Sentencia C-263 de 1996

C-263-96 Sentencia C-263/96 Sentencia C-263/96 SERVICIOS PUBLICOS-Competencia para regulación La competencia para la "regulación" de las actividades que constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente. Se hace necesario precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relación con el marco normativo general que regula las actividades constitutivas de servicios públicos, que vincula y es aplicable a las entidades territoriales prestatarias de éstos, no excluye la capacidad de regulación de índole administrativa que corresponde a las asambleas y a los concejos para reglamentar la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo de los departamentos, los municipios y distritos, con sujeción a la ley y a la Constitución. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Aplicación de mecanismos de control de legalidad Si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Relación con el usuario En la ley 142 de 1992 las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, "uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un número de usuarios no determinados", se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalan las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código del Comercio y del Código Civil. Por lo tanto, dicha relación jurídica no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento, porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Ambito de competencia No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspección y vigilancia. La Constitución no ha determinado el alcance de éstas; por lo tanto, puede el legislador determinar cual es el ámbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello es asi, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando admite la prestación del servicio por particulares, perentoriamente dispone que "en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios", y que el art. 365 defiere a la ley el señalamiento del régimen de protección de los derechos de los usuarios. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Control funcional sobre sus actos Las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, que implica un poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por éstas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual está constituido, por la Constitución, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de éste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato. RECURSO DE APELACION ANTE SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS Se adecuan a las normas constitucionales los segmentos normativos acusados, porque ellos regulan una materia -el recurso de apelación- que se encuadra en la competencia que tiene el legislador para establecer el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelación ante la Superintendencia constituye un medio para la protección de dichos derechos. No puede resultar extraño, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos de apelación de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestación de los referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo ágil y efectivo de solución de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios, en la propia sede de la administración, que busca, en lo posible, evitar que aquéllos acudan de ordinario a la vía jurisdiccional. PRINCIPIO DE ETICA/PRINCIPIO DE EFICIENCIA La asignación de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, obedece no solamente a criterios de imparcialidad, sino de eficacia y eficiencia, como es la de buscar que un órgano especializado sea el único encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a diseñar una doctrina uniforme que sirva de orientación para el desarrollo de las actividades de aquéllas, sin que ello sea óbice para que se deleguen o desconcentren funciones en oficinas o dependencias regionales de dicha entidad, de modo que los usuarios de la periferia tengan acceso expedito a dicho recurso, garantizándose así el principio de inmediatez. Referencia: Expediente No. D-1059 Normas acusadas: Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994. Actor: José Bastos Porras. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. Santafé de Bogotá, D.C. a los trece (13) días del mes de junio de mil novecientos noventa y seis (1996). I. ANTECEDENTES. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano José Bastos Porras contra algunos apartes de los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, con fundamento en la competencia que le otorga el art. 241-4 de la Constitución Política. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. Se transcriben a continuación las normas de los arts. 154 y 159 de dicha ley, destacando en negrilla los acápites que se acusan: LEY 142 DE 1994 por la cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DECRETA "Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley. No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen mas de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos. De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la Empresa que enumera el inciso primero de este artículo, debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que las empresas ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la Superintendencia. Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista en esta ley. El recurso de apelación solo puede interponerse como subsidiario del de reposición ante la Superintendencia. III. LA DEMANDA. Considera el actor que los apartes de las normas que se demandan infringen los artículos 121 y 370 de la Constitución, porque la exigencia del legislador en el sentido de que el recurso de apelación se surta ante la Superintendencia, como subsidiario del de reposición, constituye una desviación de las funciones de inspección y control que le corresponden al Presidente de la República, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según el art. 370 de la Constitución. Al expresar el art. 365 de la Carta que "En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios", se buscó separar los roles que deben cumplir cada uno de los entes que intervienen en su prestación. "La apelación -dice el actor- como recurso de la vía gubernativa, es una segunda instancia para decidir y no, el ejercicio de las funciones de control, inspección o vigilancia". El artículo 367 de la Constitución únicamente delega a la ley la facultad de establecer las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, así como la determinación de "las entidades competentes para fijar las tarifas", pero no las autoriza para ser "juez y parte". La apelación no puede ser resuelta por un organismo extraño a las mismas empresas, y menos en desarrollo de un mandato constitucional que es bien claro en cuanto a las funciones que le corresponde cumplir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La apelación hace parte de los recursos de la vía gubernativa, los cuales constituyen un mecanismo del control de legalidad de los actos administrativos que se ejerce en forma exclusiva por la Administración. Las normas que se acusan, han convertido a la referida Superintendencia en administración, usurpando facultades que constitucionalmente le son ajenas, cuando se la autoriza para dar por terminada la vía gubernativa e intervenir en decisiones que nada tienen que ver con sus funciones de control, inspección y vigilancia. A juicio del actor, la intromisión de la Superintendencia en las "decisiones de las empresas particulares, al tener la competencia para resolver el recurso de apelación", complicará el ejercicio de las funciones constitucionales que le son propias, pues tendrá que resolver los recursos de alzada que se propongan contra las decisiones de todas la empresas del país, cualquiera que sea el servicio que a éstas les corresponda prestar. Por lo tanto, deberá la Superintendencia contar con los recursos técnicos, físicos y humanos suficientes para resolver en el término legal todos esos recursos, con el consiguiente riesgo de que si incumple tendrá que responder por los perjuicios que se le causen a las empresas como consecuencia del detrimento patrimonial que ello implica. Es evidente que las dificultades anotadas, sumadas a la práctica de pruebas que deberá realizar la Superintendencia, y a la necesidad de conocer con precisión todas las reglamentaciones internas de las empresas y los aspectos particulares de cada servicio, con seguridad impedirán que este organismo, por efecto del error de la ley que se acusa, pueda llegar a cumplir eficientemente con las funciones de control, inspección y vigilancia que le asignó el Constituyente. IV. INTERVENCIONES. 1. Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico. El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de Desarrollo Económico, defendió la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: - La Constitución dispone que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley" (art. 121), lo cual quiere decir que la atribución de funciones es de origen legal, de manera que cuando los artículos demandados disponen que el recurso de apelación se presente, como subsidiario del de reposición, ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se está dentro de la previsión del canon constitucional citado. - El artículo 370 de la C.P. faculta al Presidente, por intermedio de la Superintendencia, para ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios. Por lo mismo, la Superintendencia es superior de tales entidades, de manera que cuando los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 disponen que la Superintendencia conozca de las apelaciones no se quebranta el referido precepto constitucional. 2. Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Con el fin de defender la constitucionalidad de los apartes normativos acusados, el ciudadano José Fernando Castro Caycedo, en su calidad de Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, expuso, en escrito presentado el 28 de Septiembre de 1995, los siguientes argumentos: Bajo el régimen especial y preferencial que diseña la ley 142/94 los recursos de apelación que, en forma subsidiaria, interponga el suscriptor o usuario de un servicio público, no son conocidos por el inmediato superior del funcionario que dictó la providencia, debido a que su resolución se le atribuye a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La medida busca neutralizar la constante y creciente corrupción que aqueja a la mayoría de las entidades prestadoras de servicios públicos, "acompañadas de vejámenes y maltratos a los usuarios de dichos servicios". El caso planteado en la demanda no constituye el único evento en el cual se optó por establecer la doble instancia. En efecto la ley 142/94 regula dos casos: el relacionado con la impugnación de un vocal de control, la cual es conocida en primera instancia por el personero del lugar en el que se realiza la asamblea de elección, con la posibilidad de apelar la decisión ante la Superintendencia, y el relativo a la revisión del estrato que se asigne en la nueva estratificación de un ciudadano; ésta corresponde en primera instancia a los comités de estratificación, mientras que compete a la Superintendencia decidir el recurso de reposición sobre la decisión adoptada. El legislador fue sabio al diseñar el referido sistema, fundado en un criterio eminentemente orgánico en aras de subsanar la constante imperante en el país, conforme a la cual el ciudadano por diversas razones (de índole económica o de información sobre los procedimientos a seguir), no puede acceder una vez agotada la vía gubernativa fácilmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No se quebrantan los artículos 121 y 370 de la Constitución por el hecho de que los recursos legales de reposición y apelación operen, por una parte, en sede de la empresa y, por otra, en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como organismo dotado con facultades de policía económico-administrativa, El artículo 370 de la Constitución para nada hace alusión al tema de los recursos, sino que dichos asuntos fueron deferidos al desarrollo de la ley, la cual debía reglamentar no sólo la delegación de funciones presidenciales en la Superintendencia, sino el mandato del artículo 369 de la Constitución, concerniente a la protección de los derechos de los usuarios. En este sentido el legislador optó por el mecanismo de la segunda instancia en la Superintendencia como medida para salvaguardar los derechos de los ciudadanos. La moderna teoría del Estado y del derecho constitucional han instituido mecanismos de justicia y de resolución de conflictos en protección del ciudadano o del usuario, con el objeto de garantizar respuestas concretas y rápidas frente a su cotidianidad y al ejercicio pleno del derecho y libertades. Como lo afirma Manuel Aragón Reyes "(...) Estos cambios han producido en el derecho no sólo una transformación cuantitativa debida al aumento de la creación jurídica, sino también un cambio cualitativo, debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser resumido de la siguiente manera: pérdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como emanación de la voluntad popular y mayor preocupación por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los hechos" A dichas finalidades responde el otorgamiento de la competencia asignada a la Superintendencia para resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios de los servicios públicos. V. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Por impedimento del Señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Los apartes mas relevantes del referido concepto se destacan así: La vía gubernativa es un mecanismo ideado por el legislador para controlar la legalidad de las decisiones que adopta la administración frente a los administrados. En tal virtud, la vía de reclamo en sede administrativa es una forma de control constitucional y legal de la actividad pública frente al particular. Señala el Viceprocurador que, las empresas particulares o públicas de servicios públicos, en estricto sentido, no son autoridades públicas, pero no puede desatenderse la perspectiva de servicio social o estatal que se les ha autorizado desplegar y la posición singularmente débil en que se encuentra el usuario en situaciones cerradas de mercado u oferta, donde el Estado no puede contentarse con dejar al particular atado a los efectos del contrato, aparentemente voluntario, donde la libertad convencional periclita ante la fórmula preimpresa o el anonimato generado por la tecnología. Ello autoriza la expedición de normas tuitivas para asegurar la vigencia de los preceptos superiores que rigen las relaciones entre dichas empresas y los usuarios, sin que sea necesario trasladar a esquemas particulares instituciones como la conocida vía gubernativa. En principio y según el modelo tradicional le correspondería al superior jerárquico del funcionario de la entidad o empresa privada que dictó el acto administrativo, conocer y resolver el recurso de apelación, una vez resuelto el de reposición, contra la decisión proferida por la empresa, en caso de que exista dicho superior jerárquico. Sin embargo teniendo en cuenta que el legislador no puede estar atado a una forma específica de proceso, por cuanto el norte jurídico que orienta la actividad legislativa debe buscar la efectividad de los postulados en que se funda el Estado Social de Derecho que supone, entre otros, la prestación de servicios públicos al conglomerado social, el Congreso válidamente tiene la facultad de transponer el recurso de apelación, para adecuarlo a los fines que se pretenden obtener y en esta perspectiva, es dable pensar que no necesariamente el recurso debe obedecer a su concepción tradicional, llamada a operar en una lógica vertical, entendida a partir de una dependencia funcional y estructural jerarquizada e interna. De ahí que el legislador consideró necesario, para salvaguardar los derechos de los usuarios o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, abandonar la concepción tradicional del recurso administrativo de apelación y asignarle la competencia para resolverlo a un ente especializado a nivel técnico en materia de servicios públicos, como es la Superintendencia. No le asiste razón al demandante al afirmar que el legislador no podía asignarle a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios funciones diversas a las constitucionalmente consagradas de controlar, inspeccionar y vigilar las empresas que prestan servicios públicos, so pena de quebrantar la preceptiva del artículo 121 de la Carta, toda vez que si bien el artículo 370 constitucional faculta al Presidente de la República para el ejercicio de las aludidas funciones a través de la Superintendencia, ello no quiere significar de manera alguna, que al legislador le esté vedado atribuir otras funciones que considere pertinentes a esa entidad, en virtud de la cláusula general de competencia, de lo establecido en el artículo 367 que defiere a la ley el señalamiento de las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos, y del mandato del inciso 3 del artículo 116. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Planteamiento del problema. El actor demanda la inconstitucionalidad parcial de los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994, sobre servicios públicos domiciliarios, porque, en su sentir, tales disposiciones quebrantan los artículos 121 y 370 superiores, en cuanto autorizan el conocimiento y resolución por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios del recurso de apelación contra las decisiones de las empresas encargadas de los servicios públicos domiciliarios, como subsidiario del de reposición, pues es incompatible con las funciones de control, inspección y vigilancia atribuidas a aquélla conocer de un recurso gubernativo que no es consustancial a ellas y que corresponde decidir a las propias empresas y no a un organismo externo a éstas que no tiene la condición de superior jerárquico. Adicionalmente, considera que existen limitaciones de naturaleza organizacional y operativa que le impiden a la Superintendencia decidir todos los recursos que se interpongan contra las decisiones de las empresas prestatarias de dichos servicios. La solución del problema planteado obliga a la Corte a analizar los siguientes aspectos: El régimen constitucional, legal y reglamentario de los servicios públicos; los derechos y prerrogativas de autoridad pública que se reconocen a las empresas de servicios públicos domiciliarios; la relación del usuario con la entidad prestataria del servicio; y el recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 2. El régimen constitucional, legal y reglamentario de los servicios públicos. 2.1. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y si bien su prestación no constituye un deber ineludible y exclusivo de éste, es su responsabilidad asegurar su funcionamiento continuo, permanente y eficiente. Si bien inicialmente se consideró que el único prestador de servicios públicos era el Estado, la Constitución haciendo eco a la evolución de la noción en la doctrina y la jurisprudencia hizo viable su gestión no sólo por el Estado, directa o indirectamente, sino por comunidades organizadas y aún por particulares (C.P. art. 365), según lo aconsejen las conveniencias sociales y las características técnicas y económicas del servicio. Las características específicas del servicio y la naturaleza pública o privada del sujeto que lo presta, determinan el régimen jurídico aplicable en cada caso, el cual nunca será puro, es decir, exclusivamente de derecho público o derecho privado, sino mas bien un derecho mixto que participa de la naturaleza de ambos, sin descartar, dada la calidad de dicho sujeto, que se pueda dar una prevalencia de uno de estos derechos sobre el otro. La concepción social del Estado de Derecho ha determinado una penetración de la sociedad en su actividad, hasta el punto de que no sólo reconoce, fomenta y hace efectiva la participación de la comunidad en la adopción de las decisiones que pueden afectarla y en la vigilancia de su gestión, sino que posibilita la intervención directa de sectores importantes y representativos de aquélla en la prestación de determinados servicios o en la realización de actividades estatales, o en fin, de tareas o labores de utilidad o interés públicos que tienden a hacer realidad sus finalidades sociales. La competencia para la "regulación" de las actividades que constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.). 2.2. En lo que concierne con los servicios públicos domiciliarios, la Constitución determina las reglas generales a las cuales debe someterse el legislador para regular su prestación y para controlar su eficiencia y calidad, en los siguientes términos: - Corresponde a la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos los de solidaridad y redistribución de ingresos, y las entidades competentes para fijar las tarifas. - Cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejan, dichos servicios se prestarán directamente por el municipio. Por su parte, los departamentos cumplirán funciones de apoyo y de coordinación. - Podrán concederse subsidios por la Nación y las entidades descentralizadas "para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas". - Con sujeción a la ley, corresponde al Presidente de la República señalar las políticas generales de administración y eficiencia de los referidos servicios y "ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que los presten". Se hace necesario precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relación con el marco normativo general que regula las actividades constitutivas de servicios públicos, que vincula y es aplicable a las entidades territoriales prestatarias de éstos, no excluye la capacidad de regulación de índole administrativa que corresponde a las asambleas y a los concejos para reglamentar la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo de los departamentos, los municipios y distritos, con sujeción a la ley y a la Constitución (C.P. arts. 300-1, 313-1 y 322). 2.3. A la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad de creación constitucional (art. 370) se le encomendó el ejercicio de las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios. La adscripción constitucional de dichas funciones, autoriza a la Superintendencia para intervenir y revisar, en determinadas circunstancias, las operaciones y decisiones de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, cuando éstas se juzguen contrarias a las previsiones legales, a las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, a las disposiciones que a nivel regional o local se hayan expedido sobre tales servicios, y aun a los propios reglamentos internos del servicio, adoptados por las empresas prestatarias de éste, con sujeción a la normatividad superior. 3. Los derechos y prerrogativas de autoridad pública que se reconocen a las empresas de servicios públicos domiciliarios. Diferentes disposiciones de la ley 142 de 1994, con miras a asegurar la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, otorgan a las empresas de servicios públicos domiciliarios una serie de derechos, privilegios y prerrogativas que son propias del poder público, vgr, la calificación como esenciales de los servicios públicos domiciliarios y, por consiguiente, la prohibición de la huelga en ellos, la posibilidad de adelantar expropiaciones de inmuebles, o la facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales de inmuebles o remover cultivos u obstáculos que se encuentren en los mismos, para asegurar la organización y el funcionamiento del servicio, en los términos de la ley 56 de 1981, asi como la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar lo que es derecho en un caso concreto, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones (arts. 4, 56, 57, 106 a 114, 117, 119, 152 a 159). Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados. 4. La relación del usuario con la entidad prestataria del servicio. La Corte Constitucional en la Sentencia T-540 de 1992[1] analizó la relación jurídica usuario -entidad prestadora- del servicio público, en los siguientes términos: "La naturaleza jurídica de las relaciones entre los usuarios de servicios públicos y las empresas encargadas de su prestación no es un tema pacífico en la doctrina. Por un lado, la tesis privatista, anteriormente vinculada a la distinción de actos de autoridad y actos de gestión de la administración, hoy en auge en razón del movimiento que favorece la privatización de empresas de servicios públicos, postula la aplicación del derecho privado a muchas prestaciones administrativas, en especial las desempeñadas por concesionarios. La tesis de la naturaleza jurídico-pública, de otra parte, sostenida por la doctrina alemana, señala que invariablemente la actividad inherente a todos los servicios públicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la prevalencia de la seguridad jurídica sobre las ventajas individuales de la contratación privada en atención a que la prestación de servicios es una actividad dirigida a la realización del interés público. Ninguna posición unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las características de los diversos servicios públicos". "La relación jurídica entre el usuario y las empresas de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley". (...) "La situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (CP art. 365). Esta regulación es más intensa y abarca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público". "No es entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios públicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado". En la ley 142 de 1992 las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual. El contrato, "uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un número de usuarios no determinados", se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalan las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código del Comercio y del Código Civil (art. 128, inciso 1 y 132, inciso 1). Por lo tanto, dicha relación jurídica no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento, porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante. La relación estatutaria o reglamentaria que aparte de la contractual rige las relaciones usuario - empresa tiene especial significación, cuando la ley 142 en los artículos 152 a 159 regula los mecanismos de defensa de los usuarios en sede de las empresas, entre los cuales se encuentra el derecho de petición y los recursos de reposición y apelación, así como los requisitos y la oportunidad para hacer uso de estos, su trámite y los órganos competentes para resolverlos. 5. El recurso de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 5.1. La administración se encuentra sometida al principio de legalidad, lo cual supone que los actos administrativos que ella expida deben adecuarse o estar conformes con el ordenamiento jurídico. La observancia del principio de legalidad, aun cuando es un deber de la administración, no siempre es acatado por ésta. Por tal razón, se le otorga a los administrados el derecho de utilizar ciertos mecanismos, a través de los cuales ejercen un control de legalidad sobre sus decisiones. Dichos mecanismos se utilizan, bien en sede administrativa o jurisdiccional, y son en nuestro medio los recursos de la vía gubernativa (reposición o apelación) y las acciones contencioso administrativas. Desde la óptica de las actuaciones administrativas, el recurso de apelación ha sido considerado como un medio de impugnación instituido en beneficio de la parte afectada con una decisión de un órgano administrativo, cuya finalidad es la de obtener que el superior jerárquico de éste la revise y proceda a reformarla o a revocarla. Según nuestro Código Contencioso Administrativo, la interposición del recurso de apelación es un presupuesto necesario para el agotamiento de la vía gubernativa y un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción contencioso administrativa. En la forma como aparece diseñada, la apelación es un recurso jerárquico propio de las organizaciones administrativas centralizadas, aunque no se descarta la posibilidad, como lo muestra la realidad, que dentro de organismos o entidades descentralizadas pueda establecerse dicho recurso, o cuando se dan los fenómenos de desconcentración, por adscripción de funciones, o de delegación (arts. 209 y 211, inciso final, C.P.), con miras a garantizar la doble instancia en determinadas actuaciones. En todo caso, el referido recurso supone la existencia de una jerarquía, esto es, una relación interorgánica que se caracteriza por un vínculo de subordinación de un órgano con respecto a otro. 5.2. La jerarquía, por consiguiente, determina una relación entre órganos y por efecto derivado, entre personas, siempre que órganos y personas hagan parte de una misma esfera de competencia funcional. El objetivo de esta fórmula organizativa es mantener y consolidar la unidad en las políticas, las acciones y las decisiones dentro de un organismo administrativo y aún con respecto al conjunto de éstos que integran un sector (sector educativo, sector agropecuario, etc). Es más, no se descarta, como se vio antes, que en virtud de la delegación o de la desconcentración de funciones se puedan dar, dentro de un mismo ámbito de competencia funcional de órganos que pertenecen a diferentes organismos administrativos, relaciones de naturaleza jerárquica, con miras a buscar la unidad en las actividades y en las decisiones administrativas. El distintivo que caracteriza este sistema de organización administrativa es la posición de supremacía del órgano superior sobre el inferior y, por ende, la subordinación de éste en relación con aquél. En tal virtud, el superior es titular de una serie de potestades, entre las cuales se encuentran, la de ejercer un control sobre la actividad del inferior y la posibilidad de revisar, modificar o revocar sus actos. 5.3. Los servicios públicos domiciliarios son prestados a través de empresas organizadas como sociedades por acciones, bajo un régimen jurídico especial, cuyo objeto social es la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas, combustible, telefonía fija pública básica conmutada y de telefonía local móvil en el sector rural (arts. 1 y 17 Ley 142/94). Según el art. 15 de la referida ley, dichos servicios también pueden ser prestados por: - Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos. - Los municipios cuando asuman su prestación en forma directa, a través de su administración central. - Las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en áreas rurales. - Las entidades descentralizadas de cualquier orden, territorial o nacional, que al momento de expedirse la ley 142/94 estén prestando cualquiera de dichos servicios públicos, y que procedan a organizar sociedades por acciones cuyo objeto sea la prestación de éstos, o empresas de carácter industrial o comercial, asi como las demás entidades autorizadas para ello, durante los períodos de transiciones previstos en dicha ley. 5.4. Los arts. 154 y 159 de la ley 142/94, de los cuales hacen parte los segmentos acusados, regulan los recursos que puede interponer el suscriptor o usuario "para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato". Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realiza la empresa procede el recurso de reposición, del cual conoce el órgano que dictó la respectiva providencia. El recurso de apelación sólo tiene cabida en los casos en que expresamente aparezca consagrado y debe ser interpuesto como subsidiario del de reposición y "se presentará ante la Superintendencia". 5.5. Para responder los cargos de inconstitucionalidad que formula el demandante la Corte estima lo siguiente: a) No cabe duda de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no es superior jerárquico de las empresas ni de los demás sujetos encargados de la prestación de dichos servicios, bajo la consideración hecha antes de la jerarquía entendida como un conjunto de órganos pertenecientes a un mismo organismo administrativo, ligados por una relación jurídica de subordinación con respecto a un jefe superior de la administración. b) Si bien dicha Superintendencia no ostenta el carácter indicado y bajo las circunstancias que se han descrito, sí tiene el carácter de superior jerárquico desde el punto de vista funcional, es decir, como el conjunto organizacional (empresas y entidades prestatarias del servicio y superintendencia) que tienen de acuerdo con la Constitución y la ley la responsabilidad de desarrollar las actividades y ejercer las competencias que les han sido otorgadas para efectos de la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se destaca asi la unidad desde el punto de vista funcional entre las actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y demás entidades que tienen a su cargo la prestación del servicio, con las funciones de control, inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia. c) No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspección y vigilancia. La Constitución no ha determinado el alcance de éstas; por lo tanto, puede el legislador determinar cual es el ámbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello es asi, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando admite la prestación del servicio por particulares, perentoriamente dispone que "en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios", y que el art. 365 defiere a la ley el señalamiento del régimen de protección de los derechos de los usuarios. Referidas a las competencias asignadas a la Superintendencia, la función de control denota la idea de comprobación, fiscalización, inspección, intervención y vigilancia. Por lo tanto, dentro de ésta se comprende la función de inspección que da la idea de examen, revista o reconocimiento minucioso por quien ejerce la respectiva competencia, asi como la función de vigilancia, que implica la actividad de cuidado, observación, atención, celo y diligencia que se debe desplegar en relación con las acciones que se desarrollan por las entidades encargadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios. Cuando los doctrinantes del derecho administrativo aluden a las modalidades del control, tomando como referente el objeto sobre el cual recae, distinguen: entre el control que se ejerce sobre los órganos, esto es, sobre la organización, que denominan control orgánico, e implica un vínculo entre el órgano controlador y el órgano controlado que se manifiesta mediante un poder de supraordenación de aquél con respecto a éste, del control que recae sobre los actos, el cual es equivalente a vigilar el funcionamiento de los órganos, y lo denominan control funcional. Se trata en este evento de verificar o establecer si un acto dictado por un órgano administrativo se adecua a los criterios de mérito o conveniencia, o de legitimidad o legalidad, aun cuando el ordenamiento legal lo puede limitar a esto último. d) El conocimiento del recurso de apelación por la Superintendencia, no resulta por lo dicho ajeno a sus funciones de control, inspección y vigilancia, porque éstas pueden perfectamente aunarse con las que conciernen al régimen de protección de los derechos de los usuarios. En efecto, las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, que implica un poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por éstas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual está constituido, por la Constitución, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de éste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato. e) La Constitución establece que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que establezca la ley, la cual, además, "fijará las competencias y responsabilidades relativas a su prestación", y determinará, entre otras cosas, los deberes y derechos de los usuarios, y el régimen de su protección (arts. 150-23, 365, 367 y 369). Por consiguiente, se adecuan a las normas constitucionales los segmentos normativos acusados, porque ellos regulan una materia -el recurso de apelación- que se encuadra en la competencia que tiene el legislador para establecer el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelación ante la Superintendencia constituye un medio para la protección de dichos derechos. f) La Constitución advierte que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste asegurar su prestación en condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, sea que el servicio se preste por los municipios, empresas industriales y comerciales oficiales, por comunidades organizadas, o por sociedades comerciales por acciones, el Estado no se desprende de la responsabilidad que le corresponde para que a través de las funciones de control, inspección y vigilancia garantice dichas condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, no puede resultar extraño, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos de apelación de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestación de los referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo ágil y efectivo de solución de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios, en la propia sede de la administración, que busca, en lo posible, evitar que aquéllos acudan de ordinario a la vía jurisdiccional. g) Adicionalmente hay que considerar que las normas acusadas tienen su fundamento en el art. 89 de la Constitución, que alude a la protección y aplicación de los derechos, según el cual: "Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas". Es evidente que si las empresas de servicios públicos domiciliarios, como se vió antes, tienen derechos y ejercitan poderes y prerrogativas propias de las autoridades públicas, y desempeñan funciones públicas, sus decisiones unilaterales pueden ser pasibles de recursos parecidos a los que ordinariamente proceden contra los actos de la administración. Por lo tanto, el referido recurso de apelación ante la Superintendencia, que bien hubiera podido denominarse de otra manera (recurso de alzada, impugnación por la vía jerárquica, o simple reclamación, etc.), que también encuentra respaldo constitucional en la norma transcrita, tiene como objetivo garantizar la protección de los derechos de los usuarios, en una instancia imparcial, diferente a la misma empresa. 5.6. En relación con el cargo formulado por el demandante, en el que se sostiene la inexequiblidad de las disposiciones impugnadas por carecer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la estructura suficiente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos de las empresas que presten servicios públicos en todo el país, considera la Corte, acogiendo el concepto de la Procuraduría, que la tacha de inconstitucionalidad alegada, fundada en un argumento de simple conveniencia, es un asunto referido a la aplicación de la ley que escapa al ámbito del juicio de constitucionalidad. 5.7. Finalmente advierte la Corte, que la asignación de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, obedece no solamente a criterios de imparcialidad, sino de eficacia y eficiencia, como es la de buscar que un órgano especializado sea el único encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a diseñar una doctrina uniforme que sirva de orientación para el desarrollo de las actividades de aquéllas, sin que ello sea óbice para que se deleguen o desconcentren funciones en oficinas o dependencias regionales de dicha entidad, de modo que los usuarios de la periferia tengan acceso expedito a dicho recurso, garantizándose así el principio de inmediatez. En razón de lo anterior, la Corte no encuentra argumentos para considerar que los segmentos normativos acusados sean violatorios de las normas que se invocan en la demanda ni de ningún otro precepto constitucional. VII. DECISION. Con fundamento en el análisis precedente, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar exequibles los apartes demandados de los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994. NOTIFIQUESE, COPIESE, COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CUMPLASE. CARLOS GAVIRIA DIAZ Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado Ponente EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia C-263/96 SERVICIOS PUBLICOS EN EL AMBITO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO/SERVICIOS PUBLICOS-Relación con el usuario (Salvamento de voto) Bajo la óptica del Estado social de derecho al Estado corresponderá, entonces, una función mucho más activa, dirigida a garantizar condiciones de existencia digna para toda la población. Se ha dejado atrás la obligación estatal de “proteger a todas las personas... en su vida, honra y bienes”. El Estado tiene una función amplia y distinta, definida en nuestra Constitución. Con el Estado social como telón de fondo, el concepto de servicios públicos adquiere una dimensión que supera la función inicial de definir el ámbito de lo público o para intentar explicar la actividad estatal en ciertos sectores y la cesión contractual de ciertas actividades a particulares, para situarse en el plano de la realización de los derechos de los ciudadanos. El servicio público, en cuanto mecanismo de realización de fines estatales y en cuya realización deben participar el Estado y los particulares, no adquiere el carácter de potestad. Es decir, no es en ejercicio de la potestad estatal (imperium), salvo que exista reserva, que se prestan los servicios públicos. Se trata de un espacio común al cual pueden acudir, en los términos señalados legalmente, empresas públicas, privadas o mixtas a satisfacer las necesidades vitales y los intereses generales de la población. Se explica así el hecho de que entre el usuario y quien presta el servicio público pueda existir una relación reglamentaria y legal junto al régimen de derecho privado. En efecto, respecto a las condiciones de prestación del servicio, ellas se fijan en la ley, y en cuanto al acceso al servicio, bien puede el legislador disponer que se trate de un contrato regido por el derecho privado. No son entonces “las características específicas del servicio y la naturaleza pública o privada del sujeto” las que determinan el régimen jurídico aplicable. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance de las funciones (Salvamento de voto) El artículo 370 de la Carta, concede al Presidente la función de "señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios". Frente a la citada disposición no es admisible sostener que la Constitución no hubiese fijado parámetros para determinar el alcance de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Claramente, dichas funciones se orientan a verificar el cumplimiento de las políticas generales, que a ella misma corresponderá fijar (en el evento de que el Presidente la delegue) y controlar que la prestación sea eficiente, esto es, controlar el funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en cuanto empresas, considerando las competencias, las responsabilidades, la cobertura, la calidad y el régimen tarifario. Se trata, en definitiva, de controlar la gestión de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que, en ningún caso, puede tornarse en una coadministración. DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR USUARIO DE SERVICIOS PUBLICOS-Limitación (Salvamento de voto) En los eventos en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resuelva los recursos de apelación en cuestión, tales decisiones tendrán el carácter de actos administrativos, susceptibles de demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. La posición de la que me aparto no tomó en consideración esta circunstancia, que trae consigo varios efectos. La jurisdicción contencioso administrativa deberá entrar a conocer de problemas de índole contractual-privado. En efecto, ya se ha destacado que las relaciones entre los usuarios y los prestatarios del servicio, aunque existan regulaciones, se rigen por las condiciones del contrato. No cabe duda de que "los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación" están íntimamente ligados con la ejecución del contrato de prestación de servicios públicos. Si bien desde la perspectiva que nace con el famoso fallo Blanco en el siglo pasado, resulta admisible que al Contencioso Administrativo corresponda el control de la actuación de las empresas prestadoras de servicios públicos, en cuanto ello entrañaba una actuación estatal, hoy en día, a la luz del Estado social de derecho, resulta del todo ajena y extraña. PRINCIPIO DE EFICACIA-Desconocimiento (Salvamento de voto) La eficacia de los derechos fundamentales exige consideraciones sobre la proporcionalidad de las medidas adoptadas para desarrollarlos. Que un "órgano especializado" e imparcial conozca los recursos, puede ser constitucional, pero no el mecanismo si resulta claramente ineficiente. En efecto, además de requerirse una infraestructura que abarque todo el territorio nacional, se genera una estructura paralela a las mismas empresas prestadoras de servicios públicos, con el consiguiente gasto público. Por otra parte, cabe preguntarse si la inmediatez (criterio importante en materia de eficiencia) se logra más con la remisión de un recurso a una entidad distinta de aquélla que presta el servicio y que ya ha conocido del asunto en primera instancia. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES/PRINCIPIO DE UNIDAD/REGIMEN UNITARIO (Salvamento de voto) La Corte desperdició una preciosa oportunidad para pronunciarse sobre un tema constitucional de la máxima importancia y en torno al cual los avances y precisiones jurisprudenciales son aún tímidos. En efecto, el alcance de la autonomía territorial y sus relaciones con el principio de unidad, ambos consagrados en el artículo 1° de la Carta, determinan una serie de tensiones que se sustancian a través de una distribución particular de los poderes públicos y en la forma en que las competencias que éstos ostentan son ejercidas. La consagración conjunta de los principios de unidad y autonomía en el artículo 1° de la Constitución indica que, entre ambos términos, no existe una contradicción según la cual la entrega de poderes autonómicos a las entidades territoriales se hace en detrimento de la unidad del Estado colombiano. Por el contrario, el desarrollo adecuado del principio de autonomía territorial sólo es posible dentro de un régimen unitario. En otras palabras, la unidad es consustancial a la autonomía y constituye el ámbito natural en el que ésta puede desenvolverse. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN LA CONSTITUCION POLITICA (Salvamento de voto) A partir de la Carta de 1991, el modelo territorial que ella establece es de una índole radicalmente distinta. Según este modelo, la legitimidad del Estado se construye de abajo hacia arriba, a partir de la instancia territorial más cercana a las necesidades del individuo. Este es el sentido del artículo 311 de la Constitución, según el cual el municipio es la "entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" a quien corresponde, en primera instancia, la gestación del bienestar de los ciudadanos. En este sentido, la autonomía no se concibe ya como una simple concesión que el centro hace la periferia, sino como un poder propio de indirizzo politico, que se fundamenta en el poder otorgado por la propia comunidad. En este sentido, la estructura territorial del Estado colombiano es de carácter subsidiario: el poder nace del individuo autónomo cuyas decisiones no pueden ser interferidas por el Estado. Este poder sustenta a su turno la autonomía del municipio que, para lograr el bienestar de los individuos que conforman la comunidad loca...