Sentencia C-246 de 2019

C-246-19 Sentencia C-246/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicable al ejercicio de las funciones de las autoridades municipales AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y CONGRESO DE LA REPUBLICA-Determinación de funciones de inspección, vigilancia y control SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspección, vigilancia y control del Estado FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL-Definición TOMA DE POSESION CON FINES DE LIQUIDACION-Finalidad La figura de la toma de posesión con fines de liquidación tiene como fundamento proteger el interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los intereses de los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la medida PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones de inspección y vigilancia de servicios públicos La delegación en las superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés genera PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DELEGACION DE FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades para intervenir entidades de salud del orden departamental Para la Corte es claro que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la atribución prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales, los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la estructura de la administración nacional. Lo anterior, se debe a que no se desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, según los criterios fijados en la jurisprudencia constitucional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la República LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA LA REGULACION DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance Referencia: Expediente D-11896 Demanda de inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011. Actores: Nixon Torres Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política (en adelante, la “Constitución”), los ciudadanos Nixon Torres Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez cuestionaron la inconstitucionalidad de apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011. Por medio de auto del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el suscrito Magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda por encontrar que no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ni con las cargas de argumentación de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, en el auto inadmisorio se concedió a los demandantes un término de tres (3) días para corregir la demanda y se les advirtió que, de no corregirla según lo indicado, se procedería a su rechazo, teniendo en cuenta que el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 dispone que si la corrección no se hiciese “en dicho plazo se rechazará”. La Secretaría General de la Corte informó que el auto del siete (7) de febrero de 2017 fue notificado por medio de estado número 022 del nueve (9) de febrero de 2017, fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. Al analizar el escrito de subsanación, encontró el Magistrado sustanciador que prima facie la demanda de constitucionalidad cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, según han sido estos interpretados por la jurisprudencia constitucional, por lo cual procedió a admitir la demanda de la referencia mediante auto del primero (1º) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Como consecuencia de lo anterior, mediante oficio del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017), la Secretaría de la Corte hizo constar que el auto admisorio fue notificado por medio del estado número 037 del tres (3) de marzo de 2017, fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. De igual forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de marzo de 2017, la Secretaría hizo constar que el término de ejecutoria transcurrió los días seis (6), siete (7) y ocho (8) de marzo de dos mil diecisiete (2017), venciendo en silencio. En el mencionado auto del primero (1º) de marzo de dos mil diecisiete (2017) se dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución y del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas demandadas; y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución. Igualmente, dispuso informar del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos, a la Federación de Loterías de Colombia, a la Asociación Colombiana de Médicos, a la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina –ASCOFAME, a Gestarsalud, a Fedesalud, a la Corporación Viva la Ciudad, a Así Vamos en Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Cámara de Servicios Legales, así como a los decanos de las facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia y de la Universidad del Rosario. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y resaltando en negrilla el texto respecto del cual se solicita a la Corte sea declarado inexequible: “LEY 715 DE 2001 (diciembre 21) por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Artículo 42. Competencias en salud por parte de la Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: […] 42.8. Establecer los procedimientos y reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea para su liquidación o administración a través de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir la reglamentación respectiva. (Nota: Numeral reglamentado parcialmente por el Decreto 3557 de 2008.). 42.9. Establecer las reglas y procedimientos para la liquidación de instituciones que manejan recursos del sector salud, que sean intervenidas para tal fin. (…) Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud. Para el ejercicio de sus funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva, realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen.” “LEY 1122 DE 2007 (enero 9) por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Artículo 37. Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: (…)5. Modificado por la Ley 1438 de 2011, artículo 124. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación.” “LEY 1438 DE 2011 (enero 19) D.O. 47.957, enero 19 de 2011 por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Artículo 82. Incumplimiento del Programa de Saneamiento Fiscal. Si con la implementación del programa de saneamiento fiscal y financiero, la Empresa Social del Estado en riesgo alto no logra categorizarse en riesgo medio en los términos definidos en la presente ley, deberá adoptar una o más de las siguientes medidas: […] 82.3 Liquidación o supresión, o fusión de la entidad. Artículo 124. Eje de acciones y medidas especiales. El numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, quedará así: “5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. Artículo 129. Normas de procedimiento intervención forzosa administrativa. El Gobierno Nacional reglamentará las normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación, administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominación que le otorgue el ente territorial en los términos de la ley y los reglamentos.” Es importante anotar que, además de las disposiciones trascritas, en el escrito de demanda se hace también referencia al artículo 48 de la Ley 715 de 2001. No obstante, de los argumentos que utiliza, puede concluirse que los demandantes hacen alusión en realidad al artículo 42 de la mencionada ley. B. LA DEMANDA La demanda, según fue esta corregida mediante escrito del trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017), argumenta que los apartes normativos que se cuestionan desconocen los siguientes artículos de la Constitución: 150.7, 189.15 y 22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4. De forma general, la tesis que defiende se resume de la siguiente manera: “ se demandan estos apartes por ser los que conforman el sistema normativo de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud, para liquidar las empresas sociales del Estado, como entidades vigiladas, desconociendo la fuente normativa de creación, que asigna competencias nacionales y territoriales en ese sentido, esto es, la Ley que las crea en el orden Nacional o los Acuerdos y las Ordenanzas, en el orden territorial, así como el principio de autonomía territorial, al no consultar o contar con la aprobación de liquidación del órgano de coadministración territorial que creó dichas Empresas Sociales del Estado”.[1] Para fundamentar lo anterior, la demanda sostiene, en primer lugar, que, según la Real Academia de la Lengua Española, las palabras “liquidación” y/o “supresión” son sinónimas. Partiendo de lo anterior, identifica dos cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas. El primer cargo de inconstitucionalidad lo denomina como “desconocimiento de la cláusula general de competencia”[2]. En su opinión, los apartes normativos demandados desconocen la cláusula general de competencia reconocida al Congreso de la República en lo referente a la organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema General de Seguridad Social Integral en Salud (en adelante, “SGSSS”), ya que estos no tuvieron en cuenta las competencias asignadas al Presidente de la República, a los concejos municipales, a las asambleas departamentales, a los alcaldes y a los gobernadores en materia de liquidación y/o supresión de las entidades de los órdenes nacional y territorial. De forma más específica, afirma la demanda que se vulnera el artículo 150.7 de la Constitución, que indica que es competencia del Congreso de la República suprimir cualquier entidad pública del orden nacional, en desarrollo de su atribución de determinar la estructura de la administración nacional. Sostiene la demanda que, por lo anterior, al asignar a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia de liquidar o suprimir entidades del sector salud del orden nacional se desconoce que en dicho orden debe ser el órgano legislativo el que determine si suprime o liquida una entidad de esa naturaleza. Igualmente, señala que se viola lo dispuesto en los numerales 15 y 22 del artículo 189 de la Constitución, por cuanto al Presidente de la República le fue asignada la competencia de suprimir organismos o entidades nacionales con arreglo a la ley, sin exceptuar las entidades u organismos del sector salud, competencia que pierde por virtud de las normas demandadas, pues ellas se la asignan a un organismo de vigilancia y control, creado para el sector salud. Argumentan los accionantes que los apartados demandados vulneran también lo establecido en los artículos 300.7 y 305.8 de la Constitución, que establecen que en el orden departamental es la asamblea departamental a quien le corresponde la competencia de determinar la estructura de la administración. Aducen que, debido a eso, la asignación de la competencia de liquidación o supresión asignada a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce tales disposiciones constitucionales. A su vez, afirma la demanda que los enunciados demandados violan lo dispuesto en los artículos 313.6 y 315.4 de la Constitución, pues, según estos, las competencias territoriales asignadas a los municipios, a través de los concejos, incluyen establecer la estructura de la administración municipal. Indican que, debido a lo anterior, la asignación de la competencia de liquidación o supresión a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce las competencias asignadas por la Constitución a los concejos municipales. El segundo cargo planteado en la demanda de inconstitucionalidad tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial. Al respecto, argumenta que las competencias asignadas por las normas demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud vulneran el principio de autonomía territorial, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 287 y en el artículo 289 de la Constitución. Se explica este cargo de la siguiente forma este cargo: “la facultad directa de liquidar [otorgada a la] Superintendencia Nacional de Salud, sin observar la autonomía territorial de la que gozan estos entes territoriales, para la gestión de sus intereses, donde las entidades territoriales tienen adscrita la creación y supresión o liquidación de entidades de su propio orden, [altera] este marco jurídico, no tanto como competencia sino como una ruptura constitucional con la autonomía de las entidades territoriales, toda vez, que por las disposiciones atacadas la Superintendía (sic) Nacional de Salud, sin la más mínima observancia a este marco normativo constitucional, asume directamente la liquidación de entidades, como las prestatarias de servicios de salud, es decir, empresas sociales del estado[,] sin acudir al ente territorial creador de dicha entidad en el territorio […]”[3]. Con fundamento en las anteriores razones, concluyen los demandantes que la competencia de liquidación de empresas sociales del Estado (en adelante, “ESE”[4]) asignada a la Superintendencia Nacional de Salud debe observar las competencias asignadas a las autoridades nacionales y territoriales, lo cual, a su juicio, conduce a la necesidad de declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio de Salud y Protección Social El interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los textos normativos demandados. Fundamenta su petición en distintos argumentos. En primer lugar, sostuvo que es competencia privativa del legislador expedir las normas a las cuales debe ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control, así como aquellas que rijan el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, entre los cuales se encuentra el servicio de salud. Indicó que, en ejercicio de tal competencia, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se reguló el SGSSS, así como la Ley 1122 de 2007, que creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del SGSSS. Señaló que esta última ley tiene fundamento en el artículo 189.22 de la Constitución, según el cual le corresponde al Presidente ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, siendo la salud uno de ellos. Afirmó que tal atribución la cumple el Presidente a través de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual, en su opinión, no infringe norma constitucional alguna, ya que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, el Presidente no puede ejercer de forma personal y directa todas las funciones que la Constitución le atribuye. En segundo lugar, afirmó que de las leyes y decretos reglamentarios que definen la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se desprende que la facultad de liquidación de una entidad del sector, como resultado de una inspección técnica de inspección, vigilancia y control, no impide que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman o fusionen entidades del sector salud en departamentos o municipios por decisiones que adopten las corporaciones públicas territoriales. En este sentido, explicó que “la competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud para ‘liquidar’ entidades que manejen los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud obedece única y exclusivamente a la existencia de un conjunto de hechos anómalos, bien sea momentáneo, ora dilatado en el tiempo, debidamente investigado, acreditado, demostrado y con una contundencia tal que conduce de manera inexorable a la liquidación de la entidad, como solución final y única al problema”[5]. Finalmente, explicó que la mencionada Superintendencia de Salud es un organismo técnico que tiene las competencias para llevar a cabo una liquidación, a diferencia de las asambleas y los concejos, que no son organismos técnicos ni administrativos, por lo que, a su juicio, sería inadecuado dejar “en [sus] manos la competencia de liquidar entidades que manejen recursos del sector salud”[6], como resultado del ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control. b. Superintendencia Nacional de Salud El interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida, por dos razones distintas. Por un lado, argumentó que así debe actuarse con relación al cargo formulado contra el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, por cuanto los demandantes no identificaron las normas por un error de referencia. Así, explicó que en la demanda original se hizo referencia al artículo 48 de la Ley 715 de 2001, por lo que posteriormente, en el escrito de corrección, se precisó por los demandantes que la referencia correcta era al artículo 42 de la mencionada ley, pero olvidando trascribir la totalidad de la norma demandada, según lo exige el Decreto 2067 de 1991. Por otro lado, solicitó a la Corte proceder así también con relación a la totalidad de los artículos demandados, argumentando que el cargo planteado contra ellos carece de pertinencia, pues se asume que autorizan a que la Superintendencia Nacional de Salud suprima empresas sociales del Estado, cuando en realidad se refiere a su liquidación. En este sentido, afirmó que “los peticionarios confunden y refunden dos decisiones jurídicas de distinto origen, naturaleza y autoría: la orden administrativa de liquidación con la decisión de supresión”, agregando que “esa equivocación de por sí desvirtúa los cargos de inconstitucionalidad”[7]. Explicó que, en este sentido, lo siguiente: “Quien liquida no suprime, así que no hay un desborde funcional en tanto que la Superintendencia, en el campo de sus funciones de inspección, control y vigilancia, ordena la liquidación fundada en razonamientos estrictamente técnicos que amenazan la prestación del servicio de salud, sin ordenar la supresión de la entidad en el orden administrativo de nivel nacional, departamental o municipal, que corresponda, competencia que permanece incólume en el Presidente, en el Gobernador y o Alcalde, según concierna”[8]. Adicionalmente, solicita la exequibilidad de las demás normas demandadas, con fundamento en la naturaleza jurídica de la Superintendencia, a la cual se le asignan competencias como última ratio para proteger el derecho a la salud de los usuarios y propender por el mantenimiento del equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud. En el mismo sentido, indica que no se observa la vulneración alegada por los demandantes, ya que las disposiciones demandadas de ninguna manera impiden que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman empresas sociales del Estado en departamentos o municipios, por decisiones que adopten las autoridades territoriales, cualquiera que sea su razón legal. Por último, hace una solicitud adicional a esta Corporación para que realice “un razonamiento de soporte de la inspección, vigilancia y control que le corresponde a la Superintendencia de Salud respecto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de forma tal que se distinga la decisión motivada y reglada de ordenar la liquidación de sus entidades vigiladas, de la de supresión como decisión autónoma de las autoridades territoriales con competencia para eso”[9]. Al respecto, inició afirmando que “[l]a definición ontológica del Estado que realiza el artículo primero de la Constitución Política previene en contra de argumentos como los expuestos por los demandantes”[10], ya que, en su opinión la descentralización administrativa no priva a las autoridades centrales de sus competencias. Señaló que una de esas competencias es la inspección y vigilancia en la prestación de los servicios públicos, según lo dispone el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución, la cual fue atribuida al Presidente de la República, quien a su vez la ha delegado en las superintendencias. En relación específicamente con la Superintendencia Nacional de Salud, indicó que le fueron asignadas funciones de inspección, vigilancia y control en asuntos como “el financiamiento del sistema general de seguridad social en salud, el aseguramiento, la prestación de servicios de salud, la atención al usuario y la focalización de los subsidios en salud, entre otros”[11]. Igualmente, explicó que, con tal propósito, dicha entidad tiene competencia sobre distintos sujetos, entre los que se encuentran las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las prestadoras de servicios de salud –tanto públicas como privadas–, las direcciones territoriales de salud en desarrollo de las funciones que lleven a cabo en ese sector, la Comisión de Regulación en Salud, el Fondo de Solidaridad y Garantía, y los sujetos que gestionen, programen, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás arbitrios del SGSSS. Luego de realizar estas consideraciones, el interviniente se refirió de forma específica a las normas constitucionales demandadas. Respecto de los artículos 42 y 68 de la Ley 715 de 2001, sostuvo que, al autorizar a la Superintendencia Nacional de Salud para que administre o liquide aquellas instituciones que manejan recursos del SGSSS, se limitan a desarrollar lo establecido en el artículo 49 de la Constitución. Así, esta última norma establece que la atención en salud es un servicio público que compete al Estado, el cual lo ejerce a través del Ministerio de Salud y Protección Social, a quien encarga de la función de regularlo, y mediante la mencionada Superintendencia, a quien le atribuye funciones de inspección, vigilancia y control. Agregó que la prestación del servicio de salud compromete al Estado, “lo que genera una condición transversal que trasciende la gestión de los intereses propios que determina el rango de autonomía de las entidades territoriales”[12]. Con relación al artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011, el cual se refiere a la facultad de administrar o liquidar las entidades vigiladas como resultado de procesos de intervención forzosa, consideró que también se ajusta a la Constitución, particularmente a su artículo 365. Afirmó que este último establece que los servicios públicos deben someterse al régimen jurídico que fije la ley y someterse a la regulación, el control y la vigilancia del Estado, sin importar la naturaleza de la entidad por la que sean prestados. Resaltó además que la liquidación es el resultado de un proceso de posesión, el cual procede en situaciones excepcionales, por causales definidas expresamente por la ley, que da lugar a desplazar a los administradores y propietarios y cuya finalidad es resolver la situación e impedir que los efectos de la situación anormal que le dieron origen se extiendan y se generalicen. Precisó que, según lo anterior, a diferencia de lo que asumen los accionantes, el carácter territorial de una entidad pública no es un criterio que impida a un órgano del sector salud ser objeto de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Al respecto, concluyó lo siguiente: “Una conclusión como la proponen los demandantes supondría una limitación no contemplada ni por la Constitución ni por la Ley[,] en virtud de la cual se impondrían a la Superintendencia Nacional de Salud funciones que no puede cumplir, en la medida en que[,] al verificar respecto de entidades vigiladas que tengan la naturaleza de entidades públicas del orden territorial, no puede ordenar la intervención forzosa administrativa par administrar o liquidar dicha entidad”. Finalmente, respecto del numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere a la posibilidad de que una ESE calificada de alto riesgo sea suprimida o liquidada, o incluso fusionada, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, afirmó que también se ajusta a la Constitución. Al respecto, indicó que las ESE no pueden sustraerse de la posibilidad de ser objeto de liquidación administrativa, pues esto “sería concederles un privilegio que generaría un trato desigual respecto de otros prestadores del servicio de salud, en flagrante violación de lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política”[13]. Adicionalmente, agregó lo siguiente: “reclamar una autonomía que las proteja [a las ESE] de la decisión de liquidación administrativa es poner en riesgo el Sistema General de Seguridad Social en Salud, por patrocinar engranajes sueltos que gozan de licencia de actuar y no responder a la inspección, vigilancia y control, de poner en resigo a sus usuarios sin la presencia de un garantice que asegure la calidad, continuidad y universalidad en la prestación del servicio, de abrir una vena por la que los recursos públicos en salud de origen municipal y departamental se pierdan, se despilfarren se dilapiden, a falta de instrumentos que materialicen la inspección, vigilancia y control, de forma tal que en estos casos críticos, se ordene la liquidación administrativa para contrarrestar todos los males que aquejan a las empresas sociales del Estado”[14]. c. Defensoría del Pueblo El interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Al respecto, explicó que la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades del sector salud no desconoce las competencias del Congreso de la República, pues el Presidente de la República puede suprimir entidades del orden nacional con base en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 o por decisión que se tome en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. Por su parte, con relación a las facultades de las entidades territoriales, argumentó que “los gobernadores y alcaldes gozan igualmente de la competencia para suprimir y liquidar entidades públicas de conformidad con el mecanismo que escoja la asamblea departamental y el concejo municipal, el cual en todo caso se encuentra supeditado a la ley”. Señaló además que la Superintendencia Nacional de Salud actúa en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, y su competencia se extiende a los ámbitos nacional y territorial. Por lo cual, concluyó que no existe oposición entre la facultad de esta entidad de liquidar entidades del sector salud y la competencia de autoridades nacionales y territoriales. 2. Intervenciones ciudadanas a. Cámara de Servicios Legales –ANDI Como pretensión principal, el interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda. En su opinión, esta carece de especificidad, pues se basa en afirmaciones generales y además “presume que las Entidades Territoriales gozan de la facultad de decretar la liquidación forzosa administrativa de empresas prestadoras del servicio de salud y que la misma se ve violada, cuando ficha facultad o competencia no ha sido asignada, ni por la constitución ni por la Ley, a las Entidades a las cuales se refiere la acción de manera abstracta”[15]. En todo caso, como pretensión subsidiaria, solicitó que se declarara la exequibilidad de todos los apartados normativos demandados. Para justificar su solicitud, consideró que, según la lógica del derecho concursal, debe ser un tercero, ajeno a la entidad que se encuentra sometida a un proceso de liquidación forzosa administrativa, la que la liquide. Sostuvo que, por lo anterior, “no se puede considerar que exista una usurpación de competencias ni una afectación a la autonomía territorial, ya que es una regla general para cualquier liquidación separar de la entidad liquidada a sus socios y administradores, incluyendo al Estado[,] de ser el caso, como un mecanismo de protección de los acreedores, puesto que ese tercero (para el caso concreto Agente Especial Liquidador) es una persona especializada sobre la cual no recaen intereses en los activos de la empresa, ni en las causales que llevaron a su liquidación”[16]. Agregó que la liquidación forzosa es resultado de la falencia patrimonial y/o administrativa de una entidad, por lo que no se trata de una decisión arbitraria de un tercero, sino que se fundamenta en la facultad del Presidente de la República de garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos, reconocida en los numerales 22 y 24 del artículo 189 de la Constitución. Indicó además que la salud es un servicio público, según lo dispone el artículo 49 de la Constitución. Agregó que esta norma debe interpretarse de forma conjunta con el artículo 189 numeral 22, antes mencionado. Sostuvo también que la competencia de inspección y vigilancia que puede ejercer el Presidente de la República con relación a las entidades del sector salud puede ser desconcentrada o delegada, tal como se hizo al instituir a la Superintendencia Nacional de Salud. Manifestó también que la autonomía territorial se encuentra limitada, pues de lo contrario haría “nugatorias las competencias constitucionales de las autoridades nacionales”[17]. Explicó que la autonomía es variable, pues la Constitución reconoce que ella es menor o mayor según el asunto del que se trate. Indicó que, según lo explicado por la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de la autonomía solo se afecta si se desconoce una competencia que de forma específica fue asignada por la Constitución a las entidades territoriales o si se impone una restricción que carezca de justificación. Por lo demás, a partir de los argumentos planteados, concluyó que “la intervención forzosa administrativa para liquidar una entidad del sector salud del orden territorial es justificada, porque es razonable”[18]. También sostuvo que esta facultad no desconoce las atribuciones del Congreso de la República, pues el numeral 7 del artículo 150.7 de la Constitución debe interpretarse de conformidad con los numerales 15 y 22 de la Constitución, en virtud de los cuales le corresponde al Presidente de la República ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. Finalmente, señaló que dar la razón a la demanda de inconstitucionalidad generaría un vacío institucional importante, pues, salvo lo relacionado con el artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, los apartes acusados se refieren de manera general a la facultad de liquidación como consecuencia de un proceso de intervención forzosa, no limitándose entonces a las ESE. Por lo cual, solicitó que, en caso de que se consideren procedentes los argumentos planteados en la demanda, se module la decisión para que resulte aplicable únicamente a las ESE. b. Gestarsalud Como argumento principal, el interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida respecto de la aptitud de la demanda, por considerar que esta carecía de especificidad y certeza. A su opinión, esto se debe a que el debate planteado por los demandantes es de conveniencia, más no de constitucionalidad, pues ellos proponen lo que considera es la mejor solución posible a un problema práctico específico. Con todo, se refirió también al fondo del asunto, planteándole a la Corte la solicitud de declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Al respecto, considera que no se desconoce el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, por cuanto “el Congreso de la República está facultado para señalar[,] a través de la ley[,] la supresión de entidades del orden nacional” y además “tiene la potestad –también por medio de una ley– de señalar los órganos estatales que pueden liquidar dichas instituciones”[19]. Aseveró que tampoco existe un desconocimiento de la autonomía territorial, por lo que no puede concluirse que haya una contradicción entre los apartes normativos demandados y las siguientes normas constitucionales: numeral 7 del artículo 300, numeral 8 del artículo 305, numeral 6 del artículo 313 y numeral 4 del artículo 315. Para defender esta tesis, indicó que no deben confundirse las facultades de supresión y de liquidación entidades del sector salud. Con relación a la primera, explicó que es competencia de las entidades territoriales, por lo que es un reflejo efectivamente de la autonomía que estas tienen. Por su parte, la segunda es resultado de la toma de posesión por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, como consecuencia de causales de inoperancia, falta de efectividad o mal manejo de los recursos de la entidad, entre otras. Adujo que, así entendida, la liquidación es entonces una “sanción administrativa que la entidad de vigilancia y control establece respecto de aquellas ESE’s que han vulnerado la ley o las diferencias normas que regulan el sector de la salud”[20]. c. Carlos Peláez Molina El interviniente indicó que coadyuva la acción de inconstitucionalidad, esto es, solicita que se declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto “se evidencia que existe toda una vulneración a la cláusula general de competencia, en el entendido que las facultades asignadas a la Presidencia de la República y a las autoridades territoriales son abrogadas directamente por la Supersalud, sin el más mínimo respeto de estas competencias, donde se debiera consultar no solamente a las autoridades públicas, sino a sus órganos de coadministración[,] como lo son las Asambleas y los Concejos territoriales”[21]. Finalmente, solicitó a la Corte en su defecto condicionar su exequibilidad “en el sentido de que se consulte obligatoriamente a los concejos, asambleas, alcaldes y gobernadores sobre la decisión de la [Superintendencia Nacional de Salud] de liquidar a los hospitales públicos”[22]. 3. Intervenciones extemporáneas a. Asociación Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales Públicos –ACESI El interviniente solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados, al considerar que desconocen la autonomía de las entidades territoriales. Adicionalmente, observó que la razón para determinar la viabilidad de las ESE no puede basarse en un estudio financiero, sino en el aporte que mediante ella se realiza a la satisfacción del derecho a la salud. Concluyó el escrito señalando lo siguiente: “El gobierno central en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud se desplaza a la provincia para liquidar o suprimir una Empresa Social del Estado bajo el concepto de que no es viable financieramente, y después de haber usurpado la competencia constitucional de su creador (alcalde o gobernador) regresa a su lugar de origen, no sin antes haber dejado al mandatario territorial con las dificultades de la demanda de servicios de salud de la comunidad insatisfecha”[23]. b. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI El interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo, en la medida en que los demandantes no cumplieron con las cargas exigidas en el auto inadmisorio. Con todo, como pretensión subsidiaria, solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, por considerar que ellas tienen fundamento en la función del Presidente de ejercer la inspección y vigilancia y control sobre los servicios públicos, tal como lo reconoce el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución. Además, explicó que la facultad de liquidar las ESE, con base en la atribución antes mencionada, no desconoce las facultades de las entidades territoriales y del Congreso para determinar la estructura de la administración en sus respectivos territorios, con base en los artículos 150.7, 300.7 y 313.6 de la Constitución. Por último, argumentó que las normas demandadas deben entenderse dentro de una lectura comprensiva del SGSSS, teniendo en cuenta el amplio margen de configuración del Congreso en el diseño de las políticas al servicio de salud. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Argumentó que la demanda carece del requisito de especificidad, al no explicar la forma como las expresiones acusadas desconocen las normas constitucionales que se invocan. Con todo, sostuvo que en aplicación del principio pro actione se pronunciaría sobre el problema jurídico de fondo planteado por los demandantes. En este sentido, solicitó a la Corte declarar exequibles las expresiones demandadas. Para lo cual, indicó que el artículo 187 de la Constitución reconoce la autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En este sentido, indicó que “las normas analizadas no impiden a las entidades territoriales, ni a sus gobiernos locales (asambleas departamentales, gobernaciones, concejos municipales y alcaldías) adoptar la decisión de crear, modificar o suprimir los establecimientos públicos a que haya lugar, sino que reserva la posibilidad de intervenir adelantar la liquidación de un tipo especial de organización que presta el servicio de salud”[24]. Adicionalmente, argumentó que las normas demandadas debían ser interpretadas teniendo en cuenta el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con el cual el Estado debe prestar el servicio de salud, garantizando principios como los de calidad, oportunidad, continuidad y suficiencia. Debido a lo anterior, el Estado tiene el interés de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, por lo que, en su opinión, se justifican las facultades especiales a la Superintendencia Nacional de Salud. Finalmente, sostuvo que las atribuciones reconocidas al legislador y a los gobiernos nacional y locales por los artículos 150, 189, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución no contemplan la facultad de suprimir y liquidar ESE. Afirmó que estas constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, “cuya liquidación e intervención […] puede perfectamente depender de la autoridad nacional por la relevancia del servicio que prestan y la categoría de derecho humano que reviste el derecho a la salud”[25]. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda. B. CUESTIONES PREVIAS Aptitud de la demanda 2. La demanda de inconstitucionalidad que se revisa plantea que los apartes normativos demandados, al asignarle a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para liquidar entidades prestadoras de salud, desconoce la competencia que la Constitución le atribuye a distintas autoridades: al Presidente de la República de Colombia, al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales. Así mismo, señala que las disposiciones demandadas vulneran la autonomía territorial, al desconocer la asignación de competencias a los autoridades territoriales. 3. Algunos de los intervinientes en este proceso (la Superintendencia Nacional de Salud, la Cámara de Servicios Legales–ANDI y Gestarsalud) solicitaron a la Corte declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos. En consecuencia, antes de estudiarlos de fondo, la Corte procederá a analizar, si en el presente caso, se cumplen los requisitos de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad. 4. Para empezar, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 5. Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26]. 6. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho: “[…] la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[27]. 7. Con base en estas consideraciones, procede la Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011. 8. En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales, por lo que se identifica con precisión el objeto demandado. Igualmente, indica la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación, la demanda plantea dos cargos contra las disposiciones mencionadas: uno por desconocimiento de la “cláusula general de competencia” y otro por vulneración de la autonomía territorial. A juicio de la Corte, lo planteado por los accionantes efectivamente puede ser agrupado en dos cargos de inconstitucionalidad, aunque no exactamente iguales a los planteados por estos. 9. El primero de los cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial, al asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución. El segundo cargo tiene que ver con la vulneración de la competencia del Congreso de la República, al privarle de su atribución de determinar la estructura de la administración nacional, reconocida en el artículo 150.7, así como un exceso en el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la República en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, al autorizarlo a suprimir entidades del orden nacional sin ley previa que así lo dispusiera. 10. A juicio de la Corte, los dos cargos mencionados cumplen con los requisitos para su admisibilidad. Así, ambos cargos son claros, pues es posible identificar con precisión las tesis en las que se fundamentan. En efecto, con relación al cargo por desconocimiento de la autonomía territorial, el argumento planteado tiene una estructura lógica comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la autonomía de las entidades territoriales implica que estas tienen derecho a ejercer las competencias que les correspondan (artículo 287.2 de la Constitución); (ii) a las asambleas y gobernadores (según los artículos 300.7 y 305.8 de la Constitución) y a los concejos y alcaldes (artículos 313.6 y 315.4 de la Constitución) se le asignó la función de determinar la estructura de la administración nacional, incluyendo la facultad de suprimir entidades; (iii) también a los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera se le atribuyó una facultad especial para determinar su estructura (artículo 289 de la Constitución); (iv) los apartados normativos demandados asignan a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de liquidar entidades del sector salud, incluyendo las de carácter departamental o municipal; (v) la facultad del Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos; y (vi) esta atribución hecha a la Superintendencia Nacional de Salud prima facie podría vulnerar la autonomía territorial, pues priva a las entidades territoriales antes mencionadas de su facultad de intervenir para liquidar ESE de carácter departamental o territorial. 11. Por su parte, con relación al cargo por desconocimiento de las facultades del Congreso de la República, también es posible identificar con precisión sus premisas y conclusión, así como entender su relación lógica, en el siguiente sentido: (i) una lectura conjunta de las atribuciones del Congreso de la República y del Presidente de la República permite concluir que les corresponde determinar la estructura de la administración nacional (numeral 7 del artículo 150 y numeral 15 del artículo 189 de la Constitución); (ii) las disposiciones normativas acusadas atribuyen a la Superintendencia Nacional de Salud, que hace parte del ejecutivo, la atribución de liquidar entidades públicas de salud del orden nacional; (iii) por lo tanto, tal atribución viola la facultad concedida al Congreso de la República, pues le permite a otra entidad diferente (la Superintendencia Nacional de Salud) tomar la decisión de liquidar entidades públicas de salud del orden nacional, así como de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre dichas entidades. 12. Los cargos también son ciertos, pues identifican disposiciones legales concretas que hacen referencia a la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. Tal atribución se refiere de forma general a las entidades que son objeto de vigilancia por parte de esa entidad, por lo que es razonable inferir que comprende también entidades del orden nacional y territorial. Con todo, la Corte considera necesario realizar algunas precisiones sobre la certeza de los cargos planteados. 13. En primer lugar, la Corte aprecia que la demanda se dirige, entre otras, contra apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007 y apartes del artículo 124 de la Ley 1438 del 2011. Precisa la Corte que en realidad no se trata de dos normas distintas, pues la segunda modificó a la primera. Por lo cual, la Corte entiende que los demandantes hacen referencia al numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007, según el mismo fue modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 del 2011. 14. En segundo lugar, advierte la Corte que en ocasiones los demandantes dirigen su reproche contra apartados que no guardan directa relación con la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su vigilancia. En este sentido, se considera necesario precisar el alcance de los cargos de inconstitucionalidad formulados: a. La acusación contra el numeral 8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 se dirige exclusivamente contra las expresiones “sea” y “liquidación o”. b. En el caso del inciso 5 del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la demanda se circunscribe a la expresión “o liquidar”. c. El cargo contra el numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, la demanda se circunscribe a la expresión “Liquidación”. d. El cargo contra el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011, se limita a la expresión “o liquidar”. e. El cargo contra el artículo 129 de la Ley 1438 de 2011 se limita a la expresión “o liquidar”. 15. Los cargos de inconstitucionalidad son también pertinentes, ya que proponen realizar la confrontación entre las disposiciones legales acusadas y normas constitucionales que se relacionan con la autonomía territorial, las competencias de las entidades territoriales y las competencias del Congreso de la República y del Presidente de la República (artículos 150.7, 189.15, 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución). 16. Además, ambos cargos son específicos, pues expresan que la facultad otorgada por las disposiciones demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud puede suponer una intromisión en la competencia de, por un lado, las entidades territoriales, y, por otro lado, el Congreso de la República y el Presidente de la República. En otros términos, sí pretenden mostrar que normas constitucionales fueron contradichas por otras de rango legal. Es cierto, como afirman distintos intervinientes (particularmente, la Cámara de Servicios Legales-ANDI), que los demandantes asumen que liquidación y supresión son términos equivalentes, sin estudiar la regulación legal al respecto, limitándose a mencionar una definición...