Sentencia C-277 de 2011

C-277-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 160/11 se corrigió el primer párrafo del numeral 1.3.6. Sentencia C-277/11 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa La Corte ha señalado de manera reiterada que cuando se demanda una norma por violación del principio de unidad de materia, el actor tiene la carga de demostrar: (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de materia. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de ponderar el principio de unidad de materia frente al principio democrático y de libre configuración del legislador El juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida, la jurisprudencia indica que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad razonable (causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra, habiendo señalado la Corte, que el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del derecho. En consecuencia, la Corte ha considerado que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Incumplimiento de carga argumentativa mínima/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia En el presente caso en que se demanda por vulneración del principio de unidad de materia el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, se observa que el único argumento expuesto por la accionante como fundamento de tal violación es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal disposición en el último debate”. Teniendo en cuenta que el único argumento dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo establece el artículo 158 Superior y lo explica la jurisprudencia constitucional, éste consiste en que las normas específicas deben guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8º y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8º que la contiene, por lo que la Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para demostrar la existencia de violación de la unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma CADUCIDAD DE LA ACCION DE PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos Si bien el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración, por lo que para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido con anterioridad, correspondiéndole al demandante indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad –claramente identificada en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras. PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Definición/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan Se ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto, advirtiendo la Corte que aún en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores. Así en sentencia C-141 de 2010 refiriéndose al principio de identidad se precisó que: “El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo…” PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por inclusión de norma en cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE DE LEY QUE PRECISA LA AUTORIDAD EN MATERIA DE PROTECCION DE LA COMPETENCIA-No se vulneran por asignación de competencia a la Aeronáutica civil en materia de competencia económica En el trámite de aprobación de la Ley 1340 de 2009 y específicamente del parágrafo del artículo 8º la Corte considera que se respetaron los principios de identidad flexible y de consecutividad, por cuanto la norma acusada cumplió con los tres requisitos para que se entienda satisfecho el principio de consecutividad, y si bien no se habló con anterioridad al cuarto debate del trámite de la ley específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica, siendo subrayado por la Corte que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores, como sucedió en este caso respecto de la norma que guarda una conexidad temática directa con el contenido de las demás disposiciones del artículo 8º y del Capítulo III sobre Autoridad nacional en materia de protección de la competencia, y, en general, con el objeto y esencia de la Ley cual es el de establecer un régimen de protección de la libre competencia, conexidad que reside en la relación que existe entre la regla general de constituir a la Superintendencia de Industria y Comercio SIC como la autoridad única en materia de protección de la competencia, y la excepción. En relación con el principio de identidad flexible o relativa, se tiene que se cumplió la regla jurisprudencial según la cual “la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”, entendiendo la Corte que la creación de una excepción a la regla general según la cual sólo existe una autoridad única en materia de protección de la libre competencia económica que es uno de los pilares de la Ley, no puede entenderse como un asunto ajeno, extraño o lejano al objeto y esencia del proyecto que en ese momento se discutía y que, claramente hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador. En estas condiciones, mantener en cabeza de la Aeronáutica Civil la competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves no es un asunto que modifique sustancialmente el proyecto de ley hasta el punto de hacerlo totalmente distinto al hasta ese momento aprobado, pues simplemente constituye una excepción a la regla general sobre competencia orgánica del objeto de la ley. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Funciones como autoridad en materia de protección de la competencia en el sector aeronáutico Referencia: expediente D-8224 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (Parcial) de la Ley 1340 de 2009 Demandante: Martha Alicia Corssy Martínez Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., doce (12) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES La ciudadana Martha Alicia Corssy Martínez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (parcial) de la ley 1340 de 2009. Luego de los trámites de rigor, la demanda se fijó en la secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto del artículo demandado es el siguiente (se subraya lo acusado): “LEY 1340 DE 2009 (julio 24) Diario Oficial No. 47.420 de 24 de julio de 2009 Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia. TITULO I. DISPOSICIONES GENERALES. (…) CAPITULO III. AUTORIDAD NACIONAL EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA. (…) ARTÍCULO 8o. AVISO A OTRAS AUTORIDADES. En la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 10 de esta ley, o, tratándose de una investigación, dentro de los diez (10) días siguientes a su inicio, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá comunicar tales hechos a las entidades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados. Estas últimas podrán, si así lo consideran, emitir su concepto técnico en relación con el asunto puesto en su conocimiento, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación y sin perjuicio de la posibilidad de intervenir, de oficio o a solicitud de la Superintendencia de Industria y Comercio, en cualquier momento de la respectiva actuación. Los conceptos emitidos por las referidas autoridades deberán darse en el marco de las disposiciones legales aplicables a las situaciones que se ventilan y no serán vinculantes para la Superintendencia de Industria y Comercio. Sin embargo, si la Superintendencia de Industria y Comercio se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar, de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos jurídicos o económicos que justifiquen su decisión. PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil conservará su competencia para la autorización de todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo de espacio en aeronaves. 1.2. DEMANDA En criterio de la ciudadana Martha Alicia Corssy Martínez, el parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 “por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia” viola los artículos 157 y 158 de la Constitución Política, por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones: 1.2.1. Vulneración del principio de unidad de materia: según la actora, se vulnera el principio de unidad de materia en cuanto el parágrafo demandado es una norma ajena al artículo 8º que lo contiene, pues los artículos 6, 7 y 8 pertenecen al capítulo III sobre “Autoridad Única en materia de protección de la competencia” y de pretenderse una excepción a esta autoridad, se debió incluir desde el principio en el artículo 6° de la misma ley. Así que, afirma la accionante, si se pretendía incluir una excepción, ésta debió hacerse al artículo 6° que determina cual es la autoridad única de competencia, pues se trataba de una modificación “que sin duda afecta la esencia de lo aprobado en todos los debates anteriores”. Por lo tanto, su incorporación en el último debate contraría los artículos 157 y 158 de la Constitución Política. Concluye la señora Corssy que la Corte Constitucional ha señalado en sentencia C-333 de 2010 que el principio de unidad de materia busca asegurar que toda normativa “tenga un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos relacionados entre sí”, y por lo tanto, se hace evidente la falta de unidad de materia en este caso pues no existe correspondencia entre el artículo 8° y su parágrafo ya que la inclusión de la Aeronáutica Civil como autoridad excepcional debió hacerse desde un principio y darle todo el trámite legislativo. 1.2.2. Violación de los principios de consecutividad e identidad flexible: Estima la actora que el parágrafo demandado contraría el artículo 157 de la Constitución Política, en lo que tiene que ver con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que el texto fue aprobado sin el cumplimiento total de los requisitos constitucionales allí señalados, específicamente, no se realizaron los cuatro debates que ordenan los numerales 2 y 3 de la norma Superior. Considera que al tratarse de un tema nuevo, su inclusión en el cuarto debate implicaba la necesidad de su discusión a través de todo el trámite legislativo, por ser contrario y ajeno al real sentido con que se expidió la Ley 1340 de 2009. Señala que al presentarse el proyecto de ley número 195 de 2007 “por medio del cual se dictan normas en materia de integración y prácticas restrictivas de la competencia” la norma que hoy aparece en el parágrafo del artículo 8 no se propuso y, por tanto, tampoco existe en su exposición de motivos, ni en las ponencias para los debates. Enfatiza que el Congreso “desconoció el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite establecido en el artículo 157 superior antes de ser promulgadas”, teniendo en cuenta que el parágrafo demandado se incorporó, según Gaceta No. 754 del 19 de agosto de 2009, en el cuarto debate ante la Plenaria de la Cámara. La demandante ilustra la forma en que se introdujo el parágrafo demandado y cómo, según ella, se puede ver que su contenido no es consecuente y no presenta conexión alguna con el contenido y finalidad del proyecto de ley. El proyecto de ley 195 de 2007, con ponencia del Senador Alvaro Ashton Giraldo, se presentó con 19 artículos y se publicó en la Gaceta 583 del 16 de noviembre de 2007, junto con su exposición de motivos. Hace una breve reseña sobre la exposición de motivos y afirma que es “claro que el objetivo primordial del proyecto de ley fue crear una AUTORIDAD ÚNICA DE COMPETENCIA para la investigación y sanción de las prácticas restrictivas de la competencia y el control previo de integraciones empresariales “cualquiera que sea el sector en que se produzcan”, y que desde el principio se propuso que tal autoridad fuera la Superintendencia e Industria y Comercio –SIC- (…)”. Teniendo en cuenta lo anterior, la accionante pretende demostrar que desde un principio el objeto del proyecto de ley fue establecer como autoridad única en materia de protección de la competencia, a la Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo tanto, considera inexplicable que esa intensión se desfigure en el cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, manteniendo a la Aeronáutica Civil como autoridad encargada de la protección de la competencia en los contratos de su sector. Adicionalmente, la actora explica que el hecho de que se haya introducido en el cuarto debate tampoco puede subsanarse con la discusión del acta de la comisión de conciliación en el cual se mantiene dicho parágrafo en la medida que nunca se abrió espacio para discusión de dicha norma sino que directamente se sometió a votación. Señala: “en las plenarias de cada cámara se impartió la aprobación al informe de la Comisión de conciliación, sin que se hubiera siquiera dado lectura del articulado o de las consideraciones allí expuestas, según se puede verificar en las Gacetas No. 773 del 25 de agosto de 2009 y 840 del 3 de septiembre de 2009, donde se publicó la aprobación a dicho informe, por cada una de las plenarias”. Así que: “como consecuencia lógica, en ausencia de los anteriores elementos en la formación de la ley, parece obvio que el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley, el parágrafo del artículo 8 demandado es inexequible”. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Universidad Externado de Colombia Dentro del término concedido, el doctor Ernesto Rengifo García, Director del Departamento de Propiedad Intelectual de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia intervino en el proceso y solicitó a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición atacada. En primer lugar, aclara que la norma demandada no adolece de los vicios que la actora señala y que no pretende una vulneración al “espíritu de la ley” sino que, más bien, la “venera” por estar inspirada en la resolución de un conflicto de competencia entre la Aeronáutica Civil y la Superintendencia de Industria y Comercio. Para el interviniente el parágrafo demandado es un tema que está relacionado directamente con el proyecto de ley presentado y por lo tanto el incluirlo en el cuarto debate es, sin duda, constitucional. Resalta que por ser una actividad comercial dirigida por el Estado, el legislador cuenta con la potestad de incluir una excepción al fuero privativo de la Superintendencia de Industria y Comercio en virtud del principio de libertad de configuración legislativa. Señala que llama la atención que la actora fundamente sus argumentos en la sentencia C-333 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en la que la Corte puso en evidencia cómo la inclusión de una norma en el cuarto debate de discusión del proyecto de ley que en aquella ocasión se estudiaba, violaba el principio de unidad de materia. Esto, en cuanto, según el interviniente, en este caso, sucede lo contrario en la medida que lo que se evidencia es la conexidad temática de la adición al artículo 8 con el proyecto de ley de protección de la competencia. Continúa señalando que en Sentencia C-942 del 2008, la Corte Constitucional falló una demanda de constitucionalidad con supuestos de hecho similares a los ahora presentados. En esa oportunidad se incluyó en el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes un parágrafo al proyecto de ley en discusión. Frente a lo anterior, la Corporación concluyó que en ese caso sí se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible, aunque el texto del parágrafo se hubiera incluido en el cuarto debate, al existir conexidad directa con el artículo al cual se adicionó. Citó la siguiente afirmación: “La Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores”. Por otro lado, manifiesta que es tan congruente el parágrafo adicionado con el proyecto de ley presentado inicialmente, que la Comisión Accidental de Conciliación no encontró discrepancias significativas que no permitieran conciliar las diferencias en los textos aprobados en las plenarias. Concluye que para invocar la vulneración de principios como la unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, no es suficiente argumentar que se introdujo una adición al proyecto de ley en el cuarto y último debate ante la Cámara de Representantes, sino que además debe demostrar que ésta no guarda conexidad temática con el contenido del artículo y capítulo donde se ha ubicado. 1.3.2. Universidad del Rosario Edgar Iván León Robayo, Profesor de Carrera Académica de la Línea de Derecho Comercial de la Facultad de Jurisprudencia y Juan Sebastián Pérez Villarreal, Joven Investigador de la Línea de Derecho Comercial de la Facultad de Jurisprudencia, dentro del término concedido, intervinieron en el proceso en representación de la Universidad del Rosario y solicitaron a la Corporación declarar EXEQUIBLE la disposición atacada. En relación con la facultad modificatoria del texto de los proyectos de ley por parte del legislador, afirma que la intervención del Congreso modificando textos que han sido sometidos a su aprobación, hace parte del principio democrático, por lo tanto, les es permitido a los parlamentarios adicionar, modificar o suprimir aspectos que permitan obtener un documento adecuado a las necesidades actuales del país. Aclaran los intervinientes que sería imposible que el texto presentado inicialmente en el proyecto de ley fuera siempre exacto al aprobado al finalizar los debates, a no ser que el documento sea perfecto y que sea insostenible adicionar cambios al mismo. Así las cosas, les es permitido proponer cambios, incluir temas no contemplados o suprimir aspectos que contraríen el ordenamiento jurídico. Refieren que esta potestad legislativa tiene límites que la misma Constitución Política ha indicado como el principio de unidad de materia presente en el artículo 158 superior. En relación con el trámite del proyecto, señalan que el parágrafo censurado sí fue adicionado en el cuarto debate pero alcanzó validez constitucional al ser aprobado por la comisión accidental de conciliación. En este orden de ideas, concluyen que: 1. El Legislador tiene la facultad constitucional de señalar legalmente quién o quiénes son las autoridades nacionales en materia de competencia. En este caso, el legislador decidió “conservar la atribución en cabeza de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil para autorizar todas las operaciones comerciales entre los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamiento, intercambio y bloqueo de espacio”. Lo anterior, para los intervinientes, es un acierto pues se trata de una labor técnica especializada que no podría ser llevada a cabo por otro organismo o autoridad. 2. Advierten que no es correcto afirmar que con la norma demandada se viola el principio de unidad de materia ya que al atribuirle a la Aeronáutica Civil la calidad de autoridad de protección de la competencia en lo establecido por la ley no es ajena al régimen allí contenido. 1.3.3. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Álvaro Elías Baene Ferez, obrando como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dentro de la oportunidad legal, solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada. Para el interviniente, los supuestos fácticos no configuran vicio alguno en el trámite, ni violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible, en razón de lo siguiente: La inclusión del parágrafo del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009 en el cuarto y último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes no es suficiente motivo para pedir que se declare inconstitucional, en cuanto se incluyó como proposición aditiva sometida a consideración y aprobación lo cual no configura vicio alguno al no tratarse de un hecho nuevo ya que el tema central del proyecto era la creación de “una autoridad única en materia de protección de integración y prácticas restrictivas de la competencia, ante la existencia de autoridades reguladoras facultadas para promover la competencia del sector, entre ellas cabe mencionar la Aerocivil”. El interviniente se refiere a la Sentencia C-1040 de 2005, en donde se precisa que los debates no son sinónimos de intervenciones, sino más bien, son la oportunidad en la cual los congresistas pueden participar sobre el proyecto en discusión. Por lo tanto, por no haber consenso en comisiones o plenarias no se genera inconstitucionalidad de la ley o actos legislativos a debate pues no es correcto afirmar que en todas las etapas del trámite legislativo es indispensable que se participe y se haga intervenciones discordantes. En la sentencia C-040 de 2010, se concluye que el principio de consecutividad no es que todos los enunciados normativos tienen que ser aprobados de forma idéntica en todos los debates sino que más bien, este principio debe comprenderse conjuntamente con el principio de identidad flexible cuyo fin es el de permitir a los congresistas incorporar cambios en el articulado conservando la unidad temática del proyecto. De acuerdo con lo anterior, el interviniente concluye que el fin del principio de unidad de materia es asegurar que las leyes “tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos relacionados entre sí”. El eje central de la ley a la que pertenece el artículo demandado es la actualización de las normas en materia de protección de la competencia proponiendo la Superintendencia de Industria y Comercio como autoridad única en esta función y se incluye el parágrafo demandado para que la Aeronáutica Civil mantenga su competencia como autoridad sobre las operaciones comerciales de los explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamientos, intercambio y bloqueo de espacios en aeronaves. Frente a esto, afirma que se comprueba que el parágrafo tiene relación directa con el espíritu de la ley finalmente sancionada ya que tratan de la actualización normativa en materia de protección de la competencia y por lo tanto hay unidad temática sin desconocerse los principios de consecutividad e identidad flexible. La jurisprudencia ha reconocido que no es necesario e indispensable que los textos presentados inicialmente y los finalmente aprobados sean idénticos pues es posible hacer modificaciones, adiciones o supresiones a lo largo del trámite legislativo hasta el punto de crear comisiones de conciliación si se diera el caso de que al terminar el trámite existieran discrepancias entre las versiones aprobadas. Agrega que, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación al principio de consecutividad se considere sustancialmente apto, es necesario que el demandante acredite que el artículo acusado es nuevo y que su contenido normativo no está relacionado de ninguna manera con el proyecto al cual se adiciona. Aunado a lo anterior, es necesario también, que la accionante indique el por qué al incluirse esta adición se viola este principio y explique en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente. Precisa que dentro del cuerpo normativo especial del sector aeronáutico, se indica que la autoridad aeronáutica permanecía con algunas facultades que se relacionaban con los acuerdos comerciales entre explotadores de aeronaves, por lo cual no se puede considerar que es un tema nuevo o extraño a la nueva ley sino más bien lo que se buscaba era dejar claro que se mantenía dicha competencia. 1.3.4. Asociación de Transporte Aéreo en Colombia Manuel Leal Angarita, obrando en calidad de representante legal de la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia –ATAC, intervino en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando a la Corte la EXEQUIBILIDAD del artículo 8° de la Ley 1340 de 2009. Para el interviniente es evidente que no ha existido violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible ya que es totalmente legítimo introducir modificaciones a los proyectos de ley y además, se conformó una comisión accidental para conciliar las diferencias entre los textos aprobados, la cual aprobó la inclusión del parágrafo demandado. Considera también, que el principio de unidad de materia no ha sido violado teniendo en cuenta que es atinente al tema de la ley 1340 de 2009 y precisa la competencia de la Aeronáutica para atender ciertos acuerdos que se presentan en la industria aeronáutica y para los cuales es necesario un ente técnico y especializado como éste que sepa de los acuerdo enunciados en el parágrafo demandado. Adiciona que no sería lógico atacar la constitucionalidad de la norma por cuanto ésta, además de la excepción en el tema aeronáutico, trae otros sectores como el financiero y el agrícola en los cuales también se conserva la competencia del ente técnico de los mismos. Es necesario que los trámites negociales y acuerdos realizados entre explotadores de aeronaves en Colombia sean competencia de un ente especializado que dé el trámite correspondiente como lo es la Aeronáutica Civil. El interviniente hace una breve alusión a las normas propias del sector aeronáutico que contienen un especial énfasis en la aprobación de acuerdos como los contenidos en la norma demandada y que reconocen la importancia de los mismos en la eficiencia, estabilidad y seguridad de la industria aeronáutica. En todo el mundo existen muchos acuerdos para mejorar la eficiencia de la industria, lo cual tiene como consecuencia grandes beneficios para los usuarios de ese servicio y en nuestro país quien estudia y autoriza es la autoridad aeronáutica competente y otorgarle esta función a otro ente no tendría sentido ya que éste es el que conoce la actividad aeronáutica. Concluye que es “necesario y conveniente declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 8 de la ley 1340 de 2009 pues si no se estaría desconociendo el carácter especial del sector aeronáutico y nos estaríamos alejando de las tendencias mundiales en materia de competitividad y eficiencia de la industria, además de poner en clara desventaja a las empresas colombianas respecto de los demás actores del sector en el mundo al desincentivar la celebración de estos acuerdos”. 1.3.5. Intervención del ciudadano Fernán Ignacio Bejarano Arias El ciudadano Fernán Ignacio Bejarano Arias, intervino en el término previsto, en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando la EXEQUIBILIDAD del artículo 8 de la ley 1340 de 2009. La adición del parágrafo del artículo 8° de la ley en mención se incluyó en el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de representantes pero ello no implica que sea inconstitucional pues no se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo anterior, ya que la adición del parágrafo demandado fue sólo una de las varias modificaciones que se le hicieron al proyecto de ley inicial gracias a la facultad que tienen los congresistas de proponer las enmiendas que consideren pertinentes para luego ser aprobadas o no por sus pares. Esta acción es la que permite que se genere el debate para que las normas que se consagren como leyes sean realmente la decisión de la mayoría de los que representan al pueblo. Las modificaciones al artículo 8° materia de esta demanda, al igual que las presentadas en los tres debates anteriores se plantearon a la Comisión de Conciliación que más tarde se dio a conocer el acta con el texto del proyecto de ley conciliado para que los congresistas lo aprobaran. El interviniente concluye que al hacer un análisis del trámite legislativo se puede evidenciar: “(i) que el trámite legislativo se realizó de conformidad con las normas dispuestas por la Constitución y la ley 5 de 1992, (ii) que en el trámite legislativo el proyecto de ley fue avanzando, tanto el contenido como la materia que trataba, concluyendo con la ley que rige actualmente, (iii) que este cambio es fruto del enriquecedor debate que se presentó tanto en el senado como en la Cámara de Representantes, en atención a la facultad de la configuración legislativa que tienen los honorables congresistas, y (iv) que todas las modificaciones hechas al proyecto se refieren al tema principal de la ley sobre normas en materia de protección de la competencia, incluyendo el parágrafo del artículo 8° objeto de esta demanda. Señala que del contenido de la ley se puede evidenciar que el propósito del legislador fue recopilar en un texto único la normativa referente a la protección de la competencia, por lo tanto la inclusión del parágrafo del artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia pues tiene una relación sustancial con el eje temático de la ley que es “fortalecer la normatividad en materia de protección a la competencia”[1] Por otra parte, señala que no es coherente afirmar que el artículo demandado y su parágrafo no tienen conexidad temática entre sí ni con la ley a la que pertenecen ya que en dicho parágrafo se consagra una excepción a la competencia otorgada a la Superintendencia de Industria y Comercio, en un área donde se hacen necesarios conocimientos especializados. Según el interviniente la demanda presentada por la accionante incurre en errores que conducen a un juicio errado sobre la constitucionalidad del artículo demandado, por cuanto: 1. La demandante al pretender sustentar el cargo de violación de consecutividad termina arguyendo la violación del artículo 158 de la Constitución, dejando de exponer las razones por las cuales estima se viola el artículo 157 superior. 2. La accionante presenta como argumento que en la proposición de adición, el representante Telésforo Pedraza expresó que el objeto de la proposición era precisar el articulo 8° del proyecto de ley y como ese artículo trata de los avisos que debe dar a la SIC a otras entidades en caso de integraciones y procedimientos sancionatorios, el parágrafo no tiene unidad temática con el artículo al que se adicionó pero, en realidad, el artículo 8° hace parte del trámite para la autorización de integraciones empresariales y aún si se hubiese incorporado inadecuadamente, ese defecto no vicia el proyecto discutido. 3. La actora incurre en otro error al considerar que la temática del proyecto consistía en crear una autoridad única de competencia y en esto basa su demanda, pero el tema de la ley 1340 de 2009 corresponde a su título “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia” por lo tanto no es lógico afirmar que una ley que trata de la protección a la competencia no tenga unidad de materia con una disposición relativa a las funciones de una autoridad nacional en materia de competencia que el Congreso decidió no suprimir por su especialidad en el sector. 1.3.6. Superintendencia de Industria y Comercio En el término previsto, el doctor Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, actuando como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en el juicio de constitucionalidad del artículo 8 de la ley 1340 de 2009, solicitando se declare la INEXEQUIBILIDAD. Afirma el interviniente, que en el caso de estudio no existe una relación de conexidad causal entre el parágrafo del artículo 8° y la materia dominante de la ley a la que pertenece pues en la exposición de motivos se evidencia que la real causa que promovió la iniciativa fue la afectación a la consistencia en la aplicación de las normas debido a que muchas autoridades conocen de la materia por lo que la razón por la cual se dispuso en el parágrafo demandado que en materia aeronáutica la competencia estaría en cabeza de la Aeronáutica Civil es desconocida y contraria a la causa que dio origen al proyecto de ley. De la misma manera, sostiene que no existe conexidad teleológica ya que el propósito de la ley en mención vista en su totalidad se diferencia totalmente del texto del parágrafo ya que la finalidad de la Ley era unificar funciones en materia de competencia y este fin se ve desconocido al introducir la modificación. En relación con la conexidad temática, el interviniente considera que es la única que sí está configurada entre la materia de la que trata la Ley 1340 de 2009 y el texto adicionado en el cuarto debate, pero esta relación de conexidad no genera unidad de materia ya que debe entenderse de manera amplia. En cuanto a la relación de conexidad sistemática, considera que la demandante tiene razón al argumentar que hace falta relación de conexidad sistemática entre el parágrafo y el artículo al que fue incorporado, viéndolo no sólo como un error de técnica legislativa sino una falta de conexidad que configura la vulneración del principio de unidad de materia. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a la Corte se declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 8° de la ley 1340 de 2009, con base en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señala el Procurador que es necesario precisar el alcance de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia teniendo en cuenta lo dicho por la Corte al respecto en las sentencias C-208 de 2005, que se ocupa del principio de consecutividad; C-839 de 2003, que estudia el principio de identidad flexible y su relación con el principio de consecutividad; las sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 de 2001, C-887 de 2002, C-560 y C-786 de 2004, C-1025 de 2007, C-230 y C-714 de 2008 y C- 400 de 2010, en donde la Corte desarrolla ampliamente el tema de la unidad de materia, la cual en ocasiones es considerada como regla y en otras como principio, para señalar que ésta unidad se viola únicamente cuando no se pueda establecer un relación de conexidad causal, temática y sistemática entre la disposición acusada y la ley que la contiene. Al hacer un análisis del proceso legislativo, el Ministerio Público señala que en el trámite de formación de la norma en discusión no se presenta el vicio de elusión constitucional ya que la norma que se demanda se ajusta a lo dispuesto por la Constitución y la ley en lo que concierne a su discusión, debates y votación, y de esto se sigue que no se violan los principios de consecutividad e identidad flexible. En cuanto a la unidad de materia, al revisar la exposición de motivos del proyecto de ley, se encuentra que éste se encaminaba a la protección de la competencia, lo cual conlleva a la creación de una autoridad única en esta materia que es la Superintendencia de industria y Comercio. Sin embargo aduce que debe tenerse en cuenta que esta misma exposición de motivos acepta que hay algunos sectores exceptuados del control de esta Superintendencia, dado que en ellos no se pueden adoptar criterios legales iguales, como los son los sectores financiero, asegurador, salud, servicios públicos y televisión. Agrega el Ministerio Público que el título de la ley conduce a deducir que el propósito de esta ley es la protección de la competencia y no únicamente crear una autoridad única, a pesar de la crítica que se hace a la existencia de autoridades con función de control a la competencia. Concluye diciendo que a pesar de que el Capítulo III de la ley trata de autoridad única, “debe entenderse que las excepciones hacen parte de una norma, como lo reconoce el propio legislador en el proceso de formación de la misma y, por ende, que asignar funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda una relación de conexidad teleológica con la ley aprobada, lo cual desvirtúa las afirmaciones que ese sentido se hacen en la demanda”. 2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una ley. 2.2. Oportunidad de la acción por vicios de forma en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el caso objeto de examen, la Ley 1340 de 2009 fue expedida el 24 de julio de 2009, publicada en el Diario Oficial No. 47.420 de la misma fecha y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 26 de julio de 2010. Lo anterior supondría que para esa fecha ya había vencido el término para presentar la demanda, sin embargo, al verificar el calendario del año 2010 se observa que el 24 de julio de 2010 correspondió a un día sábado y el día hábil siguiente fue el lunes 26 de julio de 2010, fecha en la cual se presentó la demanda, lo que conduce a concluir que se hizo dentro del término mencionado. Lo anterior, de conformidad con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 que señala: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” 2.3 Planteamiento del problema jurídico La demandante considera que el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 debe declararse inexequible por cuanto: primero, viola el principio de unidad de materia pues, cuando se pretendía convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, esto debió incluirse dentro del artículo 6 que establece a la Superintendencia de Industria y Comercio como la autoridad nacional única de protección de la competencia y no dentro del artículo 8 que se refiere al aviso sobre las actuaciones en curso a otras autoridades de regulación y de control y vigilancia competentes según el sector o los sectores involucrados. Segundo, el trámite mediante el cual fue aprobado el parágrafo demandado es vulneratorio del principio de consecutividad por cuanto fue introducido en el cuarto debate sin que con anterioridad se hubiera mencionado la intención de que la Aeronáutica Civil fuera otra autoridad distinta a la SIC para atender los asuntos de protección de la competencia en su sector y sin que ello pueda subsanarse con la aprobación del informe de la Comisión de Conciliación, pues durante esa etapa no se dio discusión alguna al respecto sino que automáticamente se sometió a votación. Finalmente, se vulneró el principio de identidad flexible en la medida que el contenido del parágrafo demandado no guarda relación alguna con la esencia del proyecto de ley. Esto, comoquiera que el fin principal del proyecto era crear la autoridad única de competencia y la norma acusada crea una autoridad adicional para ese mismo fin. El Ministerio Público considera que la norma acusada no viola los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible y, por tanto, solicita sea declarada exequible, debido a que desde la exposición de motivos se reconoce que puede haber algunos sectores exceptuados del control de la Superintendencia de Industria y Comercio, dado que en ellos no es posible adoptar criterios legales iguales. Además, sostiene que tanto del título de la ley como del texto original del título del proyecto, puede deducirse que su objetivo fundamental es el de proteger la competencia y no exclusivamente el de crear una autoridad única. Finalmente, aduce que aunque el Capítulo III de la Ley habla de autoridad única, debe entenderse que las excepciones hacen parte de la norma, de manera que asignarle funciones especiales a la Aeronáutica Civil en asuntos de su competencia guarda relación de conexidad teleológica con la ley aprobada. En hilo de lo expuesto, corresponde a la Sala Plena determinar: primero, si la demanda cumple con la carga argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, superado lo anterior, deberá la Sala establecer si, en efecto, el contenido y trámite del parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009 vulneran los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible en cuanto lo allí establecido debió debatirse desde el principio del proceso legislativo y no en el cuarto debate pues no guarda ningún tipo de relación de conexidad con el objeto de la ley. Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala estudiará: primero, los deberes del demandante y las directrices del juicio de constitucionalidad por violación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. Segundo, la caracterización de los principios de consecutividad e identidad flexible; y, tercero, el caso concreto. 2.4. Principio de unidad de materia: deberes del demandante, contenido y alcance del principio, y directrices del juicio de constitucionalidad en esta materia. Ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia del cargo de violación de este principio en el caso concreto. 2.4.1. De manera previa al examen de fondo del cargo presentado por violación del principio de unidad de materia, la Corte debe precisar que a éste no le es aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de vicios de procedimiento. Se trata en este caso, tal como lo afirmó recientemente la Corte en Sentencia C-486 de 2009[2], de un cargo por vulneración al principio de unidad de materia en el que se confronta el contenido de la norma y no el trámite de elaboración,[3] frente al cual tal como lo ha señalado la Corte[4] de manera reiterada, no opera el término de caducidad previsto en el numeral 3 del artículo 242 Superior. 2.4.2. El artículo 158 de la Constitución consagra el llamado principio de unidad de materia, según el cual “todo proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. En consecuencia, cuando una norma específica no guarda relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del artículo 158 o principio de unidad de materia[5]. Sin embargo, la Corte ya ha señalado de manera reiterada que en estos casos el actor tiene la carga de demostrar (i) cual es el contenido material o temático de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta. Si el actor satisface la carga impuesta, la Corte deberá entrar a determinar si, efectivamente, existe una violación al principio de unidad de materia. Ahora bien, la Corte también ha señalado que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe ponderar de una parte el principio de unidad de materia y, de otra, el principio democrático y de libre configuración del legislador. En esta medida, la jurisprudencia reiterada indica que el juicio de constitucionalidad por violación al principio de unidad de materia debe limitarse a constatar que no existe ninguna relación de conexidad razonable (causal, temática, sistemática y teleológica) entre la norma demandada y la ley que integra. En este sentido, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia no puede ser entendido de forma excesivamente estricta o rígida pues ello limitaría de manera desproporcionada la facultad de configuración del legislador y en consecuencia el principio democrático y el principio de conservación del derecho. Al respecto la jurisprudencia ha indicado lo siguiente: “(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.”[6] En consecuencia, la Corte ha considerado que el juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia debe limitarse a la verificación de una relación de conexidad entre la norma cuestionada y la ley de la cual hace parte. Al respecto ha dicho la Corte: “Para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[7]”.[8] 2.4.3. En la demanda objeto de estudio se observa que el único argumento expuesto por la accionante que ésta describe como fundamento de la violación del principio de unidad de materia es que “en este caso es evidente la falta de unidad de materia, porque a simple vista puede apreciarse la falta de correspondencia entre el parágrafo demandado y el artículo en que se incluyó, pues si lo que se pretendía era ciertamente convertir a la Aeronáutica Civil en una autoridad excepcional en materia de competencia, tal situación debió surtirse a través de todo el trámite legislativo de la Ley 1340 de 2009 y no, sorpresivamente, incluirse tal disposición en el último debate”[9] (Subrayas no originales). El resto de los argumentos se relacionan con los principios de identidad flexible y de consecutividad en cuanto pretenden demostrar que la inclusión de la norma acusada se dio en el último debate sin que guardara relación de conexidad con la esencia del proyecto de ley. Teniendo en cuenta entonces que el único argumento dirigido a demostrar la supuesta violación del principio de unidad de materia es el descrito arriba, se evidencia la inexistencia del cargo pues, como lo establece el artículo 158 Superior y bien lo explica la jurisprudencia constitucional citada, éste consiste en que las normas específicas deben guardar relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hacen parte. Sin embargo, la actora realiza el análisis comparativo no entre el contenido del parágrafo del artículo 8 y el contenido y fin de la Ley 1340 de 2009, sino entre el contenido de la norma acusada y lo dispuesto en el artículo 8 que la contiene. De manera que, esta Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para demostrar la existencia de violación de la unidad de materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda. 2.5. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad en el trámite legislativo. Aptitud sustantiva de la demanda en relación con estos cargos en la demanda bajo estudio. 2.5.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001[10], se señaló: “Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, -Reglamento del Congreso- dispone, por un lado, artículo 178, que “... cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.”, y por otro, artículo 177, que sólo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido. De esta manera, para estructurar un cargo por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso. Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los co...