Sentencia C-261 de 1993

C-261-93 Sentencia No Sentencia No. C-261/93 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contracrédito presupuestal Se entiende que el movimiento contable producido al interior del presupuesto, consiste en restar una cantidad de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o nó aparecer en ese presupuesto. Luego el monto global o numérico fiscal de la ley de rentas de ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente se está variando la destinación del gasto de una partida. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Traslados/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Créditos adicionales En el traslado presupuestal, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones. Otra cosa ocurre con la adición presupuestal, donde la apropiación que se abre aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente desfinanciados. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR El sentido y los fines de la institución del estado de conmoción interior; la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto y los artículos 345 y siguientes de la Carta permiten sostener que la modificación al presupuesto -mediante la apertura de créditos adicionales o mediante contracréditos- es precisamente una de las medidas que la propia Constitución Política autoriza al Presidente de la República a tomar durante el Estado de Conmoción Interior para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, siempre, desde luego, que las operaciones presupuestales en cuestión guarden directa y específica relación de conexidad con las causas de la perturbación y se encaminen a dar soporte logístico a las medidas con las que se busca hacer frente a la situación de crisis y eficazmente contrarrestarla. NOTA DE RELATORIA: El salvamento de voto del Dr. JORGE ARANGO MEJIA es el mismo publicado en la sentencia C-206 de junio 2 de 1993. Tomo 6 de la "Gaceta de la Corte Constitucional". Ref: Expediente R.E. 042 Revisión oficiosa del Decreto 543 de Marzo 23 de 1993, "por el cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993." MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA Santafé de Bogotá, D.C., julio primero (1o.) de mil novecientos noventa y tres (1993). Aprobada por Acta de julio primero (1o.) de mil novecientos noventa y tres (1993). I. ANTECEDENTES. En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 214, numeral 6o. de la Constitución Política el señor Secretario de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 543 de 1993, "por el cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y órganos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993" para su revisión constitucional. Conforme a lo previsto por el artículo 241, numeral 7o. de la Carta Política, en concordancia con el artículo 10 del decreto 2067 de 1991, el suscrito Magistrado -a quien correspondió el negocio por reparto- asumió el conocimiento del decreto en cuestión, decretó pruebas y ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de cinco (5) días para efectos de la intervención ciudadana. Cumplidos, como están, todos los trámites y requisitos contemplados en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a proferir decisión de fondo. II. TEXTO El Decreto materia de revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.803 del miércoles veinticuatro (24) de marzo de 1993, dice textualmente: "DECRETO NUMERO 0543 DE 1993 ( marzo 23 ) por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de l993. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en los Decretos 1793 de l992 y 261 de l993, y C O N S I D E R AN D O : Que por Decreto 1793 de l992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el territorio nacional por el término de 90 días calendario; Que por Decreto 261 de l993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior por un término de noventa días contados a partir del 6 de febrero de l993; Que con el fin de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos es indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza Pública dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor número de efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios para tal fín; Que igualmente en el Decreto 1793 de l992 se señaló que con el fín de conjurar las causas de la perturbación es necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalización; Que por tal razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación; Que mediante Decreto 446 de marzo 8 de l993 se adicionó el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa incluyendo en éste recursos que debe ejecutar la Fiscalía General de la Nación; Que se hace necesario enmendar la distribución incluida en el Decreto 446 de l993 con el fín de ubicar los mencionados recursos en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. D E C R E T A : Artículo 1o. Efectuar el siguiente contracrédito en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de l993, según el siguiente detalle: SECCION 1501 MINISTERIO DE DEFENSA Unidad 1501 03 Operación administrativa del Ejército. Numeral 2. Gastos generales Artículo 001. Compra de equipo Recurso 17. Crédito interno nacional $700.00.000 Total contracrédito Ministerio de Defensa $700.000.000 Artículo 2o. Con base en el recurso de que trata el artículo anterior acredítase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de l993, según el siguiente detalle: SECCION 2901 FISCALIA GENERAL DE LA NACION Unidad 2901 01 Fiscales de Tribunales y Juzgados . Numeral 1. Servicios personales Artículo 002. Sueldos de personal de nómina Recurso 17. Crédito interno nacional $550.000.000 Numeral 3. Transferencias Artículo 022. Otras transferencias Ordinal 005. Otras transferencias distribución previo concepto D.G.P. Recurso 17. Crédito interno nacional $150.000.000 Total Crédito Fiscalía General de la Nacion $700.000.000 Artículo 3o El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 23 de marzo de 1993" (Siguen firmas ) III. EL TERMINO DE FIJACION EN LISTA Según informe secretarial de fecha mayo diecinueve (19) del presente año, el término de fijación en lista -para los efectos de la intervención ciudadana- transcurrió y venció en silencio. IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA El Ministro de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, presentó un escrito el veinte (20) de mayo en el cual expone los argumentos por los que considera que el Decreto 543 es exequible. Por escrito de mayo veintiuno (21) de los corrientes el Ministro de Defensa Nacional concurrió para coadyuvar el concepto del primero. Tales argumentos son, en resumen, los siguientes: 1. El Decreto cumple con todos los requisitos de forma, temporalidad, conexidad y fondo necesarios para su validez. Sobre este último aspecto acota que las medidas adoptadas no comprometen el gasto público social, ni socavan derechos de carácter fundamental, como tampoco interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público. 2. Las medidas guardan una estricta conexidad con las motivaciones que dieron lugar a la turbación de orden público como quiera que para contrarrestar las acciones de la delincuencia organizada se requiere del debido soporte presupuestal. En este caso se realiza una operación presupuestal con el fín de dotar a la Fiscalía General de la Nación de nuevos recursos en desarrollo de la función investigativa que le ha sido atribuída con el propósito de que aúne esfuerzos para conjurar los motivos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior. Se trata pues, de dar efectividad a la capacidad operativa de los organismos que administran justicia, particularmente, la Fiscalía General de la Nación. 3. Por lo demás,en la sentencia C-069 del 24 de febrero de 1993, la Corte Constitucional avaló operaciones presupuestales como las que se realizan mediante el Decreto 543, al considerar que hacen parte de la serie de medidas que pueden adoptarse durante la vigencia de la situación de excepcionalidad. V. ELEMENTOS PROBATORIOS Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales, en la providencia en que asumió el conocimiento del proceso, decretó un período probatorio para que el Secretario General de la Presidencia de la República -por conducto de las pertinentes dependencias gubernamentales- aportara los sustentos probatorios que respaldan el contracrédito y el traslado efectuados mediante el Decreto 543 de 1993 en el Presupuesto General de la Nación. En respuesta a tal requerimiento y en calidad de antecedentes del decreto materia de estudio, el asesor jurídico del Ministro de Hacienda y Crédito Público suministró al señor Secretario General de la Presidencia de la República copia del Decreto Legislativo 1810 del 9 de noviembre de 1992 "Por el cual se otorgan funciones de Policía Judicial a las Fuerzas Militares" y copia de la Resolución 0-0071 por la cual el Fiscal General de la Nación, en desarrollo del decreto primeramente citado, creó el pasado dos (2) de marzo las Unidades Especiales integradas de Policía Judicial en las Fuerzas Militares. El mencionado funcionario explicó que en el Decreto 446 no hubo lugar para incluir las partidas presupuestales demandadas por la creación de las referidas Unidades Especiales de Policía Judicial toda vez que estas fueron creadas el dos (2) de marzo, esto es, cuando el citado ordenamiento se encontraba en vías de ser expedido. La Corporación, -en lo pertinente- hará referencia a dichos elementos en el acápite de "Consideraciones", correspondiente al numeral VII de este fallo. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El Procurador General de la Nación hizo llegar a la Corte Constitucional en la oportunidad debida el oficio No. 205 de junio tres (3) del cursante año, por medio del cual emitió concepto sobre la constitucionalidad del decreto sometido a revisión. En criterio del Jefe del Ministerio Público el decreto sub-examine es constitucional, por las razones que a continuación se resumen: - El decreto cumple con las exigencias formales estatuidas en la Carta Política. Asimismo, su expedición tuvo lugar dentro del límite temporal de la prórroga de la declaratoria del Estado de Excepción. - Además, guarda la debida relación de conexidad con el decreto declarativo del Estado de Conmoción Interior, como quiera que arbitra recursos destinados a impulsar la acción de la Fiscalía General de la Nación como organismo encargado de investigar, acusar y juzgar. - Por otra parte, el Procurador recuerda que su Despacho, en concepto No. 188 rendido el veintidos (22) de abril pasado, solicitó la constitucionalidad del Decreto 446 de 1993 cuya distribución presupuestal enmienda el Decreto 543. - Igualmente, el agente del Ministerio Público enfatiza que la operación presupuestal de que trata el decreto en estudio le permitirá a la Fiscalía implementar en el Ejército las denominadas Unidades Integradas de Policía Judicial, que fueron creadas mediante la Resolución 0-0071 del 2 de marzo de 1993, en desarrollo del Decreto Legislativo 1810 de 1992 el cual confirió a las Fuerzas Militares funciones de policía judicial y que esta Corte declaró exequible. - En cuanto a la necesidad de la medida, el Procurador se remite a la explicación dada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a saber, que fué imposible incluir en el Decreto 446 las partidas presupuestales correspondientes a la creación de las Unidades de Policía Judicial, como quiera que estas se instituyeron cuando dicho decreto ya estaba formado. - Por otra parte, el Procurador estima que la medida adoptada en el Decreto 543 encaja en el artículo 346 de la Carta Política pues en la actual coyuntura dicho gasto es requerido para atender el debido funcionamiento de las ramas del poder público -en este caso, la Fiscalía General de la Nación. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia Esta Corte es competente para resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad del decreto en revisión, según lo disponen los artículos 214, numeral 6o. y 241, numeral 7o. de la Constitución Política, toda vez que fué expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades que conforme a su artículo 213 le confiere la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, efectuada mediante Decreto 1793 de 1992, cuya vigencia fué prorrogada por períodos sucesivos de noventa (90) días mediante los Decretos 261 del cinco (5) de febrero y 829 de mayo seis (6) de 1993. 2.- Aspectos formales El Decreto sub-examine satisface los requisitos que los artículos 213 y 214 del Estatuto Supremo exigen para los de su clase. En efecto, fué firmado por el Presidente y sus Ministros. Se observa que los viceministros de Minas y Energía; Agricultura y Desarrollo Económico, lo suscribieron -según se desprende de su texto-, en su condición de encargados de los correspondientes despachos, es decir, mientras ostentaban el rango de ministros y tenían las facultades propias de los titulares. Por otra parte, se constata que al tiempo de su expedición el Gobierno se hallaba investido de las atribuciones legislativas que -conforme a lo previsto por el artículo 213 de la Carta- adquirió en virtud de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior como quiera que transcurría el término de noventa días (90) calendario contados a partir del seis (6) de febrero del año en curso, por el cual se prorrogó por primera vez la vigencia del Estado de Conmoción Interior mediante el decreto 261 del cinco (5) de febrero de 1993 que esta Corte declaró exequible por sentencia C-154 de abril veintidos (22) del presente año. Se observa asimismo que el Gobierno lo motivó e indicó en forma expresa desde cuándo entraría a regir, al señalar como tal "la fecha de su publicación", la cual tuvo lugar el pasado veinticuatro (24) de marzo en el Diario Oficial No. 40.803. Así las cosas, en lo que toca a los aspectos referidos, el Decreto materia de este proceso no presenta motivo alguno de inconstitucionalidad. 3.- Los antecedentes del Decreto 543 de l993. Para los efectos de este fallo conviene tener en cuenta que la cuestión de constitucionalidad que en esta oportunidad se examina, se relaciona estrechamente con las operaciones presupuestales de modificación al "Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993" que el Gobierno Nacional efectuó mediante el Decreto Legislativo No. 446 del 8 de marzo de l993. La revisión constitucional del citado Decreto cursó en la radicación No. R.E.040 y concluyó con la sentencia C-206 de junio 2 de 1993 que lo declaró exequible. Entre las modificaciones al Presupuesto General de la Nación que el susodicho Decreto 446 efectuó, se cuenta la apertura de un crédito adicional en el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa el cual asciende a la suma de $ 115.524,177,625. El Decreto que se analiza traslada la suma de $700.000.000 al presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación efectuando el contracrédito correspondiente. 4. Conexidad Es sabido que el Estado de Conmoción Interior, como institución excepcional cuyos alcances son de interpretación restrictiva, confiere facultades legislativas limitadas y condicionadas al Presidente de la República. Así se desprende del artículo 213 de la Carta, cuyos términos son concluyentes al indicar que : "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos". El artículo 214 de la misma Carta corrobora tales límites en términos igualmente categóricos al señalar que los decretos con fuerza de ley que con fundamento en tal declaración dicte el Gobierno, "...solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción." En armonía con estos preceptos que demarcan los estrictos y precisos contornos de la órbita de acción legislativa del Gobierno durante el período excepcional, el numeral 5o. del mismo artículo 214 de la Carta Política previene que: "... El Presidente y los ministros serán responsables (...), por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores." Así, pues, la validez constitucional de los decretos expedidos por el Presidente de la República durante los Estados de Excepción está determinada, por el aspecto material, en primer término -y habida cuenta de su carácter excepcional- por la relación directa y específica que guarden las medidas que mediante ellos se adopten con las razones invocadas por el Ejecutivo, ya que la Constitución únicamente le otorga tales facultades de excepción para que actúe respecto de los hechos que suscitan la situación de perturbación del orden público que origina la declaratoria y sobre el supuesto de que ellas se encaminan a restaurarlo o a impedir la extensión de sus efectos. Como se recordará, el decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, -en virtud del cual el Gobierno Nacional declaró en todo el territorio nacional el estado de conmoción interior, por un lapso de noventa días (90) contados a partir de su vigencia y que esta Corporación declaró exequible mediante sentencia No. C-031 del 1o. de febrero de 1993-, adujo como causales que motivaron la implantación de dicho estado -entre otras- las siguientes: "... en las últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada. "... además de las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y beneficios de diversa índole. "... "... igualmente dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la acción de la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las pruebas necesarias. "... es necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las fuerzas militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la delincuencia organizada. "... "... es esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista. "..." Por su parte, la expedición del decreto que es materia de revisión se fundamenta, según consta en sus considerandos, entre otras razones, en las siguientes: "... en el decreto 1793 de l992 se señaló que con el fin de conjurar las causas de la perturbación es necesario fortalecer la acción de los Organismos Judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalización; "... por tal razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la Nación; "...mediante Decreto 446 de marzo 8 de l993 se adicionó el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa incluyendo en éste recursos que debe ejecutar la Fiscalía General de la Nación; "... se hace necesario enmendar la distribución incluida en el Decreto 446 de l993 con el fin de ubicar los mencionados recursos en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación". Ahora bien, con miras a valorar la conexidad que deben guardar las medidas que el Gobierno Nacional adopta en el ordenamiento sujeto a juicio constitucional con las razones que originaron la implantación del Estado de Conmoción Interior, es preciso recordar que para fortalecer la capacidad investigativa de los organismos de Policía Judicial, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Legislativo 1810 del nueve (9) de noviembre de 1992 otorgó facultades de Policía Judicial -bajo la dirección de la Fiscalía General de la Nación- a las Fuerzas Militares. Dicha normatividad fué declarada exequible por esta Corte mediante sentencia C-034 de febrero 8 de 1993 de la que fué ponente el H. M. Eduardo Cifuentes Muñoz. Conviene a este fin tener especialmente en cuenta que la decisión de constitucionalidad adoptada en el fallo que se cita fué condicional. Ciertamente, el referido decreto se declaró exequible "siempre que se entienda que las unidades de policía judicial se integran con personal no militar." Para valorar este elemento resulta también pertinente asociar el Decreto en cuestión con los elementos de juicio que el pasado diez (10) de mayo allegó al expediente el Ministro de Hacienda y Crédito Público -por conducto del Secretario General de la Presidencia de la República - en cumplimiento de los decretos de pruebas de abril dos (2) y abril treinta (30) de 1993. Dichos elementos permiten establecer que en desarrollo de lo dispuesto en el aludido Decreto 1810, el Fiscal General de la Nación -en uso de las facultades que le fueron conferidas por medio del artículo 22 del Decreto 2269 de 1991- mediante resolución No. 0-0071 del dos (2) de marzo procedió a crear las Unidades Especiales Integradas de Policía Judicial en las Fuerzas Militares las que -según reza su artículo 1o.- tendrán como sede las ciudades de: "... Arauca, Armenia, Barrancabermeja, Barranquilla, Santafé de Bogotá ( 3) Medellín, Cali, Cúcuta, Leticia (Comando unificado del sur) Carepa, Bucaramanga, Cartagena, Florencia, Granada, Ibagué, Santa Ana, Montería, Neiva, Popayán, Puerto Berrío, Tunja, Valledupar, Villavicencio y Yopal". A ese fin es del caso además considerar que, según lo puso de presente el asesor jurídico del Ministro de Hacienda, en el Decreto 446 de marzo 8 de 1993 por medio del cual se hicieron ajustes al Presupuesto Nacional "no hubo lugar para incluir las partidas presupuestales" que demandó la creación de las Unidades Especiales de Policía Judicial en las Fuerzas Militares por la sencilla -pero lógica- razón de que la gestación de aquél ocurrió mientras la creación de estas se producía. Así lo evidencian las fechas de formalización legal de las respectivas normatividades - marzo ocho (8) y marzo dos (2) respectivamente-. De ahí que se precisara de un nuevo Decreto para trasladar los recursos respectivos del Ministerio de Defensa Nacional a la Fiscalía General de la Nación que es precisamente el objeto del Decreto 543 materia de examen. Repárese al efecto que, por lo demás, la declaratoria de constitucionalidad condicionada que hizo la Corporación frente al Decreto 1810 necesariamente obligaba al Gobierno Nacional a trasladar los recursos apropiados para el Ministerio de Defensa al presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. De lo contrario no se habría cumplido la condición impuesta, pues orgánica y funcionalmente se habrían integrado las citadas unidades con miembros de las fuerzas militares, lo cual habría entrañado ostensible quebranto al fallo citado. Infiérese de lo expuesto que la materia tratada en el decreto examinado guarda relación directa y específica con las causas de la perturbación del orden y se encamina a conjurarlas comoquiera que dota de los recursos presupuestales necesarios a la Fiscalía General para que este cuerpo atienda el pago de la nómina de personal no militar de las unidades especiales de policía judicial en las fuerzas militares que se crearon con miras a fortalecer su capacidad investigativa. 5. La materia del Decreto 543 de 1993: El Decreto 543 realiza las siguientes operaciones presupuestales: 1. En el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa, Sección 1501, Unidad 501 03 correspondiente a la "Operación Administrativa del Ejército", Numeral 2 Gastos Generales; Artículo 001 Compra de Equipo, efectúa un contracrédito por valor de $ 700.000.000 correspondientes al Recurso 17 "Crédito Interno Nacional." 2. Acredita el recurso de que trata el numeral anterior en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación para la vigencia fiscal de l993, -Artículo 002 Sueldos de personal de nómina de Fiscales de Tribunales y Juzgados- según el siguiente detalle: SECCION 2901 FISCALIA GENERAL DE LA NACION Unidad 2901 01 Fiscales de Tribunales y Juzgados . Numeral 1. Servicios personales Artículo 002. Sueldos de personal de nómina Recurso 17. Crédito interno nacional 550.000.000 Numeral 3. Transferencias Artículo 022. Otras transferencias Ordinal 005. Otras transferencias distribución previo concepto D.G.P. Recurso 17. Crédito interno nacional 150.000.000 Total Crédito Fiscalía General de la Nacion 700.000.000 En la sentencia C- 206 de junio 2 de l993 esta Corte analizó en detalle la factibilidad constitucional de que el Gobierno modifique el Presupuesto de la Nación durante el estado de conmoción interior. Al avalar tal hipótesis, razonó así: "4.2.1 La conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado, constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la República (C.P. art.189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo" (C.P.., art. 2o. in fine). La significación práctica de esta finalidad político-social se objetiva en la noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, "un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22). Son diferentes los instrumentos que la Carta Política coloca en manos del gobierno para hacer frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana", pero el más socorrido es sin lugar a dudas, el del estado de conmoción interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de la propia Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional ordinaria. Por eso puede el gobierno suspender, mediante decretos legislativos, la normas incompatibles con el estado de conmoción . Es oportuno destacar una particularidad que acusa este estado de excepción y es que la Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como si lo hace, por ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario, o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público o de los órganos del estado (arts. 213 y 214). 4.2.2. Es innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera particularmente ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron evidentemente disminuídas. Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la Carta de l886 había atribuído al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el artículo 212; aunque ello no significa que hoy el gobierno haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es viable tal alternativa en el estado de conmoción interior. Partamos de esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar "mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo porque exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen una ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente esten encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos. A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la Carta según el cual, " en tiempo de paz" no se podrá percibir impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación que no se halle incluída en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. La norma en cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había hecho en la Constitución derogada, la guía esencial de la formación y modificación del presupuesto. Ahora bien, si en "tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el estado de conmoción interior para hacerle frente a esa situación excepcional?. El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz. La anterior afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -estado de conmoción interior- también puede tenerla el gobierno, solo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa. No sobra advertir, que en el estado de conmoción interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta atribuciones al legislador". Por otra parte, esta Corporación se ha ocupado de caracterizar por sus rasgos distintivos la figura del contracrédito presupuestal efectuado durante la conmoción interior en jurisprudencia[1] que es oportuno reiterar. Al efecto ha indicado que en tratándose de contracréditos "... hay la correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional. "...Lo que equivale a decir que la partida como tal existe en la ley o presupuesto de rentas, pero simplemente el Gobierno realiza un movimiento interno dentro del mismo y varía la destinación que en principio se le dió al gasto. No se trata bajo ningún aspecto, de abrir créditos adicionales al presupuesto de Rentas de la Nación, por lo que no se va a adicionar o sumar partida de las que ya están constituidas e incorporadas en la ley de rentas. Se entiende que el movimiento contable producido al interior del presupuesto, consiste en restar una cantidad de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o nó aparecer en ese presupuesto. Luego el monto global o numérico fiscal de la ley de rentas de ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente se está variando la destinación del gasto de una partida". Y en su mas reciente pronunciamiento sobre este tema, la Corporación distinguió los traslados de los créditos adicionales, pese a anotar que ambas operaciones presupuestales se dirigen a superar las deficiencias en las apropiaciones del presupuesto que ocurren durante su ejecución por razón de necesidades o imprevistos que surgen después de su expedición. Señaló entonces: "...En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones. Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos". "... "...otra cosa ocurre con la adición presupuestal, donde la apropiación que se abre aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente desfinanciados". En esta ocasión la Corte reitera que una de las medidas que la Carta autoriza al Presidente a tomar durante los estados de excepción es la de ajustar el presupuesto nacional a los requerimientos determinados por las urgencias y gastos que demande la puesta en marcha de las medidas adoptadas para contrarrestar la perturbación del orden público. Resulta oportuno sistematizar los presupuestos de sustentanción de la tesis que en esta providencia se reitera así: l.- La distribución de competencias en materia presupuestal que se prevé en los artículos 345 y siguientes del Capítulo 3, sobre "Presupuesto" correspondiente al Título XII que trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública" de la Carta Política, se estructura sobre el supuesto fáctico de que su regulación y operatividad tienen lugar únicamente en épocas de normalidad, esto es, "en tiempo de paz". No así en épocas de anormalidad o de crisis pues, por imperativo de lógica, los apremios de situaciones cuya gravedad, urgencia e inminencia obligan a acudir al recurso último de las facultades de excepción -como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte-, riñen -por su misma naturaleza- con la aplicación de los procedimientos que fueron diseñados para operar en condiciones de normalidad, como quiera que estos últimos no permitirían arbitrar recursos en forma inmediata ni aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos. Esta es precisamente la situación que ocurre en el presente caso en el que la creación de nuevas unidades de policía judicial destinadas a operar en las zonas en las que el orden público se muestra sensiblemente perturbado obliga al Gobierno Nacional a trasladar recursos que inicialmente se apropiaron para el Ministerio de Defensa, a la Fiscalía General de la Nación 2- Las modificaciones al presupuesto por el gobierno durante los estados de excepción se fundamentan en razones ontológicas inherentes a su propio proceso de formación y a la dinámica misma de las situaciones de crisis que exigen respuestas rápidas, como la mas autorizada doctrina y jurisprudencia nacionales lo reconocen. El ex-ministro JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR[2] a este respecto sostiene: "... d) Modificaciones al presupuesto. El presupuesto no puede ser un instrumento inmutable. Debe adaptarse a las cambiantes circunstancias de la economía; y los mecanismos legales que lo regulan deben facilitar esos cambios. Hay que recordar cómo son de volátiles las condiciones económicas y financieras de un país como el nuestro. Debe recordarse también que el presupuesto se prepara con un semestre de antelación por lo menos a su entrada de vigencia, la cual dura doce meses. Es, pues, perfectamente factible que durante la ejecución del presupuesto se sucedan cambios en el contorno económico que ameriten modificaciones a las partidas de ingresos o de gastos del presupuesto inicial". (Enfasis fuera de texto) Conviene también reiterar la jurisprudencia de esta Corte vertida en la sentencia C-206 de junio 2 de l993 que examinó el punto frente a la conmoción interior, así como la C- 448 de julio 9 de l992 que lo dilucidó en relación con la emergencia económica y social. A la primera pertenecen los siguientes apartes: "4.3.3. El artículo 69 de la ley 38 de l989 establece una excepción al principio general de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no solo de la adopción y formulación del presupuesto, sino también de autorizar las operaciones que se requieran durante su ejecución. La excepción tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situación anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepción, entre éllas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En éllo no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la perturbación del órden público. Si bien la Carta condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto es, que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿ qué sentido tendría el condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador puede disponer en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto". A la segunda corresponden estos párrafos: "Compete al Congreso, como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedición del presupuesto general de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse ordinariamente previa la presentación del proyecto correspondiente por el gobierno y con aplicación de los principios y trámites que establece el capítulo 3 del título XII de la Constitución Política. En condiciones normales, toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, según resulta de las disposiciones consagradas en los artículos 150 numeral 11, y 154 inciso 2o. de la Carta. En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser incrementado durante el año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual del presupuesto. Sin embargo, nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de esta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la crisis. (Enfasis fuera de texto) Así se deduce no solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de emergencia económica, sino de la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto, ( artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y s.s., que están concebidos sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a facultades extraordinarias... como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicación de aquellas prvisiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre en el presente caso". (Enfasis fuera de texto). 3.- La circunstancia de que la Carta Política de 1991 no contemple una preceptiva análoga a la que se consignaba en el antiguo artículo 212 de la Constitución de 1886, no puede interpretarse como una decisión deliberada del Constituyente encaminada a prohibir los créditos adicionales administrativos por la vía de los estados de excepción. Significa sí que desaparecieron por la vía administrativa durante el receso de las Cámaras y con la intervención del Consejo de Estado. Del mismo modo, la supresión del principio del equilibrio presupuestal tampoco significa que la Carta haya dado al Ejecutivo una patente de corso para mantenerse en situación de déficit o de desequilibrio sin legalización ni en épocas de normalidad ni durante los Estados De Excepción. Los razonamientos que sobre estos aspectos se consignaron en la multicitada sentencia C- 206 son particularmente ilustrativos. Es, pues, del caso reproducirlos: ".. la Carta suprimió la práctica inveterada que tenía su fundamento en el llamado principio del equilibrio presupuestal, según la cual, desde la formulación por el Gobierno del proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso, éste presentaba faltantes en casi todos los rubros del gasto, de manera que en el transcurso del ejercicio fiscal resultaba indispensable adicionarlos en cuantías enormes. Con la reforma constitucional de l991 (art.347), se obliga al Ejecutivo a presentar un proyecto de "presupuesto completo", esto es, una propuesta real, así sea desequilibrada, donde se consignen todos los gastos, que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, sin perjuicio de que si los ingresos autorizados no fueren suficientes para atender las erogaciones proyectadas, se pueda presentar por separado ante el Congreso, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, destinadas a financiar el respectivo déficit. Pero si bien, la norma dejó de lado el principio del "equilibrio presupuestal", entendido como una relación inalteralbe entre los ingresos y los gastos, la voluntad constitucional no puede entenderse como la consagración normativa del extremo contrario, esto es, la posibilidad del desorden presupuestal y el desfinanciamiento irresponsable de las obligaciones del Estado. En verdad la medida apunta a suprimir de manera radical los "equilibrios de papel", en los que, a sabiendas, se inflaban los ingresos del Estado con la irresponsable esperanza de que después, en el camino, se arreglaba las desfinanciación de los gastos proyectados. Pero también la situación comporta, además, otra consideración que tiene que ver con la carga especial que la Carta le asigna al Gobierno, al responsabilizarlo de arbitrar los recursos necesarios para asumir los gastos sin respaldo. Así pues, en aras de la transparencia y de la veracidad que deben presidir las relaciones ejecutivo-legislativo en la materia, el artículo 347 de la actual Carta Política se permite al Gobierno presentar un presupuesto deficitario o desequilibrado para aprobación de las Cámaras Legislativas. Lo cual, en modo alguno equivale a que el Gobierno esté relevado de la obligación constitucional de dar el respaldo financiero que en todos los casos requieren los gastos presupuestados. En conclusión: El sentido y los fines de la institución del estado de conmoción interior; la interpretación sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto (artículos 212 a 215 C.P.,) y los artículos 345 y siguientes de la Carta permiten sostener que la modificación al presupuesto -mediante la apertura de créditos adicionales o mediante contracréditos- es precisamente una de las medidas que la propia Constitución Política autoriza al Presidente de la República a tomar durante el Estado de Conmoción Interior para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, siempre, desde luego, que las operaciones presupuestales en cuestión guarden directa y específica relación de conexidad con las causas de la perturbación y se encaminen a dar soporte logístico a las medidas con las que se busca hacer frente a la situación de crisis y eficazmente contrarrestarla. Ha quedado establecido que el traslado de recursos que realiza el Decreto en cuestión se sustenta en la necesidad de hacer operativas las unidades integradas de policía judicial que, con carácter especial, se han creado en la Fiscalía para realizar labores investigativas en zonas en las que se encuentra turbado el orden público. Por tanto, encaja en el supuesto fáctico de que se ha dado cuenta. 6. Los contracréditos al Presupuesto durante la conmoción interior a la luz de su Ley Orgánica (38 de 1989). El artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto remite a lo establecido en la ley orgánica del presupuesto. En la multicitada sentencia C-206 esta Corporación admitió que las disposiciones de la ley 38 de 1989 que regulan lo relativo a la modificación del presupuesto son enteramente compatibles con los postulados de la Carta de 1991. En efecto, sobre este punto, expresó: "... la ley 38 de 1989 es coherente con la intención constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior (antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluido apropiación en el presupuesto." Por su parte el artículo 67 de la ley orgánica del presupuesto a la que, -dicho sea de paso, la jurisprudencia ha reconocido carácter supralegal o cuasiconstitucional, preceptua: "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones." Resulta pertinente traer a colación el razonamiento con el que la Corporación en la sentencia C-206 comentó la normativa que se cita: "El artículo 67 de la ley 38 de 1989, que no contradice la Carta Política, consagra una prohibición que responde a la idea de un presupuesto sano, según la cual, ni el Congreso ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales sin que simultáneamennte se establezcan los recursos que incrementen el presupuesto de rentas en la misma propoprción; admite, sin embargo, la apertura de un crédito, sin que se incrementen las rentas, cuando se financia mediante una operación de contracrédito en la ley de apropiaciones. Y esta prohibición, por obvia, tendría que obedecerse así no se hubiera establecido expresamente, porque de otra manera se desconocería el principio de que no puede haber gasto sin objeto previsto en el presupuesto y sin renta o ingreso que lo respalde." (Enfasis fuera de texto) En el caso que ocupa la atención de esta Corte el crédito que en virtud del artículo 2o. del Decreto 543 se abre en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, se sustenta en el contracrédito que su artículo 1o. efectua en las partidas apropiadas inicialmente para financiar erogaciones del Ministerio de Defensa. De ahí que en este caso no sea dable exigir de la Contraloría General certificado de disponibilidad presupuestal de los recursos como sí se requeriría si otra fuese su fuente. Por lo demás, es jurisprudencia sólidamente asentada que los decretos legislativos ostentan carácter de ley en sentido material. De ahí que por su intermedio el Gobierno pueda incluir en la ley de apropiaciones partidas requeridas para atender los gastos ocasionados durante la conmoción interior, la cual desde luego puede incidir en los requerimientos presupuestales que tal situación imponga en el debido funcionamiento de las ramas del poder público; sujetándose, claro está, a los precisos límites que a sus competencias señalan los artículos 213 a 215 de la Carta en concordancia con los artículos 345, 347 y 352 del Capítulo 3 del Título XII "Del Presupuesto", conforme a los cuales estas son de carácter legal. Conclúyese de todo lo antes dicho que el Decreto Legislativo 543 de 1993 se ajusta a las previsiones constitucionales; y de manera mas particular a aquellas que regulan las competencias del Ejecutivo durante la conmoción interior y a las que lo facultan para modificar el presupuesto general con la finalidad de atender los gastos urgentes que durante la misma se generen. Habrá, pues, de declararse exequible el decreto revisado. VIII. DECISION Con base en las anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte Constitucional, de la República de Colombia, administrando justicia EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION R E S U E L V E: Declárase EXEQUIBLE el Decreto 543 de 1993, "por el cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y órganos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993." Notifíquese, publíquese, copiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. HERNANDO HERRERA VERGARA Presidente JORGE ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia No. C-261/93 REF: Expediente R.E 042 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 543 del 23 de marzo de 1993 "por medio del cual se ordenan y efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993." Magistrado Ponente: Dr. Hernado Herrera Vergara. Santafé de Bogotá, Julio 1o. de 1993. He disentido del voto de la mayoría, por las razones contenidas en el salvamento de voto a la sentencia C- 202, en este caso al igual que en la revisión oficiciosa del decreto legislativo 446 de 1993, consideró que la posición de la Corte frente a los decretos que con ocasión de los Estado de Excepción se dicten modificando el presupuesto general de la nación, deben declararse inexequibles, los fundamento de esta tesis están contenidos en en la sentnecia C-202 que ahora me permito transcribir en lo pertinente, así: " El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a responder dos preguntas: 1a. ¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. 2a. ¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos?. Definiciones Previas.- Primera.- Los créditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los créditos adicionales. Se entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. "Entiéndese por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág., 197). Los créditos son suplementales si "tienen por objeto aumentar las apropiaciones para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y créditos judicialmente reconocidos". Y son "extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob., cit., págs 200 y 201). Segunda.- Origen histórico de los créditos adicionales. a). Antecedentes. En materia presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado". Y es crédito adicional la "apropiación hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569 y 585). Los créditos adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así, según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos": "Créditos extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto, bien la creación de un nuevo servicio o la ampliación, más allá de los límites fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda ". "Los créditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de éste" (art. 2o., ley citada). Definiciones que el mismo autor simplifica así: "Los créditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos por el legislador". "Los créditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España Moderna", tomo II, Madrid). b). Los créditos adicionales en la Constitución de 1886. En Colombia, copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales en el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este: "Artículo 208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito suplemental o extraordinario. "Estos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del Consejo de Estado. "Corresponde al Congreso legalizar estos créditos. "El Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de gastos". ¿Cuál es la razón de ser de los créditos adicionales? Sencillamente la explica el profesor Esteban Jaramillo: "Es indudable que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". ( Ob. cit., pág. 585). Es fácil entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la facultad de decretar créditos adicionales "estando en receso las Cámaras": 1o.) Según el artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y las...