Sentencia C-256 de 2014

C-256-14 2 Sentencia C-256/14 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Se ajusta a la Constitución Política/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No desconoce el derecho a elegir y ser elegido/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Desarrollo del bicameralismo como elemento importante en el régimen democrático/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Escogencia de entre los miembros del Congreso por medio de votación secreta/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No contiene medidas regresivas La Corporación encontró que se cumplieron con los requisitos especiales de las leyes estatutarias, así como con los requisitos generales a los que se deben someter todos los proyectos de ley. En segundo lugar, la Corte consideró que el Proyecto de Ley Estatutaria no desconoce la Constitución, y por el contrario, es un esquema de elección válido escogido por el legislador dentro de su amplio margen de configuración. En efecto, el artículo 227 de la Constitución hace referencia al Parlamento Andino, pero deja en manos del Congreso la manera de elegir a sus miembros, estableciendo la elección directa como una posibilidad a evaluar por parte del Congreso, teniendo en consideración el contexto internacional. La opción escogida en el Proyecto de Ley Estatutaria no vulnera los contenidos mínimos adscribirles al derecho a elegir y ser elegido, porque asegura la representación efectiva del pueblo colombiano. En efecto, los miembros del Congreso han sido elegidos a través de sufragio universal y directo, y en consecuencia, ostentan un carácter representativo en el marco de la democracia. De igual manera, el proyecto no transgrede el bloque de constitucionalidad y se encuentra acorde con el derecho comunitario andino, respetando las obligaciones internacionales del Estado colombiano. La disposición vigente en materia de elecciones de los representantes al Parlamento Andino es el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena –adicionado por el Protocolo de Trujillo-. Dicho artículo señala que el Parlamento estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y el Reglamento General del Parlamento Andino. Así mismo, la ley estatutaria analizada desarrolla los recientes mandatos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMPRE) que propugnan por un desmonte del Parlamento del actual sistema andino, de conformidad con la Decisión 792 del 18 de septiembre de 2013, sobre la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de Integración”. El Proyecto de Ley Estatutaria además contiene una medida proporcionada, pues (i) persigue finalidades legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa interna a las nuevas directrices del proceso de integración y promover la eficiencia en el método de elección de los representantes de Colombia ante el Parlamento Andino; (ii) emplea un medio idóneo para el efecto, puesto que el nuevo sistema de elección contribuirá efectivamente a poner la normativa interna en sintonía con las nuevas orientaciones de la CAN, y promoverá un mejor uso de los recursos públicos; y (iii) no sacrifica otros principios constitucionales, en particular el principio democrático, ya que los parlamentarios andinos serán miembros del Congreso y, por tanto, representantes del pueblo colombiano, y en tanto el Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, las comisiones que se concedan a los congresistas elegidos no interferirán en el adecuado funcionamiento del Congreso. El Proyecto no entraña una medida regresiva en términos del derecho a elegir y ser elegido, toda vez que (i) -se reitera- el esquema que introduce el Proyecto asegura que los parlamentarios andinos colombianos sean a su vez representantes del pueblo elegidos mediante voto popular y universal en las elecciones de los miembros del Congreso; (ii) el Proyecto no limita la posibilidad de los ciudadanos colombianos de acudir a las urnas a elegir a los congresistas, quienes de antemano se sabe también podrán ser designados parlamentarios andinos; (iii) el Proyecto amplía la protección de los derechos de la oposición, en tanto garantiza que uno de los parlamentarios andinos elegido al interior de la Cámara de Representantes, pertenezca a “uno de los partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia”; y (iv) si bien el Parlamento Andino puede ser tomado como un espacio adicional de participación ciudadana, no es un escenario de la esencia de la democracia y en todo caso tiene tan sólo un carácter deliberativo, no decisorio. En cuanto a la entrada en vigencia del Proyecto de “Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara”, la Corporación declaró exequible el artículo 3 del Proyecto que dispone que la presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, como la Ley 1157 de 2007, que establece la elección directa y universal de los Parlamentarios Andinos. No obstante, el voto, como mecanismo democrático por excelencia, representa la voluntad del pueblo, y es por ello, que una vez éste se ha manifestado en las urnas, su decisión debe ser respetada, de conformidad con las reglas vigentes al momento en que ésta se produjo. PARLAMENTARIOS ANDINOS-Designación a cargo del Congreso de la República RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Fundamentos/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Características/LEY ESTATUTARIA-Materias que regula RESERVA DE LEY EN MATERIA ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Implicaciones PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe estudiarse con cada caso en particular, de acuerdo con sus características concretas, pero partiendo de que la regla general es el respeto por el principio democrático COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES-Antecedentes/COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES-Estructura SISTEMA ANDINO DE INTEGRACION-Jurisprudencia constitucional DERECHO COMUNITARIO-Características/NORMAS COMUNITARIAS-Valor normativo NORMAS EMITIDAS EN EL SISTEMA JURIDICO DE LA COMUNIDAD ANDINA-Jurisprudencia constitucional respecto de la obligatoriedad PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA-Alcance TRATADOS DE INTEGRACION Y DE DERECHO COMUNITARIO-No constituyen parámetros de control de constitucionalidad NORMAS DE DERECHO COMUNITARIO-No hacen parte del bloque de constitucionalidad/INTEGRACION DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA COMUNITARIA-Excepción contenida en sentencia C-1490 de 2000, sobre derechos morales de autor, considerado como derecho fundamental PARLAMENTO ANDINO-Finalidad y atribuciones PARLAMENTO ANDINO-Desarrollo de las formas de elección de sus miembros PARLAMENTARIOS ANDINOS-Instrumentos que regulan su elección pero no vigentes y tampoco ratificados por Colombia NUCLEO ESENCIAL DEL DERECHO AL SUFRAGIO-Elementos Para la Corporación el núcleo esencial del derecho al sufragio contempla tres elementos: (i) la libertad política de elegir y ser elegido; (ii) el derecho subjetivo a una actividad prestacional del Estado para la realización del derecho; esto es, obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre; y (iii) el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y pluralista de las instituciones estatales. Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-375 de 1995, C-618 de 1997 y T-343 de 2010, al estudiar las condiciones para el acceso a los cargos públicos. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Dimensiones/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Conlleva la obligación del Estado de ampliar la realización de todos los derechos fundamentales y la proscripción de reducir los niveles de satisfacción actuales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe ser estricto frente a la adopción de medidas regresivas en la protección de un derecho social PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Efectos DERECHO AL VOTO-Instrumentos internacionales/DERECHO AL VOTO-Jurisprudencia constitucional/DERECHO AL VOTO-Su ejercicio no se agota con el sufragio propiamente dicho, sino se enmarca dentro de un proceso electoral, como mecanismos centrales del sistema democrático Referencia: expediente PE-043 Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1 ANTECEDENTES Mediante oficio del 19 de diciembre de 2013, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el texto del Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”, con el fin de que la Corte adelante el estudio oficioso a que hace referencia el artículo 241-8 de la Constitución Política. De acuerdo con el sorteo que tuvo lugar en la sesión de la Sala Plena del 29 de enero de 2014, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del Magistrado Sustanciador. Mediante auto del 3 de febrero de 2014, el Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del expediente y solicitó varias pruebas a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. También se dispuso que una vez se recaudaran las pruebas, se comunicara el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que en el término establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que estimaran pertinente. Así mismo, se ordenó invitar al Consejo Nacional Electoral, a la Universidad del Rosario, a la Universidad Externado de Colombia, a la Universidad Javeriana, a la Universidad de los Andes, a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, a la Universidad del Sinú Seccional Montería, a la Universidad Libre, a la Universidad Santo Tomás, a la Universidad del Norte, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de la Sabana, a la Universidad Surcolombiana, a la Universidad de Cartagena, a la Universidad Santiago de Cali, a la Universidad Icesi, a la Universidad Eafit, a la Universidad del Magdalena, la Universidad de Medellín, a la Universidad Autónoma de Bucaramanga, a la Misión de Observación Electoral, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes del Partido Liberal, del Partido Social Conservador, del Partido Cambio Radical, del Partido Centro Democrático, del Partido de Unidad Nacional, del Partido Verde, del Partido MIRA y del Partido Polo Democrático Alternativo, para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto se propone. Finalmente, se dispuso fijar en lista el proceso y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. Una vez se recibieron algunas pruebas remitidas por el Congreso, por medio de auto del 13 de febrero de 2014, se dispuso continuar el trámite con el fin de que el proceso se fijara en lista y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el concepto de su competencia. El 4 de marzo de 2014, el expediente fue devuelto al Despacho con las intervenciones y el concepto del Procurador. El 5 de marzo siguiente, el Magistrado Sustanciador profirió un nuevo auto por medio del cual requirió a los secretarios generales del Senado y la Cámara para que enviaran los antecedentes completos del Proyecto de Ley. En cumplimiento de esa decisión, el 13 de marzo de 2014, algunas pruebas adicionales fueron remitidas al despacho del Magistrado Sustanciador. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a decidir. 1.1 TEXTO DEL PROYECTO DE LEY “Artículo 1°. Deróguese la Ley Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos’. Artículo 2°. Mientras se establece un régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con el fin de garantizar en todo momento la participación de la República de Colombia, en cumplimiento de los compromisos internacionales que vinculen al Estado, conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, los representantes de la República de Colombia ante el Parlamento Andino, serán designados por el Congreso de la República así: a) Dos (2) representantes elegidos por el Senado de la República. b) Tres (3) representantes elegidos por la Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia. Parágrafo. La designación se realizará por medio de votación secreta por cada una de las Cámaras. Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” 1.2 INTERVENCIONES CIUDADANAS Dentro de la oportunidad debida se presentaron intervenciones de las siguientes personas y entidades: 1.2.1 Ministerio de Relaciones Exteriores Solicita a la Corte que declare exequible el proyecto de ley estatutaria bajo estudio, por las siguientes razones: Inicia su intervención enunciando los objetivos del Acuerdo de Cartagena y destacando que, entre las instituciones que se crean para alcanzarlos, inicialmente no se encuentra el Parlamento Andino, pues este órgano deliberante de la organización es de creación ulterior. Posteriormente, reseña los instrumentos internacionales que han incidido en la configuración jurídica actual del Parlamento Andino. Concretamente, frente al Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, suscritos ambos en Sucre el 23 de abril de 1997, destaca que ninguno de los dos ha entrado en vigor internacional, toda vez que “la República de Colombia no ha adelantado el proceso de aprobación interna para proceder con la ratificación”. Explica además que tal aprobación no se llevó a cabo porque cuando se realizaron las respectivas consultas a las entidades competentes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó, en 2003, que tal proceso electoral implicaba un elevado costo para el país. Afirma que el Congreso de la República expidió la Ley Estatutaria 1157 de 2007 en desarrollo del artículo 227 de la Constitución Política. Aduce que en su momento se consideraba como un paso más en el proceso de integración subregional andina y una respuesta a la preocupación de evitar que dicho proceso afectara el principio democrático. Luego realiza un recuento de los antecedentes normativos de la elección de representantes al Parlamento Andino, y pone de relieve que mientras se adoptaba el Protocolo Adicional que reglamenta el procedimiento para elección universal y directa, se previó la designación de cinco representantes escogidos de entre los integrantes de los órganos legislativos de los estados miembros. Afirma que una vez entre en vigor dicho Protocolo Adicional, existirá una obligación jurídica vinculante para Colombia de designar a sus representantes al Parlamento Andino de forma directa y universal; dicho de otra forma, la obligación de elegir a los representantes de cada estado parte de forma directa y con elecciones universales se encuentra sujeta a una condición suspensiva, que consiste en la entrada en vigor del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino. No obstante, asegura que en la modificación que efectuó el Protocolo de Trujillo (1996) al Acuerdo de Cartagena, se estableció que: “En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino”. Estima el Ministerio de Relaciones Exteriores que esta disposición reformó el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1979, pues se eliminó la referencia a que los representantes del Parlamento Andino fueran miembros de los congresos nacionales y se sometió el régimen jurídico de su escogencia a las reglamentaciones internas de los estados miembros. Indica frente al Protocolo de Trujillo, que la disposición que consagra un plazo de hasta 5 años para realizar las elecciones por sufragio universal y directo, debe entenderse que se encuentra sujeta a la regla general, consistente en atenerse a lo dispuesto en el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes. Concluye que la norma vigente en el ordenamiento internacional para regular la elección de representantes al Parlamento Andino, es el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, modificado por el Protocolo de Trujillo, que consagra un régimen transitorio de elección de representantes por parte de los congresos nacionales, de conformidad con sus regulaciones internas. Por otra parte, expone varias razones para justificar la derogación de la Ley 1157 de 2007. En primer lugar, indica que el régimen previsto en el Proyecto de Ley se ajusta a las obligaciones internacionales vigentes para Colombia, toda vez que el mismo, en su artículo segundo, consagra un nuevo régimen transitorio aplicable hasta la entrada en vigor de los instrumentos internacionales correspondientes. Adicionalmente, este proyecto desarrolla la obligación de designar a los representantes de acuerdo con las reglamentaciones internas, y respeta la prohibición que impone el derecho interno de que los funcionarios reciban doble asignación del tesoro público. En segundo término, asevera que la Ley 1157 no desarrolla ningún instrumento internacional vigente para Colombia y, por tanto, su derogación no afectar obligaciones internacionales contraídas por el Estado. Reitera que no existe obligación convencional alguna en el marco de la Comunidad Andina que imponga la elección directa de los representantes al Parlamento Andino, y subraya que una ley no puede tener como sustento jurídico un Tratado si este no ha sido ratificado, como ocurre con los ya citados Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino. En tercer lugar, refiere que el proceso de reestructuración del Sistema Andino de Integración (en adelante SAI) implica la supresión del Parlamento Andino, orientación que se ha definido desde que Colombia asumió la presidencia pro témpore de la Comunidad Andina entre 2011 y 2012. Asegura que como resultado de este proceso, se emitió la Decisión 792 de 2013 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE), la cual ordena la conformación de un grupo de alto nivel para la revisión del marco institucional de la Comunidad Andina, con el fin de hacer las reformas pertinentes. A dicho grupo se le encargó “iniciar el proceso de preparación de un Protocolo que facilite la salida de Parlamento Andino del Sistema Andino de Integración”. Dicha exclusión responde a la eventual convergencia en el espacio que ofrecerá la creación del Parlamento Suramericano en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Recalca que las decisiones del CAMRE son obligatorias y directamente aplicables a los ordenamientos jurídicos de los estados miembros, en virtud del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia, pues esta norma obliga a los estados miembros a adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conformen el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Por tanto, anota que no existe razón para mantener vigente una norma relativa a la elección de representantes de un órgano que irá a desaparecer. Como cuarta razón, el Ministerio aclara que la derogación pretendida por el Proyecto de Ley no afecta la participación ciudadana de los países de la Comunidad Andina, puesto que el Parlamento Andino no tiene función decisoria ni legislativa alguna, además de expresarse a través de recomendaciones que no tienen naturaleza jurídica vinculante ni obligatoria, razones por las cuales no se afecta el principio democrático ni la representatividad. Por último, explica que la derogación de esta norma dará lugar a una racionalización de gastos, relacionada con las erogaciones en las que se incurre con la organización de estas elecciones. Para terminar, sostiene que el Proyecto cumplió con los requisitos formales previstos en la Constitución para su aprobación legislativa. 1.2.2 Ministerio del Interior Solicita que se declare ajustado a la Carta el Proyecto de Ley, por las siguientes razones: Para comenzar, transcribe algunos apartes de la exposición de motivos de proyecto objeto de control, en los cuales se hace referencia a que el Gobierno de Colombia no ha ratificado los Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y que, por tanto, una eventual derogación de la Ley 1157 de 2007 no contraviene ninguna obligación internacional. Hace alusión también a lo expresado en la sentencia C-502 de 2007 respecto a la no exigibilidad de la obligación internacional, razón que motivó la declaración de exequibilidad parcial de la Ley 1157 mientras se establecía un régimen electoral uniforme. Reproduce igualmente otros apartes de la exposición de motivos relacionados con las nuevas orientaciones y reorganización de las instituciones de la Comunidad Andina, la Decisión 792 de 2013 del CAMRE que busca la salida del Parlamento Andino del SAI, y el impacto fiscal que genera el mantenimiento de las elecciones democráticas de representantes al Parlamento Andino. Asegura que la argumentación del proyecto sub examine guarda plena armonía con las competencias del Gobierno Nacional y el Congreso, dentro de las facultades que les otorgan los artículos 189, numeral 9, y 150, numeral 1, de la Constitución Política. Plantea además algunas consideraciones con respecto al concepto de derogación. Finalmente, reitera que el Parlamento Andino no ejerce la función de desarrollo o implementación de contenidos normativos en la Comunidad Andina, y que esa función corresponde al CAMRE y a la Comisión. 1.2.3 Universidad Santo Tomás de Bogotá Los docentes Carlos Rodríguez Mejía y Francisco Palacios Torres de la Facultad de Derecho consideran que el Proyecto de Ley sometido a control previo debe ser declarado inexequible, por contrariar normas del ordenamiento superior y obligaciones internacionales del Estado colombiano. Fundamentan su petición en las siguientes consideraciones: Sostienen que el proyecto de ley es contrario a postulados constitucionales y a obligaciones adquiridas internacionalmente por Colombia de forzoso cumplimiento por ser ius cogens. Manifiestan que la democracia comporta la participación de todas las personas en las decisiones que conducen el rumbo del Estado. De este modo, afirman que la democracia va más allá del simple derecho de elegir y ser elegido, y se compone de elementos de participación ciudadana para la garantía de los derechos individuales y colectivos. Hacen referencia también al pluralismo, la diversidad cultural y la igualdad de derechos. Destacan que tanto el Preámbulo como el artículo 9 de la Constitución imponen como mandato responder a una democracia internacional mediante mecanismos de participación que promuevan la integración latinoamericana, siendo este uno de los objetivos de las relaciones exteriores de Colombia. Aseveran asimismo que, en el marco de los tratados de integración, “las decisiones que tengan convergencia recíproca mediante tratados que antecedan la situación deben discutirse democráticamente entre los Estados Parte”. A continuación, hacen un recuento histórico de los instrumentos normativos que han regido la forma de elección de los representantes del Parlamento Andino, para concluir que con la modificación del mecanismo de escogencia se vulnera el principio de ius cogens de cumplir de buena fe las obligaciones internacionales (Pacta Sunt Servanda), norma jurídica que tiene fundamento en fuentes como la Resolución 2625 de las Naciones Unidas (literal g) y el artículo 26 de la Convención de Viena, y que además se recoge en el artículo 9 de la Carta Política. De igual forma, afirman que el proyecto de ley contraviene lo establecido en la Carta Democrática Interamericana en su artículo 2. Anotan que la elección directa y el sufragio universal constituyen la regla general desde la cual deben partir los estados miembros para designar a los parlamentarios andinos. Recuerdan que entre los principios orientadores de la Comunidad Andina se encuentra la democracia, mediante la garantía de la participación y representación de todos los pueblos y naciones andinas. Hacen referencia al artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, que define al Parlamento Andino como órgano deliberante de naturaleza comunitaria, cuyos miembros deben ser elegidos por voto universal y directo. Enuncian algunas de las funciones que tiene este órgano de representación dentro de la Comunidad Andina. Si bien admiten que carece de funciones legislativas, argumentan que es el órgano encargado de velar por que el proceso de integración represente los intereses de los ciudadanos andinos y, en tal sentido, constituye la expresión democrática del SAI. En relación con el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes, los profesores citan algunas de sus normas, enfatizando en aquellas que establecen la forma de elección por sufragio directo de los parlamentarios andinos. Aluden también a varios instrumentos, como la Declaración de Lima y la Carta Social Andina, y destacan la Declaración de Bogotá, emitida por el Parlamento Andino en respuesta al anuncio del CAMRE de sacar al órgano deliberativo del SAI. Relatan que en este pronunciamiento, los parlamentarios andinos recuerdan que mediante ese organismo se fomenta la institucionalidad democrática y se controla que las entidades que integran el SAI cumplan con sus propósitos de cara a la integración en el marco del Acuerdo de Cartagena. Afirman que el Parlamento Andino podría resultar una herramienta útil en el objetivo de consolidar y fortalecer la integración con los miembros del MERCOSUR, así como en la defensa de los derechos humanos y la protección ambiental al interior de los estados parte. Manifiestan que, a pesar de que el artículo 227 de la Constitución consagra la competencia del Legislador para regular el sistema de elección de los representantes al Parlamento Andino, Colombia no puede sustraerse a los principios convencionales establecidos según lo expuesto anteriormente. Por último, con base en las sentencias C-231 de 1997 y C-137 de 1996, argumentan que los procesos de integración y consolidación de la democracia constituyen principios rectores del Estado Social de Derecho, así como que los Tratados y declaraciones de los órganos del SAI son vinculantes por disposición de las fuentes comunitarias primarias (tratados y convenciones). Afirman también que el derecho secundario, creado por los órganos comunitarios, es también obligatorio. 1.2.4 Ciudadano Francisco Javier Bello Durán Solicita que se declare inexequible el Proyecto, con apoyo en los siguientes argumentos: Para comenzar, hace una relación de las normas convencionales y constitucionales que estima vulneradas por el citado Proyecto. En cuanto a los instrumentos internacionales, afirma que contraviene el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, por cuanto éste consagra una elección por sufragio universal y directo, y otorga personalidad jurídica independiente a ese órgano. También asegura que el Proyecto es contrario al Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino de 1996, toda vez que éste ordena que las elecciones por voto universal y directo se lleven a cabo dentro de un plazo de cinco años, razón por la cual sus disposiciones se encuentran ya vigentes. Como normas constitucionales vulneradas, el ciudadano cita los artículos 40, 83, 113, 135, 136, 150, 178, 180 y 227 superiores. En su concepto, el Proyecto aprobado por el Legislativo desconoce el derecho que todo ciudadano tiene a elegir y ser elegido, así como el postulado de buena fe consagrado en la Carta, puesto que los electores designan a los senadores y representantes a la Cámara para que representen ante el Congreso sus intereses y no para que desempeñen un cargo diferente. Señala que el Proyecto también vulnera la separación funcional y autonomía de los poderes públicos. Finalmente, asegura que el hecho de que los congresistas puedan eventualmente desempeñarse como Parlamentarios Andinos es contrario al régimen constitucional de inhabilidades e incompatibilidades, según el cual esos funcionarios no podrán “desempeñar ningún cargo o empleo público o privado.” Por último, recalca que el artículo 227 de la Carta expresa un compromiso decidido del constituyente primario de que se reglamenten las elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino. 1.2.5 Ciudadano Fabio Arias Giraldo Solicita a la Corte que declare inexequible del Proyecto de Ley 141 de 2013 Senado – 146 de 2013 Cámara, con fundamento en las siguientes razones: Admite que el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes no se encuentra vigente; sin embargo, en virtud del principio de buena fe, sostiene que el Estado tiene el compromiso internacional de aplicar sus disposiciones, no solo cuando fuere jurídicamente exigible sino también por la voluntad expresada con la firma del mismo. Alega que conforme a ese compromiso internacional, el Congreso expidió la Ley 1157 de 2007 que regula la elección democrática de parlamentarios andinos. En su opinión, con el Proyecto se vulnera de manera contundente el principio de soberanía popular, así como el de participación democrática. Sostiene que la labor del Parlamento Andino no se puede realizar de forma eficaz si los representantes no tienen la legitimidad que implica la elección democrática y que ésta exclusivamente puede generarse a partir del sufragio universal y directo, so pena de carecer absolutamente de legitimidad para realizar su labor. En apoyo de su postura, cita la Sentencia C-644 de 2004 que explica la jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca del contenido del principio de soberanía popular. Igualmente, en lo que respecta al principio de participación democrática, transcribe apartes de las sentencias T-263 de 2010 y C-089 de 1994 para concretar algunos de los aspectos que caracterizan dicho principio, especialmente su progresividad. En su entender, el Proyecto de Ley constituye un retroceso al desarrollo del principio de participación democrática y “no puede ser constitucionalmente admisible la regresividad en un mecanismo de participación popular por perseguir un fin meramente economicista”, aludiendo a las razones de índole financiero que se esgrimieron en la exposición de motivos. Por último, afirma que es improcedente la designación de los representantes ante el Parlamento Andino por parte de los congresistas, toda vez que entiende que ellos serán nombrados de entre sus miembros. En su sentir, se presentaría una mutación de las funciones para las cuales fueron seleccionados los congresistas, lo que desconoce la naturaleza de su elección. Resalta también la inconveniencia de que la votación para elegirlos sea secreta. 1.2.6 Universidad Surcolombiana En nombre de la Universidad Surcolombiana de Neiva, intervino de manera extemporánea su Clínica Jurídica- Grupo Investigativo de Interés Social, y solicitó que se declare la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria que se estudia. Da comienzo a su intervención relatando, de forma breve cada uno de los pasos surtidos durante el trámite legislativo de aprobación del Proyecto; asegura que se cumplió con cada uno de los requisitos, por lo que concluye que no se presentó vicio alguno. Sin embargo, con respecto al fondo de la cuestión, realiza un corto recuento de hechos relevantes para posteriormente analizar cada norma constitucional y el modo en el que podría vulnerarse con la aprobación del proyecto de Ley Estatutaria. En primer lugar, considera que el artículo 227 de la Constitución posee una naturaleza facultativa y no obligatoria en lo concerniente a las elecciones directas del Parlamento Andino y, por tanto, no resulta vulnerado. No obstante, expresa que se desconoce el derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 40 de la Carta, así como el artículo 93, al desconocerse la obligación internacional emanada de un Tratado Internacional de Derechos Humanos ratificado por Colombia, el Protocolo de Trujillo que modifica el Acuerdo de Cartagena y otorga un plazo de cinco años para realizar la elección directa de Parlamentarios Andinos. 1.3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el Proyecto de Ley en cuanto al trámite “HASTA TANTO pueda verificar la Constitucionalidad del trámite surtido ante la Plenaria de la Cámara de Representantes”. Respecto al contenido del proyecto, solicita un fallo de exequibilidad condicionada del artículo 2 “EN EL ENTENDIDO que los Parlamentarios Andinos deben ser elegidos de los miembros del Congreso”. Los argumentos de la intervención se resumen a continuación: Señala que el Proyecto surtió los debates reglamentarios, habida cuenta de la aprobación de la solicitud que efectuó el Gobierno Nacional, en mensaje de urgencia, para la deliberación conjunta de las dos comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara. Indica que se verificó su aprobación por mayoría absoluta en ambas comisiones, así como el anuncio de la votación del proyecto en sesión distinta a aquella en la que se efectuó. Además, afirma que se respetó el término de ocho días que debe mediar entre el debate en comisión y en las plenarias, al tenor del artículo 160. Asegura que se estableció también que su aprobación en la Plenaria del Senado se dio conforme a las mayorías previstas en la Carta. No obstante, advierte que carece de elementos de juicio para analizar la constitucionalidad del trámite legislativo surtido en segundo debate en la Cámara de Representantes. Lo anterior se debe a que únicamente le fue posible conocer que el texto final aprobado por la Cámara de Representantes en sesión del 11 de diciembre de 2013, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso (No. 1040 del 13 de diciembre de 2013), documento en el que se refiere el acta respectiva y en el que se menciona que el anuncio del referido Proyecto de Ley se efectuó en sesión del 10 de diciembre. Por lo anterior, según la Vista Fiscal, para que la Corte pueda declarar la constitucionalidad de la norma, debe a través del recaudo probatorio necesario resolver los siguientes puntos: “- Si la ponencia para segundo debate en Cámara de Representantes fue efectivamente publicada. - Si la ponencia del Proyecto de Ley para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes coincidía con el texto finalmente aprobado en la Plenaria del Senado, o si por el contrario, el motivo de la coincidencia en el texto obedece a que algún Representante propuso a la Plenaria unificar el texto con el aprobado por la otra cámara en el día anterior. - Cuáles fueron las mayorías por las que resultó aprobado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes.” Adicionalmente, el Procurador General afirma que la jurisprudencia constitucional ha permitido que se efectúen modificaciones al texto que se debate, inclusive fuertes, siempre y cuando no afecten la identidad temática objeto de consideración. Para analizar el artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria, hace una confrontación entre el texto acogido por las comisiones primeras y el aprobado en Senado y Cámara, a la luz de la cual concluye que a pesar de la gravedad de las modificaciones, estas no violan el principio de identidad flexible, toda vez que conserva la unidad temática del texto, dado que “todas están directamente referidas a la forma como habrán de elegirse los miembros del Parlamento Andino”. Así las cosas, estima que en el evento de que la Corte compruebe la constitucionalidad del trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Proyecto sería ajustado a la Constitución. Por otra parte, acerca del análisis material del proyecto, conceptúa el Procurador General lo siguiente: Realiza un recuento histórico-normativo de la regulación concerniente a la elección de parlamentarios andinos desde la firma del Tratado Constitutivo en 1979, recopilación que elabora con base en la sentencia C-502 de 2007. Recuerda que se estableció con base en ese primer instrumento internacional la elección universal y directa de los representantes, la cual los estados parte adoptarían mediante Protocolo Adicional, y que mientras este último entraba en vigencia, los representantes serían elegidos “por los respectivos órganos legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes”. Indica que con el Protocolo de Trujillo de 1996, modificatorio del Acuerdo de Cartagena, se reiteran ambas disposiciones. Al referirse al Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino que regula las elecciones directas de sus representantes, nuevamente cita lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-502 de 2007. Indica que se reafirma en ese Protocolo Adicional la elección de los Parlamentarios Andinos por sufragio universal y directo, pero se dispone nuevamente la elección entre los mismos congresistas como sucedáneo a la legitimación por voto directo. La Vista Fiscal advierte además que, como se puso de presente en la citada sentencia, tanto el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, como el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, están todavía pendientes de ser ratificados. Ante este panorama, concluye que “la elección directa de los Parlamentarios Andinos efectuada por Colombia no responde a una obligación internacional, pues la misma se encuentra suspensa hasta la ratificación de los Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino”. En este sentido, la implementación por parte de Colombia de dicha elección directa obedece a la voluntad de desarrollar lo previsto por el artículo 227 de la Constitución. No obstante, señala que se mantiene vigente la obligación internacional consistente en que la elección de los Parlamentarios Andinos se efectúe entre los mismos congresistas mientras no se adelanten elecciones universales y directas, toda vez que los protocolos que eliminan tal regla aún no hacen parte del ordenamiento. Aclara que, si bien la obligación internacional no es en sí misma un parámetro constitucional, sí resulta imperativo su cumplimiento de acuerdo con el artículo noveno de la Constitución Política que consagra el principio Pacta Sunt Servanda así como el fin constitucional de promover la integración latinoamericana. Concluye que la derogación de la Ley 1157 de 2007 que consagra la elección directa de parlamentarios andinos es ajustada a la Carta, dado que la norma estatutaria que se pretende derogar se expidió en desarrollo de una facultad constitucional y no de un imperativo superior. Sin embargo, recalca que si se suprime la elección directa, el Estado Colombiano debe acoger la fórmula prevista por los instrumentos internacionales anteriormente mencionados y que sí se encuentran ratificados (Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y Acuerdo de Trujillo), pues acoger una fórmula distinta sería contrario a la buena fe en el cumplimiento de tratados internacionales y a la legitimación popular prevista en ellos. Explica que el Proyecto acoge una forma de elección diversa a la prevista en dichos acuerdos internacionales (elección abierta pero indirecta), razón por la cual solicita que se declare la exequibilidad condicionada del Proyecto, en el entendido que los parlamentarios andinos deben ser elegidos de entre los miembros del Congreso. 2 CONSIDERACIONES 2.1 COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 8, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre el proyecto de ley estatutaria de la referencia. 2.2 METODOLOGÍA La revisión integral del proyecto de ley estatutaria se desarrollará de la siguiente manera. En primer lugar, se examinará si dado el contenido del Proyecto, debía someterse al trámite de una ley estatutaria. En segundo lugar, la Sala determinará si el trámite del Proyecto cumplió con los requisitos que la Constitución exige para la aprobación de leyes estatutarias. En tercer lugar, se emprenderá el estudio material del Proyecto. Para el efecto, se abordarán los siguientes temas: (i) los antecedentes de la conformación del SAI; (ii) la estructura orgánica de la CAN, (iii) los tipos de normas que son expedidas por los órganos del sistema y su valor normativo interno; (iv) los antecedentes, conformación y funcionamiento del Parlamento Andino; y (iv) los antecedentes, contenido y finalidad del Proyecto de Ley Estatutaria sometido a revisión. Con base en estas consideraciones se examinará la constitucionalidad material del Proyecto. 2.3 EL PROYECTO DE LEY DEBÍA SOMETERSE AL TRÁMITE DE LAS LEYES ESTATUTARIAS El proyecto que se analiza regula la forma de designación de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes estatutarias. La reserva de ley estatutaria apunta “al deber de regular materias específicas mediante un tipo especial de procedimiento legislativo ´cuya característica reside en la agravación de los requisitos para su aprobación, por exigir una voluntad distinta de la que legisla en los demás casos: la voluntad de la mayoría absoluta y no de la simple; por requerirse su aprobación dentro de una sola legislatura y exigirse la revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional´”.[1] Este Tribunal ha manifestado que la introducción de esta modalidad legal tiene justificación, por cuanto: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”[2]. El artículo 152 constitucional introdujo en el ordenamiento colombiano la tipología de las leyes estatutarias, como una categoría normativa por medio de la cual se regulan materias de especial relevancia, sujeta adicionalmente aun procedimiento de formación más exigente que el ordinario. Así, de conformidad con dicho precepto constitucional, mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de regular: (i) los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción, y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República. Las leyes estatutarias se caracterizan no sólo por su contenido material sino por el trámite de su formación. Este último resulta ser más riguroso que el consagrado para la generalidad de las leyes, debido a que para su aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría diferente a la de leyes ordinarias -mayoría absoluta y no simple-, requieren aprobarse dentro de una sola legislatura, y deben ser objeto de revisión previa por parte de la Corte Constitucional[3]. Sobre el alcance de la reserva de ley estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia constitucional a lo largo de estos años, y en general los diversos pronunciamientos han defendido la tesis que dicha reserva no ha de interpretarse de manera restrictiva, en el sentido que cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por el artículo 152 constitucional requiera ser expedida por medio de ley estatutaria, pues dicha interpretación conduciría a un vaciamiento de las competencias de legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”[4]. No obstante, los pronunciamientos de esta Corporación han distinguido en lo que concierne al grado de rigurosidad de aplicación del principio de reserva de ley estatutaria en virtud de la materia regulada, pues en ciertos asuntos tales como las funciones electorales han defendido lo que podría denominarse una reserva reforzada. Así en la Sentencia C-484 de 1996[5] se precisó lo manifestado en la Sentencia C-145 de 1994[6], en relación con la reserva de ley estatutaria en materia electoral: “El término ‘permanente’ que se utiliza para diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que no, puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de lo que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio subjetivo del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas, es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas.” La Corporación ha estudiado el alcance de esta reserva en varios pronunciamientos. Así, en la Sentencia C-089 de 1994[7], en la “Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones", se consideró que la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y estatuto de la oposición, puede en los términos del artículo 152-c CP, introducir disposiciones que regulen la función electoral, íntimamente ligada con el sistema de partidos políticos y la dinámica electoral. En la Sentencia C-145 de 1994[8], al conocer de una acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral", la Corporación señaló que una de las materias que debe ser regulada por medio de las leyes estatuarias es la relativa a las funciones electorales (CP art 152 literal c). Éstas no se limitan a las instituciones, derechos y mecanismos de participación ciudadana, sino que tienen una sustancia por sí mismas. De otro lado, consideró que a diferencia de los derechos fundamentales, la regulación de la ley estatutaria debe ser más exhaustiva porque: (i) la Constitución ordena regular las funciones electorales íntegramente mediante ley estatutaria y no solo sus aspectos esenciales, (ii) si no se regulan de manera específica por medio de la ley estatutaria se pueden confundir con los mecanismos y derechos de participación y (iii) las reglas electorales tienen una función vital para lograr los fines democráticos constitucionales. El respeto a estas reglas es lo que hace que funcione el sistema democrático, por lo tanto esas reglas deben expedirse por medio de un procedimiento especial con requisitos más fuertes, para evitar que las mayorías políticas las conviertan en instrumentos para excluir a sus opositores. En este orden de ideas, concluye la Corte Constitucional que en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, por lo que la ley estatutaria de funciones electorales es de contenido detallado. Esto no excluye que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias, como por ejemplo, aspectos operativos. En la Sentencia C-353 de 1994[9] en el trámite de “Revisión Constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 214 de 1994 Cámara y 183 de 1994 Senado" Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral.", la Corte reitera que los aspectos propios de la dinámica electoral, como la fijación de fechas para las elecciones, los términos de cierre para las inscripciones de candidaturas o registro de votantes, así como los sistemas de escrutinios, entre otros, son temas relacionados con la función electoral, que por lo mismo, deben ser regulados a través de una ley de carácter estatutario. Esta misma posición fue defendida en la Sentencia C-484 de 1996[10]. Se consideró que la Constitución establece en su artículo 152 que las funciones electorales serán reguladas mediante leyes estatutarias y que éstas exigen procedimientos especiales para su aprobación, modificación o derogación, consagrados en el artículo 153, los cuales son: (i) que cuenten con una mayoría absoluta de los miembros del Congreso; (ii) que su trámite se efectúe dentro de una sola legislatura; y (iii) que sean sometidas a una revisión previa de constitucionalidad ante la Corte Constitucional. Agregó que las normas electorales tienen un carácter especial porque determinan los procedimientos que deben seguirse dentro de la competencia por el poder político. Por ello, se exige un cierto consenso para la determinación de esos procedimientos, y que éstos no sean fácilmente alterables por las mayorías, tal y como ha ocurrido frecuentemente en américa latina en donde resultaba frecuente las reformas de las normas electorales para ponerlas al servicio de un candidato o de un partido. Es por ello que se recalca que todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos, han de ser materia de leyes estatutarias, excluyendo solo aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. En la Sentencia C-515 de 2004[11], al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 844 de 2003, se recalcó que por medio de una ley de presupuesto no es posible regular materias electorales, propias de una ley estatutaria. Precisa la Corte que, según su características y su incidencia, incluso asuntos electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias, por dos razones: primero porque las normas electorales se caracterizan por fijar procedimientos detallados, por lo que es fundamental que esta reglamentación de procedimientos siga un proceso que evite su utilización por parte de las mayorías. En segundo lugar porque muchas de las normas electorales de carácter operativo pueden llegar a afectar derechos fundamentales por lo que es necesario que su regulación se realice a través de leyes estatutarias. En la Sentencia C-307 de 2004[12], al realizar el estudio del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, la Corporación delimitó lo que puede ser regulado a través de ley ordinaria en cuando a funciones electorales. Dijo que no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso electoral, por lo cual estas materias pueden ser reguladas mediante ley ordinaria. En la Sentencia C-155 de 2005[13], se examinó la constitucionalidad del artículo 19 del Reglamento N° 1 del Consejo Nacional Electoral de 2003. Reiteró la Corporación que el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral reguló funciones electorales, dado que sus normas reforman y adicionan el Código Electoral, y que por lo tanto, constituía una ley estatutaria en sentido material. En dicha oportunidad, el Consejo Nacional Electoral fue autorizado por el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 para reglamentar el contenido del mismo artículo 12, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 2003. Con base en esas facultades, el Consejo dictó el Reglamento 01 de 2003, el cual, constituye una ley estatutaria en sentido material, en razón de que regula funciones electorales, materia que debía haber sido aprobado con el trámite propio de este tipo de leyes Como se desprende de lo anteriormente reseñado, la reserva de ley estatutaria se predica no sólo respecto de los elementos esenciales de las funciones electorales, sino también de los asuntos que “tienen efectos determinantes en la dinámica electoral”, en esa medida todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales han de ser promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De conformidad con lo anteriormente expuesto, efectivamente la materia regulada en el Proyecto de Ley hoy analizado cuenta con una reserva estatutaria, por varias razones: En primer término, deroga una norma estatutaria previa que había establecido la elección directa de Parlamentarios Andinos. Así, su artículo 1 dispone “Deróguese la Ley Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos’. Cabe recordar que en la Sentencia C-502 de 2007[14], la Corporación consideró que al regular un proceso electoral, la Ley 1157 de 2007 debía ser tramitada a través de una ley estatutaria. En este orden de ideas, lo mismo es predicable de la manera en que debe ser reformada o reemplazada dicha normativa por el órgano legislativo. En segundo lugar, el Proyecto bajo examen regula la manera en que se harán electos los representes del Estado colombiano dentro del Parlamento Andino, estableciéndose que serán elegidos de entre los mismos miembros del Congreso. En consecuencia, a través de la normatividad estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designación de un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideración la reserva reforzada en materia de funciones electorales, ello debía ser tramitado con las mayorías y procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. 2.4 EXAMEN DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 2.4.1 Descripción del trámite legislativo 2.4.1.1 Radicación y publicación del proyecto de ley El proyecto de ley estatutaria “Por medio del cual se deroga la Ley 1157 de 2007 Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones”, fue presentado ante la Cámara de Representantes el 1 de noviembre de 2013, por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores María Ángela Holguín Cuellar, el Ministro del Interior Aurelio Iragorri Valencia, el Representante Hernán Penagos Giraldo y el Senador Juan Fernando Cristo Bustos.[15] El proyecto de ley se radicó con los números 146 de 2013 Cámara, 141 de 2013 Senado. El texto del proyecto y la exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 890 del 5 de noviembre de 2013[16]. El trámite inició ante la Cámara de Representantes y, en razón a que se trata de un proyecto de ley estatutaria, fue repartido a la Comisión Primera Constitucional permanente de esa célula legislativa. Sin embargo, mediante oficio adiado el 6 de noviembre de 2013, suscrito por el Presidente de la República, el Ministro del Interior y el Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, se solicitó al Congreso, conforme a...