Sentencia C-257 de 2008

C-257-08 Referencia: expediente No Sentencia C-257/08 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL RELATIVA-Configuración COSA JUZGADA FORMAL RELATIVA-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY-Improcedencia de nuevo juicio de constitucionalidad por vía de la acción pública de inconstitucionalidad Para la Corte no es procedente realizar un nuevo examen de constitucionalidad por cuanto: i) se ha configurado la cosa juzgada formal relativa al demandarse nuevamente las mismas normas bajo idénticos cargos, ii) no se demostró la existencia de un nuevo contexto normativo y fáctico que hiciera necesario un nuevo juicio de constitucionalidad y iii) se radicó en el legislador a través de una Comisión de Seguimiento y Verificación de las Políticas de Generación de Empleo la modificación o derogación de las disposiciones que no hubieran logrado efectos prácticos, evaluación que es propia de un juicio político y no jurídico. Referencia: expediente D-6822 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25, 26, 28 y 51 (en lo acusado) de la Ley 789 de 2002, “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”. Demandante: Carlos Rodríguez Díaz Magistrada Ponente: Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Bogotá D. C., doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Rodríguez Díaz solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 25, 26, 28 y 51 (en lo acusado) de la Ley 789 de 2002, “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”. Mediante auto del 28 de mayo de 2007, el Despacho del Magistrado Sustanciador, Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, admitió la demanda presentada y ordenó i) fijación en lista de las normas acusadas a efectos de la intervención ciudadana, ii) correr traslado al Procurador General de la Nación para que emita el concepto de rigor, iii) comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso de la República, Presidente de la República, Ministerio de la Protección Social, Departamento Nacional de Planeación y Departamento Administrativo Nacional de Estadística para que si lo consideraran oportuno intervengan en el asunto, iv) invitar a la Confederación General de Trabajadores CGT, Confederación del Trabajo de Colombia CTC, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, Federación Nacional de Comerciantes FENALCO y facultades de economía de las Universidades Nacional, Andes y Externado, a participar en el presente asunto, v) requerir al Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia para que remitiera el estudio “Evaluación de la reforma laboral Ley 789 de 2002”, y vi) requerir al Ministerio de la Protección Social para que remitiera copia de las evaluaciones elaboradas por la Comisión de Seguimiento y Verificación de las políticas de generación de empleo previstas en la Ley 789 de 2002. En proveído calendado el 30 de agosto de 2007, el Magistrado Sustanciador dispuso continuar el trámite del asunto. Así mismo, se recibió el concepto de rigor del Procurador General de la Nación. Este asunto fue inicialmente repartido al Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. Sin embargo, la ponencia presentada no fue aprobada por la mayoría de la Sala Plena por lo que se designó como nuevo ponente a la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández. En atención a lo anterior, en esta decisión se acoge en buena medida los antecedentes del proyecto de sentencia originalmente presentado[1]. Cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, tal cual lo reseña el accionante: “LEY 789 DE 2002 (diciembre 27) “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”. ARTÍCULO 25. TRABAJO ORDINARIO Y NOCTURNO. El artículo 160 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así: Artículo 160. Trabajo ordinario y nocturno: 1. Trabajo ordinario es el que se realiza entre las seis horas (6:00 a.m.) y las veintidós horas (10:00 p.m.). 2. Trabajo nocturno es el comprendido entre las veintidós horas (10:00 p.m.) y las seis horas (6:00 a.m.). ARTÍCULO 26. TRABAJO DOMINICAL Y FESTIVO. El artículo 179 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 29 de la Ley 50 de 1990, quedará así: 1. El trabajo en domingo y festivos se remunerará con un recargo del setenta y cinco por ciento (75%) sobre el salario ordinario en proporción a las horas laboradas. 2. Si con el domingo coincide otro día de descanso remunerado solo tendrá derecho el trabajador, si trabaja, al recargo establecido en el numeral anterior. 3. Se exceptúa el caso de la jornada de treinta y seis (36) horas semanales previstas en el artículo 20 literal c) de la Ley 50 de 1990. PARÁGRAFO 1o. El trabajador podrá convenir con el empleador su día de descanso obligatorio el día sábado o domingo, que será reconocido en todos sus aspectos como descanso dominical obligatorio institucionalizado. Interprétese la expresión dominical contenida en el régimen laboral en este sentido exclusivamente para el efecto del descanso obligatorio. Las disposiciones contenidas en los artículos 25 y 26 se aplazarán en su aplicación frente a los contratos celebrados antes de la vigencia de la presente ley hasta el 1o. de abril del año 2003. PARÁGRAFO 2o. Se entiende que el trabajo dominical es ocasional cuando el trabajador labora hasta dos domingos durante el mes calendario. Se entiende que el trabajo dominical es habitual cuando el trabajador labore tres o más domingos durante el mes calendario. ARTÍCULO 28. TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE TRABAJO SIN JUSTA CAUSA. El artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, quedará así: "Artículo 64. Terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa. En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable. Esta indemnización comprende el lucro cesante y el daño emergente. En caso de terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa comprobada, por parte del empleador o si éste da lugar a la terminación unilateral por parte del trabajador por alguna de las justas causas contempladas en la ley, el primero deberá al segundo una indemnización en los términos que a continuación se señalan: En los contratos a término fijo, el valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo estipulado del contrato; o el del lapso determinado por la duración de la obra o la labor contratada, caso en el cual la indemnización no será inferior a quince (15) días. En los contratos a término indefinido la indemnización se pagará así: a) Para trabajadores que devenguen un salario inferior a diez (10) salarios mínimos mensuales legales: 1. Treinta (30) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicio no mayor de un (1) año. 2. Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo se le pagarán veinte (20) días adicionales de salario sobre los treinta (30) básicos del numeral 1, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción; b) Para trabajadores que devenguen un salario igual o superior a diez (10), salarios mínimos legales mensuales. 1. Veinte (20) días de salario cuando el trabajador tuviere un tiempo de servicio no mayor de un (1) año. 2. Si el trabajador tuviere más de un (1) año de servicio continuo, se le pagarán quince (15) días adicionales de salario sobre los veinte (20) días básicos del numeral 1 anterior, por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente por fracción. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los trabajadores que al momento de entrar en vigencia la presente ley, tuvieren diez (10) o más años al servicio continuo del empleador, se les aplicará la tabla de indemnización establecida en los literales b), c) y d) del artículo 6o. de la Ley 50 de 1990, exceptuando el parágrafo transitorio, el cual se aplica únicamente para los trabajadores que tenían diez (10) o más años el primero de enero de 1991. ARTÍCULO 51. JORNADA LABORAL FLEXIBLE. Modifíquese el inciso primero del literal c) artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 20 de la Ley 50 de 1990 y adiciónese un nuevo literal d). c) El empleador y el trabajador pueden acordar temporal o indefinidamente la organización de turnos de trabajo sucesivos, que permitan operar a la empresa o secciones de la misma sin solución de continuidad durante todos los días de la semana, siempre y cuando el respectivo turno no exceda de seis (6) horas al día y treinta y seis (36) a la semana; d) El empleador y el trabajador podrán acordar que la jornada semanal de cuarenta y ocho (48) horas se realice mediante jornadas diarias flexibles de trabajo, distribuidas en máximo seis días a la semana con un día de descanso obligatorio, que podrá coincidir con el domingo. En este, el número de horas de trabajo diario podrá repartirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser de mínimo cuatro (4) horas continuas y hasta diez (10) horas diarias sin lugar a ningún recargo por trabajo suplementario, cuando el número de horas de trabajo no exceda el promedio de cuarenta y ocho (48) horas semanales dentro de la jornada ordinaria de 6 a.m. a 10 p.m.”. III. LA DEMANDA. Estima el demandante que los enunciados normativos demandados vulneran el Preámbulo y los artículos 1 (principios fundantes del Estado colombiano), 2 (fines del Estado Colombiano), 3 (soberanía popular), 4 (supremacía de la Constitución), 5 (primacía de los derechos inalienables de la persona), 25 (derecho al trabajo), 53 (principios mínimos del estatuto del trabajo), 93 y 94 (cláusula de los derechos innominados) de la Constitución; la Declaración Universal de los Derechos Humanos; y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como parámetros de constitucionalidad estricto sensu. Al igual que los artículos 2.1, 4, 5, 6.1, 6.2, 7 (literal d) y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y los criterios interpretativos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidos en las Observaciones Generales del Comité Económico y Social de la ONU y los Principios de Limburgo y Maastricht, como normatividad integrante el bloque de constitucionalidad lato sensu. Fundamenta su acusación en las razones que a continuación se consignan. En primer lugar, el demandante hace una extensa exposición sobre las razones por las cuales, a pesar que la constitucionalidad de las disposiciones demandadas había sido examinada en sentencias precedentes de esta Corporación, no se ha configurado el fenómeno de cosa juzgada constitucional por lo cual solicita que esta Corporación se pronuncie previamente sobre esta pretensión. Con este propósito inicialmente menciona algunas de las modalidades de esta figura juzgada para luego pasar a argumentar las razones por las cuales los fallos anteriores de esta Corporación, especialmente la sentencia C-038 de 2004, no constituyen cosa juzgada absoluta sobre los preceptos acusados. Expone que “la principal razón estriba a la hora de dictar las sentencias de constitucionalidad proferidas…en relación con estas disposiciones legales, la última de ellas es la sentencia C-038 de 2004, no era posible controlar de forma integral y fundamentada la constitucionalidad de las medidas establecidas por las normas impugnadas. Para la época en que tuvieron lugar los juicios de constitucionalidad que llevaron a esas sentencia, aún era prematuro, desde el punto de vista de las ciencias económicas, efectuar una evaluación de los efectos nocivos de la citada Ley 789, en relación con los derechos fundamentales, así como la falta de idoneidad de las medidas allí adoptadas para alcanzar los objetivos propuestos”. Respecto a esta última decisión afirma el demandante que si bien los cargos examinados en aquella ocasión guardan similitud con los propuestos en su libelo acusatorio, en todo caso hay un elemento diferenciador de gran relevancia el cual consiste en que aquella oportunidad se examinaron los artículos 25, 26, 28 y 51 de la Ley 489 de 2002 ex ante, es decir, poco tiempo después de que entraran en vigor y sin que se supiera con certeza cuales serían sus efectos sobre la generación de empleo, ni sobre los derechos fundamentales implicados, mientras que la actual demanda solicita un examen ex post, en otras palabras, pasado un tiempo prudencial desde su entrada en vigencia y cuando existe plena certeza sobre el daño producido a los derechos fundamentales de los trabajadores y datos ciertos -siempre según el demandante-, sobre sus reales efectos sobre la generación de empleo. Sostiene que es particularmente aconsejable un posterior examen de disposiciones que han sido sometidas a un juicio de proporcionalidad, metodología empleada en la sentencia C-038 de 2004, pues, con el paso del tiempo es posible apreciar si éstas resultaron adecuadas y eficaces para la consecución de los fines que perseguían, en otras palabras, con un estudio ulterior es posible evaluar con mas certeza su idoneidad. Afirma que cabe distinguir entonces, entre medidas de ejecución instantánea las cuales deben ser examinadas ex ante- que agotan sus efectos inmediatamente y las medidas que tienen efectos temporales prolongados, las cuales pueden ser sometidas a exámenes ex post, naturaleza que a su juicio tiene las disposiciones acusadas. Asevera igualmente que la evaluación de premisas fácticas ha sido relevante en fallos previos de constitucionalidad y cita algunas decisiones de esta Corporación a manera de ejemplo. Hace notar que el texto mismo de la Ley 789 de 2002, prevé su posterior examen, pues, su artículo 46 señala que transcurridos dos años a partir de su entrada en vigencia la Comisión de Seguimiento y Verificación debe evaluar los resultados del cambio legislativo, con el propósito de modificar o derogar aquellas disposiciones que no produjeron efectos prácticos sobre la generación de empleo. Agrega que tampoco existe cosa juzgada respecto de la decisión anterior porque en esta oportunidad propone un parámetro de control de constitucionalidad más amplio, el cual incluye los Principios de Limburgo y Maastricht y las Observaciones Generales del Comité Económico y Social de la ONU, los cuales considera que deben ser entendidos como parte integrante del bloque de constitucionalidad lato sensu, por ser criterios relevantes para la interpretación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En efecto, señala el actor que “en la presente demanda se invoca la violación de un parámetro de constitucionalidad o un bloque de constitucionalidad lato sensu que incluye criterios no tenidos en cuenta por la Corte Constitucional en la sentencia C-038 de 2004 como normas vinculantes en el ordenamiento colombiano, sino como meras referencias dogmáticas. En la presente demanda se pretende que la Corte Constitucional lleve a cabo un estudio completo de constitucionalidad de las disposiciones legales demandadas en relación con todos los criterios interpretativos y todos los contenidos normativos del PIDESC”. Agrega que aunque en la sentencia C-038 de 2004, se expuso que dichos principios de Limburgo y Maastricht sólo tienen valor doctrinal, esta es la oportunidad para que la Corte decida que dichos criterios sí tienen fuerza vinculante. Por las anteriores razones, concluye que los cargos propuestos en la presente demanda son distintos a los examinados en la sentencia C-038 de 2004, pues, por una parte, el parámetro de comparación propuesto en esta nueva oportunidad es más amplio y, en segundo lugar, las evidencias fácticas demuestran que las medidas adoptadas fueron ineficaces para generar empleo. En esa medida propone el siguiente problema jurídico para el examen de esta Corporación: ¿Hasta qué punto es constitucionalmente legítimo reducir ciertas garantías de los trabajadores reconocidas por la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y resto del ordenamiento jurídico, por medio de medidas legislativas que tenían la finalidad de promover el empleo de quienes carecen de trabajo, pero que han demostrado, conforme con evidencias fácticas, carecer de idoneidad para este fin? Pasa luego a hacer una extensa exposición sobre el concepto del bloque de constitucionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano, para finalmente detallar los preceptos que considera lo integran en el caso concreto, de los cuales ya se hizo mención al inicio de este acápite. Explica los motivos por los cuales considera que las observaciones generales del Comité Económico y Social de la ONU deben ser consideradas como integrantes del bloque, por ser interpretaciones del órgano de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, por lo tanto, constitutivas de un criterio interpretativo concurrente con el texto del tratado según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En ese orden de ideas, propone que deben ser considerados como parte del bloque de constitucionalidad los Principios de Limburgo y los Principios de Maastricht, por las siguientes razones: (i) son empleados por el Comité Económico, Social y Cultural en sus pronunciamientos para precisar el alcance del Pacto, (ii) son instrumentos internacionales relevantes para la interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales por haber sido redactados por expertos conocedores de la materia, y (iii) gozan de relevancia jurídica. A continuación, explica en detalle las supuestas vulneraciones al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en que incurre la normatividad demandada. Aborda inicialmente las infracciones al artículo 2.1 del mencionado Convenio, con este propósito delimita las obligaciones estatales contenidas en este precepto entre las que menciona la obligación de progresividad y correlativa prohibición de regresividad, la obligación de garantizar niveles esenciales de los derechos y la obligación de adoptar medidas inmediatas. Considera que en virtud del citado precepto las medidas de naturaleza regresiva adoptadas por un Estado son admisibles si son proporcionales y si además implican un avance en relación con la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y si es necesario acudir a ellas para proteger los demás derechos del Pacto, bajo el supuesto de haber agotado los demás recursos disponibles; lo que a juicio del demandante agrava las exigencias de la carga argumentativa estatal cuando se adoptan medidas de este tipo y exige que sean evaluadas mediante un juicio de proporcionalidad especial. Somete luego las disposiciones acusadas de la Ley 789 de 202 al anterior test y concluye que son inconstitucionales porque: (i) no consiguen superar el juicio de proporcionalidad por no ser idóneas para el propósito supuestamente perseguido por la reforma legislativa, esto es la generación de empleo, como se demostró en el estudio elaborado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia; (ii) tampoco son necesarias, pues, el legislador contaba con otras posibilidades para la estimulación del empleo; y (iii) no son proporcionales en sentido estricto debido a que afectan excesivamente los derechos de los trabajadores en contraposición con los pocos resultados en la generación de empleo. Somete a un juicio de proporcionalidad parecido a los artículos 26, 28 y 51 de la Ley 789 de 2002, el cual arroja resultados similares. Concluye así que al tratarse de una limitación desproporcionada de los derechos de los trabajadores y una desmejora injustificada e irrazonable de sus condiciones laborales por la regresividad de las medidas legislativas, dichas disposiciones demandadas redundan en una vulneración de los artículos 2.1, 4, 5.1, 6.1, 6.2 7 lit. d. y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al igual que de los artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los artículos 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Argumenta que los preceptos acusados vulneran el principio del Estado social de derecho, la dignidad humana y el trabajo (Preámbulo y artículo 1 de la C. P.), los fines esenciales de promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de principios, derechos y deberes (art. 2), la supremacía constitucional (art. 4), el derecho al trabajo (art. 25), los principios mínimos del Estatuto de los Trabajadores (art. 53), y el derecho a la derogación de normas regresivas y adopción de normas progresivas en materia de derechos sociales, derecho innominado que a juicio del actor se desprende del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Por último, solicita a esta Corporación la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en materia de legislación laboral y que se exhorte al Congreso a que expida una regulación con un contenido mínimo que el actor señala en su demanda. IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS. 1. Intervención del Ministerio de la Protección Social. En un escrito inicial el representante del Ministerio de la Protección Social afirma que respecto de las disposiciones acusadas se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional, pues fueron examinadas por cargos similares a los formulados por el demandante en la sentencia C-038 de 2004, por tal razón solicita a esta Corporación se esté a lo resuelto en la decisión precedente. Posteriormente, fue remitido un nuevo memorial en el cual se exponen consideraciones adicionales para defender la exequibilidad de las disposiciones examinadas. En primer lugar, manifiesta el interviniente que los efectos de la Ley 789 de 2002, no pueden ser analizados de manera fragmentada, destaca luego que la tasa de desempleo “viene en franca reducción desde enero de 2003”[2], y sostiene que si la Corte Constitucional decide emprender un nuevo examen de las disposiciones acusadas debe tomar en consideración los efectos que la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 25, 26, 28 y 51 de la Ley 789 de 2002, tendrían para la competitividad y la inserción de la economía colombiana en el contexto mundial y para la “consistencia macroinstitucional del país”[3]. Pasa luego a defender la constitucionalidad de los preceptos demandados, en primer lugar, afirma que la flexibilización de la jornada laboral respeta los lineamientos del Convenio 1 de 1919 de la OIT sobre las horas de trabajo. Afirma que la Ley 789 de 2002 permitió “moderar los recargos, pero sin eliminarlos, para mejorar la competitividad por costos del país frente al mundo y así elevar el número de oportunidades para la inserción laboral de la población colombiana”[4]. Sostiene que la flexibilización de la jornada laboral combinada con la jornada de ocho horas tuvo como efecto que en ciertos trabajos, como por ejemplo los de celaduría, los empleadores implementaran un tercer turno de trabajo, lo cual incide en el bienestar de los trabajadores ya empleados, por una parte –al disminuir el número de horas trabajadas y contar con más tiempo para la recreación y el descanso-, y aumenta el numero de trabajadores empleados, por otra parte. Afirma que el estudio elaborado por la Universidad Nacional “se limitó a cuantificar los ingresos no percibidos por efecto de la reforma de manera estática, pero no consideró un modelo dinámico que optimice los costos de nomina del empleador sujeto a una mayor flexibilidad del horario de trabajo y la protección del trabajador frente a una jornada de trabajo máxima de acuerdo a la ley”[5]. Concluye entonces que “la Ley 789 de 2002 recoge los avances de la Ley 50 de 1990 (…) pone en el centro de la agenda pública la importancia de promover la salud laboral en el marco del trabajo decente, vía la flexibilización de la jornada laboral, que se traduce en menores riesgos de accidentes de trabajo y menor incidencia de enfermedades profesionales en nuestra fuerza laboral”[6]. Reconoce que el artículo 28 de la Ley 789 de 2002, supuso una reducción de la indemnización por despido injusto pero afirma que esta reducción resulta compensada con otros beneficios introducidos en la misma ley respecto de los desempleados, tales como el seguro de cesantía y la ampliación de los beneficios de la seguridad social integral. Finalmente, esboza algunas consideraciones sobre la importancia de la Ley 789 de 2002, para la reactivación de la economía colombiana vivida en los últimos años. 2. intervención de la Confederación de Trabajadores de Colombia -CTC-. El Presidente de la CTC solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones acusadas. Considera que el accionante demanda por motivos diferentes los preceptos legales que acusa. Han pasado casi cinco años sin que el desempleo en Colombia ceda con lo cual se desvirtúa las finalidades de la reforma resultando pertinente la evaluación de la Ley 789 conforme a las disposiciones constitucionales incluyendo las ahora invocadas. Anota que “los empleos decentes esperados con la reforma, no se han generado pero si se ha multiplicado el número de cooperativas de trabajo asociado intermediarias de mano de obra, los contratos de trabajo de corta duración, las órdenes de prestación de servicios, los contratos sindicales y los contratos de trabajo por duración de la obra o labor con empresas de servicios temporales”. De igual forma, expone que la metodología para medir el desempleo cambia constantemente con el objetivo de presentar mejores indicadores, el valor de los salarios e indemnizaciones que perdieron los trabajadores fueron a parar a manos de los empleadores y la situación de millones de personas que están en la informalidad o empleos precarios resulta crítica. Asevera que las disposiciones acusadas vulneran el trabajo, no garantizan la especial protección que el Estado debe otorgar al trabajo y desconoce los fines esenciales del Estado toda vez que despojan a los trabajadores vinculados con contrato de trabajo antes y después de la Ley 789, de parte de su salario y disminuyen las indemnizaciones para facilitar el despido de los trabajadores. Se desconoce la intangibilidad de los contratos y los principios de la buena fe y la confianza legítima. Agrega que “los derechos reconocidos a los trabajadores en el artículo 53 son principios, mínimos y fundamentales que suponen la progresividad del derecho laboral, es decir, que en un Estado social de derecho como el colombiano, para garantizar el orden político, económico y social justo como lo establece el Preámbulo de la Constitución, ninguna norma puede desmejorar las condiciones ni las conquistas logradas por los trabajadores”. Encuentra que se desconoce la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, artículos 23 y 24, al ordenar que todo trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria que asegure una existencia conforme a la dignidad humana, por lo que las normas acusadas son regresivas que carecen de justificación. Recuerda que en el Pato Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y Carta de la OEA el Estado colombiano se comprometió a asegurar una remuneración que proporcione como mínimo condiciones de existencia dignas a los trabajadores y sus familias, que también resultan vulnerados. Por último transcribe apartes de los salvamentos de voto a la sentencia C-038 de 2004. 3. Intervención de la Universidad Nacional. El Decano de la Facultad de Ciencias Económicas expresa que ya se pronunció sobre la inconveniencia económica que la Ley 789 de 2002, significó para los trabajadores colombianos, según consta en el estudio titulado “Evaluación de la Reforma Laboral (Ley 789 de 2002), elaborado por el Centro de Investigaciones para el desarrollo a solicitud de la Central Única de Trabajadores. 4. Intervención del representante del Departamento Nacional de Planeación. El representante del Departamento Nacional de Plantación también solicitó la declaratoria de cosa juzgada constitucional. Además, solicita que la Corte se declare inhibida respecto a los cargos propuestos por violación de los artículos 3, 4, 39 y 94 de la Constitución; 2.1 y 11.1 del PIDESC, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Añade que aun si se aceptan, en gracia de discusión, los argumentos del demandante para realizar un nuevo examen de las disposiciones acusadas, el estudio en el cual basa el demandante sus acusaciones no tiene un valor probatorio definitivo y adicionalmente el actor no realiza un examen objetivo de los datos en él consignados “limitándose a afirmar un aumento en las tasas de desempleo sin más-, puesto…existen otros análisis que se oponen a los resultados del estudio adjuntado a la demanda”[7]. Menciona la existencia de otros estudios según los cuales la Ley 789 de 2002 “que transformó el mercado de trabajo, ha contribuido a mejorar las interacciones dentro de este mercado y de este con la economía en su conjunto, ha estimulado positivamente la disminución de la tasa de desempleo del país, y ha incentivado el aumento del número de ocupados desde su implantación”[8]. Sostiene que se trata de una política de mediano y largo plazo, cuyos efectos no se pueden apreciar en un estudio de corto plazo como fue el que sirvió de soporte a la demanda. Y añade que debido al cambio de la metodología empleada por el DANE para la medición de las variables laborales en el país en la actualidad no existen las condiciones para elaborar un estudio sobre la evolución del desempleo “puesto que las modificaciones del número de ocupados del país después de septiembre de 2006 los hacen no comparables con los del período anterior, es decir, no es posible determinar si efectivamente ocurrieron cambios estadísticamente significativos[9]”. El mismo interviniente refuta algunas de las conclusiones de los resultados de la investigación adelantada por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional que sirvió de fundamento a la demanda, pues, alega que por una parte este trabajo no atiende la reducción de la tasa de desempleo que ha tenido lugar desde el año 1999 hasta el año 2006 y, por otra parte, considera que se sustenta en fuentes de información con grandes problemas de comparación. Luego cita diversos estudios, los cuales anexa a su escrito de intervención, según los cuales la Ley 789 de 2002 ha tenido efectos positivos en la generación de empleo. Arguye por último que la demanda es inepta en cuanto a la supuesta vulneración de los Principios de Limburgo y Maastricht, instrumentos internacionales que según el interviniente sólo tienen valor doctrinal, motivo por el cual, a su juicio, el demandante incumplió con el deber de formular reales cargos de inconstitucionalidad. Ello también se hace predicar respecto a los artículos 2.1 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto el análisis de constitucionalidad estuvo atado al alcance de principios que no constituyen una normatividad relevante sino un criterio auxiliar como lo es la doctrina internacional. Acompaña como anexos: i) Impacto de la reforma laboral sobre la generación y calidad del empleo. Hugo López, Remberto Rhenals y Elkin Castaño. Cuadernos de protección social, No. 1, noviembre de 2005, Ministerio de la Protección Social; ii) The political economy of labor reform in Colombia. Juna Carlos Echeverri y Mauricio Santamaría. Documento CEDE 2004-22. Abril de 2004, Universidad de los Andes; iii) Éxitos y fracasos de la reforma laboral en Colombia. Jairo Nuñez. Documento CEDE 2005-45. Universidad de los Andes; iv) Los efectos de la reforma laboral de 2002, en el mercado laboral colombiano. Amarante, Arim y Santamaría. Perfil de coyuntura económica, No. 6, diciembre de 2005. Universidad de Antioquia; y v) La reforma laboral de 2002: ¿funcionó o no? Alejandro Gaviria. Coyuntura económica volumen XXXV, No. 1, primer semestre de 2005. 5. Intervención del representante de la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI-. Afirma el representante de la ANDI que respecto de las disposiciones acusadas se ha configurado cosa juzgada constitucional y, por ende, solicita a la Corte Constitucional que se esté a lo resuelto en la sentencia C-038 de 2004, toda vez que se pretende reabrir la discusión sobre los mismos puntos que fueron objeto de estudio en dicha decisión. Aduce además que el análisis de constitucionalidad ex post que plantea el demandante es improcedente, pues, a esta Corporación le compete hacer un control abstracto de las disposiciones y no pronunciarse sobre su desarrollo o aplicación. Agrega que los investigadores de la Universidad Nacional hacen referencia a cuatro estudios previos publicados entre 2004 y 2005, en cuanto al impacto de la reforma laboral, dos de los cuales muestran unos efectos positivos y los otros dos negativos, por lo que ante la diversidad de estudios existentes mal puede atribuirse a uno de ellos un carácter concluyente. 6. Intervención de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. El Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado expone que comparte el criterio general del doctor Eduardo Montealegre Lynett, ponente de la sentencia C-038 de 2004, en cuanto “las decisiones de la Corte no pueden limitarse al análisis formal de las normas impugnadas. También deben considerar su impacto sobre las siempre cambiantes condiciones económicas y sociales y su efecto real sobre los bienes constitucionalmente protegidos”[10]. De otra parte, encuentra importantes coincidencias entre los argumentos del actor de la presente demanda y los que en su momento considero la Corte en la sentencia referida, precisando que puede haber un cambio significativo en el contexto fáctico, particularmente de las consecuencias laborales y económicas de la Ley 789. Pasa luego a hacer un recuento de los principales temas abordados en la sentencia C-038 de 2004, análisis que considera necesario para el examen de los cargos de constitucionalidad planteados por el actor en la demanda objeto de estudio. Concluye que al problema jurídico planteado en esa decisión -el interrogante sobre la legitimidad del recorte de los beneficios laborales con la finalidad de aumentar el empleo-, pueden darse tres respuestas desde la economía las cuales se resumen a continuación. Según la primera –la cual denomina el interviniente perspectiva macroeconómica- la flexibilización de la legislación laboral tiene efectos positivos sobre el mercado laboral por ser este marcadamente competitivo; según la segunda perspectiva –perspectiva microeconómica- el desempleo tiene causas diferentes a la rigidez reguladora, por lo tanto la flexibilización normativa no tiene los efectos deseados sobre este fenómeno; finalmente, plantea que hay una tercera postura según la cual el desempleo se explica por la falta de correspondencia cualitativa entre las características de la oferta de servicios laborales y las que busca el mercado. Rechaza el interviniente la inclusión de los Principios de Limburgo y de Maastricht en el bloque de constitucionalidad propuesta por el actor, por considerar que tales instrumentos tiene un valor meramente doctrinal. Considera, por otra parte, que no puede presumirse la inconstitucionalidad de toda medida regresiva en materia de derechos económicos, sociales y culturales, pues, se deben considerar las condiciones económicas y sociales del país antes de adoptar una decisión al respecto, no obstante afirma que medidas de tal naturaleza deben ser sometidas a escrutinios de constitucionalidad estrictos. Examina a continuación los efectos de la Ley 789 de 2002, en materia de empleo e inicialmente pone de manifiesto la dificultad de medir los impactos reales de la reforma legislativa en el mercado laboral, aunque en todo caso considera que las previsiones iniciales del Gobierno fueron optimistas en exceso, para sustentar su punto de partida -las dificultades del análisis práctico-, retoma las tres perspectivas sobre el debate económico entre regulación y empleo. Afirma que desde la perspectiva macroeconómica no es “manifiestamente irrazonable” afirmar que el incremento del valor de la mano de obra disminuya su demanda y que la regulación estatal en el mercado laboral en ese sentido puede desincentivar la creación de empleo, en esa medida la reforma laboral por abaratar la mano de obra podría tener efectos contrarios, es decir, estimular la demanda. Sin embargo, añade que las particularidades del mercado laboral colombiano (frecuencia del trabajo temporal, existencia de un extenso sector informal) habrían reducido los efectos buscados por la reforma. Desde el punto de vista macroeconómico recuerda que desde la expedición de la Ley 789 de 2002 “la economía y la demanda agregada han tenido una expansión vigorosa, lo cual tiene un efecto positivo sobre la demanda por trabajo que es independiente del impacto microeconómico de la citada reforma laboral. Desentrañar el uno del otro es una de las dificultades más severas de cualquier estudio sobre la efectividad de la reforma”[11]. Por último, expone la tesis que el mercado del trabajo colombiano no es unitario sino fragmentado y que por ende existen múltiples mercados de trabajo diferenciados, razón por la cual el desempleo puede obedecer tanto al hecho de que la oferta no tiene las cualidades exigidas por la demanda como a que las expectativas de algunos oferentes no corresponden a la naturaleza de la demanda. De su exposición concluye que si bien es difícil medir los efectos de la Ley 789 de 2002, sobre la generación de empleo, si es posible deducir que algunos grupos de trabajadores se vieron especialmente afectados por la reforma laboral, es decir, terminaron asumiendo de manera desproporcionada los costos de la nueva legislación laboral. De cualquier manera considera que para determinar la legitimidad de la reforma no sólo debe ser considerado el aumento en la cantidad de empleos sino también en la calidad de los nuevos puestos de trabajo, no obstante, considera que los efectos prácticos de la legislación laboral deben ser tenidos en cuenta, pues, por ejemplo una legislación con una finalidad protectora puede conducir a una informatización del mercado laboral y una excesiva rigidez de la legislación puede impedir la adaptación a ciclos recesivos. Finalmente, formula sus apreciaciones sobre las distintas disposiciones acusadas. Respecto de los artículos 25 y 26 sostiene que tiene el efecto de reducir la remuneración de las horas laboradas en jornada nocturna y en domingos y festivos, lo cual afecta principalmente a los trabajadores del sector de la vigilancia y los trabajadores del comercio, sectores en los cuales caben dudas que una disminución de la reducción de la remuneración estimule la creación de nuevos empleos, además de tratarse de personas de bajos ingresos, por lo tanto caben dudas sobre la proporcionalidad de la carga impuesta a estos trabajadores. Respecto del artículo 28, el interviniente discrepa de las razones expuestas por el actor y considera que cualquier pronunciamiento sobre la norma puede tener efectos nocivos sobre el mercado laboral, pues, aumentar los montos que debe pagar el empleador en caso de despido sin justa causa podría conducir a que fueran desvinculados los empleados con cierta antigüedad precisamente para evitar el pago de una indemnización mayor. Finalmente, considera que la jornada laboral flexible, contemplada en el artículo 51, no contraviene preceptos constitucionales. Termina su escrito manifestando las razones por las cuales se opone a la solicitud del demandante de la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia relegislación laboral. 7. Intervención de la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-. Al igual que otros intervinientes el representante de FENALCO considera que en la sentencia C-038 de 2004 fueron examinadas las disposiciones demandadas por cargos similares a los ahora planteados, por tal razón afirma que existe cosa juzgada constitucional y solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la decisión previa. Asevera además que no es procedente el estudio de constitucionalidad ex post sugerido por el actor debido a que la Ley 789 de 2002 “fue expedida basada en un cuidadoso estudio del mercado laboral colombiano y además para su expedición se tuvieron en cuenta otras medidas para estimular la empleabilidad”[12]. 8. Intervención de ASOCOLFLORES. El representante legal de la Asociación Colombiana de Exportadores de Flores -ASOCOLFLORES- intervino de manera extemporánea en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En primer lugar, sostiene el interviniente que se presenta el fenómeno de cosa juzgada porque los artículos 25, 26, 28 y 51 de la Ley 789 de 2002, fueron examinados por cargos idénticos a los formulados por el actor en el presente proceso y declarados exequibles. Sostiene también que la Comisión prevista en los artículos 45 y 46 de la Ley 789 de 2002, cuya función era evaluar al cabo de dos años de su entrada en vigencia el cumplimiento de los objetivos en materia de creación de empleos, elaboró en el año 2005 su informe final, en el cual luego de concluir que la reforma laboral tuvo efectos positivos en la generación de empleo recomienda al Congreso de la República mantener vigente la Ley 789 de 2002. Agrega que el estudio del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional en el cual fundamenta el actor los cargos de inconstitucionalidad no es definitivo, pues, en el mismo se pone de manifiesto las dificultades para establecer cuál es la política económica más adecuada para disminuir el desempleo, razón por la cual estima que no puede ser tomado como argumento exclusivo para decidir la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Máxime cuando dicho estudio fue pensado como un insumo para el debate que debía tener lugar en el seno del Congreso de la República sobre los efectos de la reforma laboral en la generación de empleo y no como un juicio definitivo sobre la constitucionalidad de la misma. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4398, radicado el 12 de octubre de 2007, solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 25, 26, 28 y 51 de la Ley 789 de 2002. Inicia su escrito el Ministerio Público con un recuento de la demanda, para a continuación abordar la cuestión relacionada con la procedencia de un nuevo examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Sobre este tópico, luego de examinar la figura del bloque de constitucionalidad, se aparta de la postura defendida por el actor, en el sentido que los cargos presentados en esta ocasión son distintos a los examinados en la sentencia C-038 de 2004, porque suponen un parámetro de control más amplio, al incluir los Principios de Limburgo y de Maastricht como parte integrante del bloque de constitucionalidad supuestamente vulnerado por las disposiciones censuradas. Asevera la Vista Fiscal que “en virtud de la Jurisprudencia Constitucional, no existe un nuevo contexto de valoración normativa, toda vez que los principios de Limburgo y Mastricht, no forman parte del bloque de constitucionalidad, y mantienen el valor doctrinal que tenían al momento en que se profirió el fallo referido”[13]. Acto seguido pasa a examinar el segundo argumento propuesto por el demandante para justificar un nuevo examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas, para lo cual inicialmente examina los diversos estudios realizados hasta la fecha sobre la evolución del empleo a partir de la entrada en vigor de la normatividad acusada. Encuentra el Ministerio Público que la Ley 789 de 2002, responde a ciertas características especiales, pues, por su “propio contenido” está llamada a tener “una permanencia transitoria o inestable” sujeta a “revisiones periódicas para evaluar sus resultados, en relación con el objetivo de la ley”. Razón por la cual concluye que “no hay lugar a eludir el debate constitucional con el mero argumento de la cosa juzgada, toda vez que fue el propio Congreso el que previó en la misma ley, que periódicamente se realizaran estudios, informes y evaluaciones referidas a la disminución de la tasa de desempleo como consecuencia de la generación de empleo prevista en la ley con base en las medidas adoptadas a partir de su vigencia, con el fin que transcurridos dos años fuesen modificadas o derogadas aquellas disposiciones que no hubieren logrado efectos prácticos para la generación de empleo”. Por lo tanto considera que si no se cumplen los resultados previstos con la expedición de la Ley, algunas de las disposiciones contenidas en ella, pueden devenir en inconstitucionales “si su aplicación desconoce los principios y valores sobre los que se edifica el Estado de Derecho o vulnera derechos fundamentales, como son: la dignidad humana (preámbulo, artículo 1° de la C. P.) el derecho al trabajo (Artículo 25 de la C.Po.), y los derechos mínimos de los trabajadores (Artículo 53 de la C. Po. ), entre otros”. Sostiene el Ministerio Público que la Comisión de Seguimiento y Verificación prevista por la Ley 789 de 2002, para realizar dicho examen periódico ya fue disuelta, en esa medida considera que tal labor debe ser emprendida por el juez constitucional, quien deberá expulsar las disposiciones contrarias al ordenamiento pues lo contrario sería perpetuar un “estado de cosas inconstitucional”. Continúa el Procurador afirmando que se han presentado cambios significativos dentro del contexto cognoscitivo, los cuales “aportan nuevos elementos de análisis para evaluar el grado de cumplimiento de las obligaciones del Estado y de la realidad económico social de los trabajadores”, de manera que está justificado un nuevo estudio por parte de la Corte Constitucional de las normas acusadas y de sus efectos potencialmente negativos para los derechos de los trabajadores. Como premisa inicial del nuevo examen, considera necesario la Vista Fiscal determinar si las disposiciones acusadas tiene un carácter regresivo, para lo cual emprende un estudio de la filosofía y los objetivos generales de la reforma laboral implementada mediante la Ley 789 de 2002, e igualmente de las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-038 de 2004, de los cuales concluye que los artículo 25, 26, 28 y 51 significaron un retroceso en la condiciones laborales de los trabajadores, el cual fue justificado en su momento en la finalidad constitucionalmente legítima de favorecer la generación de empleo. No obstante, encuentra el Procurador que las medidas introducidas por la nueva ley no fueron idóneas para lograr dicho objetivo y en consecuencia solicita su declaratoria de inexequibilidad. Sostiene textualmente: “Esta Vista Fiscal considera que las disposiciones parcialmente acusadas, que desde un principio implicaron un retroceso en la protección del derecho al trabajo, deben ser declaradas inconstitucionales, toda vez que está probado que transcurrido el tiempo previsto por el propio legislador en el artículo 45 de la Ley 789 de 2002, hoy en día consagran regulaciones menos favorables a los trabajadores que las que fueron subrogadas sin lograr el objetivo propuesto con la expedición de las mismas y desconocen el preámbulo y los artículos 1°, 2, 25, 53 y 93 de la Constitución Política y los tratados ratificados por Colombia que conforman el bloque de constitucionalidad, en especial en los Convenios de la OIT[14], en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDESC), y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”. (…) De conformidad con las conclusiones extraídas del contexto cognoscitivo allegado a la presente causa se concluye que las normas parcialmente acusadas, que tenían en principio como finalidad promover el empleo y el crecimiento económico, resultaron inadecuadas porque no lograron incentivar la creación de puestos de trabajo como preveía, constituyéndose, entonces, en normas que van en detrimento de los derechos mínimos fundamentales de quienes se encuentran empleados, pues en lugar de permitir la mejora de los trabajadores y la reducción del desempleo, su calidad de vida se disminuyó mediante la reducción y el desconocimiento de mínimos, que venían siendo reconocidos por las normas anteriores que fueron derogadas por las ahora examinadas, tales como: i) la supresión de las horas extras, ii) el recargo nocturno, y iii) el pago triple de los dominicales y festivos (iv) y las indemnizaciones por despidos sin justa causa. Recortes éstos que generan un detrimento de la calidad de vida de los trabajadores y de sus familias, toda vez que las retribuciones que venían obteniendo los trabajadores por tales conceptos constituyen salario según el artículo 127 del Código sustantivo del trabajo”. De conformidad con lo anterior el Procurador solicita a esta Corporación declarar que tanto los contratos laborales existentes, como los nuevos deberán regirse por la normatividad derogada, la cual debe recobrar su vigencia, a partir de la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de los artículos 25, 26, 28 y 51 de la Ley 789 de 2004. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto toda vez que los preceptos legales acusados hacen parte de una Ley de la República (artículo 241-4 de la Constitución). 2. Planteamientos de la demanda sobre el análisis previo de la cosa juzgada constitucional. Como “pretensión previa” el accionante solicita a la Corte Constitucional que al pronunciarse sobre los artículos 25, 26, 28 y 51 (en lo acusado) de la Ley 789 de 2002, se declare que no se ha configurado la cosa juzgada constitucional toda vez que aunque esta Corporación profirió la sentencia C-038 de 2004, los cargos que actualmente se exponen son distintos porque: (i) exhiben un parámetro de constitucionalidad más amplio al comprender principalmente los criterios interpretativos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidos en las Observaciones Generales del Comité Económico y Social de la ONU y los Principios de Limburgo y Maastricht que considera hacen parte del bloque de constitucionalidad lato sens. Arguye que aunque la Corte sostuvo en la sentencia C-038 de 2004, que los Principios de Limburgo y Maastricht sólo tenían valor doctrinal, esta es la oportunidad para que establezca que dichos criterios sí tienen fuerza vinculante. Y, (ii) al proferir el fallo mencionado le resultaba imposible a la Corte en ese momento -juicio ex ante-, hacer una valoración completa de los efectos reales de dichas disposiciones legales sobre la generación de empleo, mientras que con el examen ex post que hoy se propone las evidencias fácticas demuestran que no son idóneas al no haber tenido efectos significativos en la generación de empleo, tampoco son necesarias dada la existencia de medios alternativos más benignos con los derechos de los trabajadores y menos resultan proporcionadas en sentido estricto al afectar excesivamente los derechos de los trabajadores en contraposición con los resultados obtenidos. Fundamenta sus apreciaciones exclusivamente en la “Evaluación de la reforma laboral (Ley 789 de 2002)”, realizado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia. Considera vulnerados el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 25, 53, 93 y 94 de la Constitución; Declaración Universal de los Derechos Humanos; y artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como disposiciones integrantes del bloque de constitucionalidad estricto sensu y los artículos 2.1, 4, 5, 6.1, 6.2, 7 lit. d. y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; artículos 1 y 2 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y los criterios interpretativos del PIDESC como normatividad componente del bloque de constitucionalidad lato sensu-, señalando como punto central de su argumentación el que los preceptos legales acusados implicaron medidas regresivas no justificadas que restringen desproporcionadamente los derechos de los trabajadores al no tener efectos positivos significativos para la generación de empleo. Por su parte, la mayoría de los intervinientes solicitaron a la Corte declarar la existencia de la cosa juzgada constitucional por cuanto en esta ocasión se demanda nuevamente las mismas normas legales bajo iguales argumentos a los examinados en la sentencia C-038 de 2004. Exponen que la Corte ya refirió a los Principios de Limburgo y Maastricht como una doctrina internacional que no tiene el alcance de hacer parte integrante del bloque de constitucionalidad. No puede propiciarse un nuevo análisis de constitucionalidad por el simple transcurso del tiempo y la generación de efectos diferenciables no justifica apartarse de la cosa juzgada constitucional en aras de garantizar la certeza jurídica. Recuerdan que el examen de la Corte se efectuó sobre la base de unas medidas legislativas con efectos económicos y sociales. Consideran que el estudio aportado no tiene la contundencia para fundamentar las conclusiones que se extraen máxime cuando existen otros que se oponen a dicho resultado. Afirman que al mismo Congreso se le encargo la función de revisar y eventualmente modificar o corregir el instrumento legal a través de la Comisión de Seguimiento y Verificación de las Políticas de Generación de Empleo que expidió un documento titulado “Evaluación integral de la política general de empleo y los principales componentes de la reforma laboral. Periodo 2003-2004”, que se soportó en varios estudios como: “La reforma laboral de 2002: ¿funciono o no?”, “Éxitos y Fracasos de la Reforma Laboral” de Jairo Núñez Méndez de la Universidad de los Andes, “Los efectos de la Reforma Laboral de 2002 en el Mercado Laboral Colombiano” de Verónica Amarante y Rodrigo Arim, e “Impacto de la Reforma Laboral sobre la Generación y la Calidad del Empleo” de Hugo López Castaño, Remberto Rhenals Monterrosa y Elkin Castaño Vélez. Dicho primer informe concluyó que el mercado laboral ha registrado resultados favorables que han llevado a una disminución de las tasas de desempleo. Para el Procurador General de la Nación la Corte hasta la fecha no ha declarado que hagan parte del bloque de constitucionalidad los Principios de Limburgo y Maastricht, pues, contrario a lo sostenido por el accionante, la misma sentencia C-038 de 2004, sostuvo que tales principios sólo tienen un valor doctrinal por lo que no se está ante un nuevo contexto de valoración normativa. Sin embargo, considera que no se ha configurado la cosa juzgada constitucional toda vez que “se presentan cambios significativos dentro del contexto cognoscitivo, que aportan nuevos elementos de análisis para evaluar el grado de cumplimiento de las obligaciones del Estado y de la realidad económico social de los trabajadores”. Conforme a lo anterior, la Corte debe primero verificar si se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto a las normas acusadas. Sólo en el evento que la respuesta fuere negativa se procederá a examinar de fondo dichos preceptos demandados previa formulación del problema jurídico a resolver. 3. La configuración de la cosa juzgada formal relativa. Improcedencia de un nuevo examen de constitucionalidad en el caso sub-examine. Para la Corte no es procedente realizar un nuevo examen de constitucionalidad por cuanto i) se ha configurado la cosa juzgada formal relativa al demandarse nuevamente las mismas normas bajo idénticos cargos, ii) no se demostró la existencia de un nuevo contexto normativo y fáctico que hiciera necesario un nuevo juicio de constitucionalidad y iii) se radicó en el legislador a través de una Comisión de Seguimiento y Verificación de las Políticas de Generación de Empleo la modificación o derogación de las disposiciones que no hubieran logrado efectos prácticos, evaluación que es propia de un juicio político mas no jurídico. En la sentencia C-038 de 2004[15], la Corte abordó el examen de constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 789 de 2002, dentro de las cuales se encuentran específicamente los artículos 25[16], 26[17], 28[18] y 51[19], que ahora nuevamente se demandan. De esta manera, es claro que los preceptos legales acusados son los mismos a los examinados en la mencionada decisión. En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad examinados en la citada sentencia C-038 de 2004, la Corte los refirió y planteó bajo el siguiente problema jurídico: “11- Como vemos, el problema fundamental que plantea la presente demanda es esencialmente si esas disposiciones acusadas desconocen el derecho al trabajo y los principios fundamentales laborales establecidos en la Constitución y en los tratados de derechos humanos (CP arts 1°, 25 y 53), en especial en los Convenios de la OIT, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDESC), y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (de ahora en adelante Protocolo de San Salvador). Ahora bien, como se ha visto, en gran medida, el argumento de la demanda y de la Vista Fiscal es que dichas disposiciones implican un retroceso en la protección del derecho al trabajo, puesto que...