Sentencia C-278 de 2019

C-278-19 Sentencia C-278/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes TRIBUTO-Concepto/TRIBUTO-Naturaleza jurídica TRIBUTO-Clases IMPUESTOS-Características/IMPUESTOS-Definición Los impuestos configuran una categoría de tributo, y se caracterizan por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder de imposición en cabeza del Estado ejercido a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que los sustentan puede reflejar la capacidad económica del contribuyente o la utilización o consumo de un bien; iii) se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorporan una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de ellos con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva. TASAS-Características/TASAS-Definición Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales. CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DE LOS TRIBUTOS PRINCIPIO “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Funciones reconocidas por la jurisprudencia PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria/PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional EQUIDAD TRIBUTARIA-Noción PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Límite de la potestad de configuración normativa del legislador/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Concepto EQUIDAD TRIBUTARIA-Vertical y horizontal PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Dimensión horizontal y vertical PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Alcances PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Incorpora la equidad y progresividad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de carga mínima de argumentación Referencia: Expediente D-12699 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” y el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010” Demandantes: César Camilo Cermeño Cristancho, María Paz Arroyave Villa y Daniel Díaz Rivera Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos César Camilo Cermeño Cristancho, María Paz Arroyave Villa y Daniel Díaz Rivera presentaron, ante esta Corporación, demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones” y el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010”, por considerar que quebrantan los artículos 13, 25, 95-9, 228, 338[1] y 363 de la Constitución. Mediante Auto del 24 de mayo de 2018, se admitieron los cargos presentados contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 por vulneración de los artículos 338 (principio de legalidad tributaria), 13, 95.9 y 363 (principios de igualdad, equidad y justicia tributaria) de la Constitución Política. No obstante, se inadmitieron los cargos contra dicho artículo por vulneración de los artículos 228 (principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal) y 25 (derecho al trabajo) de la Constitución Política. Además, se inadmitieron todos los cargos presentados contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007. En consecuencia, se les concedió a los actores un término de tres (3) días para presentar la corrección en los términos expresados en el auto inadmisorio. Dentro del término de ejecutoria, mediante documento radicado ante la Corte el 1º de junio de 2018, los demandantes presentaron escrito de subsanación. A través de Auto del 19 de junio siguiente, la Magistrada Sustanciadora decidió únicamente admitir la demanda en relación con el cargo formulado contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 por violación de los artículos 13, 95.9 y 25 (principios de igualdad, equidad y justicia tributaria). Asimismo, se rechazaron los cargos por vulneración de los artículos 228 (principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal) y 25 (derecho al trabajo), presentados en contra de las disposiciones acusadas. Contra las decisiones de rechazo no se formuló recurso de súplica, razón por la cual la presente sentencia analizará los cargos admitidos, como se han explicado. En consecuencia, se comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que, si así lo estimaban, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, en el término señalado. Del mismo modo se invitó al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de la Universidades del Rosario, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia (Centro Externadista de Estudios Fiscales –CEF), de los Andes, Nacional de Colombia, Industrial de Santander, Libre, Antioquia y de Nariño para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la constitucionalidad de las normas demandadas. En Auto 305 del 21 de junio de 2017, la Sala Plena de esta Corporación decidió suspender los términos de este proceso. Posteriormente, mediante Auto 667 del 10 de octubre de 2018 se levantó esa medida en el presente caso[2]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 50.101 de 29 de diciembre de 2016 y Nº 46700 de 25 de julio de 2007, respectivamente. “LEY 1819 DE 2016 (Diciembre 29) Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 371. Modifíquese el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, el cual quedará así: ARTÍCULO 76. SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Créase una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que tendrá por objeto cubrir los costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión, la cual estará a cargo de las personas naturales o jurídicas que ejerzan o presten las actividades y los servicios sometidos a su control, inspección y vigilancia que se encuentran señalados en el artículo 4º del Decreto-ley 356 de 1994 o en la norma legal que la subrogue, modifique o actualice. Para efectos de la contribución, entiéndase por hecho generador el ejercicio de las actividades e industria que integran los servicios de vigilancia y seguridad privada y que se desarrollen en el territorio nacional, en forma remunerada a favor de terceros o en beneficio propio, pudiendo ser dichos terceros personas jurídicas de derecho público o privado o personas naturales. Igualmente deberán pagar esta contribución los servicios autorizados para desarrollar actividades de alto riesgo e interés público y las personas que en forma remunerada presten servicios de asesoría, consultoría o investigación en seguridad privada. La tarifa de contribución se pagará de la siguiente forma: Para las empresas y cooperativas que presten los servicios de vigilancia y seguridad privada humana o electrónica, con cualquiera de las modalidades y medios previstos en la ley; las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada; quienes presten los servicios de transporte de valores; quienes ejerzan las actividades de fabricación, producción, ensamblaje, elaboración, importación, comercialización, alquiler, arrendamiento, leasing, comodato, instalación y/o acondicionamiento de equipos, elementos, productos, bienes y automotores blindados y, en general que ejerzan la actividad blindadora para la vigilancia y seguridad privada, la tarifa corresponderá al 1,5% sobre el capital suscrito para las sociedades comerciales y sobre los aportes sociales para las cooperativas de vigilancia. Para los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones empresariales públicas o privadas y los servicios autorizados para desarrollar actividades de alto riesgo e interés público, servicios comunitarios y servicios especiales, la base gravable está constituida por el valor de la nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, reportada a la Superintendencia con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa será del 2% sobre el total declarado. Para quienes presten servicios de asesoría, consultoría e investigación en vigilancia y seguridad privada, incluyendo los de poligrafía; y para quienes ejerzan las actividades de importación, fabricación, instalación y comercialización de equipos, sistemas y medios tecnológicos para vigilancia y seguridad privada, la base gravable está constituida por los ingresos brutos que perciban exclusivamente por concepto de estas actividades, con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa se establece en el 1% de estos ingresos. PARÁGRAFO 1º. Cada una de las actividades mencionadas en el presente artículo será gravada de manera autónoma, así recaiga en un mismo sujeto. PARÁGRAFO 2º. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá fijar, recaudar y ejecutar la tarifa que por concepto de contribución de vigilancia deben pagar todos los prestadores para la vigencia fiscal que corresponda, en los plazos que para tal efecto determine la Superintendencia, garantizando que en ningún caso supere el presupuesto anual de funcionamiento e inversión y aplicando el principio de proporcionalidad. PARÁGRAFO 3º. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fijará las tasas por concepto de los servicios prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, las cuales se ajustarán anualmente y no podrán exceder el Índice de Precios al Consumidor (IPC), previo estudio que contendrá los costos y criterios de conveniencia que demanda el servicio”. “LEY 1151 DE 2007 (Julio 24) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 76. SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Créase una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que tendrá por objeto cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento e inversión, la cual estará a cargo de las personas naturales o jurídicas y los servicios sometidos a su control, inspección y vigilancia que se encuentran señalados en el artículo 4º del Decreto-ley 356 de 1994. Para efectos de la contribución, entiéndase por hecho generador el ejercicio de la actividad e industria de los servicios de vigilancia y seguridad privada que personas naturales y jurídicas desarrollen en el territorio nacional, en forma remunerada a favor de terceros o en beneficio propio, pudiendo ser dichos terceros personas jurídicas de derecho público o privado o personas naturales. Igualmente deberán pagar esta contribución los servicios autorizados para desarrollar actividades de alto riesgo e interés público y las personas naturales que en forma remunerada presten servicios de asesoría, consultoría o investigación en seguridad privada. La base gravable está constituida por el capital declarado o aportes sociales declarados por los sujetos pasivos de la contribución con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. La tarifa será del 1.5% sobre el capital. Para las escuelas de capacitación la base gravable está constituida por los ingresos declarados por los sujetos pasivos de la contribución con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa será del 0.4% sobre el total de ingresos. Para los departamentos de seguridad, servicios comunitarios y servicios especiales la base gravable está constituida por el valor de la nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, reportada a la Superintendencia con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la tarifa será del 2% sobre el total declarado. Para las empresas que ejerzan la actividad de arrendamiento de vehículos blindados la base gravable serán los ingresos que se perciban por concepto de dicha actividad y la tarifa se establece en el 1%. PARÁGRAFO. Dótese de personería jurídica a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”. III. LA DEMANDA Los demandantes presentan tres cargos diferenciados. El primero fundado en la presunta violación del artículo 338 de la Constitución. El segundo y tercero construidos sobre la alegada vulneración de los artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la Carta Política. 3.1. Como primer cargo, los accionantes consideran que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 desconoce el artículo 338 Superior, conforme al cual, para las tasas y contribuciones, la ley debe fijar un esquema que contenga un sistema y un método que permita definir los costos de los servicios que se prestan a los contribuyentes, los beneficios que les proporciona la entidad que recauda el tributo y las formas de hacer su reparto. Aducen que la disposición acusada no determinó dicho esquema, razón por la cual es inconstitucional. Indican que, si bien el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 crea una carga tributaria que es rotulada como contribución, debe entenderse que esa disposición creó una tasa y no una contribución. Lo anterior, a partir de la definición de “tasa” que ha realizado esta Corporación en las Sentencias C-731 de 2000[3] y C-228 de 2010[4], al entenderla como un tributo dirigido a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Agregan que la Corte Constitucional ha analizado controversias relativas a “contribuciones” a favor de Superintendencias y ha señalado que son tasas, pues lo que buscan es retribuir el servicio de policía que presta la Administración a través de las mismas. En particular, señalan que el pronunciamiento más relevante sobre el tema se encuentra en la Sentencia C-465 de 1993[5], en la cual esta Corporación señaló que las contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios brindados por esa entidad que recaen sobre las entidades vigiladas. Asimismo destacan que, en la Sentencia C- 218 de 2015[6], la Corte avaló que la contribución creada para cubrir los costos y gastos del funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Trasportes constituía una “tasa”, tal y como lo establecía la Ley 1450 de 2011. En esa medida, precisan que la “contribución” creada a través del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, es una tasa que existe a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada como contraprestación a la labor de vigilancia que la misma ejerce sobre los contribuyentes, esto es, las personas vigiladas. No obstante, reiteran que la creación de dicha tasa vulnera el principio de legalidad tributaria, pues no determina el sistema y método para definir los costos del servicio prestado, ni tampoco la forma de hacer su reparto entre los contribuyentes. Por último, aducen que “si en gracia de discusión se aceptara que la contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia cumple con todos los requisitos, mal haría la Corte en entender que el parágrafo tercero cumple con las mismas exigencias.”[7] Lo anterior, en la medida en que la determinación de tarifas que en el referido parágrafo se delega a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no establece ninguna clase de sistema o método, sino que simplemente señala el ajuste máximo que podrán tener dichas tarifas una vez fijadas. 3.2. Como segundo cargo, sostienen que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 transgrede los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, consagrados en los artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la Carta Política porque, de una parte, para los sujetos que no están descritos de forma taxativa en la disposición, pero que sí son sujetos de control, inspección y vigilancia de la entidad conforme al artículo 4º del Estatuto de Vigilancia, el artículo demandado no establece la tarifa y la base gravable del tributo, situación que puede llevar a la exoneración del pago de la tasa en relación con dichos sujetos; y de otra parte, porque respecto de los que sí son enlistados en la norma, no se valoran adecuadamente los costos diferenciales en los que incurre la Supervigilancia para la prestación del servicio de policía administrativa en cada caso. En particular, las razones que, según los accionantes, fundamentan la violación de los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, son las siguientes: En primer lugar, los demandantes manifiestan que si bien la norma acusada precisa que las personas naturales o jurídicas que ejerzan cualquiera de las actividades consagradas en el Estatuto de Vigilancia -Decreto Ley 356 de 1994- deben pagar la tasa, no se establece una tarifa para las personas naturales ni jurídicas que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Por lo tanto, señalan que existen ciertos sujetos o actividades que se excluyen de pagar la tasa, aun cuando se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Supervigilancia. En segundo lugar, los actores consideran que la disposición demandada crea un tratamiento que resulta incoherente con los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria, los cuales ordenan establecer una tasa de mayor valor a cargo de aquellos contribuyentes que por sus actividades suponen mayores esfuerzos a la entidad designada para ejercer su inspección vigilancia y control. Al respecto, explican que existen cuatro bases gravables determinadas por la norma, a saber: i) el capital suscrito de las sociedades comerciales, ii) los aportes sociales de las cooperativas de vigilancia, iii) la nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad, y (iv) los ingresos brutos que perciban las comercializadoras exclusivamente por concepto de las actividades de vigilancia y seguridad privada. Señalan que esa multiplicidad de bases gravables responde a las diferencias que existen entre los varios sujetos pasivos del tributo, pues el Legislador entiende que la carga de financiar a la Superintendencia de Vigilancia debe ser relativa a la dificultad que le implica a la misma vigilar las diferentes actividades. Sin embargo, resaltan que la norma acusada no establece las razones que fundamentan ese trato diferenciado. Enfatizan en que el tratamiento creado por el Legislador no se ajusta a los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria, toda vez que limitó la base gravable de la tasa a cargo de las empresas que se dedican a la prestación permanente de servicios de vigilancia y seguridad privada al valor de su capital suscrito, y al hacerlo evitó tomar en consideración el valor de la nómina empleada para la prestación de los servicios o el valor de los ingresos brutos percibidos por su actividad económica, lo cual desconoce que es habitual que dichos valores sean mayores al del capital suscrito de una sociedad. Entonces, para los demandantes, lo anterior significa que, en muchos casos, el valor de la tasa pagada por los sujetos que le implican mayores costos y esfuerzos a la Supervigilancia (es decir, las empresas que efectivamente ejercen las actividades en cuestión como desarrollo de su objeto social) resulte inferior a aquella que pagan los sujetos que no implican ningún tipo de costo o esfuerzo para la misma entidad (es decir, los que ocasionalmente ejecutan actividades vigiladas). Al presentar el juicio de igualdad de intensidad leve que se exige en materia fiscal, los demandantes indican que la medida persigue una finalidad constitucionalmente legítima, dado que la norma demandada crea tratamientos diferentes para sujetos que, a juicio del Legislador, se encuentran en situaciones que efectivamente permiten justificar el tratamiento diferenciado. En este caso, si bien los contribuyentes comparten la calidad de encontrarse sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Supervigilancia, ejecutan actividades diferentes y, por lo tanto, deben pagar una tasa diferente. Al respecto, los demandantes explican que si bien existen ciertos sujetos que desarrollan permanentemente dentro de su objeto social, actividades de vigilancia y seguridad privada, también concurren otras actividades que pueden ser desarrolladas en forma ocasional por cualquier sujeto y que solamente dan lugar a que la inspección, vigilancia y control se ejerza sobre dicha actividad. En efecto, mientras las empresas dedicadas de forma exclusiva a la seguridad y vigilancia privada suponen grandes esfuerzos, pues la Supervigilancia se ve obligada a invertir mayores recursos en su inspección, existen otras empresas que sólo tienen un departamento interno de seguridad privada o importan eventualmente equipos de seguridad, por lo que suponen menores esfuerzos y costos para la Superintendencia. No obstante lo anterior, los actores consideran que el Legislador escogió un medio que no resulta idóneo para alcanzar la finalidad referida, pues no estableció una tasa de mayor valor a cargo de aquellos contribuyentes que, por su naturaleza y actividades, le suponen mayores costos y esfuerzos a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. 3.3. Ahora bien, al prever la potencial reviviscencia del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, por la posible declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, los demandantes como tercer cargo señalan que el referido artículo 76 transgrede los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, consagrados en los artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la Carta Política. Además, aseguraron que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada actualmente adelanta procedimientos de aforo o de determinación de la tasa de vigilancia bajo el anterior marco normativo. Sobre este cargo, los actores manifiestan que la base gravable que estuvo en vigor hasta la promulgación de la Ley 1819 de 2016, excedía los rubros relacionados con la actividad de vigilancia, pues abarcaba la totalidad del capital de la sociedad y no solamente el relacionado con las labores de vigilancia. Por ello, se grababa de igual manera a quienes debían recibir tratos diferentes. Al respecto, indican que, de la lectura de dicha norma quedaba claro que cualquier persona que desarrollare las actividades señaladas en el Estatuto de Vigilancia sería calificada como sujeto de control, inspección y vigilancia de la Entidad y, por lo tanto, estaría obligada a pagar una tarifa del 1,5% sobre su capital. Así, por ejemplo, las actividades de comercialización y utilización de equipos de vigilancia daban lugar a la obligación de pagar la tasa en cuestión y esto excedía los rubros relacionados con esa actividad. Lo anterior, por cuanto dicha base gravable abarcaba la totalidad del capital de la sociedad e incluía el utilizado, por ejemplo, en el ejercicio de cualquier acto de comercio que no involucrara las actividades sujetas a inspección de la Supervigilancia. En ese orden de ideas, los actores consideran que, bajo la redacción anterior, la ley no regulaba de forma específica el tratamiento que debían adoptar cada uno de los sujetos pasivos de la tasa y, en esa medida, se extendía el espectro de la contribución a bases gravables ajenas a los servicios y actividades que abarcan las competencias de la Supervigilancia, como cuando se pretendía exigir el pago de la contribución sobre el capital de una empresa que recibía la mayoría de sus ingresos por venta de artículos ajenos a la materia. Así entonces, la norma ponía en situaciones de igualdad a sujetos que, por las actividades que desarrollaban, debían recibir tratamientos diferentes. 3.4. En síntesis, los demandantes estiman vulnerado el artículo 338 de la Carta por considerar que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no establece el sistema y el método para fijar la tasa a favor de la Supervigilancia, como lo exige el mandato constitucional. A su turno, sostienen que los artículos 371 de la Ley 1819 de 2016 y 76 de la Ley 1151 de 2007 transgreden los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, contenidos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución, por lo siguiente: i)De una parte, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, omite establecer una tarifa y base gravable para el caso de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada y que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el referido artículo, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia.Y, de otra parte, omite diferenciar tarifas y bases gravables a cargo de los distintos sujetos pasivos del tributo que resulten compatibles con la proporcionalidad respecto de los costos, esfuerzos asumidos y beneficios reportados. ii) El artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, porque no diferencia los destinatarios del tributo, lo cual pone en situaciones de igualdad a sujetos que, por sus actividades y reglas específicas, no las tienen. IV.INTERVENCIONES 4.1. Universidad Externado de Colombia[8] La Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte que declare: (i) la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 por medio del cual se reformó el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007; y (ii) la exequibilidad condicionada del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, en el entendido que la tarifa del 1% sobre los ingresos percibidos por la actividad, prevista en el inciso final se entiende aplicable respecto de los ingresos por las actividades de fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, señalados en el numeral 7 del artículo 4º del Decreto 356 de 1994. En relación con el primer cargo, afirma que la disposición prevista en el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, es una medida que se ajusta al artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que señala expresamente la base gravable y la tarifa del tributo. Con respecto al segundo cargo, según el cual, en el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 "no se establece una tarifa para las personas naturales ni una para las personas jurídicas que ejerzan actividades que no encajen en las descritas", la interviniente afirma que el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada -Decreto 356 de 1994- señala expresamente las actividades y la naturaleza jurídica de los sujetos que están autorizados para ejercer la actividad. En consecuencia, las actividades descritas en el Estatuto de Vigilancia, deben subsumirse en la clasificación que prevé el artículo 371, para efectos de determinar la tarifa del tributo con observancia de las actividades que realice el sujeto. Así, en el caso de las personas naturales, la tarifa es el 1% de los ingresos brutos y, en el caso de las personas jurídicas, puede ser el 1.5% del capital suscrito, 2% del valor de la nómina reportada o 1% de los ingresos brutos. De este modo, la Universidad reitera que la disposición acusada no excluye a ningún sujeto de la tasa. De otra parte, sobre la idoneidad en la aplicación de las bases y tarifas, la interviniente considera que no es acertada la conclusión de los demandantes, según la cual, en todos los casos existe una diferencia injustificada en la forma de tributar. Al respecto, señala que no se observa que la clasificación y determinación de las bases y tarifas vulneren los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, toda vez que la misma Ley para cada sujeto, a partir de su condición jurídica, establece que las bases y las tarifas variarán de conformidad con el capital suscrito, la nómina registrada y los ingresos percibidos. En relación con el tercer cargo, precisa que el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, sí contenía una desigualdad entre los sujetos gravados con la tasa. En particular, entre los sujetos que ejercían actividades de comercialización de equipos de vigilancia y los sujetos que llevaban a cabo labores de arrendamiento de vehículos blindados. En efecto, los primeros tenían la obligación de liquidar y pagar la tasa con la tarifa general del 1.5% sobre el capital suscrito, mientras que en los segundos la base gravable se establecía por los ingresos que se percibían por concepto de dicha actividad y la tarifa era del 1%. En consecuencia, la interviniente sostiene que la disposición prevista en el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, es condicionalmente exequible, en el entendido de que la tarifa del 1% sobre los ingresos percibidos por la actividad prevista en el inciso final, se entiende aplicable respecto de los ingresos por las actividades de fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, señalados en el numeral 7º del artículo 4 del Decreto 356 de 1994. 4.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario[9] El Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016. En relación con el primer cargo, señala que la disposición acusada fijó de forma directa la tarifa del tributo y, por ende, el Legislador no estaba obligado a fijar en el texto de la norma un sistema y método para establecer la tarifa, pues ello solamente se requiere cuando se delega en otra autoridad la fijación de ésta. En efecto, precisa que en el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, el Congreso estableció diferentes bases y tarifas, que dependen de la actividad desarrollada por los diferentes sujetos pasivos, para lo cual tuvo en cuenta las distintas situaciones y capacidades económicas que se presentan entre ellos, pues una cosa es la prestación de un servicio de vigilancia y seguridad y, otra cosa, es la instalación o venta de equipos de vigilancia y monitoreo. Respecto del segundo cargo, considera que la diferencia en el tratamiento fiscal entre los diferentes sujetos pasivos tiene plena justificación, puesto que consulta de manera razonable las bases de las diferentes actividades que realizan. En cuanto al tercer cargo no hubo pronunciamiento por parte del interviniente. 4.3. Ministerio de Defensa Nacional[10] El Ministerio de Defensa Nacional solicita a la Corte que se declare la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016. No obstante, la intervención no presenta argumentos específicos en relación con los cargos formulados en la demanda, dado que únicamente se centra en explicar la naturaleza de las Superintendencias como titulares de la función de inspección, vigilancia y control. 4.4 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[11] La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, por medio del cual se reformó el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007. En relación con el primer cargo, precisa que la disposición acusada cumple con el requisito constitucional de determinar el sistema y el método para definir los costos del servicio prestado por la Supervigilancia y la forma de hacer su reparto entre los usuarios. En efecto, indica que en la norma demandada se relacionan como método los ingresos brutos, el capital suscrito y el valor de la nómina, y como sistema el tipo de actividad que desarrolle el vigilado, a través de la fijación de tarifas del 1%, 1,5% y 2%. Respecto del segundo cargo, considera que no puede prosperar, toda vez que la norma muestra que la contribución persigue una finalidad constitucionalmente legitima, la cual consiste en cubrir los costos y gastos asociados al funcionamiento e inversión de la Supervigilancia y el medio es el idóneo para alcanzarla. Sobre el tercer cargo, únicamente sostiene que tampoco es viable su prosperidad, pues: “[q]ueda claro que hasta antes de que la norma que se ataca entrara en vigencia esta debía ser aplicada y por consiguiente generó una serie de procesos entre ellos liquidaciones de la contribución, los coactivos por el no pago entre otros; es de esta manera que la norma debe ser aplicada hasta tanto no sean definidos los diferentes asuntos que se hayan iniciado con dicha norma en su vigencia.” [12] 4.5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[13] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene en el proceso con el fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Tras precisar que no resulta relevante la discusión sobre la naturaleza del tributo para el análisis de los cargos propuestos, por cuanto el inciso 2º del artículo 338 Superior, se refiere tanto a las contribuciones como a las tasas, el interviniente en relación con el primer cargo, señala que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no transgrede el principio de legalidad previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, pues el Legislador no tenía la obligación de establecer el sistema y el método, dado que fijó directamente el monto de la tarifa. Así, indica que la necesidad de verificar la existencia de un sistema y método, sólo es necesaria en la medida en que el Legislador haya decidido delegar la definición de la tarifa de una tasa o contribución a las autoridades administrativas, lo que no ocurrió en este caso. Respecto del segundo cargo, según el cual, la disposición transgrede los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, estima que ningún sujeto ni servicio quedó por fuera de la contribución, de conformidad con lo señalado en el Decreto Ley 356 de 1994 -Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada-. Por lo tanto, contrario a lo que sostienen los demandantes, considera que no se excluye a ningún grupo de sujetos del pago de la contribución. Sobre el cuestionamiento del método escogido por el Legislador para establecer las tarifas y bases gravables de la contribución, el interviniente indica que la diferencia en el tratamiento fiscal entre los sujetos pasivos tiene plena justificación, puesto que consulta razonablemente las bases de las diferentes actividades que realizan. En relación con el tercer cargo, conforme al cual, la norma derogada ponía en situaciones de igualdad a sujetos que por las actividades que desarrollaban debían tener tratamientos diferentes, el interviniente señala que los demandantes no demostraron “cómo estas diferencias demandan un trato diferenciado por el legislador y/o que el legislador desbordó sus competencias al establecer un tratamiento igual o similar.”[14] 4.6. Intervención ciudadana[15] El ciudadano Pedro Rocha Santamaría solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, por medio del cual se reformó el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007. En relación con el primer cargo, estima que la disposición es inconstitucional, pues aunque establece un tope máximo de recaudo ligado a los costos y gastos asociados al funcionamiento e inversión de la Supervigilancia, también es cierto que no establece la forma de repartir estos costos entre los obligados. Indica que aun cuando en el presente caso existe una fijación directa de la tarifa, el Legislador debió incluir, implícitamente, el sistema y el método. Sobre el segundo cargo, considera que la norma también contradice la Constitución, pues resulta incomprensible que una tasa, cuyo fin es la retribución de un servicio público, cobre más a aquellos que son menos vigilados y que se benefician apenas tangencialmente del servicio que presta la Supervigilancia. En cuanto al tercer cargo no hubo pronunciamiento por parte del interviniente. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Ministerio Público solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “fijar” contenida en el parágrafo 2 del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, así como el parágrafo 3 de la misma norma, y exequible el resto de dicho artículo, bajo el entendido de que el déficit presupuestal de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debe ser cubierto mediante adición presupuestal proveniente de los ingresos del Presupuesto General de la Nación, y el exceso de recaudo, por concepto de la tasa creada para cubrir los costos del servicio de control de la actividad económica de vigilancia y seguridad privada frente a los gastos aprobados a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia correspondiente, debe ser reintegrado a los contribuyentes en la misma proporción en que pagaron sus tarifas. A su vez, solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de fondo el cargo contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, consistente en la violación de los principios de igualdad, equidad y justicia en materia tributaria, dada la falta de claridad y certeza en la formulación de esa acusación de inconstitucionalidad. Por último, pide que se declare inhibida para conocer de fondo el cargo contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, consistente en la violación de los principios tributarios de igualdad, equidad y justicia, ante la falta de certeza en la formulación de esa acusación de inconstitucionalidad. En primer lugar, aclara que la regulación sobre cubrimiento de costos y gastos de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada establecida en la Ley 1819 de 2016 responde materialmente a una tasa y no a una contribución por las siguientes razones: (i) hace parte del presupuesto correspondiente en su condición de tasa como ingreso corriente y para gastos de funcionamiento e inversión, (ii) tiene destinación específica, (iii) constituye una contraprestación directa por parte de los sujetos pasivos de la obligación contributiva, en este caso por recibir la prestación del servicio de control de las actividades económicas de seguridad y vigilancia privada que desempeñan, (iv) su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido, en el presente caso el servicio de control, inspección y vigilancia en materia de seguridad y vigilancia privada prestado a todas la personas que ejercen dichas actividades económicas, lo que se expresa en los gastos de funcionamiento e inversión de dicha Superintendencia durante cada vigencia presupuestal, (v) se cobra periódicamente para cada vigencia fiscal y no por una sola vez como sucede con las contribuciones, (vi) se cobra y recauda por la prestación del servicio de control de las actividades económicas de vigilancia y seguridad privada a los sujetos pasivos de la obligación tributaria y no a manera de participación en beneficios que se les proporcione a tales sujetos, pues ellos no reciben ningún tipo de ventaja que les valorice sus empresas, lo que sí sucedería en el caso del cobro de una contribución. En segundo lugar, en cuanto a la constitucionalidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, considera que la creación de una tasa a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada destinada a cubrir los costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión, no vulnera la competencia directa del Legislador de establecer el sistema y método para definir los costos del control de las actividades y servicios de vigilancia y seguridad privada ejercidos por esa Superintendencia, puesto que en el presente caso el Congreso fijó directamente las tarifas de la tasa a favor de la Superintendencia, destinadas a cubrir los costos y gastos asociados a su funcionamiento e inversión y, en esa medida, no estaba obligado a establecer un sistema y un método de fijación de dicha tarifa. En tercer lugar, estima que el parágrafo 2º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 sí vulnera la competencia del Legislador para imponer tributos, al asignarle a la Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa adicional. En particular, señala que ello resulta contrario al orden normativo fundante por dos razones: “La primera, porque como ya el legislador fijó directamente las tarifas correspondientes, la fijación de esa tasa por parte de dicha Superintendencia constituiría un doble cobro y pago por el mismo servicio que se presta los sujetos pasivos de la tasa, comprometiendo el principio de justicia tributaria. La segunda, porque el legislador debió haber fijado el método y el sistema para definir los costos de los servicios de control en materia de vigilancia y seguridad privada para que la Superintendencia pudiera fijar dicha tarifa, evento que no ocurrió en el presente caso, pues en el evento en que el Congreso decidiera permitir que las autoridades administrativas señalaran las tarifas de las tasas, está en la obligación de definir el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, según el artículo 338 Superior.” En cuarto lugar, considera que el parágrafo 3º del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, también vulnera la competencia del Legislador para imponer tributos, al asignarle a la Supervigilancia la competencia para fijar otra tasa adicional. En efecto, en dicho parágrafo se establece que la Superintendencia debe fijar las tasas por concepto de los servicios prestados a los vigilados en el ejercicio de su actividad, lo cual constituye la asignación de una función legislativa a un ente administrativo. En quinto lugar, argumenta que la afirmación de los demandantes consistente en que existe una violación de los principios tributarios de igualdad, equidad y justicia, debido a que algunos sujetos pasivos no están obligados a pagar la tasa por los servicios de vigilancia y control que les presta la Superintendencia, carece de certeza porque no es cierto que las personas naturales y jurídicas que prestan servicios y desarrollan industria de vigilancia y seguridad privada no se encuentren cobijadas por la norma demandada. Así, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 356 de 1994, las personas naturales sometidas al control de la Supervigilancia pueden prestar servicios de asesoría, consultoría e investigación en vigilancia y seguridad privada, quienes pagan una tarifa del 1% de los ingresos brutos de sus actividades; de manera similar ocurre con las personas naturales que deben establecer departamentos de seguridad cuando pretenden organizar servicios de vigilancia y seguridad privada con armas de fuego para su propia protección, quienes deben pagar la tarifa del 2% sobre el total declarado cuando su base gravable está constituida por el valor de la nómina empleada para la prestación del servicio de seguridad en cada anualidad; también están las personas naturales que realizan actividades de fabricación, importación, comercialización, instalación o arrendamiento de equipos para la vigilancia y seguridad privada, quienes deben pagar una tarifa del 1% de los ingresos brutos procedente de sus actividades. Con fundamento en lo anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de fondo la demanda contra el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, por falta de claridad y certeza en la fundamentación del cargo por violación de los principios tributarios de igualdad, equidad y justicia. Por último, en relación con el cargo presentado contra el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, solicita a la Corte que se inhiba para conocer de fondo porque, por un lado, ya se demostró que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 debe continuar vigente y, por el otro, debido a que no es cierto que el artículo 76 no hubiese establecido tarifas diferenciales para la tasa por servicio de control de las actividades económicas de vigilancia y seguridad privada. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 371 de la Ley 1819 de 2016 y 76 de la Ley 1151 de 2007, pues se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de leyes de la República. 2. Ahora bien, en primer lugar la Corte precisa que solo emitirá un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 si declara la inexequibilidad de la disposición que lo modificó íntegramente, esto es, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 y, por ende, llega a considerar que debe operar la reviviscencia del referido artículo 76. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que la reincorporación en el ordenamiento jurídico de disposiciones derogadas o modificadas por las normas declaradas inexequibles sólo tendrá lugar “cuando ello sea necesario para garantizar la integridad y supremacía de la Carta”. En esa medida la automaticidad de la reviviscencia es condicionada, pues previamente se deberá hacer un juicio sobre la necesidad de la misma para preservar la integridad y supremacía de la Constitución[16]. Entonces es claro que, en el caso objeto de estudio, el análisis sobre el artículo 76 de la Ley 1151 de 2007 solamente resultaría pertinente si, en los términos planteados por los demandantes, se concluya la inexequibilidad del artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pues sólo en ese momento podrá comprobarse un vacío normativo que permita evaluar si procede concluir la reviviscencia de la legislación derogada. Ahora bien, la Corte encuentra que algunos de los intervinientes hacen referencia a los potenciales efectos ultractivos del artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, que deberían ser objeto de estudio por esta Corporación. Sin embargo, la Sala no abordará estos asuntos, debido a que el objetivo planteado por la demanda, el cual circunscribe el cargo de inconstitucionalidad, consiste en que el análisis sobre la constitucionalidad de la norma mencionada sólo opera en virtud de la reviviscencia. En otras palabras, no fue planteado de forma autónoma, sino subsidiaria y así será asumido en la presente sentencia. Consideración previa. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos propuestos 3. Los demandantes estiman vulnerado el artículo 338 de la Carta por considerar que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no establece el sistema y el método para fijar la tasa a favor de la Supervigilancia, como lo exige el mandato constitucional. A su turno, sostienen que los artículos 371 de la Ley 1819 de 2016 y 76 de la Ley 1151 de 2007 transgreden los principios constitucionales de igualdad, equidad y justicia tributaria, contenidos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución, por lo siguiente: i) De una parte, el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, omite establecer una tarifa y base gravable para el caso de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada y que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el referido artículo, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Y, de otra parte, omite diferenciar tarifas y bases gravables a cargo de los distintos sujetos pasivos del tributo que sean compatibles con la proporcionalidad respecto de los costos, esfuerzos asumidos y beneficios reportados. ii) El artículo 76 de la Ley 1151 de 2007, porque no diferencia los destinatarios del tributo, lo cual pone en situaciones de igualdad a sujetos que, por sus actividades y reglas específicas, no las tienen. 4. A su turno, el Ministerio Público solicitó la declaratoria de inhibición en relación con los cargos (segundo y tercero) por violación de los principios tributarios de igualdad, equidad y justicia, por considerar que no concurren los presupuestos de claridad y certeza. Por consiguiente, la Sala debe analizar si los cargos formulados por los demandantes cumplen con los requisitos de aptitud previstos por la jurisprudencia para generar un debate constitucional y, en consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo correspondiente. 5. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[17], que la acción pública de inconstitucionalidad es manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana. Específicamente, esta acción constituye un instrumento jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 Superiores)[18]. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el Congreso -foro central de la democracia representativa-, los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución-[19]. Así pues, esta acción desarrolla los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo[20]. Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[21], no requiere de abogado[22], ni exige un especial conocimiento para su presentación, el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad, no releva a los ciudadanos de observar unas cargas procesales mínimas que justifiquen debidamente sus pretensiones (artículo 40-6 Superior). Estos requisitos buscan, de un lado, promover el balance entre la observancia del principio pro actione, y de otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[23] y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[24]. En ese sentido, los presupuestos mínimos a los que se hace referencia buscan[25]: (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera que no adelante, de oficio, el control concreto y efectivo de las normas acusadas. 6. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, y exige que los ciudadanos: (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que consideran violadas; y (iii) expliquen las razones por las cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. Esta Corporación ha precisado que las razones presentadas por el demandante en el concepto de la violación deben ser conducentes para hacer posible el diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos de “(…) formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[26] 7. En particular, la jurisprudencia de la Corte[27] ha determinado que el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida en que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; iv) pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o doctrinarios; y v) suficientes, al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 8. Expuesto lo anterior, procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de violación. 9. Los demandantes señalan que artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 transgrede los principios constitucionales de legalidad, igualdad, equidad y justicia tributaria contenidos en los artículos 13, 363 y 95 numeral 9 de la Carta. Primero, porque, de una parte, para los sujetos que no están descritos de forma taxativa en la norma, pero que sí son sujetos de control, inspección y vigilancia de la entidad conforme el artículo 4 del Estatuto de Vigilancia, el artículo 371 no establece la tarifa y la base gravable del tributo, situación que puede llevar a la exoneración del pago en favor de dichos sujetos en la práctica; y de otra parte, porque respecto de los que sí son enlistados en la norma, no se valoran adecuadamente los costos diferenciales en los que incurre la Superintendencia de Vigilancia para la prestación del servicio policivo en cada caso, dando tratamientos iguales a quienes deberían ser tratados diferentes por implicar menores esfuerzos para la entidad. En particular, los demandantes manifiestan que si bien la norma acusada precisa que las personas naturales o jurídicas que ejerzan cualquiera de las actividades consagradas en el Estatuto de Vigilancia -Decreto Ley 356 de 1994- deben pagar la tasa, no se establece una tarifa para las personas naturales ni jurídicas que ejerzan actividades que no encajen en las descritas por el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016, pero que sí se encuentren vigiladas por la Superintendencia, de conformidad con el Estatuto de Vigilancia. Por lo tanto, señalan que existen ciertos sujetos o actividades que se excluyen de pagar la tasa, aun cuando se encuentran sujetos a la inspección, vigilancia y control de la Supervigilancia. Entonces, a juicio de los demandantes, el Estatuto de la Vigilancia no puede subrogarse la posición del Legislador, el cual tiene la competencia exclusiva para fijar los sujetos pasivos del tributo y, en esa medida, debe entenderse que los únicos contribuyentes que deben pagar la tasa son los que se encuentran determinados específicamente en la Ley. En otras palabras, a juicio de los demandantes la definición de los sujetos pasivos del tributo debe ser expresa, así como la base gravable y la tarifa que dichos sujetos deben asumir, estándar que no se cumple con una remisión normativa a otro texto legal, como lo hace la disposición acusada. Al respecto, el Ministerio Público señala que el cargo carece de certeza porque no es cierto que las personas naturales y jurídicas que prestan servicios y desarrollan industria de vigilancia y seguridad privada no estén cobijadas por la norma. No obstante, para la Sala es importante precisar que el fundamento del cargo presentado por los demandantes no solo está dirigido a demostrar que ciertos sujetos no se encuentran incluidos en la disposición acusada, sino que la misma no establece la...