Sentencia C-260 de 2015

C-260-15 Sentencia C-260/15 PROHIBICION DE GRAVAR CON IMPUESTOS TERRITORIALES LA RADICACION DE DOCUMENTOS NOTARIALES POR VIA ELECTRONICA EN LAS OFICINAS DE REGISTRO-No infringe la prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución Política/ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Admite que entidades territoriales graven actos notariales y de registro con el impuesto de registro contenidas en Ley 223 de 1995 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No le es aplicable el término de caducidad ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS FRENTE A LA PROHIBICION DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y DE REGISTRO-No afecta la noción de actividad de servicio notarial ni de registro La prohibición contenida en la norma demandada no afecta la noción de actividad de servicio notarial ni de registro, razón por la cual, no se extiende al impuesto de industria y comercio que grava el servicio notarial, y el que debe ser transferido por los notarios en atención a la función que cumplen. Así las cosas, la Corte no encuentra reparo constitucional alguno, en relación con la incidencia de la norma demandada en impuestos que actualmente son de propiedad de los municipios. IMPUESTOS, TASAS O CONTRIBUCIONES MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES-Supuesto de no sujeción por cuanto Legislador no estableció exención tributaria o trato preferencial al prohibir que actos notariales y registrales no fueran gravados/PROHIBICION DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y DE REGISTRO FRENTE A LA CONCESION DE EXENCIONES Y TRATAMIENTOS PREFERENCIALES DE TRIBUTOS PROPIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-No desconoce la constitución El ejercicio de las competencias de los entes territoriales en materia tributaria bajo el principio de autonomía, se encuentra limitado por el principio de unidad de Estado. Por esa razón, conforme a lo dispuesto en los artículos 152, numeral 12, y 338 de la Constitución, el Congreso de la República tiene la competencia constitucional para crear tributos, así como la de modificarlos, aumentarlos, disminuirlos, suprimirlos, o establecer supuestos de no sujeción. La norma que ha sido objeto de reproche constitucional, estableció una prohibición que naturalistamente no entraña una exención o una exoneración en materia de tributos endógenos de propiedad de las entidades territoriales, en los términos en los que ha quedado expuesto en esta providencia. La norma demandada estableció que los actos notariales y de registro, entendidos como hechos voluntarios que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, no son supuestos de sujeción tributaria territorial, es decir, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de los departamentos y municipios. En efecto, encuentra la Sala que el Legislador, en uso autorizado de sus competencias constitucionales, estableció un supuesto de no sujeción del tributo, puesto que los actos notariales y de registro no causarán carga impositiva de naturaleza departamental o municipal. Nótese que aquí dichos actos notariales y registrales no constituyen un hecho generador de tributos departamentales o municipales, es decir, no nace a la vida jurídica la relación tributaria. Esta actuación no desconoce el artículo 294 de la Constitución por las siguientes razones: i) la norma demandada no establece una exención o beneficio tributario en impuestos de propiedad de los entes territoriales, razón por la cual el Legislador no excedió sus competencias constitucionales; ii) la disposición no afecta tributos específicos de los departamentos y municipios, como sería el de industria y comercio que deben pagar los notarios; y iii) lo que hace la norma censurada es establecer que ningún acto notarial ni de registro, sean supuestos de sujeción, es decir, no pueden ser hechos generadores de carga impositiva de propiedad de las entidades territoriales, situación que difiere del concepto de exención o beneficio, expuesto líneas atrás. Por estas razones, la Corte considera que la disposición acusada es constitucional y declarará su exequibilidad. LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No estableció exención o tratamiento preferencial que afecte tributos propiedad de departamentos o municipios ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye vicio material o sustantivo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vicio de forma en trámite legislativo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Término de caducidad TRIBUTO-Naturaleza jurídica TRIBUTO-Concepto El concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD IMPOSITIVA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características TRIBUTOS-Clasificación TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto IMPUESTOS-Características Los impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva. TASAS-Características TASAS E IMPUESTOS-Diferencias Las tasas se diferencian de los impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo; ii) tiene naturaleza retributiva, pues busca compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público. CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Principal rasgo característico El principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo. TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador TRIBUTOS-Determinación está condicionada a los principios de reserva de ley y representación popular La determinación de los tributos está condicionada a los principios de reserva de ley y de representación popular, razón por la cual el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador exige la mayor claridad por parte del Legislador, lo que implica matizar el alcance de la definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción, exenciones o beneficios tributarios HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO-Supuestos facticos de no sujeción EXENCION EN MATERIA TRIBUTARIA Considera la Sala que las exenciones en materia tributaria constituyen: i) un beneficio; ii) puesto que se cumple el hecho generador pero no se despliegan los efectos del gravamen, o estos se producen de manera parcial; iii) deben fijarse por vía legislativa; y iv) deben respetar los principios de equidad, eficiencia, y progresividad. BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Carga impositiva para los sujetos pasivos Los beneficios tributarios entrañan una forma de anular o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus formas pueden estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción de la base gravable; iii) descuentos en la cuota, entre otros, los cuales como esta Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y como lo ordena el artículo 338 de la Constitución. SISTEMA TRIBUTARIO-Se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad IMPUESTOS-Clasificación según competencias en materia impositiva TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS NACIONALES-Clasificación TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Clasificación según sean distritos especiales, municipios y departamentos PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Regulación impositiva/PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica, Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No revisten carácter absoluto e independiente No se trata de principios que revistan un carácter absoluto e independiente, sino que exigen una interpretación armónica de la Carta, de tal forma que se articulen con base en los criterios de complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que a su vez informan las competencias establecidas entre la nación y las entidades territoriales, en especial en materia de tributos, lo que implica un sistema de limitaciones recíprocas TENSION ENTRE PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES POR COMPETENCIA IMPOSITIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas jurisprudenciales INTERVENCION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA FRENTE A FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites Puede concluirse que una de las limitaciones del Congreso de la República en materia tributaria es la prohibición de establecer exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales. Sin embargo, tal prohibición solo es aplicable a recursos propios de las entidades territoriales y que tengan característica de endógenos, más no para aquellos cedidos o trasladados desde la Nación. LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Actos jurídicos sometidos a registro FUNCION NOTARIAL-Carga impositiva/FUNCION NOTARIAL-Régimen impositivo FUNCION REGISTRAL-Actos jurídicos sometidos al impuesto de registro/LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Impuesto de registro como excepción a la prohibición de gravar con tributos los actos notariales y de registro IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos esenciales/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Finalidad Referencia: Expediente D-10443 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones” Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., seis (6) de mayo dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Luís Ernesto Vargas Silva, y las magistradas María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones” I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Iván Cano Berrio presentó ante esta Corporación demanda contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”, por presuntamente vulnerar los artículos 157, 158, 160, 161 y 294 de la Carta. La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto del 15 de septiembre de 2014, providencia en la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de las mencionadas Corporaciones, las publicaciones oficiales y las sesiones en las que se anunció, debatió y aprobó el proyecto de ley número 122/2011 Cámara y 242/2011 Senado; ii) comunicar al Presidente del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Federación Nacional de Municipios y a la Superintendencia de Notariado y Registro; iii) invitar a las universidades: Nacional de Colombia, Javeriana, de Nariño, Externado de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda y de los Andes, de igual manera a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 y se subraya el parágrafo 2º de esa norma, objeto de la demanda de inconstitucionalidad: “LEY 1579 DE 2012 (octubre 1º) Diario Oficial No. 48.570 de 1º de octubre de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 15. RADICACIÓN DE DOCUMENTO O TÍTULO VÍA ELECTRÓNICA EN LAS NOTARÍAS, DESPACHOS JUDICIALES O ENTIDADES ESTATALES. Una vez otorgado un título o documento de los relacionados en el artículo 4o, el Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal competente, a petición de cualquiera de los interesados o de manera oficiosa, podrá radicarlo en el sistema de información de registro o sistema adoptado para tal fin, remitiendo vía electrónica a la oficina de registro la copia del documento o título digitalizado con firma digital, así como los soportes documentales del cumplimiento del pago de los impuestos y derechos establecidos en la ley y decretos reglamentarios. PARÁGRAFO 1o. El pago de los impuestos y derechos de registro se podrá efectuar a través de medios virtuales o electrónicos bajo condiciones de seguridad y confiabilidad, debidamente integrados al proceso de registro. La Superintendencia de Notariado y Registro, reglamentará el procedimiento y desarrollo tecnológico para la puesta en marcha de este servicio. PARÁGRAFO 2o. Ningún acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que lo modifiquen o adicionen.” III. LA DEMANDA El demandante acusó de inconstitucional el parágrafo 2º que establece “Ningún acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que lo modifiquen o adicionen.”, contenido en el artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la radicación de documentos o títulos, a través de vías electrónicas en las notarías, despachos judiciales o entidades estatales y el pago de impuestos y derechos de registro por medio virtual o electrónico. Alegó el ciudadano que la disposición demandada vulneró la Carta Política así: i) desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en los artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y iii) vulneró el artículo 294 de la Carta, al establecer beneficios y exenciones de tributos de las entidades territoriales. Sobre esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia, debido a que la Ley 1579 de 2012 al regular aspectos notariales y de registro, no puede contener aspectos relacionados con exenciones de impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales. De otra parte también manifestó la violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[1] (negrillas incluidas en el texto original) El tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en torno a la presunta “violación de la autonomía territorial en el manejo de sus tributos”[2], puesto que, según el demandante, “… la citada ley sobrepasó los límites establecidos en el citado artículo 294 Constitucional, porque concedió un beneficio tributario que no podía conceder [conforme a] la prohibición Constitucional señalada…”, además manifestó que: “… estamos frente a una imposición legal que pretende ordenar el no cobro de los tributos que son de propiedad del municipio… desconociendo la prohibición existente respecto de la concesión “de exenciones y tratamientos especiales sobre aquellos tributos que se consideran propios de los municipios con el fin de asegurar su patrimonio.”[3] Por las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012. IV. INTERVENCIONES 1. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios presentó intervención ante la Secretaría General de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria parcial de INCONSTITUCIONALIDAD de la expresión “notarial ni”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012. Para esa entidad, la disposición parcialmente acusada desconoció los principios de unidad de materia y consecutividad, bajo el entendido que: “Si bien en Colombia ha sido tradición ocuparse del Notariado y del Registro como materias complementarias, a menudo integradas, lo cual por demás resulta lógico, lo cierto es que esta ley representa una ruptura puesto que su contenido se refiere únicamente a la materia registral sin que por parte alguna exista ninguna alusión al quehacer de los notarios. No se encuentra relación alguna entre los impuestos que graven los actos notariales y la totalidad de la Ley 1579, por ninguna otra parte se regula tema notarial de ninguna clase, y si cupiera (sic) decir que esa relación existe, en todo caso sería remotísima, luego no consultaría los criterios que la Corte ha establecido para considerar satisfecho el principio de unidad.”[4] Consideró además que la expresión mencionada anteriormente, desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales, debido a que: “… en la medida en que el legislador este excluyendo del universo de actividades gravables con el impuesto de industria y comercio las que realizan esta personas [los notarios], luego otorgando un tratamiento de favor y disponiendo de los tributos locales.”[5] De esta manera, el Director Ejecutivo de la Federación concluyó su intervención y reiteró a la Corte su petición de declarar inexequible la expresión “notarial ni” contenida en la norma demandada. 2. Universidad Externado de Colombia El Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia presentó intervención en la que solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la Ley 1579 de 2013. Después de hacer una breve descripción de la demanda, los problemas jurídicos planteados y los argumentos que la sustentan, analizó cada cargo presentado de la siguiente manera: i) Frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, solicitó fuera desestimado, con fundamento en la flexibilidad del principio y la conexidad de los temas abordados por la ley objeto de estudio, la cual podía regular las materias contenidas en la norma demandada. ii) Para el interviniente no se desconoció el principio de consecutividad, puesto que en el cuarto debate surtido en la Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta No. 241 de 2012, se puede observar que se debatió y aprobó el parágrafo 2º del artículo 15 acusado, contrario a lo que afirmó el demandante. iii) Por último, concluyó el señor Director que el tercer cargo formulado también debe ser desestimado, porque la norma demandada no contempla una exención, ni un tratamiento preferencial, lo que hizo el Legislador fue delimitar el hecho generador de los tributos, en la actividad descrita en la disposición demandada. En ese orden, manifestó que cuando se está frente a una exención: “… se realiza el hecho generador del tributo, pero no se producen sus consecuencias jurídicas –ex ante-, caso distinto al de la norma demandada, pues según lo regulado en esta ningún acto notarial o de registro podrá ser parte del hecho generador de algún tributo distinto al impuesto de registro. Tampoco es un beneficio fiscal, pues no le está dando ningún tipo de tratamiento especial, como puede ser aminoración de la base gravable, menor tarifa o exención como ya vimos.” Para finalizar, el interviniente reiteró su solicitud de declarar exequible la norma demandada, puesto que no contraria ninguna disposición de la Constitución. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderado judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente proceso y solicitó a esta Corporación, la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la norma acusada con base en los siguientes argumentos: i) Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, puesto que, según esa entidad pública, el actor se limitó a la mera transcripción de la norma y la jurisprudencia existente relacionada con los cargos, sin que haya elaborado un hilo conductor que permita dar claridad, sobre las razones por las que la disposición demandada desconoce la Constitución. Consideró por esta razón, que el cargo formulado por el actor, no es claro, cierto, específico, pertinente y suficiente, situación que impide que la Corte emita un pronunciamiento de fondo. ii) Manifestó el interviniente que el proyecto de ley no desconoció el principio de unidad de materia, puesto que la disposición acusada se encuentra integrada al cuerpo normativo de la ley, en una clara conexidad temática. iii) Para esa entidad pública tampoco se desconoció el principio de consecutividad, puesto que: “… [del] análisis de los antecedentes de la misma se encuentra que si bien no aparece en el texto definitivo de la plenaria del Senado publicado en la Gaceta 494 de 2011, en la Gaceta 241 donde se transcribe el texto definitivo aprobado por la Cámara el 17 de mayo, si aparece el texto demandado.”[6] iv) Para finalizar, el Ministerio manifestó que la norma acusada no desconoció el principio de autonomía de las entidades territoriales. Concluyó la interviniente con la solicitud a la Corte de declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del cargo por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución. De la misma manera, solicitó a esta Corporación declarar exequible la disposición normativa acusada, puesto que no desconoció el artículo 294 de la Carta Política. 4. Superintendencia de Notariado y Registro El jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó intervención ante la Secretaría General de esta Corporación y solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada. Consideró que la disposición normativa censurada no desconoce los principios de unidad de materia, consecutividad y autonomía territorial. A tal conclusión llegó al manifestar que el objeto de la ley es: “… facilitar al ciudadano acceder al sistema registral con la finalidad de que cualquier persona interesada conozca, en todo momento, el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados, es decir, posibilitar el acceso a la seguridad jurídica de los bienes que se encuentran a su disposición… [en ese sentido] no es cierto cuando afirma el demandante que, no existe unidad de materia, en el sentido de que si al usuario, no se le facilita el acceso al servicio público registral (…) su resultado sería que este último al encontrar obstáculos en el proceso de registro, optaría por no registrar su propiedad sujeta a registro, (…) produciendo una informalidad turbada en un país donde el robo de bienes inmuebles como lo es la tierra, se produce a diario, perjudicando al ciudadano mismo como titular de derechos. Por ende, bajo estos mismos postulados, el hecho de haber excluido, en la norma acusada, ciertos pagos de impuestos, no atentaría contra los fines de nuestra Carta Magna, al contrario, su finalidad y objeto se encuentra ajustado a nuestro ordenamiento.”[7] Terminó su intervención con la reiteración de su solicitud a la Corte, de declarar exequible la norma demandada. INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS[8] Se recibió de forma extemporánea en la Secretaria General de esta Corporación la intervención de la Universidad de Nariño[9], en la que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma objeto de estudio. Para la interviniente la disposición acusada desconoció el principio de unidad de materia, porque no existe conexidad temática, causal, ni teleológica con los objetivos principales de la ley, los que gravitaron en torno a: i) modernizar, tecnificar e integrar la información de registro inmobiliario; ii) unificar el criterio jurídico de las oficinas de registro; y iii) simplificar los trámites para acercar el servicio de registro al ciudadano, a través de medios electrónicos. De otra parte, consideró el representante de la Universidad de Nariño, que la norma censurada violó el principio de autonomía de las entidades territoriales, puesto que: “Debe considerarse una transgresión aun mayor del núcleo esencial del principio constitucional de autonomía territorial que el de fijar por parte del Congreso todos los elementos de la obligación impositiva de un tributo territorial, el prohibir a los entes territoriales toda posibilidad de establecer a futuro una obligación impositiva de un tributo territorial.”[10] En conclusión, el interviniente solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, por considerar que se desconocieron los principios de unidad de materia y autonomía territorial. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, en concepto número 5863 del 9 de diciembre de 2014, solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo sobre los vicios en que haya podido incurrir el Legislador, con ocasión de la inclusión del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción, conforme al numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. De igual forma, solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la norma acusada, por ineptitud sustancial de la demanda. De no accederse a esta petición, la Vista Fiscal solicitó a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada. Las razones de la solicitud de inhibición del agente del Ministerio Público gravitaron en torno a: i) la posibilidad de demandar por vicios de forma en el procedimiento legislativo del proyecto de ley[11], caducó el 1º de octubre de 2013 y la demanda fue presentada el 28 de agosto de 2014. En ese sentido y de manera genérica consideró el señor Procurador que: “… la magistrada sustanciadora debió inadmitir los cargos que plantea el accionante por vicios en el proceso de formación de la presente demanda (sic) y, en su defecto, ahora debe la Sala Plena declararse inhibida para pronunciarse sobre ellos por cuanto ya se venció este término. En este sentido, esta jefatura concluye que ya caducó la posibilidad de demandar cualquier posible vicio de formación de la ley 1579 de 2012.”[12] ii) el cargo por vulneración del principio de autonomía territorial, no supera las condiciones mínimas para un pronunciamiento de fondo, puesto que el actor no realizó una exposición argumentativa suficiente, que tuviera en cuenta el auténtico contenido del parágrafo acusado. La solicitud subsidiaria a esta Corporación de declarar la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, el señor Procurador la fundamentó en el hecho que: “… cuando el legislador reglamentó el servicio público que prestan los notarios y registradores y específicamente en el parágrafo acusado lo atinente a la tributación especial de las notarías, creándose en aquél una exención de impuestos para las distintas actuaciones notariales y de registro, este actuó de conformidad con el ordenamiento superior, en tanto que es potestativo del Congreso establecer impuestos nacional y crear exenciones sin afectar la autonomía de las entidades territoriales…”[13] VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República. Consideraciones previas Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos de unidad de materia y protección de los recursos de las entidades territoriales 2. El demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la imposibilidad de gravar los actos notariales y/o de registro con impuestos, tasas o contribuciones territoriales, con excepción del impuesto de registro. El ciudadano alegó que la disposición demandada vulneró la Carta Política así: i) desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en los artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y finalmente; iii) vulneró el artículo 294 de la Carta, al establecer beneficios y exenciones sobre tributos de las entidades territoriales. Sobre esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia, debido a que la Ley 1579 de 2012, al regular aspectos notariales y de registro, no podía contener aspectos relacionados con exenciones de impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales. En ese orden, también expuso la violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[14]. Y, el tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en torno a la presunta “violación de la autonomía territorial en el manejo de sus tributos”[15], puesto que desconoció la prohibición constitucional de establecer exenciones y tratamientos especiales sobre los tributos de propiedad de los municipios. 3. A su turno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador General de la Nación, solicitaron la declaratoria de inhibición, en relación con los cargos formulados por presunta vulneración de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, es decir, por desconocimiento de los principios de unidad de materia y de consecutividad. De todas maneras, el Ministerio Público, recuerda que los vicios formales por violación de los principios de unidad de materia y consecutividad están sometidos al término de caducidad previsto en la Constitución, razón por la cual, en este asunto, la Sala no puede conocerlos de fondo porque la demanda fue presentada después de un año de haberse expedido la ley parcialmente acusada. Además, la Vista Fiscal considera que el cargo por violación del artículo 294 superior no es apto por cuanto no cumple con el requisito de suficiencia y especificidad. Por esas razones, en primer lugar, la Sala debe analizar: i) si los cargos por violación de los artículos 157 y 158 superiores (principio de unidad de materia) y del artículo 294 superior (protección de los ingresos territoriales) cumplen los requisitos previstos por la jurisprudencia para considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo; ii) si el cargo por violación del principio de consecutividad es de aquellos que están sometidos al término de caducidad, previsto en el artículo 242 de la Constitución y, iii) si en efecto, ese cargo se encuentra caducado. 4. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[16], que la acción pública de inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[17]. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el Congreso, - foro central la democracia representativa -; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional, -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución -[18], con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y participativo[19]. Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[20], no requiere de abogado[21] y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de validez de la ley y de observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad. Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos y buscan promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, -que impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el derecho a interponer la acción pública enunciada o el acceso a la justicia -, y del otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[22] y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[23]. Desde esta perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el principio pro actione, las dudas de la demanda deben interpretarse en favor del accionante[24] y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[25], también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[26],"so pretexto de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[27], circunstancia que desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía de acción, que le compete. Por ende la exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante el uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana, busca[28]: (i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que éste Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y efectivo de las normas acusadas. De hecho, conforme al artículo 241 de la Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en debida forma, la acusación ciudadana[29]. 5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas. En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente en su jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer posible el diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[30] 6. En ese orden de ideas, para la jurisprudencia de esta Corporación[31] el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. 7. Encuentra la Sala que le asiste razón a los intervinientes que solicitan la inhibición de la Corte, en relación con el cargo por vulneración al principio de unidad de materia, presentado por el ciudadano en el escrito de demanda, puesto que sus argumentos no son claros, ni específicos, ni suficientes, no expone un hilo conductor lógico en las justificaciones presentadas en la demanda, se basa en conjeturas subjetivas del actor que no alcanzan a generar una duda razonable sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. En efecto, el actor justificó su acusación por vulneración al principio de unidad de materia con base en que: “… la materia de regulación es diferente, por lo que no existe una coherencia, entre la temática tratada en la ley y la temática tributaria, traída en el parágrafo segundo del artículo 15 de la citada ley, que además fue improvisado incorporado en el informe de conciliación como se verá más adelante.”[32], sin que exponga con claridad las razones que sustentan la supuesta diferencia en las materias reguladas en la ley. Además, su argumentación sobre la presunta falta de unidad de materia, gravitó en torno irregularidades en el procedimiento legislativo, lo que torna confuso el cargo de inconstitucionalidad formulado. De otra parte, el actor expuso los principios y objetivos que rigen la Ley 1579 de 2012, y concluyó que: “… la norma acusada viola el principio de unidad de materia por cuanto regula aspectos que no guardan ninguna relación de conexidad con el estatuto de registro de instrumentos públicos como es la materia tributaria, propia de una regulación tributaria en una norma tributaria especial.”[33] Esta Corporación, en sentencia C-995 de 2001[34], expresó que extender los efectos de una norma que regula la función registral a la función notarial, no vulnera el principio de unidad de materia, ya que ambas están vinculadas a la satisfacción de la necesidad colectiva de dar seguridad a los actos jurídicos, a través de la fe pública y el registro. Así lo expresó en su momento la Corte: “… no necesariamente se vulnera el principio de unidad de materia por la extensión a la función notarial de los efectos de una norma prevista también para la función registral pues, por una parte, esas dos funciones se encuentran vinculadas a la satisfacción de la necesidad colectiva de la seguridad de los actos jurídicos a través de la fe pública y ello es así como que, desde el punto de vista de la función pública, las dos han sido objeto de regulación en una sola norma por parte del constituyente: El artículo 131 de la Carta.” No hay argumentos en la demanda que sustenten el cargo de constitucionalidad formulado por el actor, más allá de sus conjeturas personales y sus vagas y confusas apreciaciones sobre la presunta prohibición constitucional de que se regulen aspectos tributarios de la actividad notarial en el estatuto que regula esa materia. Tampoco ofrece mayores razones sobre la obligatoriedad de “reserva de ley tributaria”, en la que se regulen los aspectos contenidos en la norma acusada. 8. Como puede observarse, los argumentos presentados por el actor son confusos, no guardan una ilación lógica y se basan en apreciaciones personales, sin que generen una mínima duda de constitucionalidad de la norma acusada, puesto que la Carta Política no establece reservas de ley especial para tratar materias relacionadas con la imposición o no, de cargas tributarias que claramente tienen como origen la prestación del servicio público notarial y de registro, funciones que además son complementarias entre sí, lo que desvirtúa prima facie la supuesta falta de unidad de materia en la norma demandada. En este orden de ideas, la Sala no puede abordar el examen de fondo del cargo presentado por vulneración del principio de unidad de materia, ante la existencia de ineptitud sustantiva de la demanda, lo que genera en consecuencia, la inhibición de la Corporación, respecto de este cargo. 9. No obstante lo anterior, la Sala considera necesario precisar que, contrario a lo afirmado por el Ministerio público, la violación al principio de unidad de materia no es un vicio de forma, sometido a los estrictos términos de caducidad del numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. En efecto, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha considerado que la violación del principio de unidad de materia tiene naturaleza de vicio material o sustantivo, puesto que el mismo se configura cuando: “… el contenido material de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico.[35] Dado su carácter material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio de unidad de materia”[36] En relación con la aplicación de la caducidad al cargo por violación de unidad de materia, tal y como lo propuso el Ministerio Público, esta Corporación ha reiterado que: “… en este caso no es aplicable la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece que las acciones “por vicios de forma” caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de forma, sino de procedimiento con “carácter sustancial”,[37] el cual además compromete la competencia del Congreso,[38] las acciones que planteen este cargo contra las leyes no caducan.[39]”[40] 10. En conclusión, para la Sala, el cargo de inconstitucionalidad formulado por violación al principio de unidad de materia, no es un vicio de naturaleza formal sino sustancial, razón por la cual no le son aplicables los términos de caducidad contenidos en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, tal y como lo propuso el señor Procurador General de la Nación. Caducidad de la acción de inconstitucionalidad por el cargo de violación al principio de consecutividad 11. Otro de los cargos formulados por el actor, gravitó en torno a la violación del principio de consecutividad, puesto que, en su entender, la norma acusada no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y solo vino a incorporarse, como parágrafo nuevo, en el informe de conciliación del proyecto que terminó en la Ley 1579 de 2012. Al respecto, la Vista Fiscal solicitó que la Sala se declarara inhibida de conocer el cargo por violación del principio de consecutividad, por cuanto es un vicio de forma sometido al término de caducidad de un año, conforme al numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. Fundamentó su petición, en el hecho de que la expedición de la Ley 1579 de 2012 se produjo el 1º de octubre de 2012, su publicación se produjo en el Diario Oficial número 48.570 de la misma fecha y, la demanda fue presentada el 28 de agosto de 2014. 12. Sin duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un vicio de forma. Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042 de 2006[41], en la que manifestó que: “el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada norma. 4.2. Sin embargo, el constituyente, al establecer la órbita de competencia de la Corte Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la eventual violación al principio de consecutividad sólo pueden ser presentadas en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.” En relación con la caducidad de los vicios de forma, la Corte ha dicho: “… La norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma “caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. (…) El fundamento de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que la aquejen. Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[42] 13. El cargo formulado por el actor cuestiona el procedimiento legislativo a través del cual se debatió y aprobó el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012. Sin embargo, por disposición del numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, la acción de constitucionalidad por este vicio de forma, ha caducado. En efecto, la Ley 1579 de 2012 fue promulgada el 1º de octubre de 2012 y su publicación en el Diario Oficial número 48.570 se realizó en la misma fecha[43]. Por su parte, el ciudadano presentó la demanda de inconstitucionalidad el 28 de agosto de 2014, momento para el cual ya había operado el fenómeno de la caducidad, pues la oportunidad para demandar por vicios de forma había vencido el 1º de octubre de 2013. 14. Así las cosas, la Sala no puede abordar el estudio del cargo presentado, puesto que ha operado el fenómeno de la caducidad, lo que obliga a esta Corporación a inhibirse para el estudio del vicio de forma por violación del principio de consecutividad, propuesto por el ciudadano en su demanda. 15. De otra parte, frente al cargo de inconstitucionalidad por violación al principio de autonomía de las entidades territoriales, contenido el artículo 294 de la Constitución, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[44] y el Procurador General de la Nación[45], solicitaron a la Corte la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda. Para la Sala, no les asiste razón a los intervinientes en relación con su solicitud de inhibición por parte de esta Corporación. Por el contrario, el cargo formulado por el actor reúne los requisitos necesarios para ser estudiado por la Corte, con fundamento en las siguientes razones que sustentan la aptitud sustantiva del mismo: i) es claro: sigue un hilo conductor que permite comprender el contenido de la demanda y los argumentos que la justifican, puesto que el actor es enfático en señalar que la disposición acusada desconoció la prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución, que protege la autonomía de las entidades territoriales, al establecer una exención tributaria que afecta los ingresos corrientes de los municipios y departamentos; ii) es cierto: el cargo de inconstitucionalidad recae sobre una proposición jurídica real y existente como es el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012; iii) es específico: el cargo formulado por el actor es preciso en el sentido de indicar la manera en que la norma acusada desconoce el artículo 294 de la Constitución, al establecer una exención tributaria que afecta la autonomía impositiva de las entidades territoriales y les impide percibir ingresos tributarios de los actos notariales y registrales, diferentes al impuesto de registro; iv) es pertinente: el reproche a la norma acusada es de naturaleza constitucional; y v) los argumentos de inconstitucionalidad son suficientes; pues han generado una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Expuesto lo anterior, la Corte sólo se ocupará del estudio de fondo relacionado con el cargo formulado en la demanda por violación al principio de autonomía territorial, con fundamento en el artículo 294 de la Constitución. Problema jurídico a resolver 16. La demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano acusó el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, de vulnerar el principio de autonomía de las entidades territoriales contenido en el artículo 294 de la Constitución, en tanto que impide que las autoridades territoriales graven con impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales (salvo el impuesto de registro) los actos notariales y/o de registro. En consecuencia, el problema jurídico que corresponde a la Sala resolver se circunscribe a determinar si ¿la prohibición contenida en la norma acusada constituye una exención o tratamiento preferencial que afecta los tributos municipales o departamentales que pudieran generar los actos notariales y de registro, de tal manera que se vulnere el artículo 294 de la Constitución? Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala i) abordará el estudio de la tributación en el derecho colombiano, respecto de algunos aspectos relevantes como la naturaleza jurídica, las clases de tributos y sus elementos estructurales, con especial énfasis en el hecho generador, los supuestos de no sujeción, las exenciones y beneficios tributarios; ii) tratará el tema de las competencias del Congreso de la República y de las entidades territoriales en material tributaria y su ejercicio bajo los principios de Estado unitario y autonomía de los entes territoriales; iii) analizará el alcance de la prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución y, iv) para finalizar analizará en concreto la constitucionalidad de la norma acusada. La tributación en el derecho colombiano Naturaleza jurídica del tributo 17. El concepto de tributo constituye el eje fundamental del análisis de constitucionalidad de la norma acusada, propuesto en la demanda de la referencia. En ese sentido, para Fernando SAINZ DE BUJANDA el tributo es: “… una obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma establece.”[46] La doctrina nacional ha entendido los tributos como aquellas prestaciones: “… pecuniariamente valuables que el Estado o una comunidad supranacional exige con fundamento en el deber de colaboración, en ejercicio de su poder tributario y en virtud o por medio de una ley o de una decisión o acto jurídico comunitario, para cubrir sus gastos corrientes y de inversión y, en general, para obtener la realización de sus fines.”[47] 18. No existe en la Constitución una definición precisa del concepto de tributo, al que en ocasiones se denomina de manera general contribución, impuesto, entre otras. Es así como en el artículo 338 de la Carta se establece que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.” El artículo 150 numeral 12 del texto Superior consagró como función del Congreso de la República la de: “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.” Ante la amplitud de la Constitución a la hora de considerar el concepto de tributo, el mismo ha sido decantado por esta Corporación en el sentido de que: “… tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación -tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma.”[48] Así las cosas, para la Corte el concepto de tributo en la Constitución hace referencia al género, que comprende los impuestos, tasas y contribuciones, lo que implica una visión amplia de la definición de las cargas impositivas. 19. En conclusión, el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”, además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva. El principio de legalidad de la actividad impositiva 20. El fundamento de la tributación es el principio de legalidad, puesto que sólo la ley puede crear tributos[49]. Así, esta Corporación ha establecido que: “El artículo 338 de la Constitución Política desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación. Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación popular y democrático representativo en el ámbito tributario, como quiera que establece una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos específicos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepción, solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos. De este modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.[50] En ese sentido, para la Corte: “… no hay tributo sin representación, en virtud del carácter democrático del sistema constitucional colombiano[51] e implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos[52]. Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215 del principio...