Sentencia C-251 de 2003

C-251-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-251/03 PRINCIPIO PRO ACTIONE-Integración normativa Cuando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados, la Corte en virtud del principio pro actione se pronuncia sobre tales contenidos normativos, para lo cual efectúa una integración normativa entre la norma acusada y la norma que la modificó parcialmente. CONSEJO REGIONAL DE PLANEACION ECONOMICA-Creación CONSEJO REGIONAL DE PLANEACION ECONOMICA Y FONDO DE INVERSION REGIONAL-Desmonte de estructura administrativa y financiera INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación tácita de norma INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda ESTADO-Concepto RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Titularidad RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Ingresos provenientes de su explotación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Competencia para distribuir rentas generadas por la explotación de recursos no renovables REGALIAS Y COMPENSACIONES-Destinación La destinación de las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables y la definición del grado de participación de las entidades territoriales en ellas, son asuntos cuya determinación compete al legislador en ejercicio de su potestad de configuración. POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es absoluta LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Límites para regular rentas en explotación de recursos naturales no renovables LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en materia de explotación de recursos naturales no renovables El legislador tiene la competencia específica de regular lo concerniente a las condiciones de la explotación de recursos naturales no renovables y los derechos que de ella se derivan, las limitaciones a dicha potestad pueden estar fundamentadas en una manifiesta irrazonabilidad o una clara transgresión de prohibiciones específicas contenidas en la Constitución. RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación genera rentas La explotación de recursos naturales no renovables puede generar diferentes rentas en cabeza del Estado. Primero, la explotación de los mencionados recursos genera obligatoriamente una regalía en cabeza del Estado. Segundo, los contratos perfeccionados con el objeto de adelantar actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables, pueden acordar también a favor del Estado, unas rentas llamadas (i) compensaciones o (ii) derechos. Tercero, con base en las normas superiores relativas a la potestad impositiva del Estado, a éstas rentas se pueden sumar las tributarias, de conformidad con lo que establezca la ley dentro del marco de la Constitución. REGALIAS-Definición y pago Es una contraprestación, que se causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, quien los recibe por conceder un derecho a explotar dichos recursos. La ley las define como “un porcentaje fijo o progresivo, del producto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o boca de mina, pagadero en dinero o en especie”. REGALIAS-Distribución de recursos REGALIAS-Destinación COMPENSACION-Origen/COMPENSACION-Concepto RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación puede tener consecuencias negativas REGALIAS Y COMPENSACIONES-Similitud y diferencia POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites respecto de la destinación de las compensaciones REGALIAS Y COMPENSACIONES-Entidades territoriales destinatarias de la contraprestación REGALIAS Y COMPENSACIONES-Destinación de recursos COMPENSACION-Objeto/COMPENSACION-Función COMPENSACION-Naturaleza consensual/LEGISLADOR-Facultad para regular el destino de las compensaciones COMPENSACION-Facultad de pactar pago en especie COMPENSACION-Destinación a corporaciones autónomas regionales CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza jurídica CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones COMPENSACION-Destinación a municipios y distritos no productores COMPENSACION-Destinación a Fondo Nacional de Regalías FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destinación de recursos COMPENSACION-Destinación al Fondo de Fomento del carbón FONDO DE FOMENTO DE MINERIA-Creación FONDO DE FOMENTO DEL CARBON-Destinación de recursos COMPENSACION-Destinación de recursos a empresas industriales y comerciales del Estado ECOCARBON-Creación MINERALCO-Creación ECOPETROL-Creación, objeto y funciones EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Destinación de recursos provenientes de compensación ENTIDADES TERRITORIALES-No son titulares de las regalías y compensaciones ENTIDADES TERRITORIALES-Disposiciones legislativas sobre destinación de rentas no transgrede su autonomía ENTIDADES TERRITORIALES-Participaciones no son rentas propias NORMA ACUSADA-No vulneración del principio de autonomía territorial Referencia: expediente D-4245 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42, 44, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994 y 21 y 22 de la Ley 756 de 2002. Actor: Luis Enrique Olivera Petro Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42, 44, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994 y 21 y 22 de la Ley 756 de 2002. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N. 41414 del 30 de junio de 1994, es el siguiente (se resalta lo acusado): LEY 141 de 1994 (junio 28) Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. Artículo 40. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de carbón. Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de carbón, se distribuirán así: Departamentos productores 12.0% Municipios o distritos productores 2.0% Municipios o distritos portuarios 10.0% Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecocarbón, o quien haga sus veces 50.0% Corpes regional o la entidad que los sustituya en cuyo territorio se efectúen las explotaciones 10.0% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúe la explotación 10.0% Fondo de Fomento del Carbón 6.0% Parágrafo. En caso de no existir Corporación Autónoma Regional, las compensaciones en favor de estas incrementarán las asignadas al Fondo de Fomento del Carbón. Artículo 42. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hierro, cobre y demás minerales metálicos. Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de hierro, cobre y demás minerales metálicos de propiedad del Estado, se distribuirán así: a) Hierro y demás minerales metálicos: Departamentos productores 10.0% Municipios o distritos productores 4.0% Municipios o distritos de acopio 50.0% Empresa Industrial y Comercial del Estado 36.0% b) Cobre: Departamentos productores 28.0% Municipios o distritos productores 70.0% Municipios o Distritos de acopio 2.0% Parágrafo. Las compensaciones por explotación del hierro en el Departamento de Boyacá se distribuirán así: Municipio de Nobsa 17.0% Municipio de Sogamoso 17.0% Municipio de Paz del Río 17.0% Municipio de Gámeza 1.0% Municipio de Corrales 1.0% Municipio de Tópaga 1.0% Municipio de Iza 1.0% Municipio de Firavitoba 1.0% Municipio de Tibasosa 1.0% Municipio de Pesca 1.0% Municipio de Cuítiva 1.0% Municipio de Monguí 1.0% Municipio de Mongua 1.0% Municipio de Tasco 1.0% Municipio de Sativanorte 1.0% Municipio de Sativasur 1.0% Empresa Comercial e Industrial del Estado 36.0% Total 100.0% Artículo 44. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de otras piedras preciosas Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de otras piedras preciosas de propiedad del Estado, se distribuirán así: Departamentos productores 45.0% Municipios o distritos productores 40.0% Empresa Comercial e Industrial del Estado, Mineralco SA, o quien haga sus veces 15.0% Artículo 46. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de otros recursos naturales no renovables Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos mineros o petroleros que tengan por objeto la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, no regulados expresamente en la presente Ley, se distribuirán así: Departamentos productores 10.0% Municipios o distritos productores 65.0% Municipios o distritos portuarios 5.0% Fondo de Inversión Regional FIR 10.0% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones 10.0% Parágrafo. En el caso de no existir Corporación Autónoma Regional las compensaciones a favor de éstas incrementarán las asignadas al Fondo de Inversión Regional FIR. Artículo 47. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de minerales radioactivos Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de minerales radioactivos de propiedad del Estado, se distribuirán así: Departamentos productores 15.0% Municipios o distritos productores 60.0% Municipios o distritos portuarios 5.0% Fondo de Inversión Regional FIR 10.0% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones 10.0% Parágrafo. En el caso de no existir Corporación Autónoma Regional las compensaciones a favor de éstas incrementarán las asignadas al Fondo de Inversión Regional FIR. Artículo 48. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos Las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos se distribuirán así: Regiones administrativas y de planificación, o regiones como entidad territorial, productoras 6.0% Departamentos productores 18.0% Municipios o distritos productores 6.0% Municipios o distritos portuarios 8.0% Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol o quien haga sus veces 50.0% Corpes Regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo territorio se efectúan las explotaciones 7.0% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúan las explotaciones 5.0% LEY 756 DE 2002 (julio 23) por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones. Artículo 21. El artículo 43 de la Ley 141 de 1994, quedará así: “Artículo 43. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de esmeraldas y demás piedras preciosas. Las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de esmeraldas y demás piedras preciosas se distribuirán así: Departamento de Cundinamarca 10% Departamento de Boyacá 10% Municipio de Muzo 6% Municipio de Quípama 6% Municipio de San Pablo de Borbur 6% Municipio de Maripí 6% Municipio de Pauna 6% Municipio de Buena Vista 3% Municipio de Otanche 5% Municipio de Coper 3% Municipio de Briceño 3% Municipio de Tununguá 3% Municipio de La Victoria 3% Municipio de Chivor 6% Municipio de Macanal 3% Municipio de Almeida 3% Municipio de Somondoco 3% Municipio de Chiquinquirá 3% Municipio de Caldas 2% Municipio de Ubalá 3% Municipio de Gachalá 3% Municipio de Guvetá 2% Fondo Nacional de Regalías 2% Total 100%” Artículo 22. El 41 de la Ley 141 de 1994, quedará así: Artículo 41. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de níquel. Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de níquel, se distribuirán así: Departamentos productores 42.0% Municipios o distritos productores 2.0% Municipios o distritos portuarios 1.0% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúe la explotación 55.0% Parágrafo. Las compensaciones monetarias por la explotación de níquel asignadas al departamento de Córdoba como departamento productor, se distribuirán entre los municipios no productores de la zona del San Jorge así: Municipio de Puerto Libertador 9.0% Municipio de Ayapel 8.0% Municipio de Planeta Rica 8.0% Municipio de Pueblo Nuevo 7.0% Municipio de Buenavista 5.0% Municipio de La Apartada 5.0% Total 42.0% III. LA DEMANDA El demandante considera que las normas acusadas son contrarias a los artículos 1, 80, 287, 300, 334 y 360 de la Constitución, con fundamento en tres cargos que se resumen a continuación 1. El demandante señala que las normas acusadas violan el artículo 360 de la Carta, pues destinan los recursos de las compensaciones pactadas en los contratos para la explotación de recursos naturales no renovables a autoridades que no son entidades territoriales productoras o portuarias de dichos recursos. Para el demandante, el artículo 360 establece que tales entidades territoriales “son las únicas que tienen derecho a participar en las regalías y compensaciones”[1], ya que el término “Estado” contenido en el inciso 2º del artículo 360 debe entenderse como “entidades territoriales”[2]. Por lo tanto, al incluir dentro de las entidades destinatarias de compensaciones derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables a entidades tales como empresas industriales y comerciales del Estado, corporaciones autónomas regionales, el Fondo de Inversión Regional (FIR), los Corpes regionales, las regiones administrativas o de planeación, el Fondo Nacional de Regalías, o municipios que no son productores, portuarios o de acopio, la ley violaría el artículo 360. Según opinión del actor, el artículo 360 de la Carta dispone que la compensación surge de un “daño directo en su territorio físico y real, o en su entorno ecológico”[3]. En este orden de ideas, la norma constitucional distingue entre los conceptos de compensación y regalía, ya que el primero de ellos proviene de la causación de un daño, mientras que el segundo es una simple “contraprestación económica”.[4] Por esto, el actor considera que el legislador ha confundido estas dos nociones. Las compensaciones no pueden distribuirse a entidades que no hayan sufrido directamente un perjuicio ecológico por la explotación de los recursos naturales no renovables, lo cual excluye de la asignación de éstas a cualquiera que no sea una entidad territorial productora o portuaria de los mencionados productos. 2. El actor considera que las normas acusadas vulneran los artículos 1º y 287 de la Constitución, pues son contrarias a los postulados de la autonomía territorial. Dado que las compensaciones a las que se refieren las normas demandadas reparan directamente un daño producido, las entidades territoriales mencionadas tienen el derecho de manejar tales recursos de manera autónoma. Por estas razones, es inconstitucional que la ley disponga como destinatarios de estas sumas a organismos diferentes de las entidades territoriales señaladas. En palabras del demandante “si las compensaciones de las normas demandadas provienen de regalías y compensaciones, del inciso 3º del artículo 360 de la Carta, y por ende son directas, entonces la nación no tiene injerencia alguna, y al no poder participar la Nación en las compensaciones, como lo hace –perversamente a través de Ecocarbón, Ecopetrol, Empresa Industrial y Comercial del Estado Mineralco SA , FIR, etc- que es la única entidad estatal ante la cual la autonomía de las entidades territoriales es relativa; de ello se desprende, entonces, que la autonomía en este caso de los municipios, departamentos y municipios portuarios, frente a corporaciones autónomas, etc, de orden territorial, es absoluta”. 3. El demandante estima que las disposiciones acusadas violan los artículos 80 y 334 de la Carta. De una parte, la ley transgrede el artículo 80 superior, pues según su entender, dicha norma atribuye a los municipios la “autonomía absoluta”[5] de dictar las normas concernientes a la protección del medio ambiente, lo cual no es posible por la asignación de los recursos provenientes de compensaciones a otros entes. Esto limita los recursos con los que los entes territoriales pueden ejercer la función de protección del medio ambiente.[6] Adicionalmente, y como consecuencia de la violación del artículo 80, las normas acusadas son contrarias a la “racionalización económica, por cuanto le están quitando recursos fiscales a los Estados municipales y departamentales y Municipios Portuarios”, quienes son los únicos con competencia para intervenir en la “preservación del modelo ecológico”[7]. De esta manera también se estaría frente a una violación del artículo 334 superior. IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS. 1. Intervención del Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía, a través de la intervención de Maria Clemencia Díaz López solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas. Considera que, de acuerdo a los artículos 360 y 361 superiores, las regalías y las compensaciones son “gravámenes que tienen una naturaleza jurídica diferente”[8]. Por un lado, las regalías cuentan con una “identidad propia”[9], pues derivan directamente de la Constitución y la ley y de ellas tienen derecho a participar las entidades territoriales que indique el legislador. Las compensaciones por su parte, tienen un origen contractual, y respecto de ellas el constituyente no señaló una destinación específica, por lo que la ley tiene la potestad de fijar su distribución. Así, las compensaciones no deben ser distribuidas obligatoriamente a los entes territoriales, por lo que las normas acusadas son exequibles. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Para Felipe Márquez Calle, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las normas demandadas son compatibles con la Constitución. Respecto del cargo según el cual las normas acusadas violan el artículo 360 de la Carta, el ministerio señala que, la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables es del Estado. Por esto, la ley puede disponer qué proporción de los beneficios se destinará a las entidades territoriales. Para desarrollar el tema, el interviniente cita unas sentencias en las que la Corte estableció que “la Carta utiliza la palabra Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades públicas.”[10] Así mismo, la explotación de tales recursos conlleva a una contraprestación que puede asumir el título de un regalía o de una compensación que se pacte. De acuerdo a esto, “la Carta política no reconoce un derecho de propiedad al departamento o al municipio productor, o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias de los recursos naturales no renovables, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de ellos se deriven”[11] Por lo tanto, el Ministerio sostiene que el demandante se equivoca al afirmar que a las sumas provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables tienen derecho únicamente las entidades territoriales productoras o portuarias. De otra parte, el Ministerio de Hacienda afirma que el concepto de autonomía de las entidades territoriales se refiere a aspectos tales como el derecho a gobernarse por autoridades propias, el de ejercer las competencias que le corresponden, el de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el de participar en las rentas nacionales (artículo 287 superior). Sin embargo, afirma el interviniente que de éstos no es posible deducir que las entidades territoriales tengan derecho a recibir la totalidad de las regalías y compensaciones, con exclusión de órganos o entidades que también conforman el Estado. Por último, respecto de la violación de los artículos 80 y 334 de la Carta, el actor estima que las funciones relacionadas con la preservación del medio ambiente deben ser cumplidas por el conjunto de autoridades públicas, lo cual conduce a desestimar los cargos del actor. 3. Intervención de la Comisión Nacional de Regalías. Luis Ángel Esguerra, en calidad de apoderado de la Comisión Nacional de Regalías, solicitó declarar la exequibilidad de las normas demandas. Para el interviniente, el artículo 360 dispone que las entidades territoriales tienen el derecho de participar en las regalías y compensaciones, lo que permite que otras autoridades reciban parte de estos recursos.[12] Adicionalmente, considera que “el legislador puede, bajo ciertos criterios de razonabilidad, hacer partícipe de compensaciones a personas jurídicas de derecho público distintas de las entidades territoriales, que contribuyen de cualquier manera a las actividades de exploración, explotación, transporte, fomento y/o protección del medio ambiente”[13]. En cuanto al cargo según el cual las normas demandas son contrarias a los postulados de la autonomía de las entidades territoriales, el interviniente sostiene que la Constitución no previó que éstas tuvieran derecho a un porcentaje preciso de las regalías y compensaciones. Por esta razón, el constituyente atribuyó al legislador un amplio espacio de configuración para regular la materia. En este sentido, la Comisión de Regalías distingue entre las fuentes endógenas y exógenas de financiación de las entidades territoriales, las cuales cuentan con autonomía para el manejo de las primeras, pero frente a las segundas el legislador tiene una mayor injerencia.[14] Por último, el interviniente afirma que las normas acusadas no transgreden los artículos 80 y 334 de la Constitución, pues tales normas constitucionales no restringen la posibilidad de que autoridades diferentes a las entidades territoriales cumplan funciones dirigidas a la protección del medio ambiente. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA 1. Isaías de Jesús Carrizo Pérez. El ciudadano interviene en el proceso con el objetivo de apoyar la posición del demandante. El señor Carrillo Pérez sostiene que el artículo 360 superior dispone que “en las compensaciones tienen derecho a participar los departamentos y municipios productores de petróleo, carbón, níquel, gas, u otros recursos naturales no renovables y los puertos transportadores de recursos naturales no renovables, en cabeza de los municipios de Coveñas, San Anterio, Uribia, Cartagena, Tumaco, Barrancabermeja, Santa Marta Tamalemeque. (…) Así las cosas al legislador de 1994 le está vedado incluir en la Ley en calidad de participantes en las compensaciones, a entidades que no sean las señaladas específicamente en el artículo 360 de la Constitución precitadas.”[15] Por estas razones, el interviniente opina que las disposiciones acusadas son contrarias al artículo 360. 2. Federación Colombiana de Municipios. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios intervino para solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas, con excepción del artículo 21 de la Ley 756 de 2002, el cual considera acorde con la Constitución. El actor fundamenta lo anterior en los siguientes argumentos. El interviniente sostiene que los artículos 332 y 360 de la Constitución, al referirse al Estado como titular de los recursos naturales no renovables, hace alusión a todas las autoridades públicas, razón por la cual no utilizó el término “Nación”, el cual “tiene una connotación precisa y concreta alusiva a la persona jurídica central”[16]. Ahora bien, en cuanto a la destinación de los provechos generados por tales recursos, la Federación de Municipios considera que, en vista de que la existencia de las compensaciones depende de una estipulación contractual, toda disposición a nivel de ley acerca de la destinación de los recursos mencionados debe ser presumida como una regalía. Por esto, el actor considera que el legislador utiliza erróneamente la palabra “compensaciones” cuando en realidad se trata de regalías. En los casos en que una contraprestación a cargo del concesionario o explotador esté dispuesta unilateralmente por el legislador a favor del estado, se cumplen los elementos para la existencia de una regalía, por lo que es inconstitucional confundir esta contraprestación con una compensación.[17] El interviniente aduce que el artículo 361 clasifica las regalías en directas e indirectas. Las primeras son las que son distribuidas a los municipios y departamentos sin intermediarios, mientras que las segundas son las que se distribuyen a los municipios y departamentos a través del Fondo Nacional de Regalías. Esto lleva a concluir que todas las regalías deben ser distribuidas a las entidades territoriales. Por esta razón, concluye que las normas que destinan las compensaciones a autoridades del nivel central violan el artículo 360. De otra parte, la Federación de Municipios afirma que la presencia del término “participar” contenida en el inciso 3º del artículo 360 de la Carta conlleva a que los entes territoriales diferentes de los productores o portuarios tengan acceso a las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables. Por esta razón, los municipios que no son productores ni portuarios pueden ser destinatarios de éstas. Así, el interviniente sostiene que las normas que disponen la participación de municipios no productores ni portuarios deben ser declaradas exequibles. Por último, el interviniente considera que las disposiciones que asignan regalías o compensaciones a las corporaciones autónomas regionales son contrarias al artículo 360. A pesar de que estas autoridades hacen parte de los departamentos, las normas acusadas despojan a las entidades territoriales del manejo y la administración autónoma de estos dineros, lo cual resulta contrario a las disposiciones constitucionales que afirman que dichas entidades tienen derecho al manejo autónomo de los recursos mencionados. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse de conocer la demanda contra el artículo 48 de la Ley 141 de 1994 y declarar la exequibilidad del resto de normas demandadas. En cuanto al artículo 48 demandado, la Procuraduría sostiene que éste fue modificado por el artículo 29 de la Ley 756 de 2000, por lo que la norma demandada no produce efecto jurídico alguno. Al existir carencia de objeto, la Corte debe inhibirse de estudiar el problema.[18] En cuanto a las demás disposiciones demandadas, se pregunta el Ministerio Público si “el legislador, al distribuir las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables, incluyendo como participantes en tal distribución a empresas industriales y comerciales, a corporaciones autónomas regionales, a fondos de inversiones regionales, a regiones administrativas y de planificación, al Fondo Nacional de Regalías y a municipios no productores, violó el concepto de distribución de regalías y el principio de autonomía territorial.”[19] El Procurador considera que la respuesta a esta pregunta es negativa, por los siguientes argumentos: Primero, sostiene que, de acuerdo a los artículos 332 y 360 del Estatuto Superior, los recursos naturales no renovables son propiedad del Estado, razón por la cual éste tiene el derecho, por medio de la ley, de definir la destinación de sus excedentes, dentro de los parámetros prescritos por la Constitución. De esta manera se descarta que las entidades territoriales puedan exigir una participación y administración exclusivas de dichos recursos. Segundo, el Procurador estima que el demandante no distinguió correctamente entre las regalías y las compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. De una parte, las regalías son “contraprestaciones contractuales mínimas definidas legalmente y de carácter obligatorio”[20], que pueden ser distribuidas por el legislador, ya sea directamente a los entes territoriales productores o transportadores de recursos naturales no renovables, ya sea a los demás municipios y departamentos a través del Fondo Nacional de Regalías. De otra parte, las compensaciones son contraprestaciones que se “originan no como un imperativo legal, sino como pagos adicionales pactados en concreto en cada una de las relaciones contractuales celebradas para la explotación de recursos naturales no renovables”. Las compensaciones, continúa la Procuraduría, “son de naturaleza indemnizatoria, y por tanto, le permiten al legislador un tratamiento distributivo diferente, ya sea previendo y estimando impactos sociales, ambientales, de seguridad y salubridad públicas, o de orden administrativo, en cuanto a costos relacionados con la explotación de tales recursos.”[21] Por esta razón el legislador puede prever una asignación de las compensaciones a entidades que no sean territoriales, pero que presten un servicio en la explotación de recursos naturales no renovables, o se vean afectadas por ella. Concluye que las entidades territoriales tienen una “participación directa, pero proporcional según lo defina el legislador, y no una participación exclusiva sobre la totalidad de los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones.”[22] VII. CONCEPTO SOLICITADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. La Corte consideró necesario aclarar ciertos aspectos sobre los cuales intervinieron el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión Nacional de Regalías. Por esta razón solicitó a estas dos entidades que respondieran varias preguntas que versaban sobre la justificación constitucional de la asignación de compensaciones monetarias a los entes beneficiarios por las normas acusadas y sobre los porcentajes asignados a cada una de ellas. La Comisión Nacional de Regalías respondió las preguntas adelantadas por la Corte considerando que el legislador “puede dentro de su competencia y dentro de su leal saber y entender, distribuir regalías y compensaciones como a bien lo tenga”. Adicionalmente, el interviniente justificó la asignación de las rentas provenientes de las compensaciones a algunas entidades específicas de la siguiente manera: La asignación de compensaciones a empresas industriales y comerciales del estado tiene justificación en que éstas son las entidades competentes para “atender los subsectores específicos” de cada uno de los recursos naturales no renovables. Estas empresas tienen funciones relativas al desarrollo de proyectos comunitarios con el fin de propender por un desarrollo social y económico de los sectores afectados por la explotación de recursos naturales no renovables. Igualmente estas empresas deben fomentar la explotación futura de dichos recursos, por lo que es razonable que una parte de las rentas producidas en el presente sea destinada a garantizar unos niveles aceptables de actividad minera en el futuro. Por su parte, la destinación de las compensaciones a las corporaciones autónomas regionales tiene asidero en las estipulaciones constitucionales según las cuales “las contraprestaciones provenientes de la actividad minera deben invertirse entre otras acciones en la preservación del medio ambiente”. Por último, de manera general, la Comisión Nacional de Regalías considera que los recursos provenientes de las compensaciones son una parte importante e irremplazable de los presupuestos de las entidades competentes para fomentar el desarrollo del subsector explotado, o para la preservación del medio ambiente. En vista de que las regalías deben, por orden constitucional, ser destinadas a las entidades territoriales, es razonable que parte de las compensaciones se dirija a dichas empresas. 2. Para el Ministerio de Minas, “el Constituyente al establecer la obligatoriedad de las regalías, (…) independiente de cualquier otro derecho o compensación que se pacte, se refería a la otra clase de contraprestaciones que señalaba el anterior código de minas, las que son de la órbita contractual, esto es, se acuerdan dentro de los contratos que hayan celebrado las entidades descentralizadas titulares de los aportes mineros”. En este orden de ideas, las empresas industriales y comerciales del Estado cuyas funciones incluyen las labores de perfeccionar contratos cuyo objeto sea la explotación de recursos naturales no renovables, pueden pactar el pago de contraprestaciones adicionales a las regalías. El Ministerio de Minas y Energía considera que, en vista de que la Constitución no estableció una distribución específica para las compensaciones (como sí lo hizo para las regalías), “defirió al Legislador la competencia para determinar (…) la distribución” de las compensaciones. VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. 2. Cuestiones previas. 2.1. Inhibición con respecto al artículo 48 de la Ley 141 de 1994. La Corte constata que el artículo 48 de la Ley 141 de 1994 fue modificado en su totalidad por el artículo 29 de la Ley 756 de 2002. La segunda de estas disposiciones establece lo siguiente: “Artículo 29. El artículo 48 de la Ley 141 de 1994 quedará así: “Artículo 48. Distribución de las compensaciones derivadas de la explotación de hidrocarburos. Las Compensaciones Monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos, se distribuirán así: Departamentos productores 22% Municipios o distritos productores 10% Municipios o distritos portuarios 8% Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol, o quien haga sus veces 50% Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones 10%” En efecto, si se compara la norma demandada con la anteriormente citada se aprecia que dos de los enunciados acusados no fueron modificados sino que continúan vigentes mientras que el resto sí fueron derogados. De esta manera, la inclusión dentro de los destinatarios de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos a la Empresa Industrial y Comercial del Estado y a la Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen tales explotaciones es igual tanto en la norma acusada como en la disposición precitada. Respecto de estas entidades, se mantuvo el porcentaje de asignación de 50% para Ecopetrol y se incrementó de 5% a 10% para la Corporación Autónoma Regional. Así pues, el artículo 29 de la Ley 756 no derogó las disposiciones que asignan las rentas provenientes de compensaciones a Ecopetrol y a la Corporación Autónoma Regional correspondiente. De otra parte, la nueva norma excluyó de la distribución de las compensaciones monetarias a las regiones administrativas y de planificación, o como entidades territoriales, y al Corpes Regional en cuyo territorio se efectuara la explotación. Por lo tanto, los enunciados que destinaban dichos recursos a estas entidades fueron derogados. Por esta razón, y en concordancia con lo solicitado por el Procurador, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de parte de la disposición acusada, pero sólo de los enunciados derogados. Cuando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados, la Corte en virtud del principio pro actione se pronuncia sobre tales contenidos normativos, para lo cual efectúa una integración normativa entre la norma acusada y la norma que la modificó parcialmente. Es así como en la sentencia C-978 de 2002[23] la Corte decidió pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad del numeral 18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994, que había sido formalmente subrogado por el artículo 6 de la Ley 756 de 2002 pero cuyos enunciados eran idénticos. En el mismo sentido, la sentencia C-957 de 1999[24] estableció lo siguiente: “Es así como, aún frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas contra normas que han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de mérito si se encuentra que aquellas continúan produciendo efectos. Y lo es también cuando la norma ha sido subrogada sólo en forma parcial, tal como ocurre con la norma examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 -incluyendo algunos actos adicionales a los que se señalaban en el precepto subrogado que para su vigencia requieren ser publicados en el diario oficial-, en la otra parte del precepto conservó su vigencia, en cuanto no fue objeto de regulación por el precepto posterior” Por lo tanto, la Corte se inhibirá de conocer de la constitucionalidad de las expresiones “regiones administrativas y de planificación, o regiones como entidad territorial, productoras” y “Corpes Regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo territorio se efectúan las explotaciones”, pero se pronunciará de fondo sobre los enunciados “Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol o quien haga sus veces” y “Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúan las explotaciones” del artículo 48 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 756 de 2002. 2.2. Inhibición respecto a las expresiones “Corpes regional o la entidad que los sustituya en cuyo territorio se efectúen las explotaciones” contenida en el artículo 40 acusado y “Fondo de Inversión Regional FIR” contenida en los artículos 46 y 47 demandados. Los artículos 40, 46 y 47 de la Ley 141 de 1994 establecen que los Consejos Regionales de planeación económica y social (Corpes) y el Fondo de Inversión Regional (FIR) son destinatarios de una porción de los recursos generados por de las compensaciones pactadas por la explotación de carbón, otros recursos naturales no renovables y minerales radioactivos respectivamente. Los Consejos Regionales de planeación económica y social (Corpes) fueron creados por la Ley 76 de 1985 y los Decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986, mediante los cuales el país se dividió en cinco grandes regiones[25]. Posteriormente, mediante Decretos 2411 de 1987 y 1113 de 1992, se reglamentó lo relativo a la organización de dichas regiones y la ejecución de los recursos provenientes de los Fondos de Inversión Regional que contribuían a financiar los Corpes. Dicha división tenía como objeto la planificación y el desarrollo económico y social de las diferentes regiones.[26] Posteriormente, el artículo 51 de la Ley 152 de 1994 (Ley orgánica del Plan de Desarrollo), estableció que los Corpes debían promover la organización de las regiones de que trata el artículo 306 de la Constitución y dio un plazo de dos años para la terminación de dichos Consejos. El plazo de dos años fue ampliado por el artículo 1º de la Ley 290 de Julio de 1996, prorrogado así la vigencia de estos Consejos hasta el 1º de enero del año 2.000.[27] Por último, el Decreto 1234 de 2000 fijó las directrices para el desmonte de la estructura administrativa y financiera de los Consejos Regionales de Planificación y la transferencia final de los recursos del Fondo de Inversión Regional[28] al Tesoro Nacional. Por lo tanto, los Corpes, y el Fondo de Inversión Regional dejaron de existir. Así pues, las enunciados que asignaban ciertas rentas por concepto de compensaciones a los Corpes regionales y al Fondo de Inversiones Regionales FIR, fueron derogados tácitamente por las normas anteriormente citadas. Por lo tanto, la Corte considera que debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre las expresiones mencionadas. Así se dispondrá en la parte resolutiva. 2.3. Inhibición por ineptitud del tercer cargo según el cual las normas acusadas violan los artículos 80 y 334 de la Constitución. Antes de proceder con el juicio de constitucionalidad de las normas acusadas, la Corte habrá de analizar si el tercer cargo planteado por el actor reúne los criterios de procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad desarrollados en la jurisprudencia constitucional. La Corte advierte que la demanda es inepta en lo relativo al argumento según el cual las normas acusadas vulneran los artículos 80 y 334 de la Carta. El actor afirma que todas las normas demandadas infringen los artículos 80 y 334 superiores ya que los municipios cuentan con una “autonomía absoluta” para la planificación, el manejo y el aprovechamiento de los recursos ambientales. Para el actor los municipios productores “nada pueden hacer en materia ecológica, por que el 50% de las compensaciones de hidrocarburos se va para Ecopetrol, (…), porque carecen de recursos fiscales – compensaciones porque son manejados por otras entidades que no tienen competencia para manejarlos”[29]. Igualmente, el actor sostiene que “las finanzas públicas municipales, las compensaciones de las normas demandadas obviamente hacen parte de la economía y el Estado puede ser el Nacional, el departamental o el municipal; si las sentencias C-535 de 1996 y C-221 de 1997, a falta de desarrollo legal por ignorancia del Congreso, han desarrollado a partir del artículo 80 superior, que solo el Estado municipal y el estado departamental tienen competencia para intervenir en la preservación del modelo ecológico, y si las normas demandadas mandan a otras entidades y empresas, Fondos , Corporaciones, etc…, diferentes del Estado cumplan esas funciones ecológicas, es claro entonces que esas normas violan el artículo 334 de la Carta, o sea que violan la racionalización económica, por cuanto le están quitando recursos fiscales a los estados municipales y departamentales y municipios portuarios, que tienen interrelación directa con la explotación de recursos naturales no renovables”. Sin embargo, el demandante no presenta argumentos específicos por los cuales los artículos 80 y 334 de la Carta resultan vulnerados por las normas acusadas. En efecto, los argumentos consignados en la demanda no muestran que exista una oposición entre la destinación legal de las compensaciones y los artículos 80 y 334 de la Constitución. No se dice qué lleva al actor a sostener que los artículos 80 y 334 de la Constitución establecen que únicamente las entidades territoriales son competentes para intervenir en la preservación del modelo ecológico, cuando el tenor literal de tales normas superiores no refieren a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales sino que abordan materias ajenas a cuestiones relativas al ordenamiento territorial. Así pues, la Corte reitera que "[e]l juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales'[30] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan"[31], oposición que no se muestra respecto de los artículos 80 y 334 de la Carta. Por lo tanto, dado que el actor no muestra específicamente por qué existe una contradicción entre estas normas superiores y las acusadas, la Corte se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de las normas acusadas en relación con el tercero de los cargos formulados. 3. Problema jurídico De una parte, el demandante y uno de los ciudadanos intervinientes consideran que la distribución de compensaciones originadas en la explotación de recursos naturales no renovables a autoridades que no son entidades territoriales productoras o portuarias es violatoria de los artículos 1, 287 y 360 de la Constitución. Así mismo, la Federación Colombiana de Municipios estima que las normas constitucionales mencionadas se transgreden debido a la destinación legal de las compensaciones a autoridades que no son entidades territoriales. Por su parte, los ministerios intervinientes y el Procurador General de la Nación afirman que, a diferencia de lo que sucede con las regalías, la Constitución no señala ninguna distribución obligatoria para las compensaciones ni asigna tales recursos a las entidades territoriales exclusivamente, por lo que las normas acusadas no violan el régimen de distribución de regalías y compensaciones ni la autonomía de las entidades territoriales. De acuerdo a lo anterior, pasa la Corte a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es contrario a la naturaleza consensual y reparatoria de las compensaciones (artículo 360 superior) y al principio de autonomía de las entidades territoriales (artículos 1 y 287 de la Carta), que la ley incluya dentro de los destinatarios de las compensaciones monetarias (i) a empresas industriales y comerciales del Estado, (ii) a Corporaciones Autónomas Regionales en cuyo territorio se efectúen las explotaciones de los recursos naturales no renovables, (iii) a Consejos Regionales de Planeación Económica y Social (Corpes regionales), (iv) al Fondo de Inversión Regional, (v) al Fondo Nacional de Regalías, y (vi) a las entidades territoriales que no sean productoras o portuarias? Para resolver este problema, la Corte estudiará si las disposiciones acusadas son contrarias (i) a los postulados estipulados en el artículo 360 de la Constitución acerca de las compensaciones, y (ii) al principio de autonomía de las entidades territoriales. 4. Análisis del primer cargo. Las normas acusadas no son contrarias al artículo 360 de la Constitución. Pasa la Corte a establecer si la destinación legal en favor de las entidades mencionadas en el punto anterior, de los recursos provenientes de compensaciones pactadas en los contratos de explotación de recursos naturales no renovables, viola lo establecido por el artículo 360 de la Constitución acerca de la naturaleza jurídica de dichas contraprestaciones. Para resolver este problema, la Corte (i) hará referencia a la naturaleza jurídica de las compensaciones y a los elementos que las diferencian de las regalías, así como a las normas constitucionales que regulan dicha materia, y luego (ii) abordará el problema en concreto con base en las premisas sentadas. 4.1. Régimen constitucional de las compensaciones. Diferencias con el régimen de las regalías. En primer término es necesario hacer una breve referencia al régimen constitucional de los recursos naturales no renovables, y al lugar de las compensaciones dentro del mismo. Las normas constitucionales que regulan lo concerniente a los recursos naturales no renovables son, principalmente, los artículos 332, 360 y 361 de la Carta. A continuación se transcriben estas disposiciones: ARTICULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. ARTICULO 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. ARTICULO 361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Las disposiciones precitadas abordan tres temas: Primero, la Constitución establece la titularidad de los recursos naturales no renovables. Segundo, determina la potestad del legislador para decidir acerca de las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables y los derechos generados a partir de estas actividades. Tercero, define algunas características de las contraprestaciones generadas por la explotación de dichos recursos y la destinación de las rentas provenientes de ellas. La Corte dividirá su análisis en dicho orden. 4.1.1. El propietario de los recursos naturales no renovables es el Estado, el cual comprende el conjunto de todas las autoridades públicas. El artículo 332 superior establece que “(e)l Estado es propietario de (…) los recursos naturales no renovables.” Esta expresión, y en particular la palabra “Estado” contenida en ella, puede ser interpretada de maneras diferentes. Por ejemplo, Es posible concluir que dicha norma se refiere exclusivamente a las entidades territoriales, o por el contrario, que es atinente únicamente a las autoridades de nivel central. Esta cuestión ya ha sido resuelta por la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido que el artículo 332 se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales”.[32] En la sentencia citada, al estudiar la titularidad de los recursos naturales no renovables y de los ingresos provenientes de su explotación, la Corte estimó que la utilización de la palabra “Estado” en los artículo 332 y 360 quería evitar dos peligros: “De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralización nacional de los beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales, ya que una tal concentración les parecía incompatible con el espíritu descentralizador de la Carta, pues las regalías eran consideradas uno de los instrumentos más importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Nación se reservara para sí el producto de las regalías. (…) De otro lado, la regulación constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. (…) Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.”[33] 4.1.2. La competencia de distribuir las rentas generadas por la explotación de recursos naturales no renovables es del legislador. 4.1.2.1. Para la jurisprudencia de la Corte, debido a que “se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regalías y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no sólo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, marítimos o fluviales, que sirven para transportarlos”[34]. En este orden de ideas, el artículo 360 dispone en su inciso 1º: “La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. Así, la Corte ha señalado que la destinación de las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables y la definición del grado de participación de las entidades territoriales en ellas, son asuntos cuya determinación compete al legislador en ejercicio de su potestad de configuración. La Corte ha dicho que "(...) (D)e conformidad con lo establecido en el artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el legislador ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a establecer en qué porcentaje participan los departamentos o municipios productores y los puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables, sino, también, a fijar su destinación.[35] En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales, la ley puede indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los artículos 287-3 y 362 de la Carta". (…) Dado que la Constitución no establece los porcentajes de participación de unas y otras entidades territoriales, debe afirmarse que, en esta materia, el legislador ostenta un amplio poder de configuración[36]. En consecuencia, la ley es la encargada de definir cuál es el porcentaje de las regalías y compensaciones destinado a los departamentos o municipios productores o portuarios – o asignación directa -, y cuál el remanente que será destinado a las restantes entidades territoriales o a otros órganos que, pese a no ser asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la Constitución, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, como la protección del medio ambiente[37] - asignación indirecta -.” [38] De lo anterior se concluye que el legislador cuenta con una potestad de configuración, cuya amplitud varía según sea la materia específica por él tratada, para regular lo concerniente a la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. Ahora bien, la Corte ha reiterado que las potestades legislativas no son absolutas, y que aún en los casos en los cuales el legislador dispone de un margen de configuración, éste debe respetar ciertos criterios de razonabilidad. Pasa la Corte a preguntarse qué limites tiene el legislador para regular lo referente a las contraprestaciones por la explotación de recursos naturales no renovables. 4.1.2.2. Esta Corporación ha establecido que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso y que es a él a quien ha sido atribuida la cláusula general de competencia legislativa[39]. Esto lleva a que las limitaciones a la potestad legislativa, sea más amplia o más restringida, en atención a la materia regulada, a los valores constitucionales relevantes en cada caso, al instrumento mediante el cual se adoptó la regulación y al contexto jurídico y empírico en el cual se inscribe, entre otros criterios analizados por esta Corte. Ahora bien, pasando al caso presente, la Corte se pregunta cuáles son los límites de la potestad legislativa para regular lo concerniente a las rentas generadas por la explotación de los recursos naturales no renovables. Este problema ya ha sido abordado por la Corte Constitucional que ha señalado que la irrazonabilidad que justifica declarar una norma inconstitucional debe ser manifiesta. El actor tiene entonces razón en que es posible controlar constitucionalmente la manera como la ley fija los porcentajes que deben ser pagados al Estado por la explotación de estos recursos. Sin embargo, como la libertad del Congreso en esta materia es muy amplia, entonces es obvio que el control ejercido por el juez constitucional debe ser muy respetuoso de los criterios que haya tenido el Congreso para fijar esos montos, por cuanto, se repite, la propia Carta ha deferido a la ley la fijación de estos porcentajes. Por consiguiente, en estos casos, sólo podrá declararse la inconstitucionalidad de aquellas regulaciones que sean manifiestamente irrazonables y desproporcionadas, o vulneren prohibiciones constitucionales específicas. [40] Dado que el propio constituyente atribuyó al legislador la competencia específica de regular lo concerniente a las condiciones de la explotación de recursos naturales no renovables y los derechos que de ella se derivan, las limitaciones a dicha potestad pueden estar fundamentadas en una manifiesta irrazonabilidad o una clara transgresión de prohibiciones específicas contenidas en la Constitución. De acuerdo a estos criterios, la Corte pasa a estudiar cuáles son las limitaciones específicas que la misma Constitución estableció para la regulación de las regalías y compensaciones. 4.1.3. Límites de la potestad de configuración del legislador. Las contraprestaciones generadas por la explotación de recursos naturales no renovables y la destinación de las mismas. El inciso 2º del artículo 360 de la Constitución dispone que “(l)a explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.” De la anterior disposición se concluye que la explotación de recursos naturales no renovables puede generar diferentes rentas en cabeza del Estado. Primero, la explotación de los mencionados recursos genera obligatoriamente una regalía en cabeza del Estado. Segundo, los contratos perfeccionados con el objeto de adelantar actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables, pueden acordar también a favor del Estado, unas rentas llamadas (i) compensaciones o (ii) derechos. Tercero, con base en las normas superiores relativas a la potestad impositiva del Estado, a éstas rentas se pueden sumar las tributarias, de conformidad con lo que establezca la ley dentro del marco de la Constitución. A continuación se analizan las contraprestaciones gener...