Sentencia C-261 de 2022

C-261-22 NOTA DE RELATORÍA: Mediante Oficio N.º SGC-038 del 23 de enero de 2023 de la Secretaría General de la Corporación y el oficio de fecha 20 de enero de 2023, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas informó que se abstiene de aclarar voto en la presente providencia, por lo tanto, se excluye del pie de firma del precitado Magistrado la anotación “Con aclaración de voto”. Sentencia C-261/22 SUSPENSIÓN DEL VENCIMIENTO DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN-Vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible (…) la disposición acusada relativa a la suspensión del vencimiento de las licencias de conducción fue introducida a través de proposición en el marco del debate de la Plenaria del Senado, sin que se observe ningún antecedente legislativo sobre su discusión o aprobación antes del cuarto debate o sobre su relación directa con temas tratados y aprobados en el primer debate o algún indicio que haga evidente su estrecha relación con el contenido del proyecto en trámite. La Sala Plena advierte que la suspensión del vencimiento de las licencias de conducción no fue un asunto debatido ni sometido a votación durante los debates en las comisiones constitucionales permanentes. En esa medida, debe determinar si el mismo se puede catalogar como un tema nuevo introducido en la plenaria del Senado de la República y que, en consecuencia, no cumpliría los requisitos del trámite en los términos de la jurisprudencia constitucional relativa al principio de identidad flexible. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas La jurisprudencia constitucional ha entendido que el principio de identidad flexible se deriva del análisis sistemático del inciso segundo del artículo 160 superior con los numerales 2 y 3 del artículo 157 constitucional. En ese contexto, durante el segundo debate cada cámara podrá introducir las enmiendas que considere pertinentes, siempre y cuando «ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates requeridos de acuerdo al artículo 157 [de la Constitución]». PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Reglas jurisprudenciales PROYECTO DE LEY-Subreglas jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el tiempo SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación La Sala considera que la mejor alternativa, en esta oportunidad, es modular los efectos de la presente sentencia y recurrir a una inexequibilidad diferida a fin de permitir que, en un plazo razonable determinado, los ciudadanos cuyas licencias de conducción vencieron entre el 1 y el 31 de enero de 2022, puedan realizar su renovación y evitar así congestiones, retrasos y sanciones. Referencia: Expediente D-14606 Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones». I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Samir Johan Pacheco Charris presentó ante esta corporación demanda contra el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones», por cuanto lo considera contrario a los artículos 157 y 160 de la Constitución Política. 2. Mediante auto del 18 de enero de 2022 la demanda fue admitida y se ordenó comunicar al Presidente del Senado, de la Cámara de Representantes, a la Superintendencia de Transporte y a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para que intervinieran dentro del proceso. Asimismo, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externando de Colombia, los Andes, Nacional y Antioquia y al Observatorio de Intervenciones Ciudadanas de la Universidad Libre para que aportaran concepto dentro del proceso. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA 4. A continuación, se transcribe la norma demandada (se subraya y resalta el aparte impugnado): LEY 2161 DE 2021 (noviembre 26) “POR LA CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA PROMOVER LA ADQUISICIÓN, RENOVACIÓN Y NO EVASIÓN DEL SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO (SOAT), SE MODIFICA LA LEY 769 DE 2002 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) ARTÍCULO 11. Suspensión del vencimiento de las Licencias de Conducción. Suspéndase por el termino de hasta dos (2) años contados a partir de 31 diciembre de 2021, el vencimiento de las licencias de conducción a que se refiere el artículo 22 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012, que venzan entre el 1 y el 31 de enero de 2022. Las autoridades de control en vía deberán aplicar lo dispuesto en el presente artículo sin exigir a los conductores la modificación de la especie venal de la licencia de conducción. III. LA DEMANDA 5. El ciudadano Samir Johan Pacheco Charris acusó de inconstitucional el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 por la supuesta vulneración del principio de identidad flexible. 6. El accionante asegura que la suspensión del vencimiento de las licencias de conducción hace referencia a un tema no discutido ni aprobado en el primer debate de la norma acusada y que, además, no tiene conexidad estrecha, próxima o directa con el contenido central de la Ley 2161 de 2021. Para sustentar lo anterior, analizó el trámite legislativo en los siguientes términos: i) «En la Legislatura 2020-2021 fueron presentados en la Cámara de Representantes, tres proyectos de ley sobre el Seguro de Accidentes de Tránsito – SOAT», los cuales «fueron acumulados por similitud de materias y asignados a la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes». A saber: i) Proyecto de ley Numero 019 de 2020 Cámara[1], «iniciativa dirigida a establecer una disminución porcentual en la tarifa del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) cuando la póliza no haya sido afectada en el anualidad anterior». ii) Proyecto de Ley No.155 de 2020 Cámara[2], «cuyo propósito fue incentivar el buen comportamiento vial de los propietarios de motocicletas y/o usuarios de las mismas, así como buscar la paridad frente a los costos del seguro SOAT entre los propietarios de vehículos automotores». iii) Proyecto de ley No. 221 de 2020 Cámara[3], «iniciativa dirigida a expedir medidas que incrementen la adquisición y renovación del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito –SOAT». ii) En el informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[4] «se propuso un texto para consideración de esa célula legislativa de cuatro artículos, sin embargo, no hay [una] sola mención a la suspensión de la vigencia de las licencias de tránsito». El 14 de diciembre de 2020, se consideró y votó en primer debate en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el entonces proyecto de ley 019 de 2020 Cámara (acumulado con los proyectos de ley 155 y 221 de 2020 Cámara), sin que en dicha sesión se presentara proposición para ser debatida, ni siquiera una constancia, sobre la suspensión de la vigencia de las licencias de tránsito. iii) El informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes[5] tenía como objeto «establecer medidas que permitan incrementar la adquisición y renovación del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), por parte de los propietarios y/o conductores de vehículos motorizados a nivel nacional mediante la adopción de incentivos que apremien los hábitos óptimos de conducción y de seguridad vial. Así mismo, establecer una nueva cobertura del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), que en todo caso no incrementará el valor de la póliza». El texto propuesto contenía cuatro artículos «todos relativos al seguro de accidentes de tránsito (SOAT), y nuevamente, no hay una sola mención a la suspensión de la vigencia de las licencias de tránsito». iv) El 13 de abril de 2021, en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes fue considerado y aprobado en segundo debate el proyecto de ley 019 de 2020 Cámara[6]. Durante su discusión se presentaron seis proposiciones y se dejaron cinco constancias sin que en las mismas se hiciera alguna alusión «a la suspensión de las vigencias de las licencias de conducción como posteriormente quedara aprobado en el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021». v) En Sesión de 1 de junio de 2021, la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República consideró y votó el proyecto de ley 458 de 2021 Senado - 019 de 2020 Cámara (acumulado). En el respectivo debate surtido en esa célula legislativa se presentaron cuatro proposiciones. No obstante, no se realizó «constancia» ni ningún senador se refirió «al tema de suspensión de la vigencia de las licencias de tránsito». vi) En el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República[7] se anunció como objeto de esa iniciativa legislativa lo siguiente «la presente Ley tiene por objeto establecer medidas que permitan luchar contra la evasión en la adquisición del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), mediante la adopción de incentivos que promuevan hábitos óptimos de conducción y de seguridad vial. Así mismo, establecer una nueva cobertura del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), que en ningún caso incrementará el valor de la póliza». Así, se propuso un texto para consideración del Pleno del Senado de siete artículos, todos relativos al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) y sin una sola mención «a la suspensión de la vigencia de las licencias de tránsito». vii) Luego de los tres debates anteriores y de la presentación de la ponencia para último debate, el 29 de septiembre de 2021, la sesión Plenaria del Senado de la República discutió, aprobó y votó el proyecto de ley 458 de 2021 Senado - 019 de 2020 Cámara acumulado con los proyectos de ley 155 y 221 de 2020 Cámara. En la referida sesión, los Senadores Ana María Castañeda Gómez y Juan Diego Gómez Jiménez, entre otros, radicaron una proposición de artículo nuevo, que resultó aprobada, y que tiene el siguiente tenor: «Adiciónese un artículo nuevo al Proyecto de Ley N° 458 de 2021 “POR LA CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA PROMOVER LA ADQUISICIÓN, RENOVACIÓN Y NO EVASIÓN DEL SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES DE TRÁNSITO (SOAT)”, el cual quedará así: ARTÍCULO xx. Suspensión del vencimiento de las Licencias de Conducción. Suspéndase por el término de dos (2) años contados a partir de 31 diciembre de 2021, el vencimiento de las licencias de conducción a que se refiere el artículo 22 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 197 del Decreto Ley 019 de 2012, que venzan entre el 1 y el 31 de enero de 2022. Las autoridades de control en vía deberán aplicar lo dispuesto en el presente artículo sin exigir a los conductores la modificación de la especie venal de la licencia de conducción» Así las cosas, «solo en el último debate fue que el tema: Suspensión del vencimiento de las licencias de conducción fue introducido al proyecto relativo al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, sin que se debatiera ni aludiera previamente, y ello fue gracias a una proposición de artículo nuevo que se presentara ante la Plenaria del Senado de la República». 7. El accionante afirma que el artículo 11 acusado desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues i) «solo se introdujo vía proposición de artículo nuevo en el último debate, sin que en el trámite previo se hiciera alusión alguna», ii) es un tema que no se debatió previamente, iii) la materia central del proyecto de ley 458 de 2021 Senado - 019 de 2020 Cámara (acumulados con los proyectos de ley 155 y 221 de 2020 Cámara) «es el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT, y no las licencias de tránsito», vi) el asunto «es absolutamente nuevo ya que lo que se debatían eran medidas que reglan el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT, no los términos de vigencia de las licencias de tránsito» y v) la Comisión de Conciliación «prácticamente reprodujo el texto aprobado por el Senado de la República, que fuera introducido en último debate vía proposición y sin tener un trámite previo». IV. INTERVENCIONES Ministerio de Transporte 8. En oficio del 10 de febrero de 2022[8], la apoderada del Ministerio de Transporte acudió ante esta corporación con el propósito de intervenir en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. 9. En primer lugar, la interviniente advirtió que el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 es constitucional, pues su contenido «observa conexidad interna entre las distintas normas que integran el código nacional de tránsito». Así mismo, indicó que «el mismo título del proyecto de ley, entre otros, señala expresamente que modifica la Ley 769 de 2002 y dicta otras disposiciones en la misma materia». 10. En segundo lugar, el Ministerio de Transporte afirmó que existe una correspondencia lógica entre el precepto acusado y la materia general de la Ley 769 de 2002, pues «las licencias de conducción, así como el seguro obligatorio de accidentes hace parte de la normatividad que habilitan al ciudadano a ejercer la actividad de la conducción y por ende se encuentran reguladas por el mismo ordenamiento». 11. En tercer lugar, la apoderada del Ministerio de Transporte se refirió al principio de identidad flexible para aclarar que «el congreso no tiene la obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto en el transcurso de los debates, ello quiere decir, que como consecuencia del procedimiento legislativo (deliberación democrática) se puedan modificar, unificar, escindir e incluso adicionar disposiciones nuevas, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución». En esa medida, argumentó que «no es un requisito que el texto se hubiere debatido o aprobado de manera semejante al presentado en el proyecto, sino que el tema haya sido abordado durante los debates parlamentarios al guardar identidad en la materia, como es el caso, al tratarse de un asunto de tránsito, licencias de conducción y SOAT, conexidad material». Por lo anterior, indicó que el proyecto de ley 019 de 2020 Cámara – 458 de 2021 Senado siempre conservó su núcleo temático, pues «al versar como un todo, en una modificación a la Ley 769 de 2002», podía abarcar el tema de las licencias de conducción. 12. En cuarto lugar, la interviniente afirmó que la norma acusada también cumple con el principio de consecutividad toda vez que «se evidenció en el proceso de discusión y votación en cuarto debate del proyecto de ley, en el que se presentó la proposición aditiva a un artículo nuevo, la cual fue debidamente discutida y votada con las mayorías requeridas en la Plenaria de Senado y posteriormente, como artículo nuevo, acogido en el informe de conciliación, publicado en la Gaceta 1547 de 2021. 13. El Ministerio de Transporte concluyó que «el artículo nuevo fue votado en último debate en Senado, donde se aceptó el texto, de igual manera se conoció y debatió en la conciliación en Senado, aprobándose el texto; y así mismo, se conoció y debatió en la conciliación en la Plenaria de Cámara, de tal suerte que fue ampliamente debatido, conocido y ratificado en ambas cámaras, quedando así evidenciada la soberanía de las células legislativas y el convencimiento tanto de Senado como de Cámara en mantener la propuesta, en atención a los “beneficios para los colombianos, las particularidades de los sectores involucrados y fortalecimiento del sistema y sostenibilidad del mismo» 14. Por las razones anotadas, solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones». Superintendencia de Transporte 15. En oficio del 8 de febrero de 2022[9], el apoderado de la Superintendencia de Transporte intervino en el proceso de la referencia con la finalidad de solicitar la declaración de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 2161 de 2021. 16. El interviniente afirmó que, según la jurisprudencia constitucional[10], la identidad flexible no corresponde a una regla rígida, sino que se deriva de la necesidad de armonizar los conceptos en tensión, esto es, «la “consecutividad” del trámite del proyecto, por un lado, y la facultad de introducirle modificaciones en desarrollo del principio democrático, por el otro». 17. En esa medida, manifestó que el artículo demandado no viola el principio de identidad flexible, pues su adición debe entenderse como «una de las herramientas que permite conciliar la “consecutividad” con deliberación democrática propia de los debates en la plenaria de cada cámara». Así, el interviniente señaló que «no basta con constatar la inclusión de un artículo nuevo, valga decir, que no esté comprendido en los textos aprobados en los debates en comisión, para afirmar que la norma es contraria a la Constitución, puesto que se requiere además que dicha disposición no guarde relación razonable con la materia del proyecto». 18. La Superintendencia de Transporte argumentó que desde las primeras etapas del trámite legislativo de la Ley 2161 de 2021 se previó la adopción de incentivos para promover «hábitos óptimos de conducción y seguridad vial», lo cual permite evidenciar «la seguridad y el comportamiento vial como elementos integrantes del núcleo temático del proyecto». Para sustentar lo anterior, el interviniente afirmó que Ley 769 de 2002 se refiere de manera puntual a aspectos como «autoridades de tránsito, registros de información, centros de enseñanza automovilística, licencias de conducción, vehículos, licencias de tránsito, seguros», entre otros. En esa medida, «resulta posible identificar nuevamente como aspectos propios del núcleo temático del proyecto de ley analizado la seguridad vial y el comportamiento de los actores viales junto con las normas que lo regulan». 19. Adicionalmente, el apoderado de la Superintendencia de Transporte indicó que «el artículo 42 del Código Nacional de Tránsito Terrestre se refiere al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) como requisito para que los vehículos puedan transitar en el territorio nacional. A su vez, en el artículo 2 del mismo código se define la licencia de conducción como el documento que autoriza a una persona para la conducción de vehículos». Por lo anterior, «no debe entenderse simplemente como la intención de introducir cambios en la regulación del SOAT inspirada única y exclusivamente en aspectos técnicos de los seguros, sino que debe analizarse en el contexto de la seguridad vial y de todas las normas que regulan el comportamiento de los actores viales, así como de los requisitos para transitar en el territorio nacional». 20. Finalmente, el interviniente arguyó que la regulación del SOAT y el artículo 11 de la norma demandada no pueden abordarse como temas independientes o aislados, pues ambos hacen parte de los múltiples aspectos que atañen al tránsito y al comportamiento vial en Colombia, por lo que deben analizarse de manera coherente y sistemática para evidenciar su conexidad razonable con el contenido del proyecto que derivó en la expedición de la Ley 2161 de 2021. Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá 21. En oficio del 11 de febrero de 2022[11], el representante de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá intervino en el proceso de la referencia y solicitó que el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones» sea declarado, «EXEQUIBLE». 22. La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá indicó que aun cuando el artículo 157 superior establece que un proyecto de ley debe ser aprobado en primer debate, la misma Constitución prevé en su artículo 160 que «durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias». En esa medida, consideró que el demandante «está errando en la interpretación del artículo 157 de la Carta, puesto que, si se exigiese que la totalidad de los artículos fueran debatidos en primer debate se crearía una barrera al debate legislativo, barrera que no está establecida ni en la Constitución, ni en la Ley». 23. La interviniente manifestó que el proyecto de ley 019 de 2020 Cámara – 458 de 2021 Senado se ajustó a la Constitución, pues es evidente la «conexidad del Código Nacional de Tránsito Ley 769 de 2002 y las disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley sobre la misma materia» «ya que de la normatividad legal que rige a la ciudadanía para el ejercicio de conducción de vehículos, se comprenden las licencias de conducción y el seguro obligatorio de accidentes». 24. Sobre el principio de identidad flexible afirmó que «esta exigencia se predica de las materias o núcleos temáticos, por lo que el principio examinado en lugar de ser absoluto es relativo y, por lo tanto, el texto sometido a la consideración del Congreso de la República no tiene que ser idéntico durante los debates reglamentarios». 25. La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá argumentó que la Ley 2161 de 2021 «está encaminada no solo a la reglamentación y fortalecimiento del SOAT, sino que prevé una serie de medidas regulatorias del sector transporte; como el proceso contravencional, contempladas en el Código Nacional de Tránsito y otras leyes de la República». En esa medida, indicó que «no es posible acusar de viciado» «el trámite otorgado para el artículo 11º, el cual fue adherido a través de proposición en último debate en la plenaria de Senado», pues «dicha proposición fue presentada en los términos prescritos en el artículo 152º de la Ley 5º de 1992 y fue aprobada en el marco de la discusión del proyecto, por las mayorías requeridas». Por consiguiente, señaló que «el principio de consecutividad resulta plenamente observado, ya que se llevaron a cabo el número de los debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley y no sobre cada una de sus normas en particular, pues lo exigido por la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia, como ya se mencionó anteriormente». 26. Finalmente, la interviniente arguyó que «el tema de la suspensión del vencimiento de las licencias no se puede entender como algo ajeno a la Ley, puesto que, desde la ponencia para el primer debate se estableció como título de la Ley 2161 del 2021 «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de transito (sic) (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones». Universidad de los Andes 27. En oficio del 10 de febrero de 2022[12], la Universidad de los Andes intervino en el proceso de la referencia con la finalidad de presentar un concepto sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. En esa medida, solicitó declarar «inexequible el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 por ser su tramite (sic) de aprobación violatorio del principio constitucional de identidad flexible». 28. La institución educativa indicó que en el presente caso se advierte una «ausencia de conexidad material entre el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 con el resto del texto normativo». Lo anterior por cuanto, al realizar un análisis de las disposiciones que componen el texto de la Ley 2161 de 2021 se evidencia que «9 de 13 artículos (el 70% de ellos) hacen una referencia explícita al SOAT. Dentro de las 4 disposiciones remanentes, 3 (el 23% de los artículos totales) versan sobre asuntos procesales relacionados con la ocurrencia de accidentes de tránsito» y «la única disposición restante es la norma demandada, que regula la renovación de licencias de tránsito». Así, arguyó que es «claro que el proceso legislativo sub examine no trataba en abstracto la seguridad vial y el comportamiento vial ni los incentivos para hábitos óptimos de conducción», pues se refería a un asunto mucho más específico: «el aseguramiento de los vehículos involucrados en accidentes de transito (sic) y el retiro de los vehículos accidentados». 29. La interviniente afirmó que «el artículo añadido en último debate que regula la renovación de licencias de tránsito versa sobre “una materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente”». 30. Por todo lo anterior, la Universidad de los Andes concluyó que la disposición demandada «tiene efectos sobre la seguridad de los participantes en el tráfico vial» y si bien «el término suspendido mediante el artículo 11 Ley 2161 de 2021 tenía por finalidad proteger a los usuarios viales de la posible circulación de conductores con facultades insuficientes para conducir», de la lectura de las gacetas aportadas por el demandante es claro «que no existió una discusión expresa entorno a la peligrosidad de suspender el término de renovación de licencias». Intervenciones ciudadanas 31. Carlos Andrés Echeverri Valencia. Este ciudadano solicitó a la Corte declarar «INEXEQIBLE por vicios en el trámite, el artículo 11 de la ley 2161 de 2021», por las siguientes razones: 32. En primer lugar, el interviniente manifestó que la ampliación de la vigencia de las licencias de conducción de la que trata el articulo 11 acusado no fue discutida en los dos primeros debates en Cámara, ni tampoco en el tercer debate en el Senado, «simplemente fue incluido a último momento durante el cuarto debate y dicha inclusión fue aprobada en plenaria de cámara de representantes el pasado miércoles 3 de noviembre, con sendas constancias y votos negativos de parlamentarios que advertía (sic) la vulneración que hoy es objeto de solicitud de amparo constitucional». 33. En segundo lugar, indicó que, si bien el Congreso «no tiene la obligación de aprobar la misma cantidad de artículos con el mismo texto en el devenir de los debates», pues «el principio de identidad flexible le permite al legislador que, en el ejercicio de la deliberación democrática, en cada etapa del procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos, escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas». En el presente caso, sí tenía la obligación «de que el tema [renovación de licencias de tránsito] hubiere sido abordado y que el texto ocurriere como consecuencia del debate parlamentario. Hipótesis que no se dio en este caso, tal como reza en las actas. Configurándose entonces acá el primer vicio». 34. En tercer lugar, el ciudadano argumentó que en el cuarto debate se incluyó un tema específico – suspensión del vencimiento de las licencias- que no fue tratado durante el trámite legislativo y que «no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación ni guardan relación interna con el contenido global del articulado». Por lo anterior, afirmó que «los núcleos temáticos de este proyecto de ley no tienen vinculación objetiva y razonable con los centros de referencia de la iniciativa, lo que la torna notoriamente inconstitucional». 35. En cuarto lugar, el interviniente se refirió a una presunta «extralimitación de la comisión de conciliación» toda vez que «en las gacetas 68, 266, 328, 346, 356, 679, 1137, 1260, 1366, 1386, 1476, 1488, 1542, 1547, los textos aprobados y por último el informe de conciliación de 26 de octubre hogaño, deja evidenciado que el artículo 11, tantas veces citado –suspensión por dos años del término de vigencia de las licencias de conducción- solo se incluyó en el cuarto y último debate vulnerando los alcances del trámite y aun así fue aprobado por la comisión de conciliación, excediendo las facultades de las mismas». 36. Para sustentar tal afirmación, aseguró que la facultad de las comisiones accidentales de conciliación se circunscribe a la mediación de los textos no coincidentes del proyecto de ley aprobado en Cámara y Senado. Así, advirtió que, en el presente caso, la comisión de conciliación no propuso un texto nuevo del artículo acusado, pues presentó como propuesta de conciliación «un artículo exactamente igual al aprobado por la Cámara correspondiente»; circunstancia esta que debe entenderse como «la usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes». 37. Yuliana Valdés Julio. La ciudadana intervino en el proceso de la referencia y solicitó «se DECLARE INEXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021» porque «crea un trato diferenciado a un grupo exclusivamente: a quienes cuyas licencias “venzan entre el 1 y el 31 de enero de 2022”». 38. Para sustentar su petición, la interviniente afirmó que la norma acusada tiene como consecuencia principal suspender por dos años «el vencimiento de las licencias de conducción, de forma exclusiva, de aquellas licencias que vencen entre el 1 y el 31 de enero de 2022». Así, manifestó que «si a una persona de 80 años, servicio particular, se le vence su licencia de conducción el día 31 de enero de 2022 su vencimiento queda suspendido hasta el 31 de enero de 2024. En cambio, si otra persona en las mismas condiciones se le vence su licencia el día 1 de febrero de 2023, tendrá que inmediatamente renovarla y solo por un año, hasta el 1 de febrero de 2023». 39. Aunado a lo anterior, argumentó que el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 es «irrazonable», pues «pone en riesgo la seguridad vial del país» toda vez que «la norma general establece que las personas que conducen vehículos de servicio público y son mayores de 60 años, cada año deben renovar su licencia de conducción». Sin embargo, «la norma demandada amplía por el doble del tiempo esta vigencia». En esos términos, la ciudadana solicitó su declaratoria de inexequibilidad. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 40. La Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 «por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones». 41. Específicamente, el Ministerio Público indicó que la norma acusada fue expedida sin desconocer el principio de identidad flexible, pues tuvo origen en la acumulación de tres iniciativas radicadas ante la Cámara de Representantes, las cuales, desde sus inicios, se orientaron a la «“adopción de incentivos que apremien los hábitos óptimos de conducción y seguridad vial”, mediante la enmienda de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002». Así, evidenció que durante el debate legislativo del precepto acusado «las cámaras deliberaron sobre diferentes modificaciones a la normativa vigente para establecer beneficios para la población colombiana con el fin de incentivar la adopción de una cultura de seguridad vial, que «reconozca la responsabilidad inherente a la conducción de vehículos automotores y, por consiguiente, la necesidad de asegurar los daños que pueden generarse con ocasión de su práctica». 42. En ese contexto, el Ministerio Público afirmó que la Plenaria del Senado optó por ampliar la vigencia de las licencias de conducción por dos años con el fin de posponer el pago asociado a su renovación e «incluir otros alivios para la población relacionados con el uso de vehículos automotores». Indicó que dicha propuesta fue respaldada en sede de conciliación y aprobada por las plenarias de ambas cámaras. 43. Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación manifestó que la adopción del artículo 11 de la Ley 2161 de 2021 no desconoció el principio de identidad flexible, pues «la ampliación de la vigencia de las licencias de conducción es un asunto que se encuentra asociado con el tema principal discutido y aprobado en las deliberaciones de las comisiones permanentes de las cámaras, este es, la adopción de incentivos para la ciudadanía dirigidos a mejorar la seguridad vial por medio de la modificación de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre». 44. Para el Ministerio Público «es evidente que si el objetivo de la Ley 2161 de 2021 fue modificar el Código Nacional de Tránsito Terrestre, como se indica en su título, el artículo 11 demandado que enmienda una disposición del este último que se relaciona con su amplia materia, guarda la conexidad exigible para respetar el principio de identidad flexible». 45. Finalmente, la Procuradora General de la Nación aclaró que aun cuando la disposición demandada fue incorporada mediante una proposición adoptada en el cuarto debate de adelantado ante la Plenaria del Senado, debe reconocerse que su aprobación tuvo origen «en la intención de los congresistas de buscar una fórmula intermedia entre los beneficios que se discutieron a lo largo del trámite parlamentario para los ciudadanos y la sostenibilidad del sistema de seguros obligatorios de accidentes de tránsito». VI. COMPETENCIA 46. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es en principio competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite se interpuso dentro del término constitucional 47. El artículo 242 numeral 3º de la Constitución Política dispone que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma tienen un término de caducidad de un año que se contabiliza desde la publicación del acto. 48. En lo que a esta demanda concierne, la Ley 2161 de 2021 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 51.870 de 26 de noviembre de 2021. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 6 de diciembre de 2021, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción. VII. PROBLEMA JURÍDICO 49. De acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, le corresponde a la Corte: Determinar si el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política, al introducir, en el cuarto debate durante la aprobación por parte de la plenaria del Senado de la República, el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, disposición normativa que no había sido discutida durante los tres primeros debates. 50. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite legislativo y, seguidamente, se analizará la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 2161 de 2021. Principio de consecutividad en el trámite legislativo. Reiteración de jurisprudencia 51. Los artículos 157.2 de la Constitución y 147 de la Ley 5ª de 1992 consagran el principio de consecutividad como una garantía mediante la cual se exige que todo proyecto de ley «debe surtir de manera sucesiva los cuatro debates en comisiones y plenarias de las cámaras legislativas o los tres debates en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las comisiones respectivas»[13]. 52. La Corte Constitucional en la sentencia C-1113 de 2003 se refirió a la importancia del citado principio dentro de la labor legislativa para indicar que «en virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior». 53. Así, en esa oportunidad, esta corporación aclaró que la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada «debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de 1992)». 54. Para la Corte, tales exigencias en el debate legislativo revisten gran importancia para un régimen democrático, pues i) legitiman la organización estatal, ii) garantizan el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y iii) configuran un escenario «idóneo» para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso[14]. En esa medida, la sucesión de cuatro debates y votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras constituyen una obligación ineludible del Legislador al momento de aprobar normas. 55. En igual sentido, esta corporación en la sentencia C-208 de 2005 analizó el alcance del principio de consecutividad para reiterar que: «Tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto[15]. Al respecto, ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. 56. Finalmente, en la citada providencia, la Corte concluyó que «resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.»[16]. 57. Así las cosas, a partir de la providencia C-208 de 2005, esta corporación, de manera pacífica, ha reiterado las siguientes reglas jurisprudenciales en relación con el principio de consecutividad, las cuales han sido abordadas de forma amplia en las sentencias C-850 de 2013, C-726 de 2019, C-084 de 2019 y C-487 de 2020, entre otras. A saber: i) Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.; ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; ii) La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes.[17] 58. Por su parte, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992 prescribe los siguientes requisitos legales para que un proyecto sea aprobado como ley de la República: «1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas comisiones de ambas Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno La Constitución Política y este Reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para la expedición y vigencia de una ley». 59. En desarrollo del principio de consecutividad, la jurisprudencia constitucional[18] ha aclarado que su aplicación no debe efectuarse de manera «rígida y literal», pues no permitir «cambios al articulado de un proyecto de ley durante el desarrollo del debate parlamentario» «implicaría un desconocimiento del artículo 160 superior que autoriza a cada una de las cámaras legislativas del Congreso de la República para realizar modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley[19]»[20]. 60. Para la Corte, la facultad en cabeza de las comisiones y plenarias de introducir modificaciones, adiciones o supresiones durante el trámite legislativo de un proyecto de ley materializa la aplicación estricta del principio de consecutividad, pues dicha potestad no es absoluta al encontrarse «limitada por el principio de identidad flexible o relativa». Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que: «La Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el asunto al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[21]»[22]. 61. A su vez, esta corporación en la sentencia C-487 de 2020 reiteró que «la exigencia que el ordenamiento impone es que las modificaciones, supresiones o adiciones a un proyecto de ley versen sobre materias o asuntos que hayan sido debatidos y aprobados durante el primer debate»[23]. 62. A partir de lo anterior, la Corte en la sentencia C-487 de 2020 indicó que el precedente constitucional señala que «en virtud del principio de consecutividad» es obligación del Congreso de la República: i) «Estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo». ii) «No omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate». iii) «Debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen»[24]. 63. Así mismo, en la referida providencia reiteró que, de presentar una irregularidad asociada a estas obligaciones, se considera que «el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión». Tal vicio puede tener dos modalidades: (i) una de carácter formal que se configura cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior[25] y (ii) otra de naturaleza material que ocurre en «todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa»[26]. 64. Finalmente, esta corporación en la sentencia C-487 de 2020 indicó que la referida «tensión» «ha sido reconciliada mediante una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la C.P., a partir del concepto de identidad flexible[27], es decir, la necesidad de que se aplique una mirada a la consecutividad, desde una perspectiva que admita la posibilidad de incorporar cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo». Principio de identidad relativa o flexible. Reiteración de jurisprudencia 65. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el principio de identidad flexible «se encuentra íntimamente ligado al de consecutividad, pero tiene rasgos propios que lo hacen ontológicamente diferente, no obstante su relación de complementariedad en la labor de control constitucional de la función legislativa»[28]. 66. El concepto de identidad flexible o relativa[29] se encuentra consagrado en el artículo 160 superior y confiere al Congreso de la República la facultad de adicionar, modificar y suprimir los proyectos de ley a partir del segundo debate con el objetivo de flexibilizar el procedimiento legislativo. 67. Esta corporación en sentencia C-1113 de 2003 se refirió al concepto de identidad[30] para indicar que el mismo «implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[31]. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[32]. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo». 68. Más adelante, en sentencia C-539 de 2008, la Corte analizó el contenido específico del mandato de identidad relativa e indicó: «En el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia[33]». 69. Posteriormente, la Corte en la sentencia C-942 de 2008 afirmó que el principio de identidad flexible «exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático». En esa medida, las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben contener «un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto[34]». 70. En la sentencia C-141 de 2010, la Corte Constitucional se refirió nuevamente al principio de identidad flexible consagrado en el artículo 157 de la C.P. para indicar que su núcleo esencial se encuentra determinado por la idea de que «a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto». En la referida providencia se concluyó que ningún proyecto podrá convertirse en ley «sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias». Así, durante el trámite legislativo se espera que «el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate»[35]. 71. Lo anterior no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, pues tal posibilidad encuentra fundamento constitucional en el artículo 160 superior. Sin embargo, para la Corte «éstas no podrán incluir temas nuevos[36]», es decir, «deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones»[37] toda vez que es imperativo que exista «una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[38]»[39]. 72. Así las cosas, la jurisprudencia constitucional[40] ha entendido que el principio de identidad flexible se deriva del análisis sistemático del inciso segundo del artículo 160 superior con los numerales 2 y 3 del artículo 157 constitucional. En ese contexto, durante el segundo debate cada cámara podrá introducir las enmiendas que considere pertinentes[41], siempre y cuando «ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates requeridos de acuerdo al artículo 157 [de la Constitución]». Al respecto, en la sentencia C-882 de 2014, la Corte concluyó que: «El principio de identidad flexible reclama que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación[42]». 73. Seguidamente, en la sentencia C-726 de 2015, la Corte definió al principio de identidad flexible como el límite constitucional a la facultad que tienen las comisiones y plenarias del Congreso para introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley que estudian y debaten. En ese sentido, aclaró que durante el trámite legislativo se debe mantener la «univocidad temática del proyecto, es decir, no pueden (sic) haber cambios que lo modifiquen sustancialmente». 74. En esa oportunidad, se afirmó que la labor de esta corporación en el ejercicio del control de constitucionalidad frente al respeto por el principio de identidad flexible consiste en «determinar si existió o no unidad temática entre las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas por la respectiva Comisión o Plenaria y la esencia del proyecto aprobado en el primer debate». 75. En esa medida, en la sentencia C-726 de 2015, la Corte determinó dos reglas jurisprudenciales para tal fin: i) «Los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate». ii) «Que dichos asuntos guarden estrecha relación temática con el contenido del proyecto». 76. Para determinar la existencia o no de relación temática entre los artículos nuevos y el proyecto de ley, se debe tener en cuenta que[43]: (i) «un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente»[44]; (ii) «no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido»[45]; (iii) «la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[46]»; y (iv) «no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[47]»[48]. Con fundamento en los citados argumentos, esta corporación procederá al análisis de constitucionalidad de la disposición acusada, a fin de determinar su exequibilidad o no. Análisis de la disposición acusada. Verificación del cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. 77. El demandante sostiene que el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento al aprobar el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, pues el proyecto de ley (acumulado) que se radicó en la Cámara de Representantes para primer debate no contenía la previsión que a la postre se convirtió en la norma acusada y solo se introdujo durante el cuarto debate en la plenaria del Senado; circunstancia esta que afecta su validez toda vez que, al haber sido incluida en el último debate, la misma no agotó las cuatro discusiones y votaciones pertinentes. Por lo anterior, considera que existe una flagrante vulneración del principio de identidad flexible. 78. Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional debe determinar si el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible al introducir a través de proposición en el cuarto debate durante la aprobación por parte de la plenaria del Senado de la República el artículo 11 de la Ley 2161 de 2021, disposición normativa que presuntamente no fue discutida durante los tres primeros debates. 79. En el caso de la disposición acusada, la Sala Plena encuentra que el proyecto de ley 019 de 2020 radicado en la Cámara de Representantes para primer debate llevaba como título “por medio de la cual se establece una disminución porcentual en la tarifa del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT)”[49]. Este proyecto de ley tenía por objeto: «Establecer una disminución porcentual en la tarifa del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) cuando la póliza no haya sido afectada en la anualidad anterior y el análisis de los factores de frecuencia y severidad de la siniestralidad del parque automotor asegurado así lo permita. Se establece una disminución de hasta el 10% en el cobro de la tarifa para los vehículos que, en cualquier categoría, no hayan afectado la póliza en la anualidad inmediatamente anterior. La disminución de la que trata el proyecto de ley es considerada por los autores como un incentivo para que los conductores contribuyan con la seguridad vial del país a través de prácticas y actitudes responsables»[50]. El referido proyecto de ley fue acumulado al proyecto de ley 155 de 2020 Cámara “por medio de la cual se adiciona al artículo 42 de la Ley 769 de 2002 incentivos en el valor del SOAT y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto era: «Incentivar el buen comportamiento vial de los propietarios de motocicletas y/o usuarios de las mismas; aunado a lo anterior, las medidas previstas en el presente proyecto de ley buscan la paridad frente a los costos del seguro SOAT entre los propietarios de vehículos automotores»[51]. Y al proyecto de ley 221 de 2020 Cámara “por la cual se modifica la Ley 769 de 2002 y se establecen medidas que permitan incrementar la adquisición y renovación del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), por parte de los propietarios y/o conductores de vehículos motorizados a nivel nacional y se dictan otras disposiciones”, el cual tenía como objeto: «establecer medidas para incrementar la adquisición y renovación del SOAT por propietarios y/o conductores de vehículos motorizados a nivel nacional y fortalecer la capacidad institucional de la Administradora de los Recursos del SGSSS –ADRES». De lo anterior, se advierte que ninguno de los objetos expuestos en los respectivos textos de los proyectos de ley acumulados se refería, en términos generales, a licencias de tránsito o a la seguridad y el comportamiento vial, pues el propósito estaba delimitado al SOAT. 80. Finalmente, el proyecto de ley 019 de 2020 Cámara acumulado con los proyectos de ley 155 y 221 de 2020 Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 2161 de 2021, se propuso bajo el título “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones” 81. El texto puesto a consideración del Congreso inicialmente contenía 4 artículos conforme a su publicación realizada en la Gaceta 1476 de 2021[52]. A continuación, se presenta una relación sucinta del articulado: Artículo Contenido 1 Determina que el objeto de la ley es establecer medidas que permitan luchar contra la evasión en la adquisición del SOAT[53] y establecer su nueva cobertura, mediante la adopción de incentivos que promuevan hábitos óptimos de conducción y de seguridad vial. 2 Adiciona los parágrafos 1° y 2° al artículo 42 de la Ley 769 de 2002 con el fin de establecer incentivos dirigidos a los propietarios de los vehículos que registren un buen comportamiento vial (disminución en el valor del SOAT). 3 Adiciona el artículo 42A a la Ley 769 de 2002. Ámbito del aseguramiento obligatorio del SOAT (cobertura de gastos por daños materiales a terceros). 4 Vigencia y derogatorias. 82. De este modo, se evidencia que la iniciativa tenía como objeto regular una serie de medidas para evitar la evasión en la adquisición del SOAT mediante una...