Sentencia C-246 de 2004

C-246-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-246/04 PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Evolución histórica PODER-División y control SEPARACION DE PODERES, COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO DIVISION DE PODERES-Fiscalización y control En términos generales la fiscalización y el control son inmanentes a la consagración constitucional de la división de poderes, y no excepción a la misma, pues el control aparece como el instrumento indispensable para que el equilibrio, y con él la libertad, puedan ser realidad. CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO NACIONAL-Función especial CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO NACIONAL-Aspectos relevantes SEPARACION DE PODERES, COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Evolución en el constitucionalismo colombiano CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO NACIONAL-Fortalecimiento PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance Si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no implica que determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas. CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION-Fundamento Según el artículo 114 Superior corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes “y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”, función ésta que en criterio de la Corte “encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real contrapeso al órgano ejecutivo del poder público”, caracterizando nuestro Estado de Derecho. CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL EJECUTIVO-Manifestaciones PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES, COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Alcance/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION-Límites En virtud del principio de separación de poderes el Congreso y el Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún cuando deben articularse para colaborar armónicamente en la consecución de los fines del Estado, y que ésta separación no excluye sino que, por el contrario, conlleva la existencia de mutuos controles entre órganos estatales, entre ellos, el que ejerce el legislativo sobre el ejecutivo, esto es, el control político. Así mismo queda claro, que esta especie de control que ejerce el Congreso sobre el Gobierno y la administración tiene límites, pues su ejercicio no puede servir de pretexto para ejercer las funciones propias de otras autoridades ni desconocer los atributos y competencias que les ha entregado la Constitución. COLABORACION ARMONICA Y CONTROL POLITICO EN CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos y negociar empréstitos PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Función de celebración de contratos que le correspondan CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-Competencia dual LEY DE AUTORIZACIONES-Carácter excepcional LEY DE AUTORIZACIONES EN PROCESO CONTRACTUAL-Razón de ser de la competencia legislativa La razón de ser de la competencia del legislador en estas materias radica en la necesidad identificada por el constituyente de asegurar la intervención del órgano colegiado de representación popular en un proceso que como el contractual, compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional. De ahí que se haya dicho que la ley de autorizaciones es el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional, ya que el ejercicio mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública CELEBRACION DE CONTRATOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Autorización legislativa sujeta a realización de un acto de naturaleza administrativa/CELEBRACION DE CONTRATOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Actividad típicamente administrativa Se ha afirmado que frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y, por ende, se obligue en el campo contractual, pero no lo habilita para que, so pretexto de ejercer dicha competencia, imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por su parte, la facultad del Gobierno es típicamente administrativa ya que los asuntos a los que se refieren tales autorizaciones son propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales. Tal es la autonomía del Ejecutivo en esta materia, que según lo dispuesto en el artículo 154 Superior, tiene iniciativa para presentar los proyectos de ley en esta materia. Al respecto, la Corte ha precisado que la limitación de la iniciativa gubernamental para las leyes que autorizan la celebración de contratos, también encuentra fundamento en el clásico principio de separación de funciones, toda vez que “la celebración de contratos es actividad típicamente ejecutiva, es arbitrio clarísimo para llevar a cabo la actividad propia de la administración”. CELEBRACION DE CONTRATOS-Participación concurrente y separada entre el Congreso y el Ejecutivo CONTRATACION-Independencia y armonización de las ramas del poder CONTROL POLITICO SOBRE AUTORIZACION PARA CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-Función de seguimiento y evaluación imparcial Al Congreso no le corresponde limitarse a extender la respectiva autorización legal, sino que, como órgano de representación popular y en ejercicio del control político que le corresponde, también debe hacer un seguimiento y una evaluación imparcial acerca del ejercicio de las autorizaciones conferidas, como quiera que se trata del ejercicio de funciones que compromete en forma significativa los intereses nacionales. CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-Competencias separadas pero concurrentes En lo relativo a las atribuciones consagradas en los artículos 150-9 y 189-23 Constitucionales, tanto el legislador como el gobierno ejercen en forma separada pero concurrente sus competencias, pues el primero extiende por medio de ley una autorización para contratar, y vigila efectivamente el cumplimiento de la misma como expresión del control político, al paso que el segundo tiene iniciativa exclusiva para solicitar la expedición de la ley de autorización y la competencia para celebrar autónomamente los contratos respectivos. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Origen y normatividad aplicable COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Funciones CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-No invasión de órbita competencial COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Emisión de concepto negativo vinculante En relación con la facultad de la Comisión para emitir concepto negativo vinculante, observa la Corte que esta medida persigue una finalidad válida a la luz de los dictados de la Constitución, como quiera que a través de ella se pretende que el Congreso, en desarrollo de su función constitucional de control político, impida que determinada operación de crédito público pueda repercutir negativamente en la economía, cuando se trata de situaciones en las que los recursos necesarios que deban aportarse en estos casos para complementar los gastos en dólares tienen carácter inflacionario. En este evento, está claro que dicho concepto constituye la máxima expresión de control político por parte del Congreso. CONTROL DE LA INFLACION-Objetivo del Estado COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Funciones conceptuales Por lo que hace a la restantes funciones conceptuales que cumple la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, la Corte tampoco encuentra reparos de constitucionalidad, pues al consistir en una opinión que no vincula al Congreso, excluye toda posibilidad de que el órgano legislativo pueda inmiscuirse en la gestión de asuntos del resorte exclusivo del Ejecutivo, como quiera que éste último conserva intacta su competencia administrativa para celebrar el contrato o negociar el empréstito con sujeción a la ley de autorizaciones, razón por lo cual no se vulnera el principio constitucional de la separación de poderes. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO EN MATERIA DE OPERACIONES DE CREDITO EXTERNO-Función conceptual A través de la función conceptual en cabeza de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, el Congreso materializa su función constitucional de control, pues al hacer un seguimiento de la actividad que desarrolla el Gobierno en materia de operaciones de crédito externo, a fin de verificar si ella se ajusta o no a los parámetros y condiciones señalados en la ley de autorizaciones, el órgano de representación popular cumple con su papel de veedor sobre la gestión del Ejecutivo, logrando de esta forma el pretendido equilibrio entre los poderes públicos. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Concepto sobre contratación de empréstitos COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Concepto en materias relacionadas con crédito público Al conceptuar en materias relacionadas con crédito público el Congreso no está expidiendo una ley de autorizaciones en la que fija parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles pertinentes bajo los cuales el Ejecutivo ha de ejercer su facultad administrativa en esa materia, sino que se pronuncia sobre el manejo de asuntos administrativos que pueden llegar a comprometer intereses nacionales, dada la importancia que para el funcionamiento de nuestra economía tienen los recursos obtenidos mediante las operaciones de crédito público, como quiera que son elemento esencial para suplir deficiencias en el ahorro interno y en el cambio exterior frente a las necesidades del desarrollo. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO EN MATERIA DE OPERACIÓN DE CREDITO PUBLICO EXTERNO-Carácter del concepto Si bien la función que la ley otorga a la Comisión para emitir concepto sobre la respectiva operación crediticia es de carácter obligatorio para dicho organismo, su contenido no es vinculante para el Gobierno, salvo cuando se trata de concepto desfavorable, pues éste puede apartarse de dicho concepto. Pero lo que no puede hacer el Gobierno es abstenerse de convocar previamente a la Comisión para informarla, pues en tal evento afectaría la validez del contrato de crédito externo celebrado o garantizado, tal como lo prescribe el parágrafo del artículo 2° de la Ley 18 de 1970. En otras palabras, para que el Gobierno o la entidad estatal pueda proceder a gestionar una operación de crédito público externo, debe informar a dicha Comisión, y en caso de que éste organismo no emita concepto favorable el Ejecutivo puede apartarse de sus recomendaciones, dado que tal concepto no tiene carácter vinculante. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Función conceptual no invade ámbito funcional el Gobierno para contratación de deuda pública La Corte no ve cómo la función conceptual de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público pueda desconocer la prohibición que respecto del Congreso consagra el artículo 136-1 de la Carta, de inmiscuirse en asuntos propios de otra autoridad, ya que, se repite, a través de este organismo el órgano legislativo no invade el ámbito funcional del Gobierno para la contratación de deuda pública, como quiera que solo se limita a desempeñar su función de control político sobre el Gobierno y la administración, conforme a lo dispuesto en los artículos 114 y 150-9 de la Constitución. COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Mecanismo para efectivizar control político y colaboración armónica entre los poderes COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-No cumple funciones de asesoramiento y consejo al Gobierno Sí resulta contrario a la Carta es que dicha Comisión cumpla funciones de asesoramiento y consejo, pues al ejercer éstas atribuciones no sólo desconoce el principio de separación de poderes sino que también desnaturaliza la función de control político en cabeza del Congreso de la República. Para la Corte, mediante las funciones de asesoramiento y consejo el órgano legislativo se inmiscuye en asuntos propios de la órbita del Ejecutivo, pues al cumplir tareas de orientación acerca del ejercicio de la actividad administrativa en materia de celebración de empréstitos, impide que el Gobierno pueda desarrollar la competencia que le reconoce el artículo 150-9 Superior para vincularse autónomamente en el campo contractual, situación que evidentemente resulta contraria al principio de la separación funcional de las ramas del poder público consagrado en el artículo 113 Superior. Además, al dar su consejo acerca de la gestión de empréstitos por parte del Gobierno la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público compromete la imparcialidad que caracteriza la función de control político, pues si a través de la función asesora ha sentado pautas sobre la forma como debe ser desarrollada la actividad contractual por parte del Gobierno, dicho organismo pierde toda ecuanimidad y neutralidad para vigilar efectivamente el desarrollo de las autorizaciones conferidas al Ejecutivo en este ámbito. Referencia: expediente D-4829 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4° y 6° (parciales) de la Ley 18 de 1970; parágrafo 2° (parcial) del artículo 41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo del artículo 7° y artículo 24 (parcial) de la Ley 185 de 1995; y artículo 38 de la Ley 344 de 1996. Demandante: Andrée Viana Garcés Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) marzo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana Andrée Viana Garcés presenta demanda contra las disposiciones legales en referencia. La Magistrada Sustanciadora admitió la demanda por cumplir con los requisitos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y ordenó la fijación en lista de las normas acusadas, al tiempo que dispuso el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto. Así mismo, comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De igual forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Banco de la República y al Departamento Nacional de Planeación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas cuya constitucionalidad se revisa, subrayando y resaltando los apartes demandados: “Ley 18 de 1970 (Diciembre 22) Por la cual se amplían unas autorizaciones al Gobierno para celebrar operaciones de crédito externo, se reglamenta la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y se dictan otras disposiciones Artículo 4°. La Comisión Interparlamentaria de que habla el artículo segundo, en su condición de asesora del Gobierno, deberá ser reunida por éste, aún estando en receso el Congreso, con el fin de obtener su consejo sobre los empréstitos que el Gobierno esté gestionando. (…) Artículo 6°. La Comisión Interparlamentaria se denominará Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Esta Comisión deberá dar cuenta al Congreso, por intermedio de las Comisiones Tercera de Senado y Cámara, sobre el cumplimiento de las disposiciones anteriores. Asimismo, cuando a su juicio el Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables para el país, deberá expresarlo formalmente al Gobierno e informar al Congreso para que se tomen los correctivos necesarios, salvo el caso del artículo 3° en el cual el concepto desfavorable de la Comisión Interparlamentaria obliga al Gobierno y en consecuencia la respectiva operación crediticia no podrá celebrarse mientras subsistan las circunstancias allí contempladas. “LEY 80 DE 1993 (octubre 28) por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: Articulo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. Los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante. En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante. A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes. Parágrafo 1o. Para efectos de lo establecido en el presente artículo, la autoridad administrativa directamente realizará los ajustes o modificaciones presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. Parágrafo 2o. Operaciones de crédito publico. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales. Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación. Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación. El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva. En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares. Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la Nación este requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden nacional en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad contratante. Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida cualquier estipulación que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en materia de precios, tarifas y en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud de su carácter público. Así mismo, en los contratos de garantía la Nación sólo podrá garantizar obligaciones de pago. Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren para ser ejecutadas en el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte en los contratos. Parágrafo 3o. Salvo lo previsto en el parágrafo anterior, perfeccionado el contrato, se solicitará su publicación en el Diario Oficial o Gaceta Oficial correspondiente a la respectiva entidad territorial, o a falta de dicho medio, por algún mecanismo determinado en forma general por la autoridad administrativa territorial, que permita a los habitantes conocer su contenido. Cuando se utilice un medio de divulgación oficial, éste requisito se entiende cumplido con el pago de los derechos correspondientes.” “Ley 185 de 1995 (enero 27) por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan otras disposiciones. EL Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo 7°. Las operaciones previstas en el artículo 13 de la Ley 51 de 1990 podrán efectuarse entre la Nación y las entidades públicas y entre éstas entre sí. De igual forma, el Gobierno Nacional podrá ordenar que se efectúen novaciones de obligaciones entre las entidades antes señaladas. Parágrafo. Las autorizaciones de que trata el presente artículo requieren concepto previo de la Comisión de Crédito Público. (…) Artículo 24. Para todos los efectos previsto en el inciso 5° del Parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, la Comisión de Crédito Público emitirá un concepto preliminar que permita iniciar las gestiones pertinentes para las operaciones de crédito público y un concepto definitivo que haga posible la ejecución de las mismas en cada caso particular. Se exceptúan de lo anterior las operaciones relacionadas con la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, para los cuales la Comisión de Crédito Público, emitirá su concepto por una sola vez.” “LEY 344 DE 1996 (diciembre 27) por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo 38. Contabilización de las garantías de la Nación. Las garantías otorgadas por la Nación a las obligaciones de pago de otras entidades estatales se contabilizarán en un cupo separado cuyo monto se establece inicialmente en la suma de cuatro mil quinientos millones de dólares (US$4.500.000.000), tanto para operaciones internas como externas. Para la utilización del cupo de garantías se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del CONPES y el de la Comisión de Crédito Público. Este cupo se afectará inicialmente con las garantías otorgadas por la Nación con cargo al cupo de endeudamiento de la Ley 185 de 1995. Los montos liberados en razón de la aplicación de esta ley incrementarán en igual cuantía el cupo de crédito.” III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Sostiene la accionante que las normas acusadas vulneran los artículos 113, 136 numeral 1, 150 numeral 9 y 209 de la Constitución. En su parecer la Ley 5ª de 1992 mantuvo la Comisión Interparlamentaria asesora en materias de crédito público, creada a la luz de la Constitución anterior, conservando las mismas funciones que se le adjudicaron en ese entonces, incluso algunas otorgadas por la Ley 18 de 1970, y que consisten en asesorar al Gobierno sobre los empréstitos que esté gestionando, y en proferir concepto desfavorable obligatorio en los casos en los que éste pretenda realizar una operación de crédito público sin contar con los correspondientes recursos internos sanos en moneda colombiana, necesarios para complementar los gastos en dólares. Señala que el legislador, en desarrollo de lo prescrito en el artículo 150 numeral 9 de la Constitución, mediante la Ley 80 de 1993, estableció los requisitos y procedimientos con cuya observancia y agotamiento el Gobierno queda autorizado para realizar operaciones de crédito público, y condicionó la celebración de las operaciones de crédito público externas de la Nación y de las garantizadas por ésta con plazo mayor de un año a la obtención de concepto favorable de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Agrega que la Ley 185 de 1995, detalló el procedimiento ante dicha comisión haciendo obligatoria la emisión de un doble concepto, uno para autorizar el inicio de las negociaciones y otro para la celebración de cada empréstito en concreto. Además, aduce que la Ley 344 de 1996 reitera la necesidad de contar con los conceptos mencionados. En su parecer, la función que atribuye el artículo 6° de la Ley 18 de 1970, a la que remite al artículo 65 de la Ley 5ª de 1992, así como lo establecido en parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, desarrollada por los artículos 7 y 24 de la Ley 185 de 1996 y el artículo 38 de la Ley 344 de 1996, desconoce lo dispuesto en el artículo 150 numeral 9 de la Carta, según el cual las autorizaciones para contratar y negociar empréstitos deben ser otorgadas por el Congreso mediante leyes, y no por una Comisión Permanente mediante actos que, por su contenido y finalidad, además por el contexto en que se expiden, son de naturaleza administrativa. Indica que la expedición de dichos actos, así como el asesoramiento al Gobierno en el proceso previo a la toma de decisión de negociar o contratar un empréstito, constituye una intromisión en los asuntos propios y privativos del ejecutivo, lo cual desconoce la prohibición prevista en el artículo 136- 1 de la Constitución. Advierte que como además se trata funciones administrativas propias del Gobierno que son ejercidas por parte del legislativo, se desconoce el principio de la tridivisión del poder público consagrado en el artículo 113 Superior. En su opinión, de esta forma se desnaturaliza el ejercicio del control político sobre ese tipo de operaciones, generando un exceso de procedimientos que termina afectando los principios rectores de la función pública consagrados en el artículo 209 Superior. Argumenta que el concepto que profiere la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público constituye una autorización que otorga el Congreso por vía diferente a la de la ley, por lo que, en su sentir, las regulaciones contenidas en cada una de las disposiciones acusadas, vulneran el artículo 150 numeral 9 de la Constitución en virtud del cual corresponde al órgano legislativo conceder mediante ley autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. Al respecto, argumenta que con la reforma constitucional de 1991 se mantuvo el espíritu de la Constitución de 1886, en el sentido de que el Gobierno debe solicitar autorizaciones al Congreso para celebrar contratos y negociar empréstitos, autorización que, a su juicio, bien puede ser general o bien para un caso determinado y que de ser procedente debe estar contenida en una ley. Asegura que la Constitución atribuyó al Congreso la facultad de autorizar la celebración de contratos y la negociación de empréstitos mediante leyes. Por ello, afirma que el Congreso al expedir la Ley 18 de 1970, la Ley 80 de 1993, la Ley 185 de 1996 y la Ley 344 de 1994, excedió las atribuciones otorgadas por la norma constitucional, modificándose de esta forma su contenido, lo que no puede hacerse mediante una simple ley, sino por medio de los mecanismos consagrados para tal efecto. Considera que el artículo 150 numeral 9 de la Carta sólo exige para que el Gobierno pueda contratar y negociar empréstitos, la existencia de una ley de autorizaciones que lo habilite para esos fines. A su juicio, la norma no impone al Ejecutivo ningún requisito adicional para iniciar la gestión de un empréstito o para celebrar los contratos respectivos. Advierte que sin embargo las normas acusadas imponen unos requisitos adicionales a los que exige la Constitución, como la necesidad de obtener un consejo o un concepto vinculante proferido por la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, con lo cual el legislador convierte a dicha Comisión en un organismo protagónico y decisivo en el proceso administrativo de gestión y contratación de empréstitos públicos. Sostiene que tanto el artículo 6° de la Ley 18 de 1970, que otorga a la Comisión la facultad de expedir un concepto que si es desfavorable obliga al el Gobierno en caso de que éste quisiera realizar operaciones de crédito público sin contar con recursos sanos suficientes para soportarlos, como el parágrafo segundo del articulo 41 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 7 y 24 de la Ley 185 de 1995y el 38 de 1996, que establecen que las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ella, con plazo mayor de un año, requieren concepto de la Comisión, modifican el artículo 150 numeral 9 de la Carta, pues esta norma superior indica que las autorizaciones para negociar y contratar empréstitos las otorga el Congreso mediante ley, y no un grupo de seis parlamentarios mediante acto de diferente naturaleza. Afirma que si se tiene en cuenta que el Gobierno sólo puede negociar y celebrar contratos de crédito público previa autorización legal, entonces, en ausencia de ésta y ante la prohibición expresa del legislador, no son procedentes dichas negociaciones y celebración de empréstitos. Por ello, considera que resulta inconstitucional e inocuo el concepto vinculante de la Comisión, pues, en su sentir, con o sin él, el Gobierno no podría gestionar y suscribir créditos externos mientras subsistan las comentadas circunstancias. Manifiesta que si bien es cierto que el Congreso de la República tiene la potestad de hacer las leyes, según lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política, no lo es menos que ella ha de ejercerse dentro de los límites que consagra la propia Constitución, y agrega que el otorgar facultades administrativas propias del Ejecutivo a una comisión permanente, desborda las funciones constitucionales del Congreso. Dice la accionante que la asesoría previa que trata el artículo 4° de la Ley 18 de 1970, así como el concepto de que trata el artículo 6° de la misma, al igual que aquél previsto en el parágrafo 2° del articulo 41 de la Ley 80 de 1993, en la Ley 185 de 1995 y 344 de 1996, son fruto del ejercicio de una función administrativa que, pese a ser típica del ejecutivo, le fue atribuida a dicha comisión contraviniendo los principios de la separación de poderes y la colaboración armónica consagrada en el artículo 113 de la Constitución y desnaturalizando la función de control político. En su criterio, la facultad que la Constitución otorga al Congreso para conceder autorizaciones al Gobierno para contratar y negociar empréstitos, se refiere a funciones de carácter administrativo, es decir, aquellas que se encuentran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a éstas, la Constitución prescribe cierta participación del legislador. Considera que la colaboración armónica entre las ramas legislativa y ejecutiva es evidente en el tema de la contratación de empréstitos públicos, pues, la primera, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones, está encargada de proferir las leyes marco para señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público, y también, mediante ley, de manera previa autorizar al ejecutivo con el fin de adelantar los trámites y actuaciones administrativas para obtener crédito, debiendo posteriormente el legislativo ejercer el control político sobre el uso de esas autorizaciones con base en los informe que debe rendirle el Gobierno. Explica que por su parte la rama ejecutiva se encarga de todo el proceso de evaluación técnica y financiera previa negociación, suscripción y ejecución de los empréstitos, ya que dicho proceso es de naturaleza administrativa debiendo ceñirse a lo prescrito en la respectiva ley de autorizaciones. Señala que la Carta habilita al Congreso para que permita al Gobierno establecer vínculos jurídicos y para obligarse en el campo contractual, pero en su parecer no lo autoriza para reemplazar o sustituir, mediante conceptos vinculantes, o complementar, mediante consejos o asesorías al Ejecutivo, la decisión y el acto mismo de celebrar un contrato, pues este acto es de naturaleza administrativa. En su sentir, las normas impugnadas al asignarle a la Comisión las funciones de aconsejar al Gobierno y aprobar o improbar la gestión y celebración de algunos contratos de empréstitos y de otras operaciones de crédito público, la convierten en una entidad coadministradora, en el primer evento porque se hace partícipe del proceso decisorio de cada caso en particular y, en el segundo, porque de ella depende la decisión de negociar y contratar, cuando la adopción de dicha resolución corresponde a la esfera propia del Gobierno. Aduce que de acuerdo con las normas acusadas el Gobierno, aún después de la expedición de la correspondiente ley de autorizaciones, no es libre de negociar un empréstito o abstenerse de hacerlo, ni de celebrar el contrato, sino que debe consultar a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y someterse a la decisión que ella adopte, por lo que es ésta última la verdadera adjudicataria de la potestad gubernamental referida quedando la administración reducida a un ejecutor obediente del criterio de seis parlamentarios que conforman la mencionada Comisión. Para la demandante resulta claro que el legislador al expedir cada una de las normas acusadas, atribuyó una potestad propia y exclusiva del Ejecutivo a una Comisión Permanente del Congreso de la República, afectando el principio de la separación de funciones de las ramas del poder público, elemento de legitimación de un régimen democrático. A su juicio, esto supone una abierta violación del artículo 113 de la Constitución, pues no es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a discreción sin que se considere límites a sus competencias. Concluye que las dos situaciones no queridas por el constituyente, tienen ocurrencia en virtud de las disposiciones atacadas. Sobre éste punto concluye que “ a) Tiene lugar la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo: tanto al ejecutivo como la Comisión les ha sido asignada la función de decidir sobre la negociación y celebración de empréstitos y, b) se permite que uno de los dos órganos ejerza funciones a discreción, sin considerar límite alguno de competencias: el Ejecutivo depende, en la adopción de la decisión definitiva de la Comisión, y dado que ésta pertenece al órgano Legislador titular del control político de ese tipo de actos, el ejercicio de dicha potestad en cabeza de la Comisión es, casi, ilimitada.” Considera que la violación del artículo 113 superior genera la imposibilidad de satisfacer la finalidad buscada por el Constituyente, que es en últimas permitir, en el marco de la colaboración armónica entre el Gobierno y el Congreso, el ejercicio sano y eficiente del control político, y agrega que si quien asesora al Gobierno o decide sobre la negociación y celebración de un contrato u otro tipo de operación de crédito público es un grupo de parlamentarios, el control político, cuyo presupuesto fundamental es buscar el equilibrio de poderes, resulta viciado y desnaturalizado, para dar una absoluta preponderancia del legislador. En su concepto, la Comisión coadministra, incluso con mayo autoridad que el Gobierno, y éste no será sujeto de control posterior por el Congreso, pues la decisión no fue suya sino de éste último mediante una Comisión Interparlamentaria. De otro lado, sostiene que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público se inmiscuye en las funciones propias del Gobierno desconociendo la prohibición expresa contenida en el artículo 136 numeral 1 de la Constitución. Al respecto, explica que en ejercicio de la facultad de aconsejar y/o decidir si es procedente o no la negociación y suscripción de contratos de empréstito público, la Comisión se intromete en asuntos propios de la esfera del Ejecutivo, ya que es ella quien finalmente toma la decisión, interveniendo directa e indebidamente en asuntos de privativa competencia del Gobierno. Agrega que en los casos en que el concepto no es obligatorio, de todas formas los consejos o asesorías al Gobierno suponen la participación directa en el proceso administrativo de toma de decisiones exclusivas de la órbita del ejecutivo. Señala que, adicionalmente, tal concepto, obligatorio o no, en la medida en que es fruto del ejercicio de funciones diferentes a las del legislativo y que, por eso mismo, es gestado en una reunión de parlamentarios efectuada al margen del ordenamiento constitucional, carece de toda validez de acuerdo con lo previsto en el artículo 149 de la Carta. Finalmente, indica que el procedimiento que se ha diseñado a raíz de la obligatoriedad del concepto previsto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en la Ley 185 de 1995 y en la Ley 344 e 1996 supone trámites adicionales a los que podrían derivarse de un desarrollo adecuado de la Constitución, lo cual propicia el aprovechamiento de cargos, exceso de poderes personales y, en general, prácticas corruptas que vulneran los principios de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución. En este sentido argumenta que la obligación de consultar a una Comisión pese a la existencia de una ley de autorizaciones, vulnera los principios de economía, celeridad y eficacia, consagrados en el artículo 209 Superior, los que igualmente pueden predicarse de la función legislativa, como se deduce de los preceptos constitucionales. En su parecer, la capacidad del Estado para cumplir su fin de servicio a la sociedad resulta disminuida si los planes de Gobierno, aprobados mediante leyes, quedan sometidos al capricho de unos pocos miembros del Congreso que deciden su procedencia en reuniones y mediante decisiones huérfanas de amparo constitucional. Aduce que a raíz de que el legislador impuso la obligatoriedad de los conceptos de la Comisión, se ha debido diseñar un proceso previo a la negociación y suscripción de las operaciones de crédito público en el cual se consulta dos veces a dicha Comisión: previo el inicio de las gestiones de negociación y previa la suscripción del contrato, lo que, según la demandante, supone un exceso de trámites, la legalización de escenarios propicios para que seis parlamentarios ejerzan el poder de decidir sobre los ingresos que necesita el Gobierno para cumplir con las finalidades propias del Estado Social de Derecho. Indica que la concentración de semejante poder en seis personas genera un riesgo, en el sentido de que la decisión este precedida de transacciones, negociaciones e intercambios de favores que no consultan la moral pública y que comprometerán intereses particulares, con lo cual se desconoce el deber estatal de prevenir la corrupción y adoptar y promover los mecanismos necesarios para prevenirla, detectarla, sancionarla y erradicarla. Afirma que, por el contrario, se crea un foco de poder concentrado y sin control que genera prácticas corruptas. IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO El apoderado del Ministerio, Jaime Romero Mayor, interviene en defensa de los preceptos acusadas. Indica que de acuerdo con la Ley 5ª de 1992, la Comisión Asesora Interparlamentaria de Crédito Público es un órgano encargado de presentar informes al congreso sobre las operaciones de crédito externo autorizadas por la ley al Gobierno, sobre los correctivos que deban asumirse cuando a juicio de la Comisión el Ejecutivo este comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda, y sobre los demás asuntos que dispongan las leyes. Expresa que la Ley 18 de 1970 establece que dicha Comisión Interparlamentaria deberá dar informes al Congreso siempre que el Gobierno pretenda celebrar o garantizar contratos de crédito externo, y cuando carezca de los correspondientes recursos internos sanos en moneda colombiana necesarios para complementar los gastos en dólares. Argumenta que la Comisión Interparlamentaria tiene dos objetivos: el primero es realizar un seguimiento del cumplimiento de las leyes de autorizaciones que se promulgan, para que el Gobierno pueda efectuar las operaciones de crédito público; y el segundo, informar al Congreso cuando éstas normas sean inobservadas por el Gobierno para que se tomen los correctivos necesarios. En su sentir, siendo estos los objetivos de la Comisión, ésta no reemplaza en momento alguno la función del Congreso señalada en el artículo 150 numeral 9 Superior, ya que la ley de autorizaciones es aquella por medio de la cual el Congreso ejerce su función legislativa, que nunca es reemplazada por el concepto de la citada Comisión. Afirma que, por el contrario, dichos conceptos le sirven a los intereses generales del legislador de preservar la integridad y el cumplimiento de las normas que aprueba. A su juicio, no tiene razón la demandante al indicar que la Comisión está asumiendo el papel del Congreso, pues los conceptos e informes que ella rinde no sustituyen la obligación constitucional otorgada al legislador de promulgar las leyes con base en las cuales el Gobierno pueda negociar empréstitos. Explica que operativamente la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público propende por la coordinación de las diferentes ramas del poder público, pues no vulnera la independencia de cada una de ellas, teniendo en cuenta que sus responsabilidades no se ven modificados por éste órgano, pues por el contrario tiende a que los empréstitos que celebre el Gobierno estén de acuerdo con las normas que el legislador establece, permitiendo que en el momento de la promulgación de las leyes que aprueban los empréstitos, todos los parlamentarios estén informados sobre el particular con imparcialidad. Expone que la Comisión realiza una doble función de seguimiento y de información al Congreso, lo cual indica que no asume responsabilidades propias del Gobierno ni del Congreso, pues es un organismo de coordinación que participa junto con el Ejecutivo en la evaluación de las operaciones de crédito público. En su concepto, el consejo que brinda la Comisión no compromete al Ejecutivo, solamente la Comisión manifiesta su parecer para que el Gobierno decida si va a llevar a cabo o no la operación que pretende. Señala que las normas demandadas no establecen que el concepto debe ser favorable para que la operación de crédito público se pueda realizar. En su parecer, solamente se prevé que éste debe ser previo, con lo cual no se obliga a que el Gobierno tome las decisiones en el sentido que indique la Comisión, sino solamente recibir un concepto. Considera que lo anterior implica que para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda proceder a gestionar una operación de crédito público, debe consultar a la Comisión, pero que en caso de que ésta no expida concepto favorable, el Ejecutivo puede apartarse de sus recomendaciones, siempre y cuando cumpla con la ley. Aduce que solamente el artículo 6° de la ley 18 de 1970 establece que el concepto desfavorable de la Comisión obliga al Ejecutivo, de modo que la respectiva operación crediticia no puede celebrarse. Sin embargo, indica que esta disposición debe entenderse en concordancia con las demás normas a que ella hace referencia. Explica que el concepto que impediría la celebración de una operación crediticia es aquél en el que la Comisión establece que el Gobierno pretende la celebración de un contrato o garantía a pesar de que carece de los correspondientes recursos internos sanos en moneda colombiana, necesarios para complementar los gastos en dólares. Advierte que esto es una obligación legal para el Ejecutivo, pues está contenida en el artículo 3° de la Ley 18 de 1970, lo que no desnaturaliza las funciones de la Comisión, ya que esta debe, en todo caso, informar al Congreso y dar su concepto al Gobierno. Agrega que en éste caso la Comisión funciona como un órgano de coordinación y de verificación que señala de manera previa una operación que puede comprometer la sostenibilidad de la deuda pública. Alega que es una obligación legal de la Comisión servir como mecanismo de verificación anterior a la celebración de los acuerdos que puedan lesionar al Estado lo que, en ningún evento, constituye un cogobierno, ya que las condiciones que se verifican son de naturaleza legal, pues en todo caso, será la ley la que debe cumplirse y no el concepto de dicha comisión. Por lo expuesto, solicita que se declare la exequibilidad de los apartes acusados de los preceptos impugnados. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación en concepto Nro. 3388 del 17 de octubre de 2003, considera que en materia contractual, en virtud del principio de colaboración armónica, el constituyente estableció que le corresponde al Legislador, previa solicitud de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. En su parecer, esta facultad se entiende como un beneplácito que el legislador otorga al Gobierno para que pueda ejercer una función propia, como una expresión del ejercicio coordinado y armónico de la función pública, lo que en asuntos de operaciones de crédito va más allá debido a la directa relación que tiene éstas con el presupuesto nacional. Considera que la aprobación de una ley de autorizaciones requiere de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, lo cual es excepcional, ya que en lo demás el legislador goza de la más amplia libertad de configuración para regular los asuntos contractuales, siempre y cuando no vulnere los límites constitucionales en la materia y se efectúe de manera razonable y proporcionada. Explica que se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores, y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. Sostiene que la razón de ser de la autorización previa para celebrar contratos y negociar empréstitos radica en que se trata de asuntos de trascendencia pública que comprometen el erario público a cargo de la Nación, cuyos pagos corresponde aprobar al Congreso de la República, bien sea porque las transferencias de crédito se deben hacer para los objetivos previstos en el presupuesto, pues no puede efectuarse ningún gasto público que no haya sido decretado por el órgano legislativo. Indica que en el presupuesto de gastos se deben incluir los propuestos por el Gobierno para atender debidamente el servicio de la deuda, tanto interna como externa, y esta es la manera como el Estado cumple con las obligaciones adquiridas por operaciones de crédito público, muchas de las cuales se cubren mediante endeudamiento y refinanciación. Afirma que el Gobierno debe rendir periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de las autorizaciones que se le otorguen para la celebración de contratos o negociación de empréstitos. Agrega que tanto la citada autorización previa como los informes periódicos acerca de su ejercicio resultan esenciales para que se ejerza el correspondiente y debido control político en cuanto comprometen directamente la responsabilidad fiscal de la República, la que recae en cabeza del legislador al competerse aprobar los presupuestos y las medidas impositivas en virtud de los principios de la legalidad del tributo y del gasto público. En su concepto, resulta razonable que para salvaguardar los intereses del país en materia de deuda pública, el legislador exija que sea escuchado previamente por el Gobierno antes de realizar operaciones de crédito público, precisamente para evitar el incremento del déficit fiscal, el colapso económico, etc., por la realización de operaciones de crédito público sin control alguno y sin contrapeso técnico y político frente a la presión, especialmente de los organismos multilaterales de crédito y demás prestamistas del resto del mundo. Por tanto, plantea que el referido concepto previo es una manera de ejercer control político en relación con las operaciones de crédito público encaminada a contribuir a la preservación de la salud económica del país, el cual se entiende como una expresión muy especial de la colaboración armónica, en la medida en que al Gobierno y al Congreso les compete la responsabilidad conjunta en materia de financiamiento del gasto público, incluido lo correspondiente a la obtención de recurso por vía de empréstitos. Igualmente, señala que resulta razonable que la Ley 5ª de 1992, al expedir el reglamento del Congreso, haya establecido la Comisión Interparlamentaria Asesora de Crédito Público con la finalidad de ocuparse de la labor técnica para el control político en materia de operaciones de crédito público externo, como labor propia del legislador, lo cual, a su juicio, se ajusta al criterio de la división del trabajo inherente a la separación funcional del poder público y responde a los principios de eficiencia, economía y eficacia que soportan tal función desconcentrada. Frente a la autonomía contractual del Gobierno, argumenta que desde el instante mismo en que el Congreso concede autorizaciones a éste para celebrar contratos y negociar empréstitos, es autónomo para desarrollar las operaciones de crédito público autorizadas, en los términos establecido en la correspondiente ley. Para el Procurador, los conceptos previos a la celebración de operaciones de crédito público no son obligatorios para el Gobierno, pero sí sirven para detectar los posibles errores e inconveniencias de todo orden para la Nación, a fin de que una vez puestos en evidencia sea el Ejecutivo quien decida. Explica que sólo así se preserva la independencia funcional de las ramas del poder público, conjugada de manera razonable y proporcionada con la colaboración armónica que se establece en materia de crédito público. En su parecer, esto evita el cogobierno por parte del legislativo y la presunta tendencia a establecerse relaciones matizadas por la corrupción, en donde el entendimiento mutuo debe estar guiado por la buena fe en función de preservar los fines constitucionales. Argumenta que las funciones establecidas para la Comisión de Crédito Público en el artículo 65 de la Ley 5ª de 1992 son de carácter informativo al Congreso acerca de las operaciones de crédito externo autorizadas al Gobierno, para cuyo cumplimiento debe éste convocarla previamente para informarla al respecto y también para informar al Congreso de los correctivos que deben tomarse cuando a juicio de la Comisión el Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables. Expresa que además los conceptos previos que el Gobierno debe escuchar de la Comisión de Crédito Público resultan adecuados a su finalidad, pues contribuyen a evitar que se comprometa la capacidad del país para atender la deuda exterior más allá de los límites razonables o que las condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables, o devenir en vinculantes para establecer las responsabilidades del Ejecutivo, cuando en ejercicio de su autonomía no acoja las recomendaciones del control político y los resultados sean lesivos para el patrimonio de la nación. Con base en estos argumentos el Jefe del Ministerio Público solicita se declare la exequibilidad condicionada de los apartes demandados de los artículos 4 y 6 de la Ley 18 de 1970, parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, parágrafo del articulo 7 y articulo 24 de la Ley 185 de 1995 y artículo 38 de la Ley 344 de 1996, bajo el entendido que los pronunciamientos realizados en virtud de la exigencia de concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público para la celebración o garantías de contratos y operaciones de crédito público por parte del Gobierno, no son obligatorios para el desarrollo de la actividad contractual pertinente. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República. 2. Lo que se debate Teniendo en cuenta los planteamientos hechos en la demanda, corresponde a la Corte en la presente oportunidad absolver los siguientes interrogantes: · Si las funciones encomendadas por virtud de las normas acusadas a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público implican el otorgamiento de una función administrativa típica del ejecutivo, con lo cual se contraviene el principio constitucional de la separación de poderes (CP art. 113) y se desnaturaliza la función de control político del Congreso · Si las funciones que por mandato de los preceptos impugnados debe cumplir la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público en materia de operaciones de crédito público que han sido autorizadas legalmente al Gobierno Nacional, constituyen una autorización por vía diferente de la ley, por lo que dichas previsiones modifican el artículo 150-9 de la Constitución · Si al ejercer dichas funciones, la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público se inmiscuye en funciones propias del Gobierno Nacional, desconociendo la prohibición que en este sentido consagra el artículo 136 de la Constitución · Si el ejercicio de las funciones en cabeza de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público propicia el aprovechamiento de los cargos, exceso de poderes personales y prácticas corruptas que vulneran los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 Superior A fin de despejar los anteriores problemas jurídicos, la Corte comenzará por estudiar i) los principios de la separación de poderes, colaboración armónica y control político del Congreso sobre el Gobierno, para luego ii) analizar las competencias del Ejecutivo y el Legislativo en materia de contratación de empréstitos y el control político del Congreso en esta materia, para finalmente iii) definir si las funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público a que se refieren las normas demandadas vulneran la Carta o si, por el contrario, se ajustan a sus mandatos. 3. Separación de poderes, colaboración armónica, y control político del Congreso sobre el Ejecutivo El principio...