Sentencia C-243 de 2005

C-243-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-243/05 TRIBUTO-Clases IMPUESTO-Características CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características TASA-Características TASA Y TRIBUTO PARAFISCAL-Diferencias TASA E IMPUESTO-Diferencias PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO-Alcance TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Fijación excepcional por autoridades administrativas bajo ciertas reglas METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Deben ser claros y precisos METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Casos en los que se aplican SISTEMA TRIBUTARIO-Concepto METODO TRIBUTARIO-Concepto CEDULA DE EXTRANJERIA Y CERTIFICADO JUDICIAL-Su cobro reúne las características de una tasa Como lo ponen de presente -con excepción del señor Director del DAS- los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación el cobro que se establece en las normas acusadas reúne claramente las características de una tasa, cuya tarifa es precisamente la que las normas acusadas autorizan fijar por la administración nacional. En efecto, es claro que “el valor de adquisición” a que alude el artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y “el valor” a que alude el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 constituye el precio que el Estado cobra por el servicio que se presta con la expedición de los documentos a que en dichos artículos se alude. Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Estudio de las disposiciones legales expedidas antes de la Constitución de 1991 CEDULA DE EXTRANJERIA Y CERTIFICADO JUDICIAL-Inexistencia de sistema y método para definir los costos de expedición La Corte encuentra que ni de los artículos acusados ni de las leyes en que ellos se contienen puede inferirse que el legislador al autorizar que las autoridades administrativas determinaran la tarifa de la tasa por concepto de la expedición de los documentos a que aluden los artículos acusados haya señalado algún tipo de sistema y método para definir los costos por la expedición de los documentos referidos ni la manera de hacer su reparto. En efecto, es claro que en el texto de los artículos acusados ningún elemento en este sentido puede identificarse. METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Debe ser fijado por la Ley, las Ordenanzas o los Acuerdos. Si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben necesariamente ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efecto diferido Encuentra la Corte que declarar que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no se prediquen de manera inmediata como es y debe ser la regla general, significa aceptar por la Corte que la atribución al Gobierno, encontrada inconstitucional y declarada inexequible, continúe siendo practicada. Es claro que proferida la sentencia, la inejecutabilidad de las expresiones respecto de las cuales se ha evidenciado la falta de sustento superior debe ser inmediata, pues riñe con la primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.) que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación. Referencia: expediente D-5365 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 “por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen” y 10º de la Ley 4ª de 1981 “por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y funcionamiento”. Actor: Ernesto Espinosa Jiménez Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., diecisiete ( 17 ) de marzo de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ernesto Espinosa Jiménez presentó demanda contra los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 “por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen” y 10º de la Ley 4ª de 1981 “por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y funcionamiento”. Mediante auto del veintiséis (26) de agosto de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros del Interior y de Justicia y de Relaciones Exteriores y al Director del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- a fin de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Así mismo ordenó invitar en este proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas de conformidad con su publicación en los Diarios Oficiales Nos. 32.805 del 12 de junio de 1969 y 35.687 del 26 de enero de 1981, respectivamente. Se subraya lo demandado. LEY 15 DE 1968 (febrero 23) Por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1º. Autorízase al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS” nuevos modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que tratan los Decretos números 1697 y 884 del 16 de julio de 1936 y 14 de abril de 1944, respectivamente. Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición. Artículo 2º. Los documentos de que trata el artículo anterior llevarán adheridas estampillas de timbre nacional de conformidad con la cuantía que se indica para cada caso: a) Las cédulas de extranjería, cinco pesos ($5.00) b) Los certificados de conducta, dos pesos ($2.00) Artículo 3º. Los dineros provenientes de la adquisición de las cédulas de extranjería y de los certificados de conducta, el producto de los remates de los elementos recuperados, de las multas en general, y de los depósitos inmigratorios que conforme a las disposiciones vigentes no sean devueltos, se destinarán preferentemente, a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”. Artículo 4º. Esta Ley modifica las disposiciones que le sean contrarias y rige desde su sanción. Dada en Bogotá, D. E., a 6 de febrero de 1968. LEY 4 DE 1981 (enero 13) “Por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y funcionamiento” EL Congreso de Colombia DECRETA: CAPITULO I Definición, naturaleza y funciones del Fondo ARTICULO 1º.- Créase el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad como Establecimiento Público, con Personería Jurídica, y patrimonio independiente, encargado de obtener y administrar los recursos necesarios para conseguir los bienes y servicios que le permitan el cumplimiento de sus funciones legales. El Fondo Rotatorio estará adscrito al Departamento Administrativo de Seguridad, tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá, y las funciones técnicas y administrativas para su operación serán atendidas por los empleados del mismo Departamento según la distribución que de ellas haga el Jefe. En consecuencia, el Fondo carecerá de estructura administrativa y de planta de personal propia. ARTICULO 2º.- El Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad cumplirá las siguientes funciones: 1. Adquirir los edificios e instalaciones, los equipos de laboratorio, comunicaciones y transporte y los demás elementos que requiera el Departamento Administrativo de Seguridad para el cumplimiento de sus tareas: 2. Adquirir y suministrar los elementos que requiera la conservación y mantenimiento de los inmuebles y equipos del Departamento; 3. Celebrar contratos de prestación de servicios para la ejecución de labores técnicas, científicas o docentes que no puedan ser atendidas por el personal de la planta del Departamento Administrativo de Seguridad; 4. Asumir los gastos que demanden la elaboración, transporte, seguros, distribución y expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés de competencia del Departamento Administrativo de Seguridad; 5. Asumir los gastos que demande la impresión y distribución del órgano de divulgación del Departamento; 6. Asumir los gastos que demande la asistencia judicial del personal del Departamento que debe comparecer ante los jueces por infracciones a las Leyes con ocasión del ejercicio de sus funciones y en desarrollo de las mismas, cuando ellos sean necesarios a juicio del Jefe del Departamento; 7. Adquirir o construir y mantener instalaciones para las Academias, Escuelas o centros de Formación y Capacitación de Investigadores y Técnicos en todo lo relacionado con Inteligencia, Policía Judicial, Seguridad Rural, Emigración e Inmigración, Seguridad Personal y Policía Científica y asumir los gastos que demande su funcionamiento y la realización de sus programas. 8. Asumir los gastos que demanden los programas de bienestar social, recreación, vivienda y casinos de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad y el funcionamiento de Liceos para los hijos de los empleados, para lo cual podrá destinar hasta un quince por ciento (15%) de sus ingresos. La Junta Administradora del Fondo podrá destinar un 10% más para auxiliar por una sola vez, en forma discrecional y previa reglamentación del Gobierno, a los familiares del empleado que fallezca en acción violenta de servicio o que como consecuencia de la misma quede con invalidez permanente. En la misma forma, la Junta Administradora podrá disponer en forma discrecional de este 10% para costear los gastos totales de entierro del empleado que fallezca estando al servicio de la Institución. CAPITULO II Dirección y Administración del Fondo ARTICULO 3º.- La dirección y administración del Fondo estará a cargo de un Consejo Directivo presidido por el Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad e Integrado, además, por un delegado del Presidente de la República, y por el Secretario General, el Jefe de la Oficina Jurídica y los Jefes de las Divisiones de Personal y de Servicios y Suministros del Departamento. ARTICULO 4º.- El Consejo Directivo tendrá las siguientes funciones: a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que deba desarrollar; b) Adoptar los estudios de la entidad; c) Aprobar el proyecto de presupuesto del Fondo y las modificaciones al mismo presupuesto; d) Autorizar o aprobar todo acto o contrato cuya cuantía exceda de trescientos mil pesos ($300.000.000.00); e) Autorizar al Jefe del Departamento para delegar en los funcionarios que el mismo Consejo determine el cumplimiento de algunas funciones que le corresponden como Gerente del Fondo; f) Las demás que señalen la Ley, los reglamentos y los estatutos. ARTICULO 5º.- El Jefe del Departamento hará las veces de Gerente del Fondo y, en consecuencia, llevará su representación legal. Previa autorización del Consejo Directivo, el Jefe del Departamento podrá delegar en el Secretario General la ordenación del gasto y, en este caso, los actos del delegado, cuando así se requiera, serán refrendados por el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento. ARTICULO 6º.- La vigilancia de la gestión del Fondo se cumplirá por intermedio de la Auditoría Fiscal de la Contraloría General de la República ante el Departamento Administrativo de Seguridad. ARTICULO 7º-. Corresponde al Gerente del Fondo: a) Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento de las funciones del Fondo; b) Atribuir funciones específicas a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad para el cumplimiento de los objetivos del Fondo; c) Elaborar y someter a la consideración del Consejo Directivo el proyecto anual de presupuesto de ingresos, gastos e inversiones del Fondos y las sugerencias que estime convenientes para el buen funcionamiento del organismo; d) Ejecutar el presupuesto, abrir créditos adicionales, efectuar traslados y hacer las demás operaciones necesarias para el cumplimiento de las funciones del Fondo, con arreglo a las normas legales y reglamentarias sobre la materia; e) Presentar anualmente al Presidente de la República el balance y un informe sobre la marcha general de la entidad; f) Representar al Fondo en juicio o fuera de él; g) Proferir las providencias que requiera la marcha administrativa del Fondo, en especial para el control de los contratos que celebre, los cuales deben regirse por las disposiciones legales y reglamentarias expedidas para los establecimientos públicos del orden nacional; h) Constituír mandatarios judiciales y extrajudiciales; i) Organizar y reglamentar, de acuerdo con las normas expedidas por la Contraloría General de la República, el sistema de contabilidad del Fondo, y j) Las demás que le correspondan como representante legal del Fondo o se le atribuyan por ley o reglamento. CAPITULO III Patrimonio del Fondo ARTICULO 8º.- El patrimonio del Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad estará constituido por: a) Las partidas que expresamente se le asignen en el presupuesto b) Los dineros provenientes de adquisición de cédulas de extranjería, certificados, producto de remates, multas y depósitos señalados en el artículo 3º de la Ley 15 de 1968; c) Los dineros dejados de percibir por los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad como consecuencia de la suspensión en el ejercicio de sus funciones cuando hubiere sido condenados, todo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35 y 36 del Decreto-Ley 625 de 1974: d) Las partidas que se asignen en la Ley del Presupuesto para las Academias de Investigación o Centros y Escuelas de Formación y Capacitación; e) El cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para los cargos de detectives investigadores, detectives dactiloscopistas y de seguridad, rural alumnos, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 1550 de 1978 y el cincuenta por ciento (50%) de las mismas asignaciones para los cargos de Auxiliares Administrativos (Oficial de Inmigración), Alumnos y de Agentes Secretos durante el tiempo de su formación profesional; f) Los dineros provenientes del servicios de protección y vigilancia contratados en casos especiales con el Departamento Administrativo de Seguridad; g) Los dineros provenientes de: Aparcamiento y vigilancia de elementos decomisados provisionalmente; distribución, venta y propaganda del órgano de divulgación del Departamento; matrículas, pensiones y becas que se reciban en los Liceos, arrendamientos de locales; utilidades del suministro de alimentación y abastecimientos; rendimientos de cafeterías, casinos y centros de recreación; intereses corrientes y de mora que se ocasionen por la concesión de préstamos, y ejecución de programas de bienestar social de acuerdo con la reglamentación que sobre el particular dicte el Jefe del Departamento; h) Los dineros, créditos, elementos devolutivos y especies de cualquier género que al entrar en vigencia esta Ley estuvieren en Fondos Especiales de las Academias de Investigación, depósitos para renovación del equipo de transportes, reposición de elementos varios, reposición de armamento y en el Fondo de Bienestar Social del Departamento; i) Las donaciones de muebles e inmuebles que se le hagan con arreglo a las normas del Decreto 150 de 1976, y j) Los demás bienes que, como persona jurídica, adquiera a causa de cualquier título. ARTICULO 9º.- Los elementos y bienes muebles adquiridos por el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad ingresarán y egresarán por el Almacén General del Departamento de acuerdo con las normas legales sobre la materia. ARTICULO 10º.- El Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con los modelos y valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esta Ley. ARTICULO 11º.-Esta Ley rige desde la fecha de su promulgación. Dada en Bogotá, D.E., a los tres días de diciembre de mil novecientos ochenta. III. LA DEMANDA El demandante afirma que los artículos 1° de la ley 15 de 1968 y 10 de la Ley 4° de 1981 vulneran el artículo 338 de la Constitución Política. Recuerda que dicho artículo superior establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Precisa que en la misma norma se establece que el sistema y el método para definir tales costos, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, es decir que para que cualquier autoridad administrativa fije tarifas de tasas como recuperación de los costos de los servicios que presta alguna entidad pública, es menester, que previamente la ley, -tratándose de autoridades nacionales-, establezca con claridad y precisión el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. Advierte que las normas acusadas no establecen ningún sistema ni método para definir costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto en el caso de la expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y de policía. Afirma en ese orden de ideas que como quiera que la Ley 15 de 1968 como la Ley 4ª de 1981 no establecieron en su articulado el sistema ni el método para definir los costos que demande la elaboración, distribución y expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés, como tampoco la forma de hacer su reparto entre los diversos usuarios de dichos servicios, debe concluirse que la autorización otorgada en las normas precitadas, es ilimitada y por lo tanto inconstitucional. Afirma, de otra parte, que teniendo en cuenta que no existe una estructura de costos de los servicios prestados por el D.A.S., lo que realmente se paga en estas circunstancias por la prestación del servicio podría incluso considerarse un impuesto, si se toma en cuenta que el valor recaudado no es utilizado solamente para los gastos en que incurre la entidad para prestar el servicio, sino que además son el soporte para los gastos de funcionamiento de la referida entidad. Concluye en ese orden de ideas que “Solo se requiere una mirada general a la cantidad de certificados judiciales expedidos por el DAS en el año 2003, a nivel nacional que según nuestra investigación asciende a 1.086.094 y que multiplicado por el valor para dicha fecha era suma equivalente a los $25.000.oo totalizan $27.152.350.oo, situación que deja entrever que los costos traslados a los usuarios del DAS al solicitar la expedición de las certificados anotados, por no haberse atendido la Constitución Política resultan inequitativos”. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministro de Hacienda y Crédito Público a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, a partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan. Recuerda que la naturaleza del ingreso que percibe el DAS por concepto de la expedición de las cédulas de extranjería y por los certificados judiciales, se denomina tasa. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-545 de 1994. Advierte que en casos similares al que ahora se estudia -alude a los ingresos que recibe la Procuraduría General de la Nación por concepto de la expedición de certificados de antecedentes disciplinarios-, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional ha aclarado en sus conceptos que dichos recursos corresponden a una tasa. En ese sentido, señala que dada la naturaleza jurídica de las tasas es posible que las autoridades administrativas, esto es el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo de Seguridad, fijen el monto de la tarifa por la expedición de cédulas de extranjería y certificados judiciales, de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución. Afirma que el actor: “…hace una interpretación del artículo 338 de la Constitución Política, que desconoce la doctrina de la Corte Constitucional, porque las expresiones ‘el sistema y el método’ del artículo en mención, como no están definidas en la Carta Fundamental ‘ (…) deben entenderse en un sentido general y amplio, y que su contenido y su alcance deben examinarse en cada caso concreto (…)”. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-155 de 2003. Finalmente señala que: “…la tasa que cobra a los usuarios el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, por concepto de la expedición de cédulas de extranjería y pasados judiciales, la ejerce conforme a las atribuciones conferidas en las leyes demandadas, ya que del texto de las normas demandadas se deduce claramente cuál es el servicio que se financiará por el mencionado cobro, cuáles son los sujetos pasivos (solicitantes) y bajo estos parámetros es que debe ser fijada la tarifa. Además, esta tarifa se fija con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el artículo 363 de la Constitución…”. Concluye entonces que el Presidente de la República como autoridad administrativa debe fijar la tarifa de la tasa teniendo en cuenta los parámetros señalados en la Ley 15 de 1968, artículo 1° y en la Ley 4a de 1981, artículo 10, con el fin de determinar el valor de las cédulas de extranjería, así como el de los certificados judiciales y de Policía. 2. Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- El señor Director del Departamento Administrativo de seguridad DAS, Dr. Jorge Aurelio Noguera Cotes, interviene en el proceso en referencia solicitando se declare la exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan. Afirma que de la simple lectura del artículo 1° de ley 15 de 1968, acusado, “se aprecia a prima facie los errores, no sólo conceptuales sino también hermenéuticos en que incurre el demandante”, por cuanto aquella ley tiene dos finalidades, estando una de ellas regulada en el artículo 2°, relativa al gravamen relacionado en el titulo de la ley, “representado en estampillas de timbre nacional, para lo cual el legislador fijo la tarifa de ese impuesto, agotando los presupuestos del artículo 338 superior y observando el principio de legalidad de los tributos”. Además; el artículo acusado “regula particularmente las características que deben tener los certificados judiciales y cédulas de extranjería, así como su uso y valor de adquisición; es decir, se autoriza al gobierno a estipular el precio, entendido éste, como la cantidad de dinero por la entrega del bien referenciado.” Para ratificar su afirmación, acude a la exposición de motivos del proyecto de ley y a diferentes ponencias surtidas en el Congreso de la República, respecto de las cuales transcribe apartes que considera pertinentes para ilustrar sobre el error en que, a su juicio, incurre el demandante. Precisa que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968, autoriza al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con los nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, las características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición de los mismos. Por su parte el artículo 10 de la Ley 4a de 1981, faculta al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con los modelos y valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esa ley; “lo que inexorablemente conduce a afirmar que no se trata de un gravamen, al no reunir las características propias de las obligaciones tributarias”. Considera que la competencia otorgada al Gobierno Nacional en el artículo primero de la Ley 15 de 1968, incluye la de fijar el precio de adquisición de los documentos descritos en las normas demandadas. Cobro, que radicada exclusivamente en la adquisición, bien sea del carné de identificación interno a efectivos del DAS, o por los formatos de las cédulas de extranjería o del certificado judicial propiamente dicho. Advierte que resulta improcedente sostener que el valor de los documentos descritos en las normas demandadas, constituyan gravamen de impuestos, tasas o contribuciones. Manifiesta que el artículo 1° de la Ley 15 de 1968, facultó al Gobierno Nacional para establecer el valor de adquisición del certificado judicial y de las cédulas de extranjería, no de los servicios prestados por la expedición. “Al unísono, las leyes demandadas no crean impuestos ni tasas a los contribuyentes, pues la ley no ordenó repartir las cargas públicas sobre la base del servicio prestado al beneficio del servicio, que es la naturaleza de las tasas; menos aún la imposición de un graven generalizado e indiscriminado, como son los impuestos”. Concluye entonces que “los artículos 1º y 10º de leyes 15 de 1968 y 4a de 1981 respectivamente, no crean tributos, sino que se ocupan de realidades bien distintas, como es la determinación de los nuevos modelos de cédula de extranjería y certificados de conducta, sus características, especificaciones, vigencia, uso y valor de adquisición; por consiguiente es impreciso afirmar la inobservancia del precepto constitucional previsto en el inciso segundo del artículo 338 de la carta, bajo el entendido de indeterminación del sistema y método para definir los costos y beneficios que representan las tasas, y la forma de hacer el reparto; por contera, con el acostumbrado respeto se solicita a la H. Corte Constitucional declare la exequibilidad de las normas recurridas, al ajustarse a los mandatos de la carta política patria”. 3. Academia Colombiana de Jurisprudencia El Secretario General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Enrique Gaviria Liévano, donde se solicita la declaración de constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de acuerdo con los argumentos que se resumen a continuación. El interviniente advierte que lo dispuesto en el artículo 338 superior, es prácticamente lo mismo que establecía el artículo 60 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, reformatorio de la constitución de 1886, que era el texto vigente cuando se expidió la Ley 15 de 1968, y que decía que: "en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos municipales podrán disponer contribuciones”. En ese entendido, afirma que la única diferencia de fondo es que en la Constitución anterior no se había incluido como canon constitucional el concepto de contribuciones fiscales y parafiscales. De resto ambos textos autorizan al Congreso para decretar contribuciones en general, como son el cobro de servicios por la expedición de cedulas de extranjería y otros documentos a que se refiere la Ley 15 de 1968, de forma tal que las autorizaciones previstas en el articulo 10 de la ley referida se otorgaron conforme a lo previsto en el articulo 76, numeral 10 de la Constitución anterior, cuya disposición establecía que al Congreso le corresponde hacer las leyes y por medio de ellas, revestir, pro tempore, al Presidente de la Republica de precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo exijan o la conveniencia pública lo aconsejen. Advierte que fue en virtud de esas facultades extraordinarias, que el Gobierno en cabeza del Presidente de la Republica, sancionó la Ley 15 de 1968 como Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo art. 120 (20) del mismo ordenamiento constitucional. Afirma que los artículos 338 y 150 constitucionales que establecen que el Congreso al hacer las leyes, puede fijar contribuciones y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley y revestir al Presidente de la República de precisas facultades para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Manifiesta que las autorizaciones otorgadas al Gobierno Nacional por medio de la Ley 15 de 1968 no se le otorgaron para expedir códigos, leyes orgánicas, estatutarias, ni para decretar impuestos, sino específicamente para determinar modelos de cédula de extranjería y certificados de conducta, por lo que no puede hablarse de facultades ilimitadas con las que se vulneró el artículo 338 superior. Afirma que las normas en que se contienen los artículos acusados sí hacen referencia específica al método y el sistema “para la elaboración de costos para la expedición de los referidos documentos y su distribución”. Precisa en este sentido que “el articulo 2° de la Ley 15 de 1968 establece que los documentos como cédulas de extranjería y certificados de conducta llevarán adheridos estampillas de timbre nacional, de conformidad con la cuantía que se indica en cada caso”. Así mismo, el artículo 3° de la misma ley preceptúa que: “Los dineros provenientes de la adquisición de las cédulas de extranjería y de los certificados de conducta, el producto de los remates de los elementos recuperados, de las multas en general y de los depósitos inmigratorios que conforme a las disposiciones vigentes no sean devueltas, se destinarán preferiblemente a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad "DAS”. Que consecuentemente con lo anterior el artículo 8° b) de la Ley 4a de 1981 señala dentro del patrimonio del Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad “los dineros provenientes de la adquisición de cédulas de extranjería, certificados, productos de remates, multas y depósitos señalados en el artículo 3° de la Ley 15 de 1968”. Manifiesta además que de acuerdo con el Decreto 1637 de 1992, el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial de la previstas en el párrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y en el artículo 1° de la Ley 48 de 1968 actualiza los costos sobre la expedición de las cedulas de extranjería, certificado judicial y de policía. Afirma entonces que “ con la expedición de la leyes y el Decreto mencionado no se violó el articulo 338 de la Constitución, sino por el contrario, se otorgaron claras facultades al Presidente de la República para que determinara el sistema o método para definir los costos y beneficios por concepto de la expedición de cédulas extranjería y otros documentos, así como para hacer su reparto”. Señala de otra parte que de la lectura de la norma acusada lo que se impone en la Ley 15 de 1968 es una tasa que se cobra para la prestación de su servicio y no un impuesto. Advierte que “incluso podría llegarse a afirmar que el valor que se cobra por la prestación del servicio de expedir cédulas de extranjería se asimila a una contribución parafiscal en los términos de la Ley 225 de 1995 y a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional”. Al respecto cita apartes de la sentencia T-040 de 1993[1] y C-465 de 1993[2]. Concluye que las normas acusadas no vulneran la Constitución Política, pues ya sea que el valor del servicio por la expedición de las cédulas de extranjería se tome como una tasa o que se asimile a una contribución parafiscal “se decretó dentro de las facultades precisas que se otorgaron al Presidente de la República respetando lo previsto en el artículo 388 constitucional”. 4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que fue aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa Institución el catorce de septiembre de 2004 y en el que actuó como ponente el doctor Luis Miguel Gómez Sjoberg en el que se solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos acusados a partir de las consideraciones que se resumen enseguida. Recuerda que mediante la Ley 15 de febrero 23 de 1968, se autorizó al Gobierno Nacional para determinar, a través del DAS, los nuevos modelos de las cédulas de extranjería y los certificados de conducta que venían regulados en los Decretos 1697 de julio 16 de 1936 y 884 de abril 14 de 1944, autorización que de acuerdo con la norma impugnada, se orientó a cubrir escuetamente lo relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición. Así mismo, recuerda que la ley referida en el artículo segundo estableció que tales documentos causarían impuesto de timbre nacional, el que se liquidaría mediante la adhesión de las ya desaparecidas estampillas, según las siguientes cuantías: i) para las cédulas de extranjería, cinco pesos ($5,00); y ii) para los certificados de conducta, dos pesos ($2,00). Afirma que en esa primera ley, se determinó, además, que los dineros provenientes, entre otras fuentes, de la adquisición de las citadas cédulas de extranjería y de los certificados de conducta, se destinarían, "preferentemente", a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad "DAS". Señala que con la Ley 4a de 1981, se creó el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictaron las normas para su organización y funcionamiento. Allí se precisó que tal entidad gubernamental, dentro de sus funciones (art. 2°), asumiría "los gastos que demanden la elaboración, transporte, seguros, distribución y expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés de competencia del Departamento Administrativo de Seguridad". Afirma que el artículo 8° de dicha ley determinó que el patrimonio del Fondo Rotatorio del DAS estaría integrado, entre otros, por los "dineros provenientes de adquisición de cédulas de extranjería, certificados, [...] señalados en el artículo 3° de la Ley 15 de 1968"; por su parte el artículo 10° -que es materia de impugnación constitucional-, volvió a revestir al Gobierno de la facultad para reglamentar lo relacionado con los modelos y el valor de las aludidas cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esta Ley 4 a de 1981. Señala que ambas leyes, como es evidente, fueron formuladas antes de la expedición de la reforma constitucional de 1991. Precisa empero que el Gobierno Nacional sí dictó uno de los decretos reglamentarios sobre la materia, ya en vigencia de la actual Carta Política: el Decreto 1657 de octubre 09 de 1992, por medio del cual señaló el valor de los certificados judiciales y de policía y de los documentos de extranjería que expide el DAS, una de cuyas justificaciones la radicó en "que para mantener actualizados los costos que demanda la expedición del certificado judicial v de policía y de los documentos de extranjería se hace necesario tener en cuenta la variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor desde el último reajuste dispuesto por el Gobierno Nacional en marzo de 1990". En este decreto se estipularon los valores específicos de cada documento y el criterio para incrementar anualmente los mismos con base en la inflación, asignándole la facultad para su determinación periódica, mediante resolución, al Director del Departamento Administrativo de Seguridad. Explica que sin ninguna duda la naturaleza del cobro establecido en las normas acusadas corresponde a una tasa, dado que se establece el cobro de unos valores que se harán efectivos en la medida en que los particulares hagan uso del servicio correspondiente. Cita al respecto apartes de las sentencias C-465 de 1993[3], C-1371 de 2000[4]. En ese orden de ideas afirma que “(d)e cara a las normas demandadas (mas aún, frente al cuerpo todo de las leyes 15 de 1968 y 4 a de 1981) sobre la base de considerar que se estableció una tasa, ciertamente no se descubre, ni siquiera tímidamente, que en ellas exista un criterio, o una referencia certera, o una base cualquiera que apunte a entender que existe una posible definición del sistema y el método a los que alude el artículo 338 vigente de la CN., para determinar los costos de los servicios o la repartición en los beneficios que proporcionen y la forma de hacer su reparto.” Afirma entonces que “Una autorización abierta y ambigua como la contenida en las normas estudiadas merece, entonces, el repudio que persigue la demanda”. Así mismo, señala que no obstante que las leyes se dictaron bajo el amparo de la Constitución anterior, el nuevo ordenamiento superior, particularmente la regla consagrada en el artículo 338 invocado en la demanda, genera el vicio que obliga a retirar del ordenamiento las normas atacadas. Advierte en este sentido que se trata de un caso de “inconstitucionalidad sobreviniente, donde quizá sea necesario modular los efectos de la sentencia a fin de evitar las costosas consecuencias de un retiro inmediato de las normas que habilitan el cobro por el servicio que implica la expedición de unos importantes documentos”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 3680, recibido el 19 de octubre de 2004, donde solicita a la Corte declarar inexequibles la expresiones “y valor de adquisición”, contenida en el parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida en el artículo 10 de la Ley 41 de 1981, de conformidad con las siguientes consideraciones. La Vista Fiscal, considera que de conformidad con los cargos expuestos en el libelo es posible concluir que únicamente se está atacando la constituciona1idad de la facultad otorgada al Gobierno para establecer el valor de adquisición de los documentos a que se refieren las normas demandadas. Señala que el artículo 338 constitucional autoriza al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales, según el caso para delegar en las autoridades administrativas el establecimiento de la tarifa de las tasas y contribuciones, pero exige que aquellos establezcan los parámetros de tal delegación, de forma tal que se requiere que las leyes las ordenanzas o los acuerdos señalen los criterios básicos con base en los cuales las autoridades administrativas ejercerán la función que les delegan, para la fijación de la tarifa de las tasas y de las contribuciones que cobren como recuperación de los costos de los servicios que presten o como participación en los beneficios que les proporcionen. Precisa que los cobros por expedición de cédulas de extranjería y certificados judiciales reúnen las características de las tasas. Precisa que se trata de tasas porque: i) Son establecidos unilateralmente por el legis1ador y 1a administración; ii) el ciudadano debe pagarlos como contraprestación por la obtención del documento respectivo y iii) los recursos obtenidos son aplicados al mismo servicio. Sostiene que tratándose de una tasa el legislador es quien ha debido definir el método, el sistema y la forma de reparto, en los términos previstos en el artículo 338 superior. Cita apartes de la sentencia C-455 de 1994. Precisa que las normas acusadas no contienen “ningún parámetro que oriente la actuación del Gobierno Nacional, de tal manera que éste lo viene haciendo a su criterio, como puede observarse en el Decreto 1657 de 1992, en el cual actualizó tales valores y señaló la forma en que se debían reajustar anualmente, facultando para ello al Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS”. Considera que aunque la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003, señaló que los términos “sistema y método” se deben interpretar en sentido general y amplio, en el presente caso existe una “total ausencia de criterios”, de modo que una interpretación demasiado amplia de la norma haría aceptar que los requisitos del artículo 338 constitucional fueron cumplidos con la simple delegación y la referencia general a la Constitución, con lo cual se perdería el efecto útil de la norma superior. Al respecto cita las sentencia C-455 de 1994, C-545 de 1994 y C-816 de 1999. Señala que ese tipo de autorizaciones generales para fijar tasas y contribuciones han generado y seguirán generando demandas de inconstitucionalidad, y es por ello que el legislador debe atender esta situación, mediante el establecimiento de los criterios necesarios para que el Gobierno Nacional ejercer las delegaciones. Concluye que dado que tanto la expresión “y valor de adquisición”, contenida en el parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 son inconstitucionales, por no haberse determinado por el legislador ni el método ni el sistema al delegar la determinación del valor de la tasa aludida es preciso declarar la inexequibilidad de las mismas. Solicita empero que se dicte un fallo de exequibilidad con efectos diferidos en el tiempo con el fin de otorgar un plazo al Congreso de la República para regular en tema dentro del marco de la Constitución. En el mismo orden de ideas, solicita a la Corte que exhorte al Congreso para que en cumplimiento del deber establecido en el articulo 338 Superior: “determine tanto los criterios para el cobro de esta tasa como lo relativo a la destinación de la misma”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas acusadas hacen parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Para el actor el artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 vulneran el artículo 338 de la Constitución por cuanto el Legislador “no determinó el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”, del cobro que en ellos se establece por la expedición de cédulas de extranjería y certificados judiciales, como lo ordena el referido artículo superior cuando se delega en las autoridades administrativas la fijación de la tarifa de una tasa o contribución. Precisa que en esas circunstancias la delegación hecha es tan amplia que es inconstitucional. Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de Seguridad Das y la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos demandados. El interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público destaca que en las normas acusadas en las que se autorizó al Gobierno que determinara la tarifa de la tasa que en ellas se establece si se señalaron los criterios que echa de menos el actor y que éste hace una interpretación del artículo 338 superior -particularmente de las expresiones sistema y método- que no atiende la jurisprudencia constitucional que señala que a dichas expresiones no puede dárseles un sentido demasiado estricto. El señor Director del DAS afirma que el actor no toma en cuenta que la normas acusadas no establecen ningún impuesto, tasa o contribución y que por lo tanto mal pueden desconocer el artículo 338 superior. El interviniente en representación de la Academia de Jurisprudencia hace énfasis en que en las leyes en que se contienen los artículos acusados (específicamente en los artículos 2 y 3 de la Ley 15 de 1968 y 8°-b) de la Ley 4a de 1981) si se dan parámetros a la administración por lo que no puede hablarse de delegación inconstitucional alguna. Precisa que con dichas normas “se otorgaron claras facultades al Presidente de la República para que determinara el sistema o método para definir los costos y beneficios por concepto de la expedición de cédulas extranjería y otros documentos, así como para hacer su reparto”. El interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario por el contrario solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas pues considera que de ellas ni de las leyes en que las mismas se contienen se desprende de manera siquiera remota que el legislador haya fijado el sistema y el método para definir los costos y la forma de hacer su reparto del gravamen establecido en los artículos acusados. Hace énfasis en que no cabe duda de la naturaleza de tasa que tiene el cobro establecido en los artículos aludidos y que desde esta perspectiva debe darse cumplimiento al mandato contenido en el artículo 338 superior. Precisa empero que dado el carácter sobreviviente de la inexequibilidad que se constata podrían darse efectos diferidos en el tiempo a la decisión que se profiera por la Corte. El señor Procurador General de la Nación solicita por su parte que se declare la inexequibilidad de las expresiones “y valor de adquisición”, contenida en el parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981. Considera que aunque la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003[5], señaló que los términos “sistema y método” se deben interpretar en sentido general y amplio, en el presente caso existe una “total ausencia de criterios”, lo que lleva necesariamente a que se declare la inexequibilidad referida. Plantea empero la necesidad de modular en el tiempo los efectos de la sentencia y de exhortar al Congreso para que expida una ley para regular el tema de acuerdo con los claros parámetros que fija la Constitución de 1991. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si el artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 vulneran o nó el artículo 338 de la Constitución, en cuanto no se habría establecido en ellos el método ni el sistema para definir los costos y tampoco la forma de hacer su reparto -respecto de la tasa que en ellos se habría establecido-, y en caso de ser así, determinar si deben o no darse efectos diferidos a la sentencia que se profiera. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) el concepto de tasa y sus características frente a los demás tributos ii) la posibilidad de delegar en las autoridades administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto ii) el contenido y alcance de las disposiciones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda. 3.1 El concepto de tasa y sus características frente a los demás tributos La Corte ha explicado en reiteradas ocasiones que es posible identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres tipos de tributos, a saber los impuestos, las tasas y las contribuciones[6], que si bien son todos fruto de la potestad impositiva del Estado, tienen cada uno características propias que los diferencian[7]. A partir de los textos constitucionales y legales y de la doctrina se ha señalado en este sentido que los impuestos: -Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. - No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. - Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. - Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. - Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. - No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios. En cuanto a las contribuciones parafiscales[8], se ha señalado que: -tienen carácter obligatorio; -afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; -no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica; -cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales. A su vez se ha dicho que se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con las siguientes características: -constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla; -Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; -ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales; -un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos. La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado[9]. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos[10]. 3.2 La posibilidad de permitir a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación para los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema para definir los costos de los servicios que se presten y la forma de hacer su reparto. De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo se establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. El mismo artículo precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Finalmente el tercer inciso precisa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. De dicho texto superior se desprenden entonces claros principios que rigen los tributos y que son aplicables no sólo a gravámenes futuros, sino a los ya existentes. i) el de legalidad[11], que consiste en que no puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca, pues ese poder de imposición sólo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales; principio según el cual igualmente son la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas; ii) el de irretroactividad, por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a su vigencia[12]. Principio que reitera el artículo 363 superior en su segundo inciso. Ahora bien, en relación con el mandato contenido en el segundo inciso del artículo 338 debe destacarse para efectos de la presente sentencia que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas -entendidas como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes- y las tarifas de las contribuciones - entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes-, pueden excepcionalmente ser fijadas por las autoridades administrativas, pero previa fijación por la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. En relación con esta posibilidad cabe recordar que la Corte en la sentencia C-155 de 2003[13] luego de hacer el recuento de la jurisprudencia de la Corporación sobre este punto[14], puso de presente que los conceptos de sistema y método deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan el expreso mandato Superior del artículo 338 de la Constitución, más no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa de las tasas o contribuciones, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. En ese orden de ideas precisó que una exigencia demasiado estricta sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad aludida, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en poder de las autoridades administrativas la regulación plena de ese elemento, en contradicción con el principio de legalidad, que se concreta en la predeterminación del tributo y la representación popular. La Corte expresó en la citada sentencia lo siguiente: “16.- El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales. Sin embargo, la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000[15] es posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas. Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas. En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”[16]. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. 17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa...