Sentencia C-251 de 2011

C-251-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-251/11 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL FONDO ADAPTACION-Juicios de conexidad, necesidad y proporcionalidad La creación del Fondo Adaptación mediante el Decreto Legislativo 4819 de 2010 satisface los juicios de conexidad, necesidad y proporcionalidad, toda vez que guarda conexidad con las causas que originaron la declaración de emergencia y los asuntos regulados se relacionan directamente con los propósitos del Fondo; se constató la insuficiencia de los instrumentos ordinarios sobre prevención y atención de desastres para responder a las exigencias derivadas de las causas y efectos que originaron la declaración de emergencia; y su creación persigue finalidades importantes como la de permitir la adopción de decisiones coordinadas, eficientes y con vocación de integralidad en materia de identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, y disposición y transferencia de recursos, al igual que garantizar la suficiencia y adecuada distribución de estos últimos, con el fin de contribuir a mitigar los efectos asociados al fenómeno de La Niña, prevenir futuros impactos y proteger a la población en lo sucesivo frente a amenazas económicas, sociales y ambientales que causa el fenómeno, de donde la creación del Fondo Adaptación es una medida proporcionada para atender la emergencia y los efectos de ésta, pero dicha proporcionalidad se entiende en sentido estricto, siempre y cuando aspectos tales como la contratación se emprenda desde ahora y no superen el año 2014, pues no se encuentran razones de tiempo ni de materia que justifiquen después de este lapso, el no acudir a las institucionalidad ordinaria para lograr los objetivos propuestos con la excepcionalidad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación de restricción en aras de garantizar un interés nacional superior Si bien las actividades de identificación y gestión de proyectos que pretende desarrollar el Gobierno Nacional a través del Fondo Adaptación sacrifican la participación de las entidades territoriales, dicho sacrificio se encuentra justificado, teniendo en cuenta la importancia de que el Gobierno Nacional intervenga con prontitud y eficacia en la prevención y mitigación de las causas y efectos generadores de la emergencia, siendo admitido por la jurisprudencia constitucional que cuando sea imperativo en aras de garantizar un interés nacional superior, es posible restringir la autonomía de las entidades territoriales, asunto que en el presente caso se hace necesario para lograr una atención más rápida y efectiva de las víctimas y los daños causados por el Fenómeno de la Niña. ESTADOS DE EXCEPCION-Clases ESTADOS DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características generales ESTADOS DE EXCEPCION-Principios que los regulan ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y/O ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Particularidades El estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública, siendo la misma constitución la que restringe la discrecionalidad del Presidente de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a su declaración, pues exige que los hechos en los que se fundamenta sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten o amenacen atentar de manera inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad pública. Dentro de las particularidades que se resaltan de este estado de excepción se precisan: la modalidad o combinación de modalidades por las que puede ser declarado; la cobertura de la declaratoria que puede comprender todo el territorio o una porción de él; las facultades que se le conceden al Presidente de la República lo habilita para dictar normas con fuerza y rango de ley destinadas específicamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y los decretos que expidan deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia; los decretos legislativos que se dicten tienen vocación de permanencia, excepto en el evento de normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente; decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores y tanto los decretos de la declaración como los de medidas adoptadas a su amparo están sujetos a mecanismos de control: uno de orden jurídico a cargo de la Corte Constitucional que es posterior, automático, integral y definitivo, cuya finalidad es verificar que la declaración de emergencia y las medidas adoptadas bajo su amparo cumplan con los requisitos formales y materiales que imponen la Constitución, el bloque de constitucionalidad y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción; y otro de orden político, a cargo del Congreso de la República que tiene al menos dos finalidades: de un lado, verificar la conveniencia y oportunidad de las medidas introducidas durante la emergencia y, del otro, examinar la posible responsabilidad del Presidente y sus ministros por el uso inadecuado o abusivo de la institución. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Análisis que comprende El control constitucional de los decretos dirigidos a conjurar o prevenir la crisis se centra en el análisis de: (i) la conexidad, que se orienta a la verificación de un nexo causal entre las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna), habida cuenta que los decretos que se expidan deben estar destinados “exclusivamente” a superar la situación de crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia; (ii) la necesidad, estudio que ha sido definido en dos partes, la primera que busca determinar la relación entre la medida adoptada y los hechos que dieron origen a la declaración, necesidad fáctica, la segunda que hace referencia a la necesidad jurídica, en donde se debe determinar si las medidas ordinarias no resultan suficientes para conjurar o evitar la crisis que originó la declaración de emergencia; y (iii) la proporcionalidad de las medidas que busca verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Este juicio comprende un estudio de la finalidad de la medida, la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo y la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance de las facultades del Ejecutivo para crear nuevas entidades públicas/INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Estructura de la administración nacional Si bien la modificación de la estructura de la Administración Nacional corresponde al Congreso y dicha competencia no es totalmente independiente dado que la iniciativa en materia de estructura de la administración nacional pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional, el Ejecutivo con atribuciones legislativas contempladas para afrontar los efectos de la catástrofe e impedir la extensión de sus efectos puede crear nuevas entidades públicas, así lo ha admitido la jurisprudencia, siempre y cuando la creación del respectivo ente, cumpla con los requisitos que debe observar toda medida en un estado de excepción. Esta Corporación ha avalado, a propósito de otras emergencias analizadas, la creación de entidades del orden nacional para llevar a cabo las labores de reconstrucción de un territorio devastado por catástrofes naturales, así por ejemplo, en las sentencias C-367 de 1994 y C-218 de 1999, relacionadas con la creación de la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas – CORPOPAECES- y el Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero - FOREC. LEGISLADOR EXTRAORDINARIO EN ESTADO DE EXCEPCION-Alcance de la facultad para modificar la estructura de la administración nacional ENTIDAD CREADA EN ESTADO DE EXCEPCION-Ente de duración precaria y finalidad delimitada Las entidades u organismos creados al amparo del Estado de Emergencia, si bien es posible que su actividad deba extenderse más allá del tiempo de vigencia de las atribuciones legislativas de excepción, sin que resulte imprescindible prolongarla indefinidamente, se justifica plenamente que no sea el propio legislador el que agote las distintas etapas de la supresión del ente creado con un propósito específico, y que, no obstante ser él quien prevé la misma y la dispone, deje en manos del Gobierno su ejecución material y su realización. Estas tendrán lugar cuando el agotamiento de los fines correspondientes haga innecesaria la permanencia del ente u organismo establecido. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Examen formal FONDO ADAPTACION-Naturaleza jurídica y objeto/FONDO ADAPTACION-Funciones El Decreto 4819 de 2010 crea el Fondo Adaptación como una entidad con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y cuyo objeto es la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña" y sus funciones se enfocan en la estructuración y gestión de proyectos, la ejecución de procesos contractuales ágiles, y la disposición y transferencia de recursos para la construcción, recuperación y reconstrucción de infraestructura. FONDO ADAPTACION-Estructura FONDO ADAPTACION-Auditoria sobre actos y contratos Si bien el Decreto 4819 de 2010 faculta al Consejo Directivo para escoger una firma de prestigio internacional para que ejerza la auditoria sobre los actos y contratos que realice el Fondo, y no obstante que dicha figura se encuentra justificada y es necesaria y proporcional para el cumplimiento de los fines encomendados al Fondo, el gran flujo de recursos, provenientes de diversas fuentes, patrimonio público, donaciones particulares y recursos de cooperación internacional, cuya administración radica en cabeza del Fondo, amerita el establecimiento de controles reforzados, por lo que en este caso, dicha facultad debe cumplir los requerimientos exigidos por el artículo 267 Constitucional, que precisa el control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República CONTROL FISCAL AL FONDO ADAPTACION-Ejercicio por parte de la Contraloría General de la República El numeral 5º del artículo 3º del Decreto Legislativo 4819 de 2010 obliga al Consejo Directivo a “Rendir al Presidente de la República, informes mensuales de gestión y resultados”, y dado que el artículo 267 de la Constitución establece que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un “control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”, resulta pertinente aclararse que tal presentación de informes debe realizarse sin perjuicio de las atribuciones dadas por el ordenamiento superior al Contralor General de la República, y en los precisos términos de la sentencia C-218 de 1999 “que los informes al Presidente de la República permitirán que éste verifique la gestión y los resultados del Fondo desde una perspectiva de carácter administrativo, que no suple la función de control fiscal propia de la Contraloría, y que no la sustituye ni la desplaza.” FONDO ADAPTACION-Gerente es un particular que cumple funciones públicas Respecto de la -Gerencia del Fondo, en primer lugar, no desconoce la Constitución su designación por parte del Presidente de la República y si bien la norma guarda silencio sobre la naturaleza jurídica del cargo de Gerente del Fondo ha de entenderse que se trata de un particular que cumple funciones públicas con todas las incompatibilidades y responsabilidades que de ello se deriva. Lo anterior, en razón de las importantes funciones que realiza, entre las que se encuentran, el manejo de recursos públicos, la representación legal del Fondo, la facultad de ordenación de gastos e inversiones y la autorización para celebrar contratos estatales y todas las demás funciones asignadas por el artículo 4 del Decreto. FONDO ADAPTACION-Patrimonio FONDO ADAPTACION-Inembargabilidad de recursos/INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL FONDO ADAPTACION-Constituye una facultad del legislador extraordinario En cuanto al patrimonio del Fondo se precisa que está constituido por: las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional, los recursos provenientes de crédito interno y externo, las donaciones que reciba para sí, los recursos de cooperación nacional o internacional, los recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades y los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título, indicándose además que tales recursos serán administrados por el Fondo a través de patrimonios autónomos y serán inembargables. Sobre estos aspectos debe hacerse especial mención a la transferencia de recursos del Fonda Nacional de Calamidades al Fondo Adaptación, pues si bien dicha transferencia fue autorizada por el legislador extraordinario, con lo que se satisface el requisito de autorización legal, resulta necesario señalar que el hecho de no requerirse operación presupuestal no implica que tales movimientos no requieran del registro presupuestal, al igual que a la medida de inembargabilidad, que en el presente caso fue determinada por el legislador extraordinario, resultando tal medida absolutamente necesaria y proporcionada. REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Condiciones de procedencia/REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Oportunidad para su determinación La Corte Constitucional ha llegado a la conclusión que no siempre la inexequibilidad de una norma derogatoria implica “la reviviscencia de normas derogadas”, pues para ello es necesario establecer: i) si el vacío normativo es de tal entidad que el orden constitucional se pueda ver afectado y ii) efectuar una ponderación entre los principios de justicia y seguridad jurídica, y frente a la oportunidad para determinar si se revive o no una norma derogada, se dijo que no existe un término o etapa específica para esa decisión, por cuanto se puede adoptar en la misma providencia en la que se determina la inexequibilidad, si la Corte así lo juzga necesario, o, posteriormente, cuando deba controlar el precepto derogado, una vez se haga uso de la acción pública de inconstitucionalidad. TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL FONDO ADAPTACION-Justificación de su reviviscencia El artículo 6º del Decreto Legislativo 4819 de 2010 regulaba la transferencia de recursos del Fondo Adaptación a entes públicos y privados señalando las condiciones para dicha operación. Esta norma fue modificada en su integridad por el artículo 4º del Decreto Legislativo 142 de 2011 declarado inexequible por consecuencia, una vez se produjo la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 020 de 2011 que le servía de fundamento, por lo que se hace necesario establecer si la norma sobre transferencia de recursos debe ser revivida. Al respecto debe recordarse que la transferencia de recursos por parte del Fondo Adaptación, es una de las finalidades de esta entidad, que con la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 142 de 2011 queda sin sustento ni requisitos, lo que para la Corte genera un vacío que atenta contra el principio de legalidad, toda vez que la transferencia de recursos públicos de un órgano a otro debe contar con una autorización expresa, es decir, un título legitimo, en los términos del Decreto 111 de 1996, que de no existir, impedirá la operatividad misma del ente que crea el decreto en revisión, porque siendo de la esencia de la nueva entidad pública la transferencia de recursos para dar cumplimiento a los fines mismos del Fondo Adaptación y lograr la satisfacción de los derechos fundamentales de quienes se vieron y se verán afectados por la ola invernal producida por el fenómeno de la Niña, esencia de la declaración de emergencia, es necesario concluir que la norma derogada es fundamental para el cumplimiento de las funciones del fondo, hecho que justifica que reviva, por cuanto el nuevo ente no tendría sentido o, por lo menos, su importancia se vería disminuida, si no cuenta con un titulo jurídico para efectuar la transferencia de recursos que haga posible el cumplimiento de las funciones a él asignadas. TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL FONDO ADAPTACION A ENTIDADES PUBLICAS Y PRIVADAS-Condicionada a que objeto social de entidades destinatarias tengan relación con actividades para atender la emergencia TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL FONDO ADAPTACION A ENTIDADES PUBLICAS Y PRIVADAS-No exigencia de operación presupuestal no exonera del correspondiente registro presupuestal La certeza y transparencia en el manejo de los recursos que el Fondo Adaptación ha de transferir a entidades tanto públicas como privadas, presuponen la obligación de realizar los registros contables correspondientes, por lo que ha de entenderse que el que el artículo 6º no exija operación presupuestal no implica que el correspondiente registro presupuestal no se efectúe, y a esa obligación se condicionará la exequibilidad del artículo bajo análisis. TRANSFERENCIA DE RECURSOS DEL FONDO ADAPTACION A ENTIDADES PUBLICAS Y PRIVADAS-Giro a cuentas especiales y separadas FACULTAD REGLAMENTARIA-Corresponde al Presidente de la República y a órganos expresamente facultados en la Constitución CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO ADAPTACION-Carece de facultad reglamentaria El artículo 7º del Decreto Legislativo 4819 de 2010 otorga unas facultades al Consejo Directivo del Fondo Adaptación, en el sentido de reglamentar las cuantías y casos en los cuales será necesario adelantar procesos de selección que garanticen la participación pública, lo que resulta contrario a la Constitución, por cuanto la facultad reglamentaria corresponde, por regla general, al Presidente de la República y excepcionalmente a otros órganos del Estado expresamente facultados para ello en la Constitución Política. Por ello, no cualquier órgano o entidad que se cree en el Estado puede ser titular de dicha función, razón por la que se debe declarar la inexequibilidad del aparte correspondiente del artículo 7º SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Limitación de aplicación temporal de régimen contractual de Fondo Adaptación Referencia: expediente RE-179 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 4819 de 2010 “Por el cual se crea el Fondo de Adaptación”. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., seis (6) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES El 30 de diciembre de 2010, el Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, remitió a la Corte Constitucional el Decreto Legislativo 4819 de 2010 “Por el cual se crea el Fondo de Adaptación”. 1.1. NORMA OBJETO DE REVISIÓN El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.937 de 29 de diciembre de 2010, es el siguiente: “DECRETO 4819 DE 2010 (Diciembre 29 de 2010) Por el cual se crea el Fondo Adaptación. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos; Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; Que la grave calamidad pública ha generado insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias para lo cual es necesaria la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión de la misma; Que como se indicó en los considerandos del Decreto 4580 de 2010, las funciones legales y los recursos asignados al Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para conjurar los efectos de esta calamidad pública y restablecer el orden económico, social y ecológico; Que el numeral 1.6 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, determinó que la situación de calamidad pública puede en el futuro extender sus efectos a magnitudes cada vez mayores, de manera que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo; Que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3.12 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 es necesario adoptar medidas inmediatas de reparación y reconstrucción, de tal manera que las prioridades de las obras en concesión y las públicas realizadas directamente por el gobierno, sean viales, aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que la actividad económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las personas y el acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados; Que el numeral 3.19. del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 señala que es indispensable, adoptar entre otras medidas, disposiciones legislativas en materia tributaria, presupuestal, de endeudamiento, control ambiental, contratación pública, procesales, expropiación de inmuebles y control fiscal, así como crear mecanismos necesarios para administrar recursos, a fin de proteger y garantizar los derechos de las personas afectadas, lograr la recuperación de la actividad productiva, el fortalecimiento institucional y financiero de la Nación, y adelantar las obras de infraestructura que permitan conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; Que en consecuencia, resulta necesario establecer un mecanismo institucional para la estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición, transferencia y protección de recursos y demás acciones que se requieran en la etapa de recuperación, construcción y reconstrucción por el Fenómeno de "La Niña", tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo; DECRETA: Artículo 1°. Creación del Fondo. Créase el Fondo Adaptación, cuyo objeto será la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña", con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este Fondo tendrá como finalidad la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo. Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional podrá con cargo a los recursos de este Fondo, celebrar convenios con gobiernos extranjeros, cuyo objeto esté relacionado con las acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para la superación definitiva del fenómeno de "La Niña". Parágrafo 2°. Las entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el fondo a que se refiere el presente artículo. Artículo 2°. Estructura. La Dirección y Administración del Fondo estará a cargo de un Consejo Directivo, el cual estará integrado de la siguiente manera: 1. Un representante designado por el Presidente de la República, quien lo presidirá. 2. El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado. 3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado. 4. Un Ministro designado por el Presidente de la República en atención a los proyectos o asuntos puestos a consideración del Consejo. 5. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, o su delegado. 6. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. 7. Cinco (5) miembros del sector privado designados por el Presidente de la República. Parágrafo 1°. Los Ministros y Directores de Departamento Administrativo que conforman el Consejo Directivo únicamente podrán delegar su participación en los Viceministros, Subdirectores, en los Secretarios Generales o en los Directores Generales o Técnicos. Parágrafo 2°. El Consejo Directivo podrá crear los Comités sectoriales que se requieran en los cuales podrán tener presencia representantes del sector privado, de la sociedad civil, de organizaciones no gubernamentales u organismos multilaterales. Parágrafo 3°. A las sesiones del Consejo Directivo asistirá con voz pero sin voto, el representante legal de la sociedad fiduciaria o consorcio fiduciario que administre el patrimonio autónomo a que se refiere el parágrafo primero del artículo 5° del presente decreto. Parágrafo 4°. Los miembros del sector privado no recibirán retribución por su participación en el Consejo. Parágrafo 5°. El Consejo Directivo del Fondo podrá determinar las necesidades de personal para el cumplimiento de las funciones de la Gerencia. Artículo 3°. Funciones del Consejo Directivo. Para el cumplimiento de los objetivos del Fondo, el Consejo Directivo ejercerá las siguientes funciones: 1. Adoptar los planes y proyectos que deban ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo. 2. Autorizar al Fondo para la contratación con personas públicas o privadas para la realización o ejecución de estudios, diseños, obras y en general, las demás actividades requeridas para el desarrollo de los planes y proyectos. 3. Aprobar los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y disposición de los recursos del Fondo. 4. Designar una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos que realice el Fondo. 5. Rendir al Presidente de la República, informes mensuales de gestión y resultados. 6. Estructurar, previa aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mecanismos de financiación a través de los cuales el Fondo logre obtener recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción por el fenómeno de "La Niña", tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo. 7. Autorizar la participación del Fondo en Esquemas de participación público-privada. 8. Identificar, estructurar y gestionar los proyectos, la ejecución de procesos contractuales, definir los mecanismos para la disposición y transferencia de recursos. 9. Adoptar el Plan de Acción preparado por los Comités a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° del presente decreto, para la fase de recuperación, construcción y reconstrucción que se ejecutará para conjurar la crisis originada por el fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos, el cual deberá integrarse con el Plan de Acción de las fases de atención humanitaria y rehabilitación a que alude el artículo 2° del Decreto 4702 de 2010, a efecto de garantizar su coordinación. 10. Darse su propio reglamento. 11. Las demás que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos del Fondo y que le sean asignadas por el Gobierno Nacional. Artículo 4°. Gerencia del Fondo. Créase la Gerencia del Fondo para las acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para el fenómeno de La Niña, que tendrá a cargo además de la representación legal del Fondo, las siguientes funciones: 1. Ejecutar los planes y proyectos aprobados por el Consejo Directivo que deban celebrarse con cargo a los recursos del Fondo. 2. Celebrar como representante legal del Fondo los contratos autorizados por el Consejo Directivo. 3. Realizar los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y disposición de los recursos del Fondo y que hayan sido aprobados por el Consejo Directivo. 4. Solicitar y revisar los informes de auditoría que le sean presentados al Fondo sobre los actos y contratos que realice el mismo. 5. Expedir los certificados correspondientes a las donaciones recibidas. 6. Celebrar los contratos o convenios para la participación del Fondo en aquellos Esquemas de participación público-privada aprobadas por el Consejo Directivo. 7. Celebrar los contratos necesarios para la ejecución de los esquemas de financiación estructurados por el Consejo Directivo. 8. Hacer seguimiento y asegurar el cumplimiento del Plan de Acción para la fase de recuperación, construcción y reconstrucción que sea aprobado por el Consejo Directivo. 9. Las demás que le sean asignadas por el Consejo Directivo o por el Gobierno Nacional. Parágrafo 1°. Las entidades públicas estarán obligadas a prestar, dentro del ámbito de sus competencias, la colaboración que le solicite el Gerente del Fondo para superar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos. Parágrafo 2°. El Presidente de la República designará al Gerente del Fondo, quien percibirá la remuneración que determine el Gobierno Nacional. Artículo 5°. Patrimonio. El patrimonio del Fondo estará constituido por: 1. Las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional. 2. Los recursos provenientes de crédito interno y externo. 3. Las donaciones que reciba para sí. 4. Los recursos de cooperación nacional o internacional. 5. Los recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades. 6. Los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título. Parágrafo 1°. Los recursos de que trata el presente artículo serán administrados por el Fondo a través de los patrimonios autónomos que se constituyan para tal fin, en los términos y condiciones que reglamente el Gobierno Nacional. Estos recursos serán inembargables. Parágrafo 2°. Con cargo a los recursos del Fondo de que trata el presente decreto, se atenderán los procesos de contratación y ejecución de los proyectos contenidos en el Plan de Acción a que se refiere el numeral 9 del artículo 3° del presente decreto. Igualmente, se podrán atender los gastos operativos y administrativos para su funcionamiento, lo relacionado con los estudios de diseños y estructuración de proyectos y demás gastos tales como subsidios, garantías e indemnizaciones. Artículo 6°. Transferencia de recursos. El Fondo podrá transferir recursos a entidades públicas del orden nacional o territorial y a entidades privadas para ser administrados por éstas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal, las cuales estarán exentas de cualquier gravamen. El Consejo Directivo del Fondo establecerá mediante reglamento las condiciones en que se realizarán las transferencias de que trata el inciso anterior, el control de su utilización, previa aprobación de un plan de inversiones. La administración de dichos recursos será responsabilidad del jefe de la respectiva entidad a la cual se le efectuó la transferencia. Parágrafo 1°. Las cuentas en las que se reciban los recursos a que hace referencia la presente disposición estarán exentas de cualquier gravamen. Parágrafo 2°. Las entidades públicas del orden nacional o territorial podrán a su vez transferir recursos a los patrimonios autónomos que se creen en virtud del presente decreto. Artículo 7°. Régimen Contractual. Los contratos que celebre el Fondo para el cumplimiento de su objeto, cualquiera sea su índole o cuantía, se regirán por el derecho privado y estarán sujetos a las disposiciones contenidas en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. El Consejo Directivo, podrá determinar las cuantías y casos en los cuales sea necesario adelantar procesos de selección que garanticen la participación pública. Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará todas las condiciones para la contratación del Fondo que permitan mayor eficiencia en la recuperación, construcción y reconstrucción por el fenómeno de "La Niña", garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales y legales citados en el presente artículo. Artículo 8°. Comités de Ética. Para el control de la adecuada destinación y ejecución de los recursos, mientras se supera la situación que dio lugar a la declaración de emergencia, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal actuarán de manera articulada para la vigilancia del manejo de los recursos estatales. Se podrá acudir a empresas de auditoría nacional e internacional de amplia reconocida trayectoria, se podrán igualmente auditar los recursos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica, así mismo se podrá crear un Comité de Ética y seguimiento compuesto por representantes de diferentes sectores de la sociedad. Artículo 9°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN GERMÁN VARGAS LLERAS Ministro del Interior y de Justicia MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR Ministra de Relaciones Exteriores JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN El Ministro de Hacienda y Crédito Público RODRIGO RIVERA SALAZAR Ministro de Defensa Nacional JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA Ministro de la Protección Social CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA Ministro de Minas y Energía SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA Ministro de Comercio, Industria y Turismo MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA Ministra de Educación Nacional BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ Ministro de Transporte MARIANA GARCÉS CÓRDOBA Ministra de Cultura.” 1.2. INTERVENCIONES Repartido el asunto al Despacho del Magistrado Sustanciador, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, mediante auto del 20 de enero de 2011 dispuso: (i) avocar el conocimiento del asunto; (ii) oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia para que remitieran un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo, su necesidad, idoneidad y proporcionalidad; (iii) oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que explicara los efectos presupuestales que tienen las normas contenidas en el Decreto, y presentara el cálculo estimado de los recursos que el Fondo recibirá, y su origen posible; (iv) oficiar al Ministerio de Transporte para que explicara los efectos que tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo en materia de reparación y reconstrucción de las obras de concesión y obras públicas necesarias para conjurar la crisis; (v) oficiar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que explicara los efectos y la forma cómo las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo contribuirán a la recuperación y promoción de la crisis en la actividad productiva; (vi) fijar en lista el asunto para efectos de la intervención ciudadana; (vii) comunicar la iniciación del proceso a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Protección Social, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación; (viii) invitar a universidades y otras asociaciones a defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo; y (ix) correr traslado al Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto en rigor. Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en el mismo auto se ordenó que una vez vencido el término anterior, el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4819 de 2010, en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Vencido el período probatorio respectivo y mediante Oficio No. 0292 del 14 de febrero de 2011, se dio traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. 1.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 1.2.1.1. Germán Eduardo Quintero Rojas, Jefe de Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considera que la Corte Constitucional debe declarar exequible el Decreto Legislativo bajo examen, por las siguientes razones: 1.2.1.1.1. El ciudadano afirma que a pesar de que existen mecanismos ordinarios para atender situaciones de desastres naturales, como el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –Decreto Ley 919 de 1989- y el Fondo Nacional de Calamidades –Decreto 1547 de 1984-, éstas son instituciones creadas para circunstancias de menor gravedad. Anota que el Fondo Nacional de Calamidades fue previsto para las situaciones de desastre y calamidad reguladas por el Decreto Ley 919 de 1989, y sus funciones son limitadas debido a su naturaleza especial como cuenta de la Nación y a la destinación de sus recursos principalmente a la atención humanitaria. De hecho, este mecanismo se activa en la primera fase de atención de la emergencia, una vez se da la declaración de desastre, que en este caso particular, fue declarada mediante Decreto 4579 de 2010; además este Fondo actúa prioritariamente para la asistencia de familia afectadas en el marco de necesidades básicas, como alimentación, alojamientos temporales, prevención en salud, entre otras, según lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 3º del mencionado Decreto. Por tanto, el ciudadano resalta que el Fondo Nacional de Calamidades “(…) no está dotado de instrumentos legales ni de recursos necesarios para llevar acabo funciones de rehabilitación, construcción y reconstrucción de la infraestructura que fue desvastada por el Fenómeno de La Niña”, y tampoco está diseñado para atender emergencias de tan grandes magnitudes en los términos establecidos por el artículo 215 de la Carta Política. Por ese motivo, el Gobierno debe acudir a sus facultades extraordinarias para crear un instrumento especial y concreto que tenga los instrumentos legales y los recursos necesarios para cumplir con la finalidad que los mecanismos ordinarios no pueden, como lo es el Fondo de Adaptación. Anota que este Fondo tendrá funciones como las de obtener financiamiento para reconstruir lo destruido, construir nuevas obras, mitigar los riesgos presentes y prevenir los futuros, y evitar desastres de la misma naturaleza mediante la creación de la infraestructura adecuada y necesaria para atender los eventos que se han presentado. 1.2.1.1.2. Posteriormente, el ciudadano presenta un cuadro comparativo de la naturaleza jurídica, el objeto, la estructura y los fines del Sistema General de Atención y Prevención de Desastres, del Fondo Nacional de Calamidades y del Fondo de Adaptación, y concluye que si bien estas instituciones están creadas para atender situaciones imprevistas que se generen con ocasión de desastres y calamidad, éste último tiene como fin el logro de objetivos diferentes a largo plazo, mientras que el Fondo Nacional de Calamidades está previsto específicamente para la primera fase de atención de desastres, la cual está encaminada a la atención humanitaria, es decir, se trata de acciones a corto plazo. Añade que a pesar de que estas instituciones se encuentren interrelacionados entre sí, están dotados de fuentes de financiación distintas y es por esa razón que deben mantenerse independientes con el fin de no confundir sus objetivos ni las causas que dieron origen a cada uno. 1.2.1.1.3. Finalmente, advierte que según la sentencia C-145 de 2009, las medidas adoptadas en un estado de emergencia deben ir encaminadas “exclusivamente” a la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y a evitar la expansión de sus efectos, es decir, debe existir una relación “específica” entre los fines de las medidas adoptadas y las causas de la emergencia. En este caso –sostiene- existe un nexo causal directo y específico entre las situaciones que dieron origen a la declaración de emergencia y la creación del Fondo de Adaptación, ya que este Fondo es un mecanismo institucional para “(i) el manejo eficiente y transparente de los recursos obtenidos para superar la emergencia e impedir la extensión de sus efectos y (ii) para la realización y acompañamiento de los procedimientos contractuales dirigidos a la superación de las causas de la emergencia relacionados con la construcción, reconstrucción y rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal”. 1.2.1.2. La ciudadana Natalia Surccar Jaramillo, de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, apoya la solicitud de exequibilidad del decreto legislativo, de la siguiente manera: 1.2.1.2.1.Asegura que el Fondo creado por el Decreto Legislativo 4819 es una persona jurídica prevista para cumplir con el propósito específico de contribuir a la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el Fenómeno de La Niña, la mitigación de riesgos, la estructuración y gestión de proyectos, la ejecución de procesos contractuales, y para la disposición y transferencia de recursos para la recuperación de la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos, entres otros. 1.2.1.2.2. Respecto a los efectos presupuestales del Decreto 4819 de 2010, afirma que en su artículo 5º se establece el origen de los recursos del Fondo. Agrega que el Fondo tiene personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera y se encuentra adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo efecto presupuestal es su inclusión en el Presupuesto General de la Nación como sección presupuestal y la asignación de los recursos necesarios para que la nueva entidad pueda cumplir sus funciones. Indica que mediante el Decreto 145 de 2011 “Por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2011” se incluyó el Fondo de Adaptación como la sección presupuestal 1315, con un total de recursos de $ 1.500.000.000.000. 1.2.2. Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, considera que el Decreto Legislativo 4819 debe declarase exequible. El interviniente hace consideraciones casi idénticas a las sostenidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1.2.2.1. Sin embargo, agrega que el Fondo de Adaptación es un mecanismo necesario debido a la gravedad de los hechos evidenciada en la afectación de la infraestructura urbana y de los terrenos destinados para la agricultura, la ganadería y la economía pecuniaria, inundados por la ola invernal. Anota que, “según información de la Dirección de Gestión del Riesgo, (…) a 30 de diciembre de 2010 ascendía a 5.157 viviendas destruidas y 325.379 averiadas; 737 vías averiadas, 223 acueductos y 16 alcantarillados afectados; 12 centros de salud, 157 centros educativos y 37 centros comunitarios averiados, así como 726.172 hectáreas afectadas, en un total de 711 municipios, 458.087 familias y 2`220.482 personas afectadas”. 1.2.2.2. En un documento posterior, el ciudadano presenta unas consideraciones detalladas sobre la diferencia entre el Fondo de Calamidad, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y el Fondo de Adaptación, y señala el porqué de la necesidad de crear este último como ente autónomo. Sostiene que cada uno de estos entes está destinado a conjurar la crisis invernal en fases distintas y, por ello, deben trabajar mancomunadamente, para lograr los objetivos de atención integral e inmediata del desastre. Indica que, por otra parte, el objeto del Fondo de Calamidades es apoyar y actuar en la atención humanitaria, prevención y rehabilitación de las zonas afectadas, definir lineamientos, solicitar información, entre otros; y que el objeto del Fondo Adaptación se enfoca en la estructuración y gestión de proyectos, la ejecución de procesos contractuales ágiles, y la disposición y transferencia de recursos para la construcción, recuperación y reconstrucción de infraestructura. 1.2.3. Ministerio de Transporte El ciudadano William Jesús Gómez Rojas, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, considera que el Decreto 4819 debe ser declarado exequible, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.2.3.1. Para el Ministerio de Transporte, el fenómeno de la niña ha constituido un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles que ha causado la destrucción de gran parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, lo cual ha generado cierres totales de vías en 30 sitios a lo largo del país y pasos restringidos en más de 80 lugares de la geografía nacional. 1.2.3.2. Con base en lo anterior, el ciudadano afirma que dada la emergencia, es necesario que el gobierno acuda a mecanismos extraordinarios más eficientes, como el previsto en el Decreto Legislativo 4819, el cual es una herramienta jurídica que permite atender de manera oportuna, rápida y eficaz la emergencia generada, mediante un régimen de contratación idóneo, con recursos provenientes de diferentes fuentes, lo que permitirá la reparación y reconstrucción de la infraestructura vial a nivel nacional, y garantizará la movilidad de los habitantes. 1.2.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural La ciudadana Alexandra García Ramírez, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, considera que debe declararse la exequibilidad del decreto sub examine, por las siguientes razones: 1.2.4.1. Manifiesta que el sector agropecuario ha sido uno de los sectores más afectados con la ola invernal, lo que conllevó a que el Ministerio de Agricultura estructurara un “Plan de Choque para la atención de la emergencia” por medio del Decreto 4828 de 29 de diciembre de 2010. La interviniente presenta los componentes del Plan, entre los cuales se encuentran: (i) Plan de infraestructura de riego para la rehabilitación de los distritos de pequeña, mediana y gran escala; (ii) apoyo a la recuperación del sector de pesca y agricultura; (iii) Plan de Atención de Asuntos Sanitarios, a través del ICA, para atender epidemias puntales de cultivos prioritarios; (iv) estrategias de respuesta a corto plazo para mitigar el impacto de las inundaciones sobre la agricultura colombiana; (v) suplementación de alimentos bovinos; y (vi) un componente financiero que implica la reestructuración de créditos, consolidación de pasivos, créditos nuevos y FAG para la recuperación de la capacidad productiva, seguro agropecuario climático, y créditos para la reparación de la vivienda de interés social rural. 1.2.4.2. Agrega que para la ejecución efectiva de las políticas anteriormente expuestas, es necesaria la existencia de herramientas extraordinarias de carácter presupuestal y de instituciones de gestión como el Fondo de Adaptación. En efecto, resalta que, de conformidad con el Decreto 4819, una de las finalidades del Fondo es la disposición y transferencia de recursos tendientes a la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura agrícola, ganadera y agropecuaria. Es por eso que puede identificarse de manera clara la relación de causalidad y necesidad entre la emergencia y la creación del Fondo, ya que éste, al tener atribuciones contractuales, capacidad financiera y recursos eficientes, garantizará la recuperación del sector agrícola, dentro del marco fáctico de la emergencia, de forma que se pueda devolver el estado anterior de las cosas y prevenir que se ocasionen nuevos daños. 1.2.5. Departamento Nacional de Planeación Interviene dentro del proceso el ciudadano Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 4819 de 2010 del 29 de diciembre de 2010 “Por el cual se crea el Fondo Adaptación”. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.2.5.1. El interviniente inicia presentando los hechos y circunstancias que llevaron al Gobierno Nacional a crear el Fondo Adaptación. Resalta que los hechos actuales de emergencia no tienen precedentes a nivel nacional, en esa medida, se hace más complejo su manejo por la dispersión de las afectaciones, la diversidad de los problemas generados, el dinamismo de los procesos y la dificultad de dimensionar la magnitud de la tragedia. Agrega que teniendo en cuenta que es imposible evitar la persistencia de fenómenos climáticos devastadores, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional no sólo tienen como objeto hacer frente a la primera fase de la emergencia, sino también garantizan la no repetición y el establecimiento de soluciones duraderas más adecuadas. 1.2.5.2. Sugiere que las inversiones deben tener un impacto permanente, para lo cual es necesario el diseño de programas de reubicación de la población, mitigación de riesgos futuros, sistemas productivos más resistentes, mantenimiento integral de la infraestructura vial, entre otras acciones. En este sentido, indica que “[s]egún estimativos preliminares, el total de hogares que se localizan en zonas de alto riesgo en el país asciende a 543 mil, lo cual implica que por lo menos 196 mil viviendas urbanas requerirían de reasentamiento preventivo o mejoras profundas, y se estima que otras 190 mil requieren acciones de mitigación del riesgo tales como taludes y canalizaciones”. Agrega que las necesidades de emergencia deben conjurarse priorizando su atención por fases; la primera fase corresponde a la atención humanitaria inmediata, que implica el restablecimiento de líneas vitales y la restauración de conexiones y de la movilidad. La segunda fase cubre los objetivos de rehabilitación, es decir, la implementación de políticas, planes, programas y proyectos para el reestablecimiento definitivo de la infraestructura. Finalmente, la tercera fase se concentrará en la reconstrucción y mitigación de riesgo, tiene como objeto principal evitar la propagación de los efectos de la crisis invernal y se caracteriza por tener planes a largo plazo. Según el interviniente, el Fondo Adaptación se enfoca en la tercera fase de la emergencia, ya que la existencia del Fondo asegurará los recursos de inversión necesarios para impedir la prolongación y repetición de la situación causada por el fenómeno climatológico. 1.2.5.3. De otro lado, considera que el Decreto 4819 cumple con los aspectos formales exigidos por la Constitución y la ley, puesto que: fue expedido como desarrollo de las causas invocadas en la declaratoria por el Decreto 4580, fue expedido dentro de la vigencia de la emergencia y está suscrito por el Presidente de la República. 1.2.5.4. Sostiene que el Decreto- Ley 919 de 1989, a pesar de que fue expedido para dar respuesta a situaciones de calamidad y desastre natural, en el presente caso resulta insuficiente porque no permite afrontar la situación excepcional y de graves magnitudes que se ha presentado. Advierte que es necesaria la existencia de una institucionalidad propia que esté específicamente dirigida a conjurar la crisis y a evitar la repetición de los hechos. Este esquema, que comprende la creación de un Fondo con alta gerencia y administración autónoma, repite lo realizado por el Gobierno Nacional en otras situaciones de crisis y tragedias, como cuando se crearon la Corporación Nasa Kivi y el Fondo de Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero -FOREC-. También afirma que los mecanismos ordinarios no cuentan con los recursos suficientes y no permiten la creación de recursos nuevos, ni la redistribución de los existentes, lo que sí logra la constitución del Fondo Adaptación. Es por ello que el Fondo de Calamidades y el Sistema Nacional de Desastres deben trabajar en conjunto con el Fondo Adaptación, pero cada uno cumpliendo sus objetivos y funciones concretas. 1.2.5.5. En lo relativo a la conexidad y especificidad de las normas del Decreto 4819, el interviniente considera que las medidas tienen una relación directa y específica con las causas que las produjeron. Presenta los siguientes argumentos: Inicia recordando las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en Sentencia C-226 de 2009, en la cual se hace un análisis del criterio de conexidad en los estados de excepción, aunado con un análisis fáctico y jurídico de las circunstancias de emergencia que se presentan. Concluye que el Decreto 4580, que declaró la emergencia, señalo la necesidad de adoptar medidas inmediatas para conjurar la crisis, tendientes a optimizar la respuesta frente a la catástrofe, una de dichas medidas resulta ser el Fondo Adaptación, ya que éste tiene por objeto la recuperación, construcción, reconstrucción y demás acciones de mitigación y prevención de riesgos. Luego, presenta un análisis de cada uno de los artículos que se consagran en el Decreto 4819, y resalta los elementos más relevantes y sus efectos: Sobre la dirección y administración del Fondo, el artículo 2 consagra el Consejo Directivo, integrado por 11 miembros, entre los cuales se encuentran Ministros, Directores de Departamentos y personas del sector privado. Advierte que la presencia de éstos últimos no viola la Constitución y que de hecho, la Corte lo permitió en el caso del FOREC, pero aduciendo que aún tratándose de particulares, siguen siendo responsables ante las autoridades por todas aquellas conductas, acciones y omisiones que repercutan en daño o peligro al patrimonio público. Así mismo, asegura que el Consejo Directivo es una medida propia de direccionamiento, necesaria para dar respuesta a la crisis en la medida en que la Gerencia requiere de apoyo personal que pueda desarrollar el objeto de los programas de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas. Respecto al patrimonio del Fondo, previsto en el artículo 5 del Decreto, el interviniente resalta el carácter inembargable de los recursos. Con base en lo anterior, presenta el concepto del embargo prescrito en el ordenamiento civil y el principio de inembargabilidad de los bienes públicos y del Presupuesto General de la Nación, según el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 38 de 1989, respectivamente. Concluye que en una situación de emergencia es esencial la actuación oportuna, y que por ende, si los recursos resultan paralizados como consecuencia de un embargo, se desvirtuaría el propósito de las medidas de mitigación. Así, el carácter de la situación de emergencia y la naturaleza de los derechos comprometidos, no permiten que los recursos del Fondo sean destinados para otros objetivos diferentes a las causas de la emergencia, por eso, el principio de inembargabilidad no es matizado en estos eventos. Afirma que el artículo 6 si bien permite transferir recursos a entidades privadas, precisa su destinación y deja claro que las cuentas en las que se manejan los recursos no tienen gravamen alguno. Afirma el interviniente que esta medida permite entonces brindar mayor agilidad a los recursos y destinarlos de una manera oportuna a donde se requieran, sin perjuicio de los controles fiscales a los que sean sujetos. Por último, sobre los Comités de Ética, afirma que “dinamizan los mecanismos de control que resultan necesarios en esta clase de situaciones y que convocan a las autoridades investidas de tales funciones para realizar el seguimiento de los recursos públicos destinados a financiar las acciones para mitigar y superar las razones que dieron lugar a la declaratoria de emergencia”. 1.2.5.6. Finalmente, anota que el Decreto bajo estudio se encuentra conforme a los principios constitucionales dispuestos en el Preámbulo de la Carta. Agrega que el Fondo busca proteger los derechos fundamentales afectados por la calamidad pública, mediante una actuación oportuna y a través de medidas adecuadas, razonables y proporcionales que respetan la división de poderes característica del Estado Social de Derecho y los mecanismos judiciales...