Sentencia C-264 de 2019

C-264-19 Sentencia C-264/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTICULO 102 (PARCIAL) DE LA LEY 1873 DE 2017-Inhibición DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad ESTRUCTURA FINANCIERA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Jurisprudencia constitucional FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Régimen FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Facultad del legislador de señalar los objetivos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos Referencia: Expediente D-12821 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 102 (parcial) de la Ley 1873 de 2017, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2018” Actores: Sandra Liliana Castaño Valencia, John Jairo Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Martínez, Diana Cecilia Gómez Cely, Jorge Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calderón y Carlos Arturo Vargas Sánchez. Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes I. ANTECEDENTES 1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 25 de julio de 2018, los ciudadanos Sandra Liliana Castaño Valencia, John Jairo Leal Ospina, Rafael Norberto Rueda Martínez, Diana Cecilia Gómez Cely, Jorge Eduardo Neira, Martha Cecilia Reyes de Calderón y Carlos Arturo Vargas Sánchez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los apartes del artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 que ordenan la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones, sin afectación de las cesantías y ahorros de afiliados, y la consecuente transferencia de dichos recursos al Tesoro Nacional durante la vigencia del año 2018, con el objeto de financiar programas sociales a cargo del gobierno nacional durante dicho período fiscal. A continuación se transcribe y subraya el texto impugnado: “LEY 1873 DE 2017 (diciemb20) Diario Oficial No. 50.453 de 20 de diciembre de 2017 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 102. Con el objeto de financiar programas sociales que deba atender el Gobierno nacional en la vigencia fiscal de 2018, ordénese la descapitalización de la Imprenta Nacional de Colombia en $100 mil millones, y del Fondo Nacional del Ahorro en $400 mil millones sin afectar las cesantías y los ahorros de los afiliados. Estos recursos deberán ser transferidos al Tesoro Nacional durante la vigencia de 2018. Estas empresas deberán hacer los ajustes contables a que haya lugar. Si regulatoriamente las entidades llegaran a requerir mayor respaldo patrimonial, el Gobierno nacional podrá realizar aportes de capital hasta por los montos señalados anteriormente.” 1.2. Cargos 1.2.1. Según los accionantes, la disposición impugnada incurre en tres tipos de vicios: Por un lado, desde un punto de vista sustantivo, se argumenta que el precepto demandado desconoce la prohibición constitucional de destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social a fines distintos a su objeto contenida en el artículo 48 de la Carta Política, y que, consecuencialmente, transgrede los derechos asociados a la garantía anterior, como los derechos a la vivienda, la educación y al trabajo. Por otro lado, desde una perspectiva procedimental, se argumenta que el trámite que antecedió la expedición del precepto legal adolece de al menos dos falencias. En efecto, la disposición fue dictada unilateralmente, sin que se hubiera convocado previamente a la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, convocatoria que según el artículo 56 de la Carta Política era obligatoria; esta omisión, en principio de orden procedimental, tiene una proyección sustantiva porque al eludirse el trabajo de construcción colectiva que debía soportar una norma de esta naturaleza, se vulnera el derecho de participación ciudadana y el propio principio democrático. Y tampoco se siguieron las pautas para la elaboración y ejecución del presupuesto del Estado contenido tanto en la Carta Política como en el Decreto 111 de 1996, transgrediendo especialmente el principio de legalidad. Finalmente, desde una perspectiva competencia, se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política, al haberse regulado un asunto ajeno al presupuesto del Estado para el año 2018, que constituye el objeto general de la Ley 1873 de 2017. A juicio de los accionantes, todo lo anterior se traduce en el desconocimiento de un amplio repertorio de disposiciones de la Carta Política y de múltiples instrumentos internacionales de derechos humanos que tienen rango y jerarquía constitucional, entre ellos los artículos 2, 4, 5, 39, 48, 51, 53, 56, 57, 67, 68, 69, 93, 94, 345, 346, 347, 350, 351 y 352 de la Constitución, el Decreto 111 de 1996, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. A continuación se sintetizan los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad. 1.2.2. Con respecto a la vulneración del artículo 48 de la Carta Política, los demandantes sostienen que por la naturaleza del FNA sus recursos gozaban de la protección establecida en dicho precepto, y que, por tanto, no podía ser objeto de descapitalización. En efecto, dicha entidad fue creada en la Ley 432 de 1998 con el propósito promover el acceso a la vivienda y a la educación por la parte de la población colombiana más vulnerable, mediante la destinación de los recursos provenientes de las cesantías y del ahorro voluntario, a la financiación de vivienda y de la educación. De este modo, la citada agencia gubernamental fue concebida como una institución de gran proyección, vinculada a los fines sociales del Estado más importantes dentro del ordenamiento constitucional. Con este propósito, la Ley 432 de 1998 transformó al FNA en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, cuyo objeto fundamental es la administración eficiente de las cesantías, y la contribución a la solución de los problemas de vivienda y educación de sus afiliados. Para este efecto, en la ley se dispuso que se podrían afiliar a dicha entidad los oficiales, suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas Militares, los oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo miembros de la Policía Nacional, el personal docente oficial, los docentes vinculados a establecimientos educativos privados, los trabajadores independientes, y quienes devenguen salario integral. Dada la naturaleza de esta agencia y de los recursos que la integran, en el mismo artículo 4 de la Ley 432 de 1998 se dispuso que “por ser el Fondo Nacional del Ahorro una entidad de seguridad social, no se podrán destinar ni utilizar sus recursos, utilidades y rendimientos o excedentes financieros para fines distintos a su objetivo y funciones”. Esto mismo habría sido ratificado por la Corte Constitucional en las sentencias C-625 de 1998[1] y C-1190 de 2000[2], en las que expresamente sostuvo que “sus utilidades y excedentes financieros sólo puede invertirlos en el desarrollo de su propio objeto: otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen”. Por su parte, el artículo 48 de la Constitución establece, primero, que el sistema de seguridad social responde a los principios de progresividad y de eficiencia, y segundo, que no se pueden destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de seguridad social en fines distintos a los que contempla su objeto, sin hacer ninguna distinción respecto de su naturaleza u origen. A partir de esta directriz, en distintas oportunidades este tribunal ha precisado el alcance de la restricción constitucional anterior, aclarando que se trata de una norma imperativa que no contempla ningún tipo salvedad o excepción, y que, por tanto, “la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella comprende tantos los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio, lo cual es razonable, pues uno y otros integran un todo indivisible”[3], y que ni siquiera razones asociadas a la necesidad de reactivación económica o a la satisfacción de otras necesidades sociales, podrían justificar la utilización de los recursos para fines distintos a su objeto.[4] La norma demandada, desconociendo los términos claros e inequívocos de la prohibición constitucional, ordenó la descapitalización del FNA, disponiendo la extracción de sus recursos para fines ajenos a su objeto, como una supuesta financiación de programas sociales, que tampoco se precisan o individualizan. De este modo, la incompatibilidad entre la norma constitucional y el precepto impugnado es palmaria e indiscutible, “porque mientras el precepto superior ordena que los recursos de las instituciones de la seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines distintos a ella, el artículo demandado descapitaliza una entidad de seguridad social para financiar programas sociales diferentes a los señalados constitucional y legalmente en el objetivo y funciones del Fondo Nacional del Ahorro”, máxime cuando esta institución tiene como finalidad, según la propia ley, administrar las cesantías y el ahorro voluntario de los afiliados y otorgarles créditos de vivienda y educación en condiciones favorables. Con ello, la norma demandada infringe, consecuencialmente, los principios de eficiencia y de progresividad que deben irradiar el sistema de seguridad social, en la medida en que impide la consecución de los objetivos en función de los cuales fue creado el Fondo Nacional del Ahorro. Los accionantes calculan que con la pérdida de $400 mil millones se genera una disminución en el capital social en un 20%, que 10.0000 afiliados no podrán acceder a créditos de vivienda y educación durante el año 2018, y que no se pagarán de manera oportuna los auxilios de cesantías y los ahorros voluntarios requeridos por los afiliados. Este riesgo se materializa incluso si la extracción de recursos proviene de las utilidades netas o de los rendimientos o de fondos no asociados a los ahorros o a las cesantías de los afiliados, por cuanto, en todo caso, la medida impacta negativamente la solidez y la solvencia de la entidad, e impone nuevos obstáculos a la consecución de su objetivo general. Se trata entonces de una norma deliberadamente regresiva, en tanto despoja al Fondo de los recursos con los que cuenta para materializar los derechos sociales, que son, precisamente, su razón de ser. Lo anterior tiene el agravante de que la descapitalización no respalda ningún gasto previamente decretado por el Congreso, y de que los recursos extraídos de la entidad no quedaron asociados a ningún gasto decretado previamente por el Congreso, ya que con el presupuesto de ingresos y recursos de capital se financian la totalidad de los gastos de funcionamiento, de inversión (incluida la inversión social), y el servicio de la deuda, por lo cual, la destinación social ala que alude la norma impugnada es tan solo una etiqueta carente de efectos jurídicos. Aún más, si según la Constitución el gasto social no se puede disminuir porcentualmente respecto del año anterior, y el gasto social de por sí se encuentra financiado, los recursos entregados al Tesoro tendrán “un propósito incierto e inconexo con la Ley anual de Presupuesto del año 2018”, ya que con la medida no es posible decretar un nuevo gasto, y mucho menos si es indeterminado. El desconocimiento de la prohibición constitucional del artículo 48 de la Constitución, provoca, a su turno, la violación de los principios y valores fundamentales a los que atiende el ordenamiento superior, relacionados con el deber del Estado de asegurar la satisfacción de los derechos sociales, y la realización de la justicia, en un marco democrático y participativo, y con ello, los artículos 5, 25, 51, 53, 67, 68 y 69 de la Constitución Política. La razón de ello es que con la descapitalización de una entidad creada para satisfacer las finalidades sociales del Estado, se trunca el cumplimiento de los fines superiores en función de los cuales se diseñó la organización política, con el agravante de que la medida se insertó un escenario altamente complejo, en el que el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas es alto, y en el que el acceso a la seguridad social, a la vivienda y a la salud es precario. Con ello, la norma atacada también desconoce las normas que integran el bloque de constitucionalidad, entre ellos los artículos 93 y 94, así como los instrumentos de los sistemas mundial e interamericano de derechos humanos que reconocen los derechos a la vida, a la seguridad social, a la vivienda y a la educación, como los artículos 22, 23, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 2, 6 11 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 6, 9 y 13 del Protocolo de San Salvador, y las recomendaciones y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. Por las razones anteriores, diferentes instancias de control han llamado sobre la inconstitucionalidad de la medida legislativa. Así, la Contraloría General de la República ha expresado en diversas oportunidades serios y graves reparos a su constitucionalidad. En el Comunicado de Prensa No. 185 del 17 de noviembre de 2017 se descartaron los argumentos que en su momento expuso el gobierno nacional para defender la disposición, concluyendo que “la Contraloría General de la República reiteró con absoluta firmeza su desacuerdo con la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro y consideró que no tienen validez legal los argumentos que, por escrito y a manera de defensa de esta medida, le expuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Así, en primer lugar, sostuvo que “el artículo 48 constitucional prohíbe de manera expresa destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas. Para la CGR la división entre recursos relacionados directa o indirectamente con la seguridad social, y los propios de la entidad que los administra, se predica de las entidades privadas que manejan recursos públicos, de manera que no aplica al Fondo Nacional del Ahorro, que es una institucional de seguridad social”. Y en segundo lugar, se precisó que la tesis sobre la posterioridad de la Ley 1873 de 2017 sobre la Ley 432 de 1998, que permitiría a la primera derogar las disposiciones de esta última que impiden emplear los recursos del FNA en fines distintos a su objeto, también es improcedente, como quiera que ambas tienen un ámbito de validez diferente, por lo cual no es aplicable la regla de la prevalencia de la ley posterior. En el mismo sentido, la Procuraduría General de la Nación se pronunció en términos muy similares, sosteniendo que “el Gobierno Nacional no puede disponer libremente del capital del Fondo Nacional del Ahorro. Si se descapitaliza al FNA para alimentar rentas de la Nación, se estarían retirando del ámbito de la seguridad social recursos que tienen destino constitucional y legal exclusivo que son objeto además de una protección especial (…) aunque por regla general los excedentes financieros quedan a disposición del Tesoro General de la Nación en virtud de la unidad de caja, los provenientes de los órganos de previsión y seguridad social están exentos de dicho destino (…) la atención a los programas sociales no releva la destinación específica de los recursos de la seguridad social, como lo ha señalado la Corte Constitucional, razón por la cual los del FNA cuentan con esta protección especial”. 1.2.3. Un segundo grupo de falencias versan sobre las deficiencias en el proceso de aprobación parlamentaria, por no haberse activado previamente el mecanismo de concertación previsto en la Carta Política en aquellas materias que implican un retroceso en los derechos sociales, y por no haberse tenido en cuenta las reglas para la elaboración y ejecución del Presupuesto del Estado. En efecto, para asegurar la vigencia de los derechos sociales reconocidos en la Carta Política, el gobierno nacional se encontraba obligado a activar los mecanismos de concertación previstos en el ordenamiento jurídico, y en particular, a convocar a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, de suerte que al adoptarse la medida legislativa sin haber agotado previamente este dispositivo, se desconoció el artículo 56 superior y los convenios de la OIT, y con ello, el diálogo social, la participación ciudadana y el propio principio democrático. Asimismo, la expedición de precepto demandado debía sujetarse a los principios básicos que orientan la elaboración y ejecución del Presupuesto General de la Nación, y en particular, a los artículos 345, 346, 350 y 352 de la Carta Política, así como al Decreto 111 de 1996, modificado por las leyes 819 de 2003 y 1473 de 2011. En efecto, el artículo 345 de la Constitución Política consagra el principio de legalidad en materia presupuestal, estableciendo que todos los gastos proyectados para cada vigencia fiscal, y todos los ingresos que deben ser percibidos por el Estado en este mismo periodo, deben corresponder a partidas reconocidas previamente en el presupuesto del Estado aprobado por una ley de la República. Específicamente, se prohíbe percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, realizar erogaciones con cargo al Tesoro que no consten en el presupuesto de gastos o efectuar otros gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, o transferir créditos a objetos no contemplados en dicho instrumento. Y los artículos 346 y 347 de la Constitución exigen para la inclusión de partidas en la Ley de Apropiaciones, que estas correspondan a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del Estado, al servicio de la deuda, o destinado a cumplir el Plan Nacional de Desarrollo. Contrariando esta previsión, la norma atacada contempla un ingreso de 400 mil millones que no corresponde a ninguna partida en el presupuesto de rentas y recursos de capital para el año 2018, y además, el gasto social que pretende financiar tampoco se encuentra contemplado como una partida en el presupuesto de gastos o Ley de apropiaciones. De este modo, el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 ordena la entrega de cuantiosos recursos al Tesoro, pero esta operación no tiene correspondencia en la ley de apropiaciones un nuevo gasto público indeterminado que no fue decretado en leyes anteriores, y que tampoco se encuentra previsto como tal en el presupuesto de gastos: “si todo el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones para el año 2018 está financiado y equilibrado, incluido el gasto social, con la totalidad del presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia, los 400.000 millones de pesos, sumas en la que se descapitalizó el Fondo Nacional del Ahorro, no está respaldando ningún gasto previamente decretado por el Congreso y, por lo mismo, de manera inconstitucional la norma acusada incluye un ingreso y autoriza al Gobierno Nacional para que a su antojo financie cualquier programa social aunque no haya sido decretado previamente por el Congreso (gastos sin representación), impidiendo de esta manera ejercer el control democrático al poder del Ejecutivo en materia de gasto público”. Dentro de esta misma línea, el artículo 350 superior le impone al gobierno nacional la obligación de incluir en la ley de apropiaciones un capítulo para el gasto social, y prohíbe disminuir el presupuesto de inversión social en relación con el año anterior. En este orden de ideas, si ya de por sí no es posible disminuir la inversión social, la norma atacada tiene una finalidad incierta e indeterminada, y en todo caso inconsistente con el presupuesto del Estado 1.2.4. Finalmente, se alega la existencia de un vicio competencial por la violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 58 de la Carta Política, ya que, según los accionantes, los preceptos impugnados regularon un asunto ajeno al objeto y finalidad propia de las leyes de presupuesto. A su juicio, la orden descapitalización prevista en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 no guarda conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática con la materia general regulada en dicha normatividad. En efecto, mediante la Ley 1873 de 2017 se decretó el presupuesto del Estado para el año 2018, presupuesto que, a su turno, debe incluir todas las partidas que integran las rentas y los gastos proyectados para esta vigencia fiscal, mientras que el precepto demandado ordenó la descapitalización de una entidad estatal, y los recursos extraídos con esta operación no fueron incorporados a dicho instrumento. Así, el artículo 1 de la ley contempla todos los rubros que integran las rentas del Estados proyectadas para el año 2018, pero, paradójicamente, dentro de estas partidas no se encuentran los 400.000 millones provenientes de la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro, por lo cual, estos recursos se convierten en dinero a disposición del gobierno nacional, no sujeto a las reglas presupuestales. Adicionalmente, aunque el precepto demandado determina que los recursos obtenidos se deben destinar a la financiación de programas sociales, no se identificaron tales proyectos, planes o programas, desconociendo las disposiciones constitucionales y orgánicas que “ordenan que no hay gasto sin título y sin representación, es decir, que en el presupuestos de gastos sólo se pueden incluir aquellos gastos que permite la Constitución Política y la ley y que no se puede decretar un gasto sin haya sido previamente decretado por el Congreso a través de una ley”. Los antecedentes legislativos tampoco arrojan ninguna luz sobre el vínculo que podría tener la orden de descapitalización del FNA con la expedición del presupuesto del Estado, ya que la medida fue propuesta tardía e improvisadamente en el Congreso de la República, y sólo fue incluida como un artículo nuevo en la ponencia para primer debate en las comisiones económicas conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes, pero sin que sin que tal inclusión hubiese dado lugar a la modificación de los rubros del Presupuesto, y sin que la decisión estuviese estado respaldada por un análisis de su viabilidad jurídica, presupuestal, fiscal, financiera o social, o de su impacto en el corto, mediano y largo plazo. Así las cosas, “no existe unidad de causa e identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la Ley 1873 y la razones que dieron origen a la disposición atacada. La causa para expedir la Ley 1873 es dar cumplimiento a los artículos 340 (…) que le imponen al Congreso de la República discutir y expedir el Presupuesto General de Rentas y Ley de apropiaciones (…) la causa que dio origen a la disposición demandada, es descapitalizar el Fondo Nacional del Ahorro, y financiar programas sociales, motivos totalmente distintos del objetivo general de la Ley 1873”. Aunque las leyes de presupuesto contienen un capítulo de “normas generales”, diferentes al instrumento presupuestal como tal, la Corte Constitucional ha fijado algunos criterios para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en este escenario, aclarando que tales normas deben tener una proyección temporal, que no pueden modificar disposiciones de orden sustantivo, que no es funcional al objetivo de ejecutar el presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, y que no pueden tener vocación de permanencia. En este caso, sin embargo, la disposición impugnada no satisface ninguno de los estándares anteriores, pues ordena una descapitalización de una entidad estatal, impone al gobierno un deber de efectuar aportes de capital que se pueden proyectar más allá del año 2018, modifica normas sustantivas de orden constitucional y legal que prohíben destinar recursos de entidades de seguridad social a fines distintos para los cuales fue creada, no es funcional al objetivo de ejecutar el presupuesto nacional, y tiene vocación de permanencia. De este modo, lo que se hizo fue descapitalizar una entidad pública para sus extraer sus recursos y dejarlos a disposición del gobierno, con el pretexto de financiar unos programas indeterminados que no se encuentran en el presupuesto, y que tampoco fueron decretados por el legislador. 1.3. Solicitud Con fundamento en las consideraciones anteriores, los accionantes solicitan a esta corporación que declare la inconstitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1873 de 2017, con excepción de la expresión “de la Imprenta Nacional de Colombia”, y que, además, se otorgue a esta decisión efectos retroactivos, esto es, desde el momento de la expedición de la ley. 2. Trámite procesal 2.1. Admisión Mediante auto del día 21 de agosto de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y en consecuencia, ordenó: - Correr traslado de la misma a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política. - Fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano. - Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Fondo Nacional del Ahorro, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda, de Salud, de Trabajo, de Educación y de Vivienda, Ciudad y Territorio, y al Departamento Nacional de Planeación, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos fácticos, conceptuales y normativos que estimaran pertinentes. - Invitar a participar dentro del proceso a las siguientes instancias, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda y para que suministraran insumos de análisis según sus áreas de conocimiento y experticia: (i) a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Centro de Estudios Tributarios de Antioquia, y el Instituto de Estudios Fiscales; (ii) a las facultades de Derecho de las universidades Javeriana, Sabana, Externado de Colombia, de los Andes, Nacional de Colombia, EAFIT, Libre y de Antioquia. 2.2. Solicitud de información sobre el estado de ejecución de la medida legislativa En el mismo auto admisorio de la demanda se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público informar sobre el estado de ejecución de la orden de descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro prevista en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017. El día 5 de septiembre de 2018, la entidad dio respuesta al requerimiento anterior, informando que, a la fecha, los recursos de la descapitalización del Fondo Nacional del Ahorro ingresaron en su totalidad a las cuentas del Tesoro Nacional, de suerte que el proceso de reducción de capital de la entidad concluyó integralmente con los respectivos ajustes contables, por un valor total de 400.000 millones de pesos. Igualmente, se aclaró que la operación financiara no afectó de ninguna manera las acreencias o pasivos del FNA con sus afiliados, ni en el componente de cesantías ni en el de ahorros voluntarios, de modo que estos valores no sufrieron “ninguna variación, ni ninguna disminución por motivo de la reducción de capital, por lo cual, luego de la descapitalización, el FNA sigue reconociendo y respaldando en su totalidad las obligaciones derivadas de los aportes de los afiliados. Lo anterior, teniendo en cuenta que la descapitalización procede frente a los recursos patrimoniales del propietario y no frente a los pasivos externos de la entidad”. 2.3. Formulación y resolución del impedimento del Procurador General de la Nación 2.3.1. Mediante escrito presentado el día 13 de noviembre de 2018, el Procurador General de la Nación presentó impedimento para rendir concepto en este proceso, al considerar que el régimen de impedimentos y recusaciones contemplado en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 para los magistrados de este tribunal, también le es aplicable, y que por haber conceptuado previamente sobre la constitucionalidad de la disposición legal que se debate en este trámite judicial, se encuentra impedido para presentar su postura sobre esta misma temática. En tal sentido, el funcionario argumenta que aunque los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 determinan que las causales de impedimentos y recusaciones son aplicables a los magistrados de la Corte Constitucional, este mismo tribunal ha entendido que este régimen se extiende al Ministerio Público, en la medida en que su intervención en los procesos constitucionales, aunque no envuelve el ejercicio de la función jurisdiccional, sí debe estar revestida de las garantías de imparcialidad, neutralidad y probidad, según se determinó en el auto 086A de 2012[5]. Partiendo de esta base, el Procurador sostiene que la medida legislativa cuya constitucionalidad se cuestiona en este proceso judicial, esto es, la descapitalización parcial del FNA prevista en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017, fue objeto de un pronunciamiento expreso por parte del funcionario, ya que mediante carta remitida al Presidente de la República Juan Manuel Santos del día 26 de octubre de 2017, se le advirtió que era contraria al artículo 48 de la Carta Política, pues “si se descapitalizara al FNA para alimentar las rentas de la Nación, se estarían retirando del ámbito de la seguridad social recursos que tienen destino constitucional y legal exclusivo que son objeto además de una protección especial conforme a innumerables pronunciamientos de la Corte Constitucional”. Así las cosas, el Procurador solicitó a la Sala Plena que declare fundado el impedimento, y que, en consecuencia, disponga que el concepto de constitucionalidad sea presentado por el Viceprocurador General de la Nación. 2.3.2. En el auto 777 del día 28 de noviembre de 2018, la Sala Plena negó el impedimento, sobre la base de que, en el caso del Procurador, la causal debatida se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones. La Sala sostuvo que esta línea hermenéutica se explicaba por la necesidad de garantizar que los impedimentos no dificulten y obstaculicen el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría, y que de entenderse que cuando en el marco de sus funciones dicho funcionario se pronuncia sobre la validez de una disposición queda automáticamente impedido para conceptuar sobre su constitucionalidad en el escenario del control abstracto, se entorpecería artificiosa e inútilmente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. De igual modo, la Corte argumentó que el régimen de impedimentos y recusaciones tiene por objeto preservar la imparcialidad y neutralidad de los operadores jurídicos en el ejercicio de la función jurisdiccional, y que ello no se anula por el hecho de exponer previamente su opinión sobre la validez de un precepto legal, y posteriormente plasmarlo de nuevo en el marco de los procesos constitucionales. Con fundamento en estas consideraciones, la Sala sostuvo que si bien el Procurador General de la Nación manifestó al Presidente de la República que la disposición actualmente demandada era manifiestamente contraria a la Constitución Política, dicha comunicación era una expresión “clara y directa del rol institucional que cumple la Procuraduría General de la Nación como garante del orden jurídico”. 2.3.3. Así las cosas, la Sala Plena negó el impedimento del funcionario, y ordenó dar continuidad al trámite constitucional. 3. Intervenciones (Instituto Colombiano de Derecho Tributario[6], Centro Externadista de Estudios Fiscales y Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[7], Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Academia Colombiana de Jurisprudencia[8], Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana[9], Ministerio de Hacienda y Crédito Público y escritos ciudadanos[10]) 3.1. Intervenciones acerca de la viabilidad del escrutinio judicial (Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerio de Hacienda y Crédito Público) 3.1.1. Dado que en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador consideró que, al menos prima facie, las acusaciones formuladas por los accionantes admitían un pronunciamiento de fondo, la mayor parte de los intervinientes conceptuaron directamente sobre la validez del precepto impugnado, sin hacer consideraciones específicas acerca de la viabilidad del escrutinio judicial. Tan sólo la Universidad de la Sabana y los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Hacienda y Crédito Público cuestionaron la procedencia del juicio de constitucionalidad. Estos dos últimos consideran que la ineptitud de la demanda es plena, esto es, en relación con todos los cargos del escrito de acusación, mientras que para la primera, las deficiencias se presentan únicamente en relación con los señalamientos por la presunta infracción del Decreto 111 de 1996, y de los artículos 5, 25, 39, 51, 53, 55, 56, 67, 68, 69, 150.7, 210, 345, 346, 350 y 352 de la Carta Política, manteniéndose la viabilidad del juicio frente a los cargos por la violación de los artículos 48 y 158 de la Constitución, es decir, por la infracción del principio de unidad de materia y de la prohibición de utilización de los recursos de las instituciones de seguridad social. En síntesis, los intervinientes estiman que las acusaciones adolecen de tres tipos de deficiencias, que se sintetizan a continuación. 3.1.2. Por una parte, se argumenta que los señalamientos únicamente denuncian la oposición de las medidas adoptadas por el legislador con la Constitución, pero sin dar cuenta del sentido de la contradicción normativa, por lo que, propiamente hablando, no existirían cargos sobre los cuales pueda recaer el análisis de este tribunal. A juicio del Ministerio de Vivienda, “la simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y verificables (…) no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional, de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva de la demanda”. Esta misma falencia es alegada por Universidad de la Sabana en relación con las acusaciones por la infracción del artículo 350 de la Carta Política, ya que según dicho precepto, el gasto social no puede disminuir, mientras que según la demanda, la violación se produce porque el destino de los recursos es incierto e indeterminado, razón esta que de ningún modo explica el sentido de la contradicción. Lo mismo se plantea frente a los cargos por la violación de los artículos 5, 25, 51, 53, 68, 69, 150.7, 210 350 y 352 de la Constitución, ya que, en general, los accionantes “ni siquiera hacen referencia al texto del artículo constitucional y mucho menos proporcionan las razones siquiera básicas de por qué el artículo vulnera el precepto constitucional”. Así, por ejemplo, se afirma que la norma impugnada desconoce la supremacía de los derechos inalienables de la persona, el derecho al trabajo, las garantías laborales de los trabajadores, la autonomía universitaria, la potestad de los particulares para fundar establecimientos educativos o el derecho a la vivienda digna, pero no se explica de qué manera se produce esta transgresión, máxime cuando ni siquiera existe una conexidad temática entre estos contenidos constitucionales y la medida legislativa demandada, y cuando una vez descapitalizado el Fondo Nacional del Ahorro, se ha mantenido “el monto de los préstamos otorgados por la entidad así como las tasas de interés, a lo que se suma que la norma dispone que si el FNA necesitare de estos recursos para el cabal cumplimiento de sus funciones, podrá pedir respaldo patrimonial al Gobierno Nacional hasta por el monto total de la descapitalización”. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público alerta en el mismo sentido, bajo el argumento de que la acusación por la violación del principio de unidad de materia consiste únicamente en afirmar una supuesta contradicción, pero sin dar cuenta de la forma en que esta se habría producido, limitándose a sostener, sin ninguna base, que la disposición demandada “no tiene ningún vínculo con la materia presupuestal, no sirve de instrumento para la correcta ejecución del Presupuesto, no tiene ninguna razón de ser (…) y los motivos que dieron origen el artículo 102 es descapitalizar a una entidad de seguridad social”. De este modo, la demanda no esclarece las razones ni precisa el concepto de violación, y únicamente presenta “argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales, tales como cifran sin sustento financiero o argumentos sin conexión lógica”. Lo propio habría ocurrido con los cargos por el desconocimiento de los artículos 5, 25, 39, 51, 53, 55, 56, 67, 68, 69, 93 94, 345, 346, 347, 350 y 352 de la Constitución Política, y por la presunta violación de los convenios de la OIT, ya que ni siquiera se precisan los contenidos constitucionales quebrantados, ni tampoco se ofrece ninguna explicación sobre la relación de tales contenidos con las materias reguladas en el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017. 3.1.3. En segundo lugar, los intervinientes afirman que la tesis sobre la inconstitucionalidad de la medida legislativa deriva de premisas equivocadas sobre el alcance de los preceptos demandados, del ordenamiento jurídico en su conjunto, e incluso de la Carta Política. Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cargo por el desconocimiento del artículo 48 de la Constitución parte del falso supuesto de que todos los recursos del FNA son de la seguridad social, y de que el precepto constitucional establece una intangibilidad absoluta de todos los recursos de todas las instituciones que manejan recursos destinados a la seguridad social, sin ninguna excepción, lo cual, a su juicio, comporta una interpretación subjetiva e inadmisible del sistema jurídico. Incluso, estas acusaciones estarían en franca contravía de la jurisprudencia constitucional, ya que este tribunal ha dejado en claro que el artículo 48 de la Carta Política únicamente blinda los recursos que tienen una relación objetiva y directa con la seguridad social: “La argumentación está fundamentada en interpretaciones arbitrarias que desconocen la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha reconocido la distinción de los recursos que pueden existir en las entidades de seguridad social y cuáles realmente están afectos por la disposición del artículo 48 de la C.P.” La misma deficiencia sería atribuible al cargo por la infracción de los artículos 345, 346, 347, 350 y 352 de la Constitución Política, basado en la premisa, a todas luces inaceptable, de que el precepto demandado otorga al Presidente de la República facultades discrecionales para manejar “a su antojo” los recursos obtenidos con la operación de descapitalización, cuando claramente la norma impugnada regula un asunto diferente, y cuando los programas sociales a los que se refiere tal disposición fueron decretados previamente por el legislador. De igual manera, a las acusaciones por la violación de los artículos 5, 25, 51, 53, 67, 68 y 69 de la Carta Política subyace la tesis de que el efecto jurídico de la medida legislativa es la pérdida de la capacidad del FNA para otorgar créditos de vivienda y estudios, así como la disminución de los ahorros de los afiliados se disminuirá, efecto este que no sólo no se desprende del precepto demandado, sino que además puede ser rebatido fácilmente con los indicadores financieros de la entidad. Aún más, según lo señaló la Superintendencia Financiera de Colombia, luego de la operación de descapitalización, “la solvencia se mantendrá en niveles cercanos al 50%, lo cual preserva su capacidad de crecimiento sin que incumpla los mínimos regulatorios (solvencia del 9%). Así mismo, el 29 de septiembre de 2017, la calificadora de riesgos Fitch Ratings informó que las calificaciones nacionales del Fondo Nacional del Ahorro no se afectarían por efectos de la reducción de capital propuesta para la entidad”. Dentro de esta misma línea argumentativa, la Universidad de la Sabana sostiene que la acusación por la supuesta violación de los artículos 345 y 347 de la Carta Política se basa en el falso supuesto de que la norma demandada crea un nuevo gasto al prescribir que los recursos provenientes de la descapitalización del FNA deben ser destinados al gasto público social, cuando, en realidad, sólo genera una nueva fuente de financiación para proyectos s sociales previamente decretados en el Presupuesto. Por su parte, el cargo por la transgresión de los artículos 150.7 y 210 de la Constitución Política por el desconocimiento de la autonomía administrativa del FNA, habría partido de un entendimiento errado de los citados preceptos constitucionales, ya que ninguno de estos otorga a la entidad algún status especial que impida su descapitalización o su intervención financiera, y, por el contrario, únicamente facultan al Congreso para crear cierto tipo de entidades con diversos niveles de autonomía. 3.1.4. Finalmente, los intervinientes sostienen que los accionantes invocan normas que no pueden servir como referentes del juicio de constitucionalidad, por no hacer parte de la Carta Política. En este sentido, la Universidad de la Sabana afirma que algunos de los señalamientos de la demanda se amparan en la presunta violación del Decreto 111 de 1996, decreto que por no estar incorporado en la Constitución Política, no puede servir como fundamento de las acusaciones: “el cargo formulado por el demandante con fundamento en el decreto 111 de 1996 no cumple con el requisito estipulado por el artículo 2 del decreto 2067 de 1991, sobre que debe señalarse las normas constitucionales que se consideran infringidas, porque en este caso el cargo propuesta no señala una disposición constitucional, sino que se basa en un decreto”. 3.1.5. En este escenario, y en la medida en que según los intervinientes la demanda no proporciona los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad, por ampararse en un entendimiento errado de la legislación y del sistema jurídico en general, por no haberse especificado el sentido de la incompatibilidad normativa alegada, y por haberse utilizado como referentes del juicio contenidos normativos que carecen de jerarquía y rango constitucional, no sería viable el escrutinio judicial propuesto por los accionantes. 3.2. Intervenciones sobre la constitucionalidad de la medida legislativa (Instituto Colombiano de Derecho Tributario[11], Centro Externadista de Estudios Fiscales y Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Academia Colombiana de Jurisprudencia[12], Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana[13], Ministerio de Hacienda y Crédito Público, e intervenciones ciudadanas[14]) Según se explicó en los acápites anteriores, los demandantes plantean tres tipos de reparos a la norma que, en el marco del instrumento presupuestal, ordena la descapitalización del FNA, las cuales se refieren, primero, al desconocimiento de la garantía de intangibilidad de los recursos de las entidades de seguridad social, y consecuencialmente a la violación de los derechos fundamentales asociados a dicha garantía, segundo, a la violación del procedimiento de aprobación legislativa por no haber seguido el trámite de aprobación de las leyes de presupuesto y por no haberse convocado previamente a la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales; y, finalmente, a la transgresión del principio de unidad de materia, al haberse ordenado la extracción de unos recursos que nunca fueron incorporados al instrumento presupuestal. Así planteado el debate, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a los cargos de la demanda de inconstitucionalidad, mientras que los demás intervinientes acogieron, total o parcialmente, los planteamientos del escrito de acusación, tal como se explica a continuación. 3.2.1. Tesis sobre la constitucionalidad de la medida legislativa (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) 3.2.1.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Pública considera que, en caso de que la Corte Constitucional desestime los argumentos que acreditan la ineptitud sustantiva de la demanda, se deben descartar los cargos planteados por los accionantes. 3.2.1.2. Con respecto a la acusación por la infracción del artículo 48 de la Carta Política, la entidad sostiene que, en contraste con lo planteado por los accionantes, la prohibición constitucional de disponer de los recursos de las entidades de seguridad social para fines distintos a esta no se extiende a la totalidad de los emolumentos de tales instancias, sino “sólo a los que están relacionados de forma objetiva y directa con la seguridad social”, y, que en el caso particular, la descapitalización del FNA se preservaron íntegramente los asociados a la seguridad social. Sobre este punto, la entidad argumenta afirma que en múltiples oportunidades la Corte Constitucional ha acotado el alcance del artículo 48 de la Carta Política, precisando que la prohibición allí contenida se estructura en función de la destinación de los recursos y no en función de la naturaleza de la entidad que los administra. Y poara justificar esta tesis, la entidad relaciona diversos fallos de este tribunal en los que, a su juicio, se habría acogido esta línea hermenéutica, así: - En la sentencia C-349 de 2004[15] aclaró que aunque las Empresas Promotoras de Salud manejan recursos parafiscales que hacen parte del sistema público de salud, no todos los componentes de su patrimonio tienen esta naturaleza, sino sólo los provenientes de las cotizaciones de los afiliados, y en ningún caso los bienes y rentas propias de las EPS. Asimismo, se aclaró que estos recursos parafiscales son únicamente los dineros públicos que las EPS y el Fondo de Solidaridad y Garantías administran, y que estos deben diferenciarse del patrimonio de las EPS y del patrimonio del Estado y de las entidades territoriales. - En el marco del control constitucional del artículo 36 de la ley 788 de 2002, en la sentencia C-341 de 2007[16] la Corte reconoció que las Cajas de Compensación Familiar pueden prestar servicios no vinculados directamente a la seguridad social, y que respecto de todos estos podría ser viable el cobro del IVA, sin que ello configure una violación del artículo 48 de la Carta Política. - Asimismo, en la sentencia C-824 de 2004[17] también se aclaró que las EPS y las ARS cuentan con recursos que no hacen parte de la seguridad social, como los provenientes de ganancias originadas en contratos de medicina prepagada, publicidad y otras actividades semejantes, y que respecto de todos estos no se predica la destinación establecida en el artículo 48, pues “nada tienen que ver con los gastos propios de la actividad compleja que suscita el engranaje de la seguridad social. Son los recursos después del ejercicio los que claramente están en cabeza de la EPS y o de la ERP, y sobre ellos es libre el legislador para imponer los gravámenes que considere necesarios”. - Finalmente, en el marco del análisis del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), en la sentencia C-422 de 2016[18] la Corte concluyó que el legislador no estaba obligado a fijar como exención al Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) la reserva de estabilización y sus rendimientos para pensiones, argumentando que este rubro estaba integrado por recursos propios de la Administradora de Fondos de Pensiones, de modo que aunque eventualmente podrían tener una relación con el pago de pensiones en el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), “no son en estricto sentido recursos de la seguridad social al originarse en un patrimonio propio de la sociedad administradora y encontrarse sujetos a los albures del mercado financiero o de capital”. Con base en esta revisión jurisprudencial, la entidad concluye que el espectro de protección de la prohibición prevista en el artículo 48 de la Constitución recae exclusivamente sobre los recursos que tienen una vinculación objetiva y directa con la seguridad social. A partir de este marco general, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que para determinar qué recursos se encontraban blindados se debe tener en cuenta tanto la naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro, como la composición de su patrimonio. En tal sentido, se destaca que es una empresa industrial y comercial del Estado con capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de tales bienes o fondos, y el rendimiento de tasas y contribuciones establecidas por la ley, y que, por lo mismo, sus excedentes financieros hacen parte de los recursos de capital de la Nación, según lo determina expresamente el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, y que por este mismo motivo, “las rentas de la Nación se pueden fortalecer con recursos provenientes de las empresas industriales y comerciales del Estado”. Desde esta perspectiva, el FNA no solo administra recursos provenientes de las cesantías y ahorros voluntarios de los afiliados, pues también maneja los provenientes de otras fuentes, como apropiaciones de la Nación y de otras entidades de derecho público o privado, auxilios, donaciones, empréstitos, rendimientos de inversiones, los derivados del giro ordinario de las operaciones financieras, o los provenientes de la venta de activos. Un ejemplo de ello son las propiedades de la entidad que no están asociadas al rol de administración de las cesantias de los afiliados, como las que se tienen sobre múltiples bienes inmuebles; según consta en las notas a los estados financieros a 31 de diciembre, se encuentran los componentes “propiedad inversión terrenos calle 18 No. 7-49”, por un valor de $2.518 millones de pesos, “propiedades de inversión terrenos”, por un valor de 806 millones, y “propiedades de inversión local San Andrés”¸ por un valor de 3 millones de pesos. En este contexto, la operación ordenada en el precepto demandado recae únicamente sobre los recursos patrimoniales del FNA, y no sobre los pasivos externos, que son los precisamente los que podrían estar asociados a la seguridad social: “la descapitalización procedió frente a los recursos patrimoniales de los propietarios y no frente a los pasivos externos de la entidad. En tal sentido, el reconocimiento de los recursos asociados a la seguridad social no ha surtido ningún cambio o disminución, ni tampoco se han retirado de la órbita del Fondo Nacional del Ahorro”. Así las cosas, los recursos que fueron objeto de intervención no guardan una relación directa y estrecha con la seguridad social, por lo cual, no se encontraban sujetos a la prohibición del artículo 48 de la Constitución. Aún más, la operación no ha puesto en peligro de ninguna manera los pasivos de la institución, máxime cuando esta mantiene unos índices de solvencia que superan por mucho el promedio de las entidades financieras, y el mínimo exigido para este tipo de entidades. De hecho, el índice de solvencia del FNA es el más alto de todos los establecimientos de crédito del país, y supera por mucho el referente mínimo regulatorio del 9%. Es así como para diciembre de 2017 este índice su ubicó en un 63.17%, mientras que el promedio del sector es del 15.89%, y según la calificadora de riesgos “Fitch Ratings”, las evaluaciones nacionales de la entidad no se verán afectadas por la reducción de capital ordenada en el precepto demandado. A junio de 2018 el índice de solvencia sigue siendo el más alto del país, situándose en un 51.40%, frente al 9% exigido regulatoriamente. 3.2.1.3. Por su parte, con respecto a la acusación por la infracción del principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución, el Ministerio de Hacienda argumenta que la medida legislativa tiene un vínculo directo y estrecho con el Presupuesto General de la Nación aprobado para el año 2018. A su juicio, la decisión de descapitalizar el FNA fue la contrapartida directa a la determinación del Congreso de la República de incrementar el presupuesto de inversión, de suerte que el artículo 102 de la Ley 1873 de 2017 no es más que una disposición instrumental y funcional al objetivo del gobierno y del Congreso de la República de fortalecer la inversión social. Para justificar esta aserción, el interviniente describe algunas etapas del trámite legislativo, cuando las comisiones económicas conjuntas propusieron al Gobierno Nacional realizar un esfuerzo adicional para aumentar el presupuesto de inversión para el año 2018, y en particular, para fortalecer los programas de educación, subsidios eléctricos y de gas, Familias en Acción, asistencia a la primera infancia, y apoyo al deporte, ciencia y tecnología. Ante esta iniciativa, se resolvió aumentar el presupuesto del sector educativo en 2001 mil millones para atender las líneas de créditos en el ICETEX, el programa Ser Pilo Paga IV, la dotación y los gastos de funcionamientos para las sedes de la Universidad Nacional de Colombia y de Cartagena, e infraestructura en los colegios de Chocó; 1958 mil millones para el sector de minas y energía, para la atención de subsidios de energía y gas y para la compensación al transporte de combustibles líquidos entre Yumbo y Pasto, y obras de infraestructura eléctrica y de gas; 1553 mil millones para el sector de inclusión social, para los programas de asistencia a la primera infancia, de reparación colectiva y reconstrucción social, y de transferencias monetarias condicionadas; 330 mil millones para el sector de deporte y recreación para la construcción y mantenimiento de infraestructura de escenarios deportivos; y 117 mil millones para el sector de ciencia y tecnología, para apoyar los programas de Colciencias. En este escenario, la medida de descapitalización fue el instrumento que encontró el gobierno para poder incrementar el rubro de inversión en programas sociales, cumpliendo así con el requisito de conexidad temática. Además, si bien la iniciativa fue introducida en la ponencia para primer debate, sin que se explicara y se debatiera específicamente sobre los alcances y la justificación de esta medida, lo anterior no se traduce en un desconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, pues lo cierto es que del propio contenido de la norma resulta claro que su finalidad es la de permitir la financiación de los programas sociales del Estado. y que bajo ninguna circunstancia la operación podría afectar las cesantías y ahorros de los afiliados al FNA. Desde esta perspectiva, “el Congreso tiene la potestad de introducir cambios a las iniciativas legislativas en el marco de las deliberaciones democráticos (…) y la modificación legislativa (…) atendió todas las exigencias contenidas en la Constitución, a saber, fue suscrita por los ponentes designados (…) y se incluyeron las justificaciones necesarias frente a los ajustes presupuestables que involucraban la descapitalización del FNA. Finalmente (…) el artículo 102 se originó como consecuencia del ajuste presupuestal requerido para financiar los gastos de inversión en proyectos sociales contenidos en la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia 2018”, de modo que la disposición satisface las exigencias de conexidad teleológica, sistemática y causal con la Ley de Presupuesto. 3.2.1.4. En tercer lugar, el interviniente desestima las acusaciones por la violación del régimen presupuestal consagrado en los artículos 345, 346, 347, 350 y 352 de la Constitución y del artículo 15 del Decreto 111 de 1996, argumentando que en virtud del principio de unidad de caja, la totalidad de los recursos que integran el presupuesto forman parte de una bolsa común a la que ingresan todas las rentas y recursos de capital del Estado, y con las cuales se financian todos los gastos previamente decretados, por lo cual, mal podría establecerse una destinación específica a los recursos obtenidos con la descapitalización del FNA. Adicionalmente, la disposición impugnada no desconoció el componente de gastos público social establecido en la Ley Anual de Presupuesto, no priorizó otro tipo de gastos, y tampoco disminuyó el presupuesto de inversión, por lo cual, ninguna de las acusaciones planteadas por los accionantes es procedente. 3.2.1.5. Finalmente, el Ministerio de Hacienda controvierte los cargos por el desconocimiento de los artículos 5, 25, 39, 51, 53, 55, 56, 67, 68, 69, 87, 98, 151 y 154 de la Constitución Política y de los instrumentos de la Organización Internacional del Trabajo. En tal sentido, el interviniente ofrece tres tipos de argumentos: - De una parte, se advierte que, contrariamente a lo sostenido por los accionantes, la medida legislativa no tendrá como efecto una restricción en el acceso a los créditos de vivienda o de educación, ni un mayor riesgo en el pago de las cesantías o la devolución de los ahorros de los afiliados. Tal como se explicó anteriormente, el índice de solvencia del FNA sigue siendo el más alto de todas las entidades financieras del país, conservando su capacidad de crecimiento y de respaldo patrimonial, pudiendo llegar a financiar un saldo de cartera superior a 18 billones adicionales, “saldo que resulta ser muy superior al actual de $6.2 billones (…) que equivale a 4 veces el saldo de cartera actual”. Tan es así que el 20 de octubre de 2017 y el 17 de agosto de 2018, el FNA expidió sendos comunicados en los que aclara a la opinión pública que la operación ordenada en la ley del Presupuesto no compromete de ninguna manera ni las cesantías ni los ahorros voluntarios de los colombianos, que la solvencia de la entidad es incuestionable, que la calificación financiera de la entidad se mantiene incólume, que según...