convenciones colectivas son de naturaleza extralegal y una vez adquiridos no pueden ser desconocidos unilateralmente por el empleador, ni eliminados por leyes posteriores, pero ello en sí mismo no impide una concertación para acordar su suspensión total o parcial, como lo propone la normatividad demandada. Por ello, las normas acusadas que, como medidas de intervención económica en asuntos laborales, permiten que dentro de los acuerdos de reestructuración destinados a lograr la recuperación de empresas en crisis se incluyan convenios temporales concertados directamente entre el empresario y el sindicato que legalmente pueda representar a los trabajadores, suscritos con el fin de suspender total o parcialmente prerrogativas económicas que excedan del mínimo legal, no desconocen derechos adquiridos. Para la Corte esta posibilidad no está proscrita por las normas superiores. En la sentencia C-201 de 2002 se examinaron distintas disposiciones del C. S. T. y de otros cuerpos normativos que configuraban los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva, las cuales en su mayoría fueron encontradas ajustadas a la Constitución. Así, respecto las acusaciones formuladas contra los enunciados normativos[23] que establecen un número mínimo de miembros para constituir un sindicato sostuvo esta Corporación: Como ya se dijo, el artículo 39 de la Constitución, así como el instrumento antes citado, consagran el principio de autonomía sindical o de no intervención del Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones, según el cual éstas pueden constituirse sin injerencia o autorización previa, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los principios democráticos. (…) Sin embargo, lo anterior no significa, como parece concluir el actor, que los derechos fundamentales de asociación y de libertad sindical sean de carácter absoluto. Por el contrario, son relativos y, en consecuencia, pueden sufrir restricciones por parte del legislador, siempre y cuando no se vulnere su núcleo esencial (…) En conclusión, se debe reiterar que corresponde al legislador “la responsabilidad de establecer, por medio de la ley, los preceptos que desarrollen la garantía de la libertad sindical en aspectos tales como el número de trabajadores que se requieren para constituir una organización sindical, el domicilio, estatutos, número de representantes y sus fueros, etc., es decir, en aspectos que permitan la realización plena del derecho de asociación sindical y la efectividad de su ejercicio.” Por las razones expuestas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la determinación del número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato o para que éste subsista, es una facultad discrecional de las organizaciones sindicales que escapa de la órbita del legislador, pues este órgano es competente para determinar los lineamientos generales aplicables al ejercicio de los derechos de asociación y de libertad sindical, entre los que se destaca el requisito que cuestiona el actor (subrayas dentro del texto). Igualmente en la sentencia C-551 de 2003 con ocasión del examen del numeral 8º de la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocaba un referendo constitucional, precepto que imponía un tope máximo al monto de las mesadas pensionales, la Corte estimó que se ajustaba a la Constitución, entre otras razones porque “… el derecho a la negociación colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo que es razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia viabilidad financiera del sistema general de pensiones. Por ello, la Corte considera que es compatible con el derecho a la negociación colectiva, tal y como se encuentra desarrollado por los tratados internacionales de derechos humanos, que la ley fije un marco general en el que se desenvuelva la negociación colectiva…”. Con ocasión del examen de constitucionalidad de las disposiciones que prescribían el régimen de los empleados de las empresas sociales del estado constituidas a partir de la escisión del Instituto de Seguros Sociales[24], esta Corporación reiteró la línea jurisprudencial en el sentido que intereses constitucionalmente protegidos justifican las restricciones legales de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, iniciada en la sentencia C-110 de 1994, pero al margen de estas consideraciones realizó interesantes anotaciones en torno a las restricciones que se podían imponer por vía legislativa al derecho de asociación sindical y al derecho de negociación colectiva, pues sostuvo que el cambio de régimen laboral de los servidores públicos que laboraban en el ISS de trabajadores oficiales a empleados públicos si bien podía suponer una reducción del alcance de sus derechos de asociación sindical y de negociación colectiva no era una restricción inconstitucional porque: “Si bien el ejercicio pleno de la facultad de negociación se redujo, en aras del interés público, aquél no ha desaparecido, dado que la legislación vigente ofrece alternativas serias y jurídicamente cimentadas para intervenir y concertar posibles arreglos laborales con las autoridades administrativas. En este sentido, el cambio de régimen no ofende las disposiciones internacionales que propugnan la defensa de los derechos laborales de los empleados del Estado, específicamente las contenidas en los Convenios 87 y 98 de la OIT, recogidos por las Leyes 26 y 27 de 1976. Ello, porque los instrumentos internacionales en cita comprometen a los Estados Parte en la promoción y estímulo del derecho de sindicación y negociación colectiva de los trabajadores, derechos que, como ha quedado expuesto, reciben una protección suficiente, aunque de atenuada intensidad, por parte de la legislación actual”. Del anterior recuento jurisprudencial queda claro que los derechos de asociación sindical y de negociación colectiva pueden ser configurados y limitados por el Legislador, y que se ha encontrado constitucionalmente justificadas restricciones que buscan proteger bienes constitucionalmente relevantes tales como la prevalencia del interés general, el cumplimiento de los objetivos trazados por la política económica y social del Estado, la estabilidad macroeconómica y la función social de la empresas, entre otros. Del mismo modo la jurisprudencia ha sostenido que el alcance del derecho de negociación colectiva puede ser restringido en ciertos casos incluso mediante la exclusión de la celebración de convenciones colectivas sin que tal limitación resulte inconstitucional, porque quedan abiertos otros cauces de negociación que permitirían la satisfacción del derecho en cuestión. Finalmente, como corolario de tipo formal se ha admitido que las restricciones de los derechos en cuestión puedan ser impuestas por medio de leyes ordinarias. Esta conclusión deriva de distintas consideraciones, en primer lugar de la simple constatación que en todos los caso antes citados, las limitaciones a los derechos de negociación colectiva y de asociación sindical fueron establecidas por leyes ordinarias. En segundo lugar porque si esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho de negociación colectiva prima facie no tiene carácter fundamental entonces respecto de su regulación no se aplica la reserva de ley estatutaria. A lo que cabe añadir que aun en el caso del derecho de asociación sindical, cuyo carácter iusfundamental es indiscutido, la reserva de ley estatutaria sólo se aplicaría respecto de las disposiciones dirigidas configurarlo, actualizarlo o definirlo, y es claro que el precepto demandado no persigue tales propósitos. Una vez consignadas las anteriores precisiones es menester determinar el alcance del derecho de negociación colectiva a la luz del Convenio 154 de la OIT, aprobado por la Ley 524 de 1999, para delimitar de manera definitiva el parámetro de control constitucional en el caso concreto, pues el demandante sostiene que dicho convenio hace parte del bloque de constitucionalidad y que la disposición demandada lo contraría. 4. El Convenio 154 de la OIT y el bloque de constitucionalidad. En la sentencia C-401 de 2005 esta Corporación realizó un pormenorizado recuento de la jurisprudencia relacionada con los convenios de la OIT, del cual dedujo que la postura sobre este tema “… ha ido evolucionando gradualmente en la dirección de considerar que forman parte del bloque de constitucionalidad. Así, en un primer momento se enfatizó que todos los convenios internacionales del trabajo hacen parte de la legislación interna –en armonía con lo establecido en el inciso 4 del artículo 53 de la Constitución-. Luego, varias sentencias empezaron a señalar que varios convenios de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad y, posteriormente, se hizo una distinción entre ellos para señalar que algunos pertenecen al bloque de constitucionalidad en sentido estricto y otros al bloque de constitucionalidad en sentido lato”. La anterior constatación no significa que todos los convenios de la OIT ratificados por Colombia hagan parte del bloque de constitucionalidad, porque en la misma sentencia se afirma que una decisión de esta naturaleza debe ser adoptada por la Corte Constitucional de “de manera específica, caso por caso”, una vez verificado que el convenio en cuestión cumpla los requisitos señalados por el artículo 93 constitucional. En tal sentido en la sentencia C-401 de 2005 se hace mención de algunos convenios que la jurisprudencia constitucional ha considerado incorporados al bloque de constitucionalidad tales como el convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales, los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva, el convenio 138, sobre la edad mínima, y el convenio 182 sobre las peores formas del trabajo infantil. Entonces, al tenor de la decisión en comento, en relación a los convenios de la OIT se debe aclarar que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” (tal como consigna textualmente el artículo 53 constitucional) y en consecuencia “son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno”[25], no todos los convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad, pues para que esto último suceda se requiere verificar si cumple las condiciones establecidas por el ordenamiento constitucional. Adicionalmente, habría que distinguir entre aquellos convenios que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto (inciso primero del artículo 93 constitucional), porque prohíben la limitación de un derecho humano bajo los estados de excepción y en consecuencia hacen parte del parámetro de control constitucional de las normas legales que regulan la materia y aquellos convenios que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (inciso segundo del artículo 93 constitucional), los cuales “sirven como referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador (C.P., art. 1) y al derecho al trabajo (C.P. arts. 25 y 53)”[26]. Ahora bien, en lo que hace referencia al Convenio 154 de la OIT no cabe duda que hace parte de la legislación interna, tanto a la luz del artículo 53 constitucional, como por haber sido aprobado por medio de la Ley 524 de 1999[27], sin embargo, hasta la fecha esta Corporación no ha declarado que haga parte integrante del bloque de constitucionalidad ni en sentido estricto ni en sentido lato. En efecto, en la sentencia C-161 de 2000 en la cual se examinó la exequibilidad del Convenio 154 y de su ley aprobatoria no hubo un pronunciamiento de esta Corporación, y sentencias posteriores en las cuales se ha hecho alusión al mismo tampoco han dilucidado...