Sentencia C-253 de 2017

C-253-17 Sentencia C-253/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz En la presente providencia la Corte realiza la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 248 de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Para su estudio, la Sala adopta la siguiente metodología: en primer lugar realiza una introducción acerca del papel que tienen la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto elementos estructurales de la Constitución. Luego, a partir de ese panorama general hace especial énfasis en cómo se traducen dichos principios en las limitaciones intrínsecas a la facultad de producción legislativa del Presidente de la República. En tercer lugar, la Sala expone el contenido y alcance de la delegación legislativa prevista por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, particularmente con el fin de definir cuáles son las condiciones que deben cumplirse para que un asunto resulte susceptible de ser regulado a través de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por dicha enmienda constitucional. En cuarto término, se hace referencia a las reglas centrales de la jurisprudencia constitucional sobre el régimen y destinación de las regalías, enfatizándose en las condiciones previstas en el modelo anterior y su modificación por el actual, basado en el sistema general de regalías, así como las características que se han mantenido en uno y otro régimen, en especial respecto de la propiedad y facultad de distribución de los recursos de regalías. Finalmente, a partir de las reglas que se derivan de los análisis precedentes, resuelve el caso concreto. Como corolario de este estudio, la Sala Plena decidió declarar exequibles el inciso primero del artículo 1º y el artículo 2º del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 y declarar inexequibles los incisos segundo y tercero, así como el parágrafo del artículo 1º del mismo texto. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Encuentra límite en el principio de autonomía territorial FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole sustantivo La función que debe adelantar la Corte en cuanto a la revisión de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 versa tanto en los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente para regular el asunto, así como respecto de aquellos asuntos de índole sustantivo, derivados de la necesidad de conexidad entre la materia regulada y la implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. RECURSOS NECESARIOS PARA LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL-Urgencia e imperiosidad Es evidente que uno de los aspectos más críticos y urgentes para la implementación de los acuerdos de paz es la consecución de recursos económicos para la financiación de las diferentes acciones requeridas para el efecto. Desde las primeras actividades de movilización y concentración de los grupos armados que conformaban la organización ilegal, así como la definición de la institucionalidad para la dejación de las armas, la provisión oportuna de un sistema de justicia transicional para los actores que participaron en el conflicto y otros múltiples frentes de acción, requieren ingentes recursos fiscales que deben estar disponibles a la mayor brevedad. Por ende, la corte advierte que aquellas medidas presupuestales para la implementación del acuerdo son prima facie urgentes e imperiosas. SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Sistema presupuestal autónomo Los recursos del sistema general de regalías no hacen parte del presupuesto general de la Nación, ni del sistema general de participaciones, por lo que su sistema presupuestal es autónomo y está actualmente contenido en la Ley 1530 de 2012, la cual regula la organización y funcionamiento del SGR. RAMAS DEL PODER PUBLICO-Principio de separación de poderes El artículo 113 C.P., a la vez que identifica a las ramas del poder público y la existencia de entidades autónomas e independientes de estas, dispone que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Es a partir de esta previsión constitucional que la jurisprudencia ha construido una teoría consistente y reiterada acerca del principio de separación de poderes y su modulación basada en el sistema de frenos o contrapesos, el cual integra la colaboración armónica y la concurrencia de controles interorgánicos. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Importancia para la democracia La separación de poderes es, sin duda alguna, uno de los rasgos que mejor define el régimen constitucional propio de la democracia liberal. El tránsito hacia ese modelo responde necesariamente a la pretensión de limitar el poder político y, con ello, evitar la arbitrariedad y el desconocimiento de los derechos del individuo. Precisamente, la existencia de un poder limitado opera como garantía para el funcionamiento de la democracia y el sistema republicano de Gobierno, el cual parte de la base del equilibrio entre los poderes del Estado, el reconocimiento de ámbitos de ejercicio independiente y autónomo de las funciones otorgadas por el orden jurídico, y la subordinación de la actuación de los servidores públicos y los particulares a las reglas jurídicas producidas, de manera prevalente, a partir de canales deliberativos y representativos de la voluntad de los ciudadanos. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Objetivos La separación de poderes […] tiene por objeto no solo evitar que se afecten las libertades individuales a partir de un régimen político basado en la tiranía, sino también permitir una adecuada especialización funcional, a través del ejercicio independiente de las competencias de cada rama u órgano del poder público. La separación funcional, en ese orden de ideas, sirve de instrumento para la mayor libertad para los individuos, así como garantiza que cada una de dichas ramas y órganos, en virtud de su distinción institucional, puedan ejercer sus poderes de forma independiente y autónoma. Esto bajo un criterio de especialización en ejercicio de la función pública. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y evita su concentración La división y limitación del poder […] operan […] como instrumento para la protección de los derechos. El poder concentrado tiende necesariamente a tornarse arbitrario, desproporcionado y materialmente injusto, pues suplanta la noción de derechos por la de privilegio y, con ello, se hace incompatible con el principio de igualdad, garantizado a través de la norma jurídica general y abstracta. Por lo tanto, la división del poder político es una garantía para los ciudadanos, en especial debido a que circunscribe el ejercicio de las facultades de los órganos del Estado con base en reglas que derivan, bien directamente de la Constitución, o bien de las normas jurídicas producidas luego de un proceso de deliberación democrática y fundado en el respeto al pluralismo político. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido estático y dinámico El principio de separación de poderes tiene dos contenidos: uno estático, basado en la delimitación precisa de las competencias y facultades, aunado al reconocimiento de autonomía e independencia para las ramas del poder; y otro dinámico, que reconoce la necesidad de articular las funciones entre dichas ramas, con el fin de lograr el cumplimiento adecuado de los fines esenciales del Estado, así como impedir los excesos en el ejercicio de las competencias a partir de un modelo institucionalizado de mutuos controles. CONTENIDO ESTATICO DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Insuficiencia para salvaguardar los derechos constitucionales y cumplir los fines esenciales del Estado La comprensión estática de la separación de poderes, concentrada en la definición orgánica de las competencias y en la prohibición de interferencias en el ejercicio de tales potestades entre las ramas y órganos del Estado, resulta insuficiente al menos por dos tipos de motivos. El primero, porque la división institucional de las funciones dentro del Estado no protege, en sí misma considerada, los derechos constitucionales de los ciudadanos. Para que este objetivo se cumpla, es necesario que existan controles entre las diferentes instancias del poder público, comúnmente denominados como controles interorgánicos. Así por ejemplo, las regulaciones producidas por el Legislador pueden desconocer las normas constitucionales y, en particular, los derechos consagrados en la Carta Política. Este riesgo, pero especialmente la vigencia del principio de supremacía constitucional, justifican la existencia del control de constitucionalidad, que tiene carácter jurisdiccional, lo cual implica el contrapeso al Congreso por parte del poder judicial. De la misma manera, cuando se trata de delegaciones de producción normativa al Ejecutivo, su validez depende de que estén circunscritas por el poder legislativo y puedan ser sometidas al escrutinio judicial mediante el control de constitucionalidad. La segunda razón que fundamenta la comprensión dinámica de la separación de poderes se centra en considerar que la satisfacción de los fines esenciales del Estado y, en particular, la salvaguarda de los derechos constitucionales, usualmente depende de la acción coordinada, concurrente y complementaria de autoridades y órganos que pertenecen a diferentes ramas del poder público. Así, la eficacia de los derechos fundamentales está supeditada, desde una perspectiva material, a la actividad simultánea de las diferentes ramas del poder, con el fin de adecuar un marco regulatorio, proveer efectivamente las prestaciones inherentes al derecho correspondiente, y resolver las controversias que se deriven de las dos primeras tareas. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos La noción estática del principio de separación de poderes debe necesariamente ser complementada con el modelo de frenos y contrapesos, que conforme lo ha comprendido la jurisprudencia constitucional, incorpora tanto los controles interorgánicos como el principio de colaboración armónica [pues] la limitación del poder público depende necesariamente de la existencia de instancias que arbitren, con carácter vinculante, las extralimitaciones en el ejercicio de las competencias. Esta labor, por definición, no puede ser desarrollada por el mismo órgano titular de la función, sino por otro que opera como contrapeso y bajo un esquema de mutuo control, mostrándose insuficiente la simple delimitación de las competencias por la que propugna la comprensión estática de la separación de poderes. SEPARACION DE PODERES-Modelo de “Checks and Balances” REGIMEN PRESIDENCIAL-Vulnerabilidad del sistema político en términos de concentración del poder Desde la ciencia política es un lugar común concluir que en los regímenes presidenciales o presidencialistas, en contraposición con los parlamentarios, el presidente adquiere un alto peso específico, que hace al sistema político vulnerable en términos de concentración de poder. Esta consecuencia se deriva de, al menos, tres tipos de circunstancias. La primera, relacionada con el hecho que tanto el Congreso como el Presidente tienen origen democrático representativo directo, lo que implica que la permanencia del mandatario no dependa en modo alguno de las decisiones del legislador, salvo de un proceso eventual y generalmente complejo de juicio político. La segunda está vinculada al hecho de que en los regímenes en comento los poderes asignados al Ejecutivo son múltiples, por lo que su limitación a partir del ejercicio político requiere de un sistema de partidos lo suficientemente sólido para garantizar el ejercicio efectivo de la oposición, el cual es escaso en muchas democracias. Así, en aquellos casos en que concurren partidos políticos débiles y sustentados en la misma mayoría que el Presidente, los controles interorgánicos tienden a ser ineficaces. Finalmente, mientras que los congresos tienen una composición política plural y, por lo mismo, facilitan la participación de los grupos minoritarios, el Gobierno del modelo presidencial carece de tales rasgos, por lo cual su acción requiere de controles reforzados a fin de evitar déficits representativos o de protección de los derechos de dichas minorías. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Expedición de leyes La competencia general para la producción normativa, en los términos del artículo 150 de la Constitución, radica exclusivamente en el Legislador, siendo la habilitación al Ejecutivo de carácter limitado, a partir de condiciones y materias que dispone la misma Constitución. Ello debido a que es el Congreso la instancia que está dotada de mayor capacidad de deliberación democrática y donde, a su vez, tienen asiento diferentes tendencias políticas, entre ellas las de carácter minoritario. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter excepcional y delimitado Si bien es propio del sistema de frenos y contrapesos, en especial en su componente de colaboración armónica, habilitar al Gobierno para la actividad legislativa, la necesidad de proteger el principio de separación de poderes obliga a que dicha potestad sea intrínsecamente limitada. Esto más aún si se tiene en cuenta que, para el caso de los regímenes presidencialistas, concurre un riesgo mayor de concentración indebida del poder político en el Presidente. Tales limitaciones, como se ha explicado, tienen carácter temporal y material, de modo que se garantice que la habilitación legislativa sea utilizada de manera precisa y para materias suficientemente definidas por el Legislador o inclusive desde la Carta Política HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Limitación tiene fundamento en protección del principio de separación de poderes Toda habilitación legislativa al Gobierno que se muestre amplia, carente de condiciones temporales y materiales específicas o con un nivel de vaguedad tal que impida delimitar suficientemente sus alcances, resultará inconstitucional en razón de afectar desproporcionadamente el principio de separación de poderes. ESTADOS DE EXCEPCION-Ejercicio restrictivo de la función legislativa por el Presidente de la República CONTROL JUDICIAL A LAS FACULTADES PRESIDENCIALES EXTRAORDINARIAS-Incorpora un análisis material HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Control judicial En general, las facultades legislativas extraordinarias del Presidente de la República, dado su carácter excepcional, precisan un control judicial en el sentido de verificar que su ejercicio sea temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su favor. Ello asegura la distribución del poder público y el equilibrio entre quienes detentan una porción de aquel, en especial entre el Legislador y el Presidente de la República. Ese control ha sido dispuesto con carácter rogado, salvo en el caso de los decretos legislativos y, como se explicará en fundamentos jurídicos posteriores, la habilitación contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter temporal Uno de los límites al ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es el carácter temporal de las mismas. Al respecto, en el ejercicio del control de constitucionalidad habrá que verificarse que (i) se hayan proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley habilitante; y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la materia correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Limitaciones de carácter material Concurren precisas limitaciones de carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar que (i) lo regulado se ajuste a los objetivos trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos; (ii) la actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, mismo que puede verificarse de manera precisa con el texto habilitante y evitándose el uso de analogías o métodos extensivos de interpretación; (iii) respete las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas de facultades. Sin embargo, tratándose de facultades otorgadas mediante actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias para hacer excepciones sobre la reserva de ley, pudiendo conferir facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar al Presidente para su regulación, temas que han de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y (iv) con independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo ordinario no puede darles una respuesta expedita. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de control constitucional Alrededor de los límites materiales y temporales a las facultades legislativas excepcionales del Presidente de la República, se estructura el control constitucional con el fin de asegurar la conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y es la única garantía para asegurar las libertades personales de los asociados, así como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. Por ende, este control judicial implica no solo confrontar disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra de ejecución de las facultades extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino debe atender a una valoración en función de la vigencia del principio de separación de poderes. En esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que haga concluir que no es un medio idóneo para regular la materia correspondiente. FACULTADES NORMATIVAS DEL GOBIERNO NACIONAL-Fuentes de habilitación Habida cuenta que a la figura presidencial corresponden facultades ejecutivas y no normativas en sentido general, la función legislativa no se origina de manera autónoma, sino que siempre es necesaria una precisa habilitación para el efecto. En esa medida, la Constitución prevé varias circunstancias en las que emergen facultades extraordinarias para legislar en cabeza del Presidente. Unas, con carácter transitorio, fueron incluidas por el Constituyente, otras atienden a hechos concretos determinados en la Carta (estados de excepción y ley del Plan) y otras ven su origen en una consagración precisa por parte del Congreso. FACULTADES NORMATIVAS DEL GOBIERNO NACIONAL-Características Conforme al ordenamiento jurídico colombiano, quienes pueden otorgar facultades extraordinarias al poder ejecutivo son el Constituyente o el Congreso Legislador, pero en todo caso, “[c]uando se confieren facultades extraordinarias legislativas al Ejecutivo: i) no es el Ejecutivo quien decide en torno a la oportunidad para el ejercicio de la función legislativa, puesto que no se trata de una facultad que pueda ejercer cuando lo estime conveniente. Por el contrario, el órgano habilitante es quien dice, cuándo se confieren las facultades, y cuál es la extensión temporal de las mismas. Por otra parte, tales facultades se agotan con su ejercicio, de manera que ni aún sin haberse concluido el periodo para el cual fueron conferidas puede el Ejecutivo modificar el contenido de los normas con fuerza de ley que haya expedido al amparo de las mismas. ii) tampoco decide el Ejecutivo en cuanto a la materia sobre la que habrá de recaer su actividad legislativa, en la medida en que ella debe estar definida de manera precisa en la norma habilitante; iii) la orientación de la legislación delegada es también predeterminada en la norma de habilitación, en la medida en que ella debe establecer de manera precisa el ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la legislación delegada puede ser, en cualquier tiempo modificada, derogada o sustituida por el titular de la función legislativa.” HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL CON OCASION DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Tipología En los artículos 212 a 215 de la Constitución, se autoriza al Presidente para declarar el Estado de Guerra Exterior, el Estado de Conmoción Interior o el Estado de Emergencia y al mismo tiempo para adoptar las medidas necesarias con el fin de conjurarlos. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL CON OCASION DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Limitación temporal y material La base del nuevo derecho constitucional de excepción es la consolidación de límites claros, precisos y específicos a las facultades extraordinarias, en materia de la temporalidad para su ejercicio y del establecimiento de fronteras materiales al contenido de los decretos legislativos, en tanto éstos deben conectarse, temática, teleológica y no artificiosamente, a los motivos que habilitan al Presidente a legislar excepcionalmente y adicionalmente, a contenerse de hacerlo frente a aspectos específicos que le están vedados. Entonces, las medidas que adopta el Ejecutivo deben responder y enfocarse a superar las condiciones que originaron la declaratoria del estado de excepción, sin que puedan válidamente regularse materias ajenas a las mismas o indirectamente relacionadas con ellas. De esta manera, existe un rompimiento con la tradición constitucional previa, en la cual los poderes de emergencia resultaban particularmente vagos y, por lo mismo, generaban el vaciamiento de las competencias de producción normativa por parte del Congreso. En concreto, la declaratoria de estados de excepción como las medidas para superarlos deben responder a las directrices del derecho internacional de los derechos humanos que le son aplicables, sobre todo frente a la imposibilidad de suspender el ejercicio de los derechos fundamentales en cuanto a su dimensión más esencial y definitoria: conservar intacto el orden interno. También deben respetar los principios de necesidad y proporcionalidad de las medidas, el principio de temporalidad y el de legalidad. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL CON OCASION DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción al principio de necesidad y proporcionalidad [Este] tipo de principios alude a la necesidad de que las medidas adoptadas se contraigan a superar la situación de hecho que el Ejecutivo trata de enfrentar. Aquellas deben ser proporcionales y necesarias para ello, de tal modo que, desde la institucionalidad, se defienda la institucionalidad del Estado y su integridad HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL CON OCASION DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción al principio de temporalidad El […] principio […] de la temporalidad, implica que el ejercicio de las facultades legislativas del Presidente no puede desplegarse con ánimo de perpetuidad. En esa medida, debe responder a los plazos fijados en la Constitución y la Ley, y además extinguirse tan pronto como la situación de hecho que les dio origen desaparezca. Esto sin perjuicio de la posibilidad de aplicación extensiva de normas adoptadas en la emergencia económica, social y ecológica, en los términos del artículo 215 Superior. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL CON OCASION DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción al principio de legalidad El [principio] de legalidad, implica que la asunción de las facultades extraordinarias no puede suspender los postulados constitucionales básicos, que informan el ordenamiento jurídico, de modo que la naturaleza del Estado no puede verse comprometida por el ejercicio de aquellas. Bajo este presupuesto (i) el control político y judicial de los actos del Presidente se convierte en un imperativo y en una garantía del orden jurídico, así como de las competencias del poder legislativo ordinario; y, (ii) los derechos fundamentales deben resguardarse en la máxima medida de lo posible, manteniéndose incólumes aquellos que tienen naturaleza intangible en virtud del derecho internacional de los derechos humanos. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL PARA EXPEDIR LA LEY DEL PLAN-Consagración constitucional El artículo 341 C.P. faculta al Presidente para que “si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno (…) [puede] ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL PARA EXPEDIR LA LEY DEL PLAN-Circunstancia extraordinaria habilitante La circunstancia extraordinaria que habilita a la expedición de la ley del plan por parte del Gobierno Nacional es que, presentado el proyecto de ley por el Ejecutivo, el Congreso no lo apruebe dentro de los tres meses a los que alude el […] artículo 341 de la Carta. HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL PARA EXPEDIR LA LEY DEL PLAN-Interpretación Cuando la Constitución establece una habilitación legislativa a favor del Ejecutivo, la misma debe interpretarse de manera estricta y taxativa, así como de manera compatible con las demás normas constitucionales. DELEGACION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA A TRAVES DE LEY HABILITANTE-Consagración constitucional El artículo 150-10 de la Carta determina que el Congreso puede “revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”. Ese mismo artículo en su inciso tercero prohíbe el otorgamiento y correlativamente el ejercicio de estas facultades para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, aquellas relativas a la creación de los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras o para decretar impuestos. Este artículo es claro en mencionar que el otorgamiento extraordinario de estas facultades no despoja al Congreso de su función de producción normativa y aquel “podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias”. DELEGACION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA A TRAVES DE LEY HABILITANTE-Características La delegación de facultades legislativas a favor del Presidente y su función reguladora es precaria, limitada y “dependiente del texto legal que la funda”, mismo que se ha reconocido como parámetro de control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el Ejecutivo en este escenario. DELEGACION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA A TRAVES DE LEY HABILITANTE-Precisión del ámbito de regulación del Ejecutivo y sujeción a éste como condición de constitucionalidad La precisión aparece como un requisito para conferir y ejercer [las] facultades [delegadas], y se desconoce cuando la ley habilitante es ambigua o cuando las materias reguladas por el Gobierno desbordan su ámbito de aplicación. Por el contrario, la norma será constitucional en caso de que se compruebe la relación temática y finalística, así como directa con la ley habilitante, incluso cuando no se exprese en detalle el marco de acción presidencial. DELEGACION DE LA FACULTAD LEGISLATIVA A TRAVES DE LEY HABILITANTE-Requisitos Los requisitos fijados por la Constitución y reiterados por la jurisprudencia constitucional, [sobre el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias, son:] la existencia de una ley habilitante expedida por mayorías especiales por necesidad o conveniencia pública, la restricción temporal de seis meses para el ejercicio de las facultades, el carácter expreso y preciso, pero no por ello detallado, de lo delegado, al igual que las restricciones que impiden que el Ejecutivo asuma la expedición de algunas normas que sólo le es dable al Congreso proferir. FACULTADES PRESIDENCIALES EXCEPCIONALES DERIVADAS DE NORMAS CONSTITUCIONALES-Clasificación según la fuente La jurisprudencia constitucional puede clasificarse entre los pronunciamientos que han valorado el ejercicio de las facultades extraordinarias fundadas en los artículos transitorios previstos por el Constituyente de 1991 y aquellos que lo analizan cuando resultan de la voluntad del Congreso, expresada a través de actos legislativos. Cada una de estas categorías de decisión conlleva discusiones constitucionales particulares. FACULTADES PRESIDENCIALES EXCEPCIONALES DERIVADAS DE NORMAS CONSTITUCIONALES-Fuente en la Constitución originaria Con fuente en la Carta Política originaria, se encuentran las facultades conferidas al Presidente para legislar, conforme algunos de los artículos transitorios que dictó el Constituyente, dirigidos a asegurar la materialidad de la transformación constitucional que iniciaba. […] Estos decretos fueron expedidos por el presidente de la República con fundamento en los artículos transitorios 5, 6, 10, 23 y 41 de la Constitución. Su promulgación estaba condicionada a la aprobación de la Comisión Especial prevista por los artículos transitorios 6 y 8 de la Carta Política, previéndose también el control de constitucionalidad por parte de la Corte. El análisis de los mismos se efectuó por parte de esta Corporación en diversos pronunciamientos concentrados en el estudio material de sus contenidos, sin que la competencia presidencial y sus límites fueran objeto de discusión. FACULTADES PRESIDENCIALES EXCEPCIONALES DERIVADAS DE NORMAS CONSTITUCIONALES-Fuente en actos legislativos La jurisprudencia ha precisado que [tratándose de normas previstas en Actos Legislativos] las facultades concedidas tienen limitaciones tanto temporales como materiales. Por ende, su análisis de constitucionalidad se ha efectuado tanto en relación con el acto legislativo que les da origen, como del contenido sustantivo de los decretos con fuerza de ley que expide el Ejecutivo, en desarrollo de las potestades legislativas otorgadas. INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACIÓN Y EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO DE PAZ-Previsión en el Acto Legislativo 01 de 2016 de procedimientos transitorios de producción normativa El Acto Legislativo 1º de 2016 tiene como objetivo establecer instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y el grupo armado ilegal FARC-EP. Para ello, la enmienda constitucional incorpora dos tipos de procedimientos transitorios para la producción legislativa. El primero, denominado procedimiento legislativo especial, el cual es un trámite abreviado ante el Congreso, sometido a mayorías especiales en el Congreso y sujeto a control automático de constitucionalidad. El segundo es la concesión de las denominadas facultades presidenciales para la paz, reguladas en el artículo 2º de la normativa mencionada. PROCEDIMIENTOS TRANSITORIOS DE PRODUCCION NORMATIVA PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO DEL ACUERDO DE PAZ-Procedimiento legislativo especial y facultades presidenciales para la paz FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Características Estas facultades [presidenciales para la paz], con base en las cuales se promulgó el Decreto analizado en esta oportunidad, tienen las siguientes características conforme al acto reformatorio de la Constitución: Presentan un límite temporal de 180 días, siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. La habilitación legislativa extraordinaria se confiere al Presidente de la República, bajo el límite material de “expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Junto al límite material, el artículo 2º ejusdem determina un grupo de asuntos excluidos de la habilitación legislativa extraordinaria. De esta manera, se determina que las facultades en mención “no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.” Finalmente, la norma constitucional estipula el control automático de constitucionalidad de los decretos con fuerza ley que se dicten al amparo del artículo analizado. Este control tiene carácter posterior a la entrada en vigencia de dichos decretos. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 La evaluación en sede judicial de tales normas se predica tanto desde el punto de vista formal (análisis respecto de la competencia para promulgar la norma extraordinaria), como material (cumplimiento de las condiciones sustantivas que delimitan la habilitación legislativa). Esta índole del control de constitucionalidad se explica al menos por dos tipos de aspectos estructurales de la cuestión en debate: la definición de la competencia de la Corte por el Acto Legislativo 1 de 2016, y la función de la revisión judicial para la preservación del principio de separación de poderes. En cuanto a lo primero, se tiene que el artículo 2º de la citada enmienda constitucional determina que los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de ese precepto “tendrán control automático de constitucionalidad posterior a su entrada en vigencia.” La reforma, en ese sentido, no hace diferenciación alguna en lo que respecta al ámbito de competencia de la Corte, como sí se prescribe en diferentes normas constitucionales. Así, la Carta restringe expresamente la revisión judicial de los actos reformatorios de la Constitución, la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente, a los vicios de procedimiento en su formación (Art. 241 C.P. núm. 1 y 2). Lo mismo sucede para el caso de los plebiscitos del orden nacional, donde la competencia de la Corte se predica solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización (ibíd. núm. 3). Así, para la Sala es claro que si la intención del Acto Legislativo hubiera sido restringir en alguna materia el control de constitucionalidad automático respecto de los decretos leyes, así lo habría señalado expresamente. Por ende, ante la falta de una disposición en ese sentido, debe comprenderse que el control se predica tanto del procedimiento para la expedición el trámite legislativo como sobre su contenido material. Respecto de lo segundo, la razón que sustenta un control judicial de esta entidad es la necesidad de dotar de efectividad al principio de separación de poderes y de eficacia al sistema de frenos y contrapesos. En esencia, el evidente déficit deliberativo que tienen los decretos con fuerza de ley, que son promulgados bajo el dominio exclusivo del Gobierno, se compensa en términos democráticos con el ejercicio del control de constitucionalidad, comprendido como instancia de índole contramayoritaria y concentrada en el mantenimiento de la vigencia sustantiva de la Constitución. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Contexto de expedición de decretos extraordinarios La Sala también debe advertir que uno de los factores que debe ser tenido en cuenta para la evaluación judicial de los decretos extraordinarios es su contexto. No puede perderse de vista que estas normas son expedidas al amparo de la justicia transicional que, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, corresponde a un criterio amplio, que involucran medidas legislativas y administrativas tendientes no solo a la finalización del conflicto armado, sino también a la reconciliación, la consolidación del modelo democrático a partir de la eficacia del derecho a la paz. JUSTICIA TRANSICIONAL-Elementos esenciales La justicia transicional […] tiene elementos esenciales definidos, como son (i) servir de vehículo para la eficacia del derecho a la paz, a través de la finalización de los conflictos armados y el restablecimiento material de la democracia; (ii) configurarse como vehículo para el fortalecimiento del Estado de Derecho a través de la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos; y (iii) permitir la eficacia de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de los hechos victimizantes. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Elementos esenciales de justicia transicional ofrecen un marco de referencia que actúa como límite a la habilitación legislativa FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Limitación por el principio de supremacía constitucional El principal límite para los decretos extraordinarios dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el principio de supremacía constitucional. La negociación y posterior suscripción del Acuerdo Final entre el Gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP, no fue un acto separado del régimen constitucional, sino que, antes bien, está en todo caso subordinado a los cánones de la Carta. La Corte ha establecido que el Acuerdo Final es una decisión de política pública, que no tiene un valor normativo directo y que, por esta circunstancia, depende para su aplicación de su implementación normativa. Esta labor debe llevarse a cabo por parte de las autoridades a las cuales la Constitución les confiere la competencia para la configuración normativa y, por lo mismo, dicha implementación está sometida, tanto formal como materialmente, a los contenidos de la Constitución. Por ende, esa función es una expresión institucional de la actividad del Estado, lo cual hace que en toda circunstancia esté sometida a los postulados de la Carta Política. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental Los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser adoptados por el Presidente de la República. Sobre el particular, se resalta que la competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad El decreto respectivo debe haber sido expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites materiales El contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. Esto quiere decir que debe comprobarse los requisitos de necesidad estricta, así como de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, lo cual toma la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento que adopta la norma extraordinaria. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva La conexidad objetiva refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no puedan regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación. Sobre este último aspecto, se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un primer momento se advierta que está vinculada con el Acuerdo Final, termina por regular asuntos que exceden los propósitos de su implementación. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad La conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio de finalidad, refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo. A juicio de la Sala, esta limitación resulta crucial en términos de preservación del principio de separación de poderes. Como es bien sabido, las materias sobre las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en política, en particular de los integrantes de los grupos armados; (iii) fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada de la competencia gubernamental de producción legislativa. Asimismo, esta visión amplia significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio democrático y la separación de poderes. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta La valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y segundo, demostrar que la medida respectiva está vinculada con dicho contenido. Por ende, se incumplirá esta condición cuando (i) la referencia que haga el Gobierno al Acuerdo no tenga un nivel de precisión, al referirse a materias genéricas de este; o (ii) no exista un vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que la norma extraordinaria termine regulando asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a través del procedimiento legislativo ordinario. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente La conexidad suficiente está vinculada al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar. Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación del decreto los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder demostrativo convincente. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta El requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales. Dichos canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso. […] Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa, sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Validez El ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o especial. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que [las] facultades [conferidas con ocasión de la habilitación legislativa extraordinaria] no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Conforme a esta restricción, se tiene que el Congreso en ejercicio de su poder de reforma constitucional, concluyó inequívocamente que determinados asuntos, en razón a su relevancia, jerarquía normativa o por estar sujetos a requisitos constitucionales agravados para su aprobación, debían estar excluidos de la habilitación legislativa extraordinaria que, se insiste, carece de instancias para la deliberación democrática previa a la expedición de la respectiva norma. En ese sentido, se está ante una premisa similar a la expuesta para el caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la definición de determinados asuntos, que por su importancia y pretensión de permanencia en el orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor deliberación democrática posible y, de suyo, no pueden ser sometidos a la regulación por parte de decretos extraordinarios, los cuales son excepcionales e intrínsecamente limitados en su ámbito material. SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Destinación de sus ingresos La Constitución define las finalidades de los ingresos del SGR [Sistema General de Regalías]. Estos recursos deberán ser utilizados para (i) el financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; (ii) el ahorro para el pasivo pensional de los mismos entes; (ii) inversiones físicas en educación, así como para ciencia, tecnología e innovación; (iii) la generación de ahorro público; (iv) la fiscalización de la exploración de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y (v) aumentar la competitividad general de la economía, buscando mejorar las condiciones sociales de la población. DISTRIBUCION DEL REGIMEN DE REGALIAS-Regalías directas e indirectas REGIMEN ACTUAL DE REGALIAS-Producto de las modificaciones a los artículos 360 y 361 Superiores contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2011 El régimen actual [de Regalías], previsto en el Acto Legislativo 5 de 2011 […] eliminó el Fondo Nacional de Regalías y, en su lugar, estableció una serie de criterios y procedimientos para el reparto de las regalías a las entidades territoriales. De esta manera, los recursos del SGR fueron distribuidos entre los fondos, creados por dicha enmienda constitucional y relativos a Ciencia, Tecnología e Innovación; Desarrollo Regional; Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. Cada uno de estos fondos tiene una participación porcentual fija en los recursos del SGR, estableciéndose también por la Constitución la porción que corresponde a las regalías o asignaciones directas. DESTINACION DE RECURSOS PROVENIENTES DE REGALIAS-Reglas de transición entre modelo original y Sistema General de Regalías Debe resaltarse que el artículo 361 de la Constitución dispone una regla de transición respecto de los recursos de regalías entre el modelo original previsto en la Carta de 1991 y el SGR reformado en el año 2011. En efecto, el parágrafo 1º transitorio de la norma constitucional mencionada contiene dos previsiones definidas. En primer lugar, dispone la supresión del Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley que regula el SGR […] En segundo término, se establece que los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 5 de 2011, “se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.” Esta norma es replicada por el artículo 139 de la Ley 1530 de 2012, que regula el funcionamiento del SGR. Conforme con esta disposición, “el saldo del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, integrado por sus propios recursos y los administrados, disponible después de aplicar las normas precedentes, y una vez descontados los recursos necesarios para atender el giro de las asignaciones a proyectos previamente aprobados, se destinará prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal del 2010-2011”. CARACTERISTICAS ESENCIALES DEL MODELO DE ADMINISTRACION DE LAS REGALIAS-Permanecen inalteradas en Sistema General de Regalías La Corte resalta que a pesar de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011, la jurisprudencia constitucional ha previsto que varias características esenciales del modelo de administración de las regalías se mantienen inalteradas. En particular y para los fines de la presente decisión, interesa concentrarse en (i) el carácter exógeno que tienen las regalías respecto de los recursos de las entidades territoriales; (ii) el amplio margen de configuración del Legislador en lo que respecta a la destinación de los recursos de regalías; y (iii) la identificación de límites sustantivos a la regulación sobre la distribución de tales recursos. REGALIAS-Causación a favor del Estado ESTADO-Propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables DERECHOS DE PARTICIPACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES SOBRE LAS REGALIAS Y COMPENSACIONES-Se reconocen tanto en el modelo anterior como en el Sistema General de Regalías A la vez que la Constitución confiere al Estado la propiedad de los recursos naturales no renovables, también establece precisos derechos de participación a las entidades territoriales sobre las regalías y compensaciones. La jurisprudencia constitucional plantea esta conclusión de manera estable y reiterada, al señalar que si bien estos recursos no son de propiedad de tales entes, tienen la naturaleza de recursos exógenos para las mismas, en donde debe garantizarse en toda circunstancia su participación. Esto es aplicable tanto el modelo anterior, que distribuía los recursos a partir de la división entre regalías directas e indirectas, así como en el actual, que reconoce tanto regalías directas como la financiación de proyectos de las entidades territoriales con cargo a los fondos antes explicados, que conforman el SGR. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Margen de intervención Si bien de las disposiciones constitucionales no se desprende una definición cerrada y unívoca del concepto de regalía, estas sí contienen los elementos básicos que no podrán ser obviados por el Legislador –bien sea ordinario o extraordinario-, en el desarrollo de la materia. Lo anterior significa que, si bien, hay un margen de configuración en lo que tiene que ver con el desarrollo normativo de los dineros provenientes de las regalías, el mismo no puede contravenir mandatos de jerarquía constitucional, como su destinación exclusiva a los entes territoriales para: (i) la financiación de proyectos en beneficio de las entidades territoriales; (ii) el ahorro para su pasivo pensional; (iii) inversiones físicas en educación, ciencia, tecnología e innovación, en los términos del artículo 361 de la Constitución. DERECHOS DE PARTICIPACION EN LAS REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede entenderse como asignación de propiedad de esos recursos a su favor Aunque la Carta Fundamental no confiere a las entidades territoriales la titularidad de los recursos de regalías y compensaciones […] en todo caso sí concurre un derecho a participar en dichos recursos, de modo que los mismos no pueden ser centralizados o utilizados prioritariamente para fines diversos a la financiación de los proyectos a favor de dichos entes territoriales. Este criterio […] se ha mantenido incólume tanto en el régimen original de administración de regalías como en el sistema actual que prevé el SGR, puesto que cada uno de ellos conserva (i) la titularidad de las regalías a favor del Estado; (ii) su destinación exclusiva a las entidades territoriales; y (iii) el derecho de participación de las mismas en dichos recursos con el fin de obtener financiación de proyectos para su beneficio. REGALIAS Y COMPENSACIONES-Límites a la libre configuración legislativa en su distribución En la medida en que la Constitución confiere al Congreso la competencia para la distribución de los recursos de regalías y, a su turno, al tratarse de recursos exógenos de las entidades territoriales, estas no tienen una potestad constitucional para su administración, entonces se predica un amplio margen de configuración legislativa en cuanto a dicha distribución. Sin embargo, como resulta obligatorio respecto de toda expresión de ejercicio del poder político en el Estado constitucional, esa facultad no es ilimitada, sino que está circunscrita a las limitaciones y regulaciones que la Carta Política prescribe para la distribución de regalías y compensaciones […] tales regulaciones deben responder tanto a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, como a restricciones específicas, a saber, (i) la obligación que toda explotación de recursos naturales no renovables genere una regalía a favor del Estado; (ii) la imposibilidad de centralizar por completo los recursos de regalías y compensaciones, pues ello haría ineficaz el mandato de participación de las entidades territoriales. Es así como las regulaciones que se hagan sobre la materia no pueden hacer nugatorio el principio de autonomía territorial que el ordenamiento constitucional consagra, ni siquiera tratándose de aquellos recursos que provienen de fuentes exógenas de financiación, tales como las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas o los derechos de participación en las regalías. REGALIAS Y COMPENSACIONES-Límites a la libre configuración legislativa en su distribución Las normas superiores que regulan el régimen de regalías insisten en que su utilización debe incluir la financiación de proyectos que irroguen beneficio directo a las entidades territoriales o, de una manera más general, incidan efectivamente en el desarrollo regional. Así, el Legislador tiene la competencia para definir el modo de distribución de dichos recursos, pero deberá incorporar entre los destinatarios de las regalías y compensaciones a las entidades territoriales, so pena de vulnerar los derechos de participación anteriormente mencionados. De igual manera, tal limitación otorga eficacia a lo previsto en el inciso primero del artículo 361 de la Constitución, el cual establece los fines de las regalías y vincula todos ellos a la satisfacción de intereses y necesidades propios de las entidades territoriales Expediente: RDL-004 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” Magistrada Ponente GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, María Victoria Calle Correa, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e), en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 confirió al Presidente de la República facultades para expedir decretos con fuerza de ley, “cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera.” De igual manera, la norma mencionada señala que dichos decretos “tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia”. En uso de las facultades mencionadas, el Presidente de la República promulgó el Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz E...