Sentencia C-242 de 2011

C-242-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-242/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL S.A.-Inconstitucional por no cumplir presupuestos de especificidad y necesidad exigidos en medidas de emergencia económica La Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Asimismo ha puntualizado que el juicio de conexidad material estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción y que dicho análisis gira en torno a dos elementos:(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, no siendo admisible una medida que tenga otras finalidades; y (ii) en cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar, no siendo aceptables medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia. A partir de allí el requisito de especificidad para las medidas adoptadas en estado de emergencia tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y deben referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. En el presente caso y en relación con el Decreto Legislativo 4820 de 2010, para la Corte, la autorización que se arroga el gobierno para enajenar hasta el 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol, (i) no satisface el presupuesto de especificidad, porque de manera prioritaria, los cometidos del Fondo Adaptación al que habría de transferirse el producido de la venta, se orientan a la atención de fenómenos estructurales, en el mediano y el largo plazo y, (ii) tampoco satisface el requisito de necesidad, porque, no obstante la relación de conexidad con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, no está acreditada la insuficiencia de la vía ordinaria, en este caso el trámite de un proyecto de ley, que, incluso, con el mismo objeto, ya había sido presentado a la consideración del Congreso de la República. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de control DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL-Cumple requisitos de forma El Decreto Legislativo 4820 de 2010 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 4580 de 2010, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-156 de 2011, razón por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la Carta Política para su expedición. Fue asimismo firmado por el Presidente y todos sus Ministros y en su texto aparecen de manera explícita las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia. Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En consecuencia, el Decreto Legislativo 4820 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Constitución. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DISPONE LA ENAJENACION DE UNA PARTICIPACION ACCIONARIA DE LA NACION EN ECOPETROL-Contenido y alcance Mediante el Decreto Legislativo 4820 de 2010, se dispuso: en primer lugar, autorizar al gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para enajenar la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa. En segundo lugar, fijar como destinación de los recursos obtenidos con esa enajenación la atención de las necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción con ocasión del fenómeno de la Niña. Como tercer aspecto, condicionar la enajenación a la garantía de que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S. A., precisando que la enajenación prevista en el Decreto 4820 de 2010 se efectuará sin perjuicio de la capitalización autorizada por la Ley 1118 de 2006. Como cuarto punto, se ordena que los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el Decreto, sean transferidos al Fondo Adaptación, para la recuperación, construcción y reconstrucción, o la entidad que haga sus veces. En quinto lugar, que esa transferencia se realice en la medida en que la ejecución de los recursos vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. Por último se dispuso que para efectos de la enajenación de acciones se seguirá el procedimiento previsto en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, en lo que resulte pertinente PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Criterio de ordenación funcional e instrumento de limitación del poder ESTADOS DE EXCEPCION-Constituyen una alteración transitoria del principio de separación de poderes ESTADOS DE EXCEPCION-Ejercicio restrictivo de la función legislativa por el Presidente de la República En relación con el régimen de los estados de excepción, la Corte ha señalado que en virtud de los mismos, el Presidente de la República, quien entre su atribuciones ordinarias no tiene la de ejercer la función legislativa, adquiere transitoriamente esa facultad,“(…) pero sólo con la justificación de la crisis existente, por causa y con ocasión de ella, y con el exclusivo propósito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de ofrecer solución inmediata y real a la circunstancia específica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado propósito, preservándose en lo demás el principio constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes. Las facultades excepcionales del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos. ESTADOS DE EXCEPCION-Improcedencia para la solución de problemas crónicos o estructurales La jurisprudencia constitucional ha considerado improcedente el empleo de los estados de excepción para remediar problemas crónicos o estructurales, puntualizando que, cuando los problemas, por diversos motivos, han adquirido el signo de crónicos y estructurales, deben resolverse por los causes ordinarios a través de los cuales, las alternativas de acción y los costos asociados a las mismas, sean objeto de un debate público en el que los ciudadanos, sus representantes y los distintos intereses en juego se manifiesten a través de los canales establecidos para el efecto. ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Líneas de acción frente a la coexistencia de hechos sobrevinientes y otros concomitantes de carácter estructural y previsibles Ante la eventualidad de que, junto a los hechos sobrevinientes que dan lugar a la perturbación del orden, existan otros concomitantes con ellos pero de carácter estructural, previsibles y respecto de los cuales, incluso, se hayan realizado advertencias y llamados de atención con anterioridad, la simultaneidad de los dos tipos de situaciones, y la relación de conexidad que pueda existir entre unas y otras, no son razones suficientes para que, al amparo de la emergencia decretada a la luz de los hechos extraordinarios y sobrevinientes, se pretenda abordar también la solución de los problemas de carácter estructural y cuya existencia se conocía desde antes de que se produjesen los acontecimientos que de manera particular desencadenaron la perturbación del orden. En estos eventos, el requisito de especificidad exige que la acción del gobierno, por la vía de la emergencia, se circunscriba a la atención de los elementos de la crisis que tengan el carácter de sobrevinientes, sin perjuicio de la necesidad de adelantar, también, las acciones ordinarias que se requieran para enfrentar los componentes estructurales del problema, correspondiéndole al gobierno adelantar, de manera simultánea, dos líneas de acción: por una lado, previa la declaración del estado de emergencia, adoptar las medias directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y por el otro, tendrá que poner en marcha las gestiones dirigidas a movilizar los instrumentos ordinarios del Estado para hacer frente a los componentes estructurales de la crisis. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-No satisface requisito de especificidad el uso de facultades de emergencia para responder a condiciones preexistentes El principio de especificidad no se satisface cuando se emplean las facultades de la emergencia para atender la eventualidad de futuros fenómenos de características similares al que ocasionó la emergencia, o cuando se trata de dar respuesta a condiciones preexistentes a esos hechos, que hagan vulnerable a la población ante la posibilidad de su repetición en el futuro. En ese caso, la atención de esa eventualidad adquiere un perfil autónomo, en cuanto que no está asociada a una medida directa y específicamente orientada a enfrentar la crisis actual, sino que se vincula a la gestión que de ordinario debe adelantar el Estado para hacer frente a los problemas estructurales. ECOPETROL-Cambio de naturaleza jurídica CAPITALIZACION DE ECOPETROL-Objeto/CAPITALIZACION DE ECOPETROL-Marco jurídico La capitalización consiste en la emisión primaria de acciones por parte de ECOPETROL, con el fin de vincular nuevos accionistas que, con sus aportes, incrementen el capital social de la empresa, para los fines propios de la misma. En el caso de ECOPETROL, la capitalización fue autorizada por la Ley 1118 de 2006, y en virtud de esta norma, Ecopetrol realizó en 2007 una emisión de acciones nuevas, que representan hoy el 10.1% de su capital, quedando pendiente la culminación del proceso mediante una emisión futura del restante 9.9% del mismo, la cual se realizará en los términos especificados en la Ley 1118 de 2006. ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Objeto/ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Propósitos no revisten carácter de urgente Si bien la venta de la participación que se autoriza por el Decreto 4820 de 2010 se orienta a generar nuevos recursos para la Nación con el propósito de destinarlos a la atención de la emergencia, los recursos provenientes de esta enajenación se destinarían específicamente a la atención de necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción, que se inscriben, en lo esencial, en la tercera fase de las que se han previsto para la atención de la emergencia, que comprende, precisamente, las actividades construcción y reconstrucción de infraestructura, así como a las destinadas a prevenir, en el largo plazo, la repetición de emergencias como la presente. En otras palabras, no se advierte la necesidad de que la precitada autorización de venta accionaria se realice con carácter urgente por la vía de los decretos de emergencia, que sólo tendría sustento si tales recursos estuviesen destinados a financiar obras de ejecución inmediata. ENAJENACION DE ACCIONES DE ECOPETROL-Trámite ante el Congreso por la vía ordinaria iniciado con anterioridad a la Emergencia Económica A principios del mes de diciembre de 2010, antes de que se decretase la emergencia económica, el gobierno expresó intención de, sin perjuicio de la capitalización que se encuentra pendiente, adelantar un proceso de enajenación de acciones hasta por el equivalente al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol S. A., garantizando que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S. A., efecto para el cual presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley en ese sentido. FONDO ADAPTACION EN EMERGENCIA ECONOMICA-Creación y finalidad Referencia: expediente RE-180 Revisión oficiosa del Decreto 4820 de 2010 “Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la nación en Ecopetrol S. A.” Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República, en nombre del Gobierno Nacional, remitió a esta Corporación, el 20 de diciembre de 2010, copia auténtica del Decreto 4820 de 2010 “Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la nación en Ecopetrol S. A.”, expedido el 29 de diciembre, en el marco del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 4580 de 2010. II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010. REPUBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO DECRETO NÚMERO 4820 DE 2010. 29 DIC 2010 Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S. A. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, CONSIDERANDO Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos; Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá dicta decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que la grave calamidad pública ha generado insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias para lo cual es necesaria la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión de la misma; Que los numerales 1.6, 3.2, 3.3 y 3.4 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de2010, expresan, dentro de las motivaciones para la declaración de la emergencia económica, social y ecológica, la insuficiencia tanto de los recursos para atenderlos efectos de la ola invernal, como de las funciones legales actuales del ejecutivo y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo, a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que están sucediendo. Que una importante fuente de financiación de la inversión necesaria para atenderla recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura que se requiera con ocasión del fenómeno de la Niña, así como para impedir definitivamente la extensión de sus efectos, es la enajenación parcial de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A. Que se requiere establecer las condiciones legales para la enajenación de una parte de la propiedad de la Nación en Ecopetrol S.A. y definir la destinación de los recursos resultantes. Que las disposiciones del presente decreto se expiden sin perjuicio de lo establecido en la Ley 1118 de 2006, en relación con la capitalización de EcopetrolSA DECRETA Artículo 1.- La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectos de la atención de las necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción con ocasión del fenómeno de la Niña, podrá enajenar su participación accionaria en Ecopetrol S. A, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa, garantizando que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S. A. Parágrafo. La enajenación a que se refiere el presente artículo se efectuará sin perjuicio de la capitalización autorizada por la Ley 1118 de 2006. Artículo 2. Los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el presente Decreto, serán transferidos por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Fondo Adaptación, para la recuperación, construcción y reconstrucción, o la entidad que haga sus veces, en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. Artículo 3. Procedimiento de enajenación. Para efectos de la enajenación de acciones se seguirá el procedimiento previsto en las Leyes 226 de 1995 y 1118 de2006, en lo que resulte pertinente. Artículo 4. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Dado en Bogotá D. C., a los 29 DIC 2010 Firmado JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior y de Justicia GERMÁN VARGAS LLERAS La ViceMinistra de Relaciones Exteriores encargada del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores PATTI LONDOÑO JARAMILLO El Ministro de Hacienda y Crédito Público JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN El Ministro de Defensa Nacional RODRIGO RIVERA SALAZAR El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR El Ministro de la Protección Social MAURICIO SANTAMARÍA SALAMANCA El Ministro de Minas y Energía CARLOS ENRIQUE RODADO NORIEGA El Ministro de Comercio, Industria y Turismo SERGIO DIAZGRANADOS GUIDA La Ministra de Educación Nacional MARÍA FERNANDA CAMPO SAAVEDRA La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones DIEGO ERNESTO MOLANO VEGA El Ministro de Transporte GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ La Ministra de Cultura MARIANA GARCÉS CÓRDOBA III. TRÁMITE Mediante auto del 20 de enero de 2011, el despacho del magistrado sustanciador asumió el conocimiento del proceso de la referencia, ordenó la práctica de pruebas –que reposan en el expediente-, la fijación del mismo en la Secretaría de la Corte, para permitir la participación ciudadana, y dio traslado al Procurador General de la Nación para permitirle rendir el concepto de rigor. Recibidas y evaluadas las pruebas solicitadas, mediante Auto de 4 de febrero de 2011, se resolvió continuar con las siguientes etapas del proceso de revisión constitucional del Decreto 4820 de 2010. IV. INFORMES PRESENTADOS POR LAS AUTORIDADES Mediante Auto de enero 20 de 2011, el Magistrado Sustanciador solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitir a la Corte Constitucional, con destino al proceso de la referencia, la siguiente información: a- Cuál es el monto estimado de los recursos requeridos para la atención de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y en la próxima vigencia. b- Cuál es el estimativo de los recursos que se esperaría obtener con la enajenación del 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A. c- Cuál es el cronograma aproximado que se ha previsto para esa venta y cuándo se estima contar con los recursos producto de la misma. d- Por qué razón se considera necesario acudir a la enajenación del 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A., sin que los recursos que se espera recaudar pudiesen obtenerse de fuentes alternativas. Mediante escrito de enero 26 de 2011, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, remitió a la Corte la comunicación que la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le envió a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, y en la que manifiesta: a. Que la competencia para responder el interrogante relacionado con el monto estimado de los recursos requeridos para la atención de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y la siguiente es del Departamento Nacional de Planeación. b. Que en la actualidad se adelanta el cálculo de los recursos requeridos para atender los efectos de la ola invernal, cálculo a partir del cual se podrá determinar el porcentaje que dentro del tope del 10%, será necesario enajenar de la participación del Estado en Ecopetrol, razón por la cual el Gobierno Nacional aún no cuenta con un estimativo de los recursos que esperaría obtener de dicha enajenación. c. En cuanto al cronograma previsto para el proceso de enajenación y la disponibilidad de los recursos producto de la misma, se expresa que el mismo se determinará de acuerdo con el programa de enajenación que se defina y con sujeción a las disposiciones legales sobre la materia. Agrega que una vez se cuente con el cronograma preliminar, el mismo se hará llegar a la Corte. d. En cuanto a la justificación sobre la necesidad de enajenar un porcentaje de la participación del Estado en Ecopetrol, frente a la posibilidad de acudir a fuentes de financiación alternativas, se expresa que en el presupuesto y en el marco fiscal de mediano plazo, dentro de parámetros y supuestos de normalidad económica, no estaban previstos eventos sobrevinientes de la magnitud y gravedad como los del fenómeno de La Niña, razón por la cual la perspectiva fiscal en materia de gasto es hoy totalmente insuficiente, lo cual, a su vez, implica que para atender de manera inmediata las zonas afectadas por la emergencia, es necesario brindar al Gobierno Nacional las herramientas suficientes para la obtención de recursos, y una de las fuentes para ello es la enajenación de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol. Tras considerar que el anterior escrito no daba respuesta al cuestionario formulado, el Magistrado Sustanciador requirió nuevamente a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, previa la consulta con las entidades gubernamentales correspondientes, informe de manera puntual sobre los asuntos que le fueron presentados en el Auto de 20 de enero de 2011. Mediante escrito de 9 de marzo la Secretaría Jurídica de la Presidencia dio respuesta al anterior requerimiento, en relación con cada una de las preguntas formuladas por la Corte, así: a. Monto estimado de los recursos requeridos para la atención de la emergencia invernal durante la vigencia fiscal en curso y en la próxima vigencia. Expresa la Secretaría Jurídica de la Presidencia que, de manera preliminar, es importante indicar que las necesidades continuarán después de 2012, y que al efecto resulta ilustrativo tener en cuenta que, por ejemplo, la atención de la emergencia en el eje cafetero, de menor magnitud, se inició de manera inmediata una vez declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica en ese entonces, pero la actividad del FOREC se extendió por tres años. Señala que el Gobierno parte de una programación de necesidades hasta 2014, respetando el periodo presidencial de cuatro años y agrega que para el Gobierno sería imposible financiar las obras que requiere la atención de la emergencia sólo con impuestos, los cuales son necesarios, pero insuficientes dada la magnitud de la crisis. Expresa que, en ese contexto, la urgencia de conseguir recursos, llevó al Gobierno a contratar créditos puente, con el respaldo en los ingresos futuros provenientes de la enajenación de acciones de la Nación en Ecopetrol. En esa perspectiva, añade, el Gobierno Nacional estimó, de manera preliminar e indicativa, los recursos necesarios para conjurar la crisis producto del Fenómeno de la Niña e impedir la extensión de sus efectos, en la suma de 25.8 billones de pesos de 2010, los cuales se invertirán durante las tres fases de atención, a saber: atención humanitaria de emergencia, rehabilitación y prevención y mitigación de riesgos (ver tabla 1). Precisó que las tres fases fueron iniciadas de manera inmediata y que la llamada fase de “prevención y mitigación de riesgos” versa sobre la reconstrucción y construcción de infraestructura, desde diques hasta escuelas y hospitales, de manera exclusiva en las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña, con el fin, tanto de dar soluciones duraderas a los damnificados, como de prevenir la extensión de los efectos de la emergencia. Manifiesta que, sin perjuicio de lo anterior, es importante reiterar que, hasta que no se tenga el registro definitivo de damnificados y daños, que el Gobierno Nacional está adelantando a través del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, el cual estará disponible en el mes de abril, y se hagan los respectivos diagnósticos especializados por sector, no es posible precisar, con absoluta certeza, los costos asociados a la emergencia. Tabla 1 Recursos para atender la ola invernal 2011-2014 (Millones de pesos constantes 2010) Fases de Atención Necesidades 1. Atención Humanitaria de Emergencia 1.225.940 2. Rehabilitación 5.431.412 3. Prevención y Mitigación de Riesgos 19.123.55 Total general 25.780.905 Fuente DNP Advierte la interviniente que el estimativo de 25.8 billones versa de manera exclusiva sobre las medidas relacionadas directa y específicamente con la emergencia y que es pertinente subrayar que las obras ordinarias relativas al desarrollo del país en general son financiadas por otras fuentes también ordinarias, que en el Plan Nacional de Desarrollo alcanzan una suma de 563.9 billones. Así, dice, se ha estimado que para atender los daños de la ola invernal durante las vigencias fiscales de 2011 y 2012 se requieren recursos por 7.5 billones de pesos y 5,6 billones de pesos respectivamente. Para la vigencia fiscal de 2011, se ha estimado una necesidad de recursos con cargo al Presupuesto General de la Nación por un monto de 6.7 billones de pesos y con cargo a otras fuentes por 0.8 billones de pesos. De los recursos del presupuesto, un valor cercano a 1 billón de pesos se estima corresponde a apropiaciones reorientadas al interior de los sectores dentro de los recursos previamente presupuestados en la Ley 1420 de 2010 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2011”. El valor restante, por 5.7 billones de pesos fue incorporado a través del Decreto Legislativo 145 de 2011 “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación”, expedido en desarrollo del Decreto 020 de 2011 a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública en todo el territorio. Para la vigencia fiscal de 2012, por su parte, se estima que para la atención de los efectos de la ola invernal y para impedir la extensión de sus efectos, se necesitarían recursos con cargo al Presupuesto General de la Nación por un valor cercano a los 3.6 billones de pesos, con cargo a los recursos propios de las entidades territoriales, 1.1 billones de pesos y al sector privado, 900 mil millones de pesos. En la tabla 2 se observan los montos preliminares estimados por sector para las vigencias 2011 y 2012, cuyo valor, con miras a una distribución definitiva, se irá ajustando a medida que se ejecuten los recursos estimados para 2011. Tabla 2 Recursos para atender la ola invernal 2011-2012 (Millones de pesos) SECTOR 2011 2012 Vivienda, ciudad y territorio 2.150.783 2.903.791 Agricultura 1.702.952 75.105 Fondo de Adaptación 1.490.000 Transporte 1.098.482 2.288.588 Acción Social 312.130 143.449 Interior y Justicia 266.614 Protección Social 149.147 76.838 Educación 143.723 98.867 Minas y Energía 89.792 Defensa y Seguridad 41.549 Hacienda 20.000 Estadísticas 2.019 Ambiente y Desarrollo Sostenible 1.600 Total General 7.468.790 5.586.638 b. Estimativo de los recursos que se esperaría obtener con la enajenación del 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A. El gobierno estima necesario permitir, no exigir, la venta de hasta el 10% de la participación accionaria. El estimativo sobre el monto de los recursos que se esperarían obtener por la venta de ese porcentaje de la participación de la Nación en Ecopetrol S.A., podría ser determinado mediante varias metodologías, sin embargo dado que la acción de Ecopetrol se transa en los mercados de valores y en forma preliminar, si se usara como base de estimación el valor de la acción registrado en la Bolsa de Valores de Colombia multiplicado por el número de acciones equivalentes al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol S.A,el monto estimado proveniente de la venta del 10% de las acciones, sería del orden de los dieciséis billones y medio de pesos, tomando como valor unitario de la acción, el precio de cierre de la acción en la fecha en que fue expedido el Decreto 4820 de 2010. No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional deberá efectuar los estudios correspondientes para determinar cuáles serán las variables que va a utilizar al momento de iniciar el proceso de enajenación en los términos que disponen las normas legales sobre la materia, por lo cual el resultado indicado fue construido de forma hipotética y de ninguna manera se constituye como un resultado final ni definitivo. c. Cronograma aproximado que se ha previsto para esa venta y cuándo se estima contar con los recursos producto de la misma El cronograma aproximado que se ha previsto para el proceso de enajenación de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A. corresponde al establecido en la Ley 226 de 1995, que se ilustra en tabla adjunta.[1] Sin embargo es necesario aclarar que el proceso de venta de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A., se hará mediante enajenaciones parciales conforme a las necesidades de recursos que se establezcan en el tiempo, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. d. Razones por las cuales se considera necesario acudir a la enajenación del 10% de la participación accionaría de la Nación en Ecopetrol S.A., sin que los recursos que se espera recaudar pudiesen obtenerse de fuentes alternativas. La definición de las fuentes para financiar los daños ocasionados por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, se realizó teniendo en consideración que el país se encontraba ante una situación inminente e imprevisible, pero que no obstante lo anterior, se debía estructurar un plan integral con el cual se garantizara a la población vulnerada que se iban a tomar todas las medidas tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Bajo esta premisa, actuó el Gobierno Nacional para atender la emergencia económica, social y ecológica, la cual, si bien, como circunstancia sobreviniente, implicó un cambio drástico en la agenda económica gubernamental, no podía constituirse en una justificación para modificar la estrategia fiscal y la senda de crecimiento que ya estaba planeada. Desde dicho decreto, la estrategia económica de emergencia se plantea de forma articulada: se explica la insuficiencia de los recursos existentes y la necesidad de facultades extraordinarias para crear nuevas fuentes, reorientar las existentes a través de la modificación del presupuesto y destrabar recursos en caja. Concretamente, los considerandos del Decreto 4580 de 2010 presentan la estrategia económica de emergencia de la siguiente manera: el numeral 3.2 explica la insuficiencia de los recursos ordinarios del Sistema de Atención y Prevención de Desastres; el numeral 3.6 argumenta la necesidad de facultades extraordinarias que permitan disponer de nuevos recursos presupuestales; el numeral 3.7, además de establecer la creación de nuevos recursos de carácter tributario, explica la necesidad de otro tipo de recursos como los de capital; el numeral 3.8 explica que el mecanismo de garantía de pago de la deuda autorizada a través de la emergencia deberá realizarse con los recursos tributarios y, finalmente, el numeral 3.9 hace alusión a la necesidad de garantizar que los recursos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera. Dado que los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia se produjeron al cierre del año fiscal, el Gobierno Nacional planeó la estrategia económica de reacción en diferentes etapas y con medidas de corto y mediano plazo, comenzando con la priorización y reasignación de recursos no ejecutados del presupuesto nacional de 2010 a través del Decreto 4627 del mismo año, los cuales se destinaron a las medidas más urgentes de atención humanitaria. De hecho, éste fue el primero de los decretos expedidos después de haber sido declarada la emergencia social, con lo cual se logró obtener los recursos de necesidad inmediata destinados a la atención humanitaria a través del Fondo de Calamidades. En esta misma línea y a través del Decreto 4703 de 2010, la estrategia incluyó medidas que permitieran el uso de recursos atrapados históricamente en Fondos Especiales de la Nación, de forma que además de los recursos no ejecutados dentro del año fiscal, se sumaran a las fuentes disponibles de corto plazo aquellos recursos de los cuales el Gobierno Nacional no había podido disponer anteriormente en uso de facultades ordinarias. Sin embargo, la medida principal del Decreto 4703 de 2010 fue la autorización de una primera fuente de recursos no ordinaria, relacionada con la adquisición de créditos en el marco de la emergencia. No obstante, teniendo la facultad para endeudarse, la estrategia económica de emergencia debía contener medidas para honrar los créditos en el futuro, pues de lo contrario los constantes esfuerzos adelantados por el Gobierno con el fin de ajustar sus cuentas fiscales y garantizar la sostenibilidad de sus finanzas, se verían afectados por un efecto adverso de los créditos sobre la estabilidad macroeconómica del país. Por ello, además del endeudamiento, el Gobierno Nacional crea fuentes tributarias y se autoriza la obtención de recursos de capital, a través de la enajenación de una participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A., medidas que fueron adoptadas el 29 de diciembre de 2010 mediante los Decretos 4825 y 4820 respectivamente. La enajenación de la participación accionaria de la Nación requiere del cumplimiento de varios requisitos y del procedimiento reglado en la Ley 226 de 1995. De esta manera, los recursos de la enajenación parcial de la participación accionaria que la Nación posee en Ecopetrol S.A., se podrían empezar a recaudar en un periodo de tiempo que aproximadamente puede tardar entre 10 a 12 meses. No obstante, el Gobierno Nacional enajenará hasta el 10% de las acciones de conformidad con las necesidades de recursos que se vayan necesitando con el fin de mitigar los efectos adversos generados con ocasión del fenómeno de la Niña, velando porque los demás recursos sean aplicados en debida forma y propendiendo por un manejo integral de todas las fuentes lo que se traduce en el crecimiento sostenido de la economía. Sin embargo, los efectos financieros de la venta no son postergados hasta que ésta se realice, sino que empiezan a surtirse de manera inmediata, desde la expedición misma del decreto, por las siguientes razones. El Decreto 4820 de 2010 se expidió con el fin de autorizar la venta de un porcentaje de la empresa Ecopetrol para que con los recursos de la enajenación se atiendan los créditos puente, se empiece de manera inmediata a realizar la planeación de las obras y se financien planes de recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura dañada a causa del fenómeno de la Niña sin lo cual los habitantes de las zonas afectadas no pueden ejercer o disfrutar de sus derechos constitucionales. La autorización de vender hasta un 10% de la participación de la Nación en ECOPETROL es la pieza esencial sin la cual es imposible responder a la crisis generada por el fenómeno de la Niña. Se reiteran en relación con este punto las consideraciones que ya habían sido presentadas por la Secretaría Jurídica de la Presidencia en su intervención ante la Corte y que se reseñarán más adelante. V. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2011, intervino para solicitar que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo Número 4820 de 2010, “Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la nación en Ecopetrol”, dado que, en su criterio, el mismo cumple con todas las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. 1.1. Expresa que, en lo que respecta a los requisitos formales, el decreto fue expedido por el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales, fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1° del Decreto 4580 de 2010 y fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. 1.2. Agrega que, de otro lado, el Decreto 4820 de 2010 tiene una relación de conexidad directa y específica con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia y tiene como finalidad,de manera directa y específica, evitar la extensión de sus efectos. Expresa que las medidas adoptadas en el mencionado decreto son necesarias, tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico; son idóneas para perseguir el fin buscado y respetan el criterio de la proporcionalidad. Adicionalmente, señala que tales medidas se encuentran motivadas de manera expresa y cuidadosa y no desconocen derechos ni libertades fundamentales, sino que, por el contrario, buscan protegerlos mediante la financiación de la reconstrucción de la infraestructura indispensable para que los habitantes de las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña puedan ejercer y gozar de sus derechos. Concluye puntualizando que las medidas adoptadas en el decreto no interrumpen ni alteran el funcionamiento de las ramas del poder público. Para desarrollar las anteriores consideraciones sobre la materialidad del decreto, la interviniente, después de hacer un recuento sobre los antecedentes de la declaratoria del Estado de Emergencia, hace una presentación sobre el objeto esencial de la venta de un porcentaje de las acciones de Ecopetrol y sobre su importancia en el contexto del estado de emergencia. Sobre este último particular manifiesta que la autorización de vender hasta un 10% de la participación de la Nación en Ecopetrol es la pieza esencial sin la cual es imposible responder a la crisis generada por el fenómeno de la Niña, en la medida en que los recursos de la enajenación permiten que se garanticen los créditos puente y que se empiece de manera inmediata la planeación de las obras y se financien planes de recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura afectada. Señala que es posible destacar cuatro elementos en el decreto: En primer lugar, dice, se expidió a finales del mes de diciembre de 2010, cuando se había realizado un primer estimativo de la cuantía de los recursos requeridos. Eso permitió, prosigue, a) respaldar los créditos puente autorizados mediante Decreto 4703 de 2010, de manera que a los ingresos tributarios se sumara un ingreso específico proveniente de recursos de capital; b) Asegurar la financiación sin la cual no sería posible iniciar de manera inmediata la planeación de proyectos de la envergadura necesaria para hacer frente a los estragos del fenómeno de la Niña, y c) empezar a estructurar los proyectos para que su diseño e implementación se cumplan a la mayor brevedad. Un segundo elemento relevante, en criterio de la interviniente, es el hecho de que se ha previsto que los recursos se transfieran, de manera gradual, al ritmo de las necesidades, al Fondo de Adaptación, a cuyo cargo está la tarea de planear estructurar y canalizar los recursos hacia los proyectos prioritarios para atender la emergencia. El tercer elemento es que el decreto no ordena la venta sino que simplemente la autoriza hasta un tope, lo cual le permite el Ejecutivo ordenar el flujo de recursos provenientes de distintas fuentes. Finalmente, como cuarto elemento, se señala que la venta se realizará dentro del marco legal vigente, sin que se haya previsto un procedimiento distinto al fijado en las leyes ordinarias. Después de anotar, como consideración previa, que, para la exposición sobre la constitucionalidad material del Decreto 4820 de 2010, se asume la constitucionalidad del decreto declaratorio de la emergencia, sobre el cual todavía no hay pronunciamiento de la Corte, la interviniente se refiere a los criterios constitucionales de evaluación de las medidas consignadas en el Decreto 4820 de 2010. 1.2.1. Consideración de los criterios de conexidad y de finalidad Sobre el particular expresa que existe una conexidad estrecha de la autorización de la venta de un porcentaje de la participación de la Nación en Ecopetrol con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Agrega que la finalidad específica de los recursos, a través del Fondo de Adaptación, es financiar las obras de infraestructura afectadas por el fenómeno de La Niña, y, por consiguiente, están orientados exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 1.2.2. En relación con la necesidad de la medida, la interviniente expresa que este aspecto tiene dos dimensiones, una jurídica y una fáctica. En cuanto a la necesidad jurídica del Decreto 4820 de 2010, señala que se precisaba de una norma de rango legal, tanto para autorizar la enajenación de las acciones, como para asegurar la destinación de los recursos obtenidos de la venta a la solución de los problemas directa y específicamente derivados del fenómeno de La Niña. Sobre la necesidad fáctica de la autorización de la venta parcial de acciones de la Nación en Ecopetrol, expresa que la misma está asociada con la posibilidad obtener recursos de capital que permitan financiar obras de infraestructura de distinta índole, pero de gran envergadura, para hacer frente a la magnitud de la tragedia, reduciendo la incertidumbre sobre los recursos efectivamente disponibles. Después de destacar la magnitud de la tragedia, expresa que de conformidad con un informe preliminar del Departamento Nacional de Planeación, los recursos necesarios para prestar ayuda humanitaria, rehabilitación y reconstrucción, podrían superar los 30 billones de pesos[2], que se discriminarían así: $2,7 billones para la fase 1 ‘Atención Humanitaria de Emergencia’ a ser ejecutada en 2011;$6 billones para la fase 2 ‘Rehabilitación’, a ser ejecutada entre el 2011 y 2014 y $21,4 billones para la fase 3 ‘Reconstrucción y Mitigación de Riesgos’, a ser ejecutada en el largo plazo con la posibilidad de extenderse hasta el año 2018. 1.3. Se refiere luego al hecho de que la falta de certeza sobre los recursos requeridos conduce al Gobierno a aprovisionar los recursos que estén a su alcance para atender las necesidades de los afectados y de la sociedad en general. Dicha provisión debe servir, por lo menos, para iniciar las obras requeridas de acuerdo con el estimativo preliminar, pero también debe tener en cuenta la probabilidad de repetición de un fenómeno semejante o mayor, dado que la realidad climatológica hace pensar que el episodio de precipitaciones desbordadas del año pasado puede repetirse el año que viene, en magnitudes superiores o equivalentes, y así sucesivamente. Expresa que es claro que la respuesta a la situación no puede limitarse a la adopción de soluciones humanitarias, asistenciales o paliativas que simplemente devuelvan la tranquilidad a los damnificados. Los retos impuestos por un ciclo climatológico de impactos extraordinarios obligan al Estado a ofrecer soluciones de fondo, duraderas, sólidas, que garanticen que las estructuras del país soporten el embate de peores inviernos. Los riesgos evidentes de niveles tan elevados de precipitaciones no se enfrentan con recursos usualmente apropiados para la atención de calamidades ordinarias, sino que requiere de inversiones de una magnitud también mayor, que se correspondan con la envergadura de la tragedia y con el imperativo de impedir que esta se vuelva a repetir. Expresa que las anteriores consideraciones exigen acudir a una nueva perspectiva para hacerle frente a la tragedia, que el Gobierno ha asociado con el concepto de Adaptación, sobre el cual se erige el Fondo de Adaptación al cual se le girarán los recursos provenientes de la venta de acciones de Ecopetrol. Agrega que dicho concepto fue incorporado al lenguaje científico desde hace algunos años y que conforme al mismo el impacto producido por las variaciones medioambientales debe enfrentarse con dos tipos de respuestas: las de mitigación y las de adaptación. En ese contexto, la incorporación del concepto de Adaptación al plan de recuperación de las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña no sólo parece ser conveniente, sino necesaria para evitar la repetición de los estragos y proteger de manera efectiva a los habitantes de las zonas devastadas y expuestas a nuevos impactos nocivos cuando aumenten los niveles de pluviosidad. Si el ciclo ecológico escapa al control de las autoridades, los esfuerzos preventivos deben redoblarse para impedir que sus efectos vuelvan a ser devastadores. Por ello el concepto de “impedir la extensión de los efectos” al cual alude la Constitución, no puede limitarse, en el caso concreto, a la rehabilitación de lo deteriorado o inhabilitado. Es indispensable construir y reconstruir, desde una perspectiva ecológica, con un enfoque de adaptación a las nuevas fuerzas de la naturaleza, así ello signifique una mayor inversión de recursos. Señala, por otra parte, que la recuperación y adaptación de las estructuras afectadas por el invierno debe procurar el restablecimiento de las condiciones necesarias para que los habitantes del territorio nacional ejerzan plenamente sus derechos constitucionales y que para ello es preciso financiar las obras que permitan reconstruir las zonas devastadas de tal manera que se brinde una solución duradera a la crisis pero también de tal forma que se impida que fenómenos de alta pluviosidad vuelvan a producir estragos semejantes o mayores, es decir, soluciones definitivas, serias y sólidas que garanticen que esto no se vuelva a repetir. En ese contexto alude a la insuficiencia de los recursos requeridos para la atención de desastres frente a los objetivos del Fondo de Adaptación, para puntualizar que el marco fiscal ordinario diseñado por el Gobierno Nacional contempla dentro de las previsiones de gasto un rubro destinado a la atención de emergencias ordinarias. No obstante, la perspectiva de gasto fiscal fue superada el año pasado por la magnitud de la tragedia, lo que implica que los recursos asignados por ese marco se hayan vuelto insuficientes para atender esta crisis. Después de hacer un recuento de los recursos ordinarios disponibles, en cuantía de $559.738 millones, y de los recursos asignados en el mes de diciembre, del orden del billón de pesos, expresa que, aunque se entiende que las adiciones presupuestales autorizadas con ocasión del fenómeno de La Niña vinculan la ejecución de dichos recursos a este desastre particular, dicha ejecución sigue asociada a la prestación de atención humanitaria y a la asistencia en la situación de emergencia tras la crisis más aguda. En ese contexto, indica, el Fondo Adaptación, al cual deben transferirse los recursos obtenidos con la enajenación de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol, requiere de una inyección de capital importante que le permita poner en marcha sus objetivos de mayor alcance reconstructivo y constructivo de la infraestructura exclusivamente en las zonas afectadas. Recuerda que la misión básica del Fondo Adaptación se orienta a (i) promover de manera inmediata las acciones necesarias para solucionar los estragos ocasionados por el fenómeno de la Niña, y, (ii) impedir la extensión de los efectos y evitar que las víctimas sigan condenadas a sufrir año tras año los perjuicios provocados por altos niveles de precipitación. De ahí que el objeto esencial del Fondo sea ofrecer soluciones duraderas a las víctimas, que las protejan “en lo sucesivo” y “definitivamente” de “las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo” con ocasión del fenómeno de la Niña. En conclusión, como los recursos destinados a financiar los proyectos orientados por el Fondo Adaptación buscan ofrecer soluciones duraderas para cumplir el deber de protección que tiene el Estado respecto de las personas que habitan en las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña, el aporte de capital en una cuantía proporcional a las necesidades se entiende como una necesidad imperiosa para responder a la emergencia con soluciones duraderas. 1.4. Por otro lado expresa que la autorización de venta de acciones de Ecopetrol no obliga a vender el 10% del equivalente al capital suscrito y pagado de la empresa. El Decreto 4820 de 2010 contiene una autorización y no una obligación de vender un porcentaje de la propiedad accionaria de la Nación en Ecopetrol. Además, establece un tope, que el gobierno debe respetar. En este sentido, la norma incluye un elemento de dosificación de la enajenación de las acciones que permite acompasar la obtención de recursos con las necesidades públicas derivadas de la emergencia. Esta medida de prudencia satisface el requisito de necesidad, así como el de proporcionalidad, porque permite mantener el balance entre los fines perseguidos y los medios requeridos para alcanzarlos. Añade que, teniendo en cuenta que el proceso de enajenación de la propiedad accionaria de Ecopetrol debe pasar por un procedimiento técnico de valoración de la empresa y de las acciones, y por un trámite que garantice la oferta pública y democrática de las mismas, resulta evidente que el monto total de los recursos que pueden obtenerse de esta enajenación no puede determinarse exactamente en esta etapa procedimental. De allí que el Gobierno haya decidido, mediante decreto de emergencia económica, autorizar hasta por un monto no superior al 10%, la venta de la propiedad accionaria de la Nación en la empresa, con lo cual no se comprometió a vender un porcentaje fijo de acciones, sino a evaluar el monto de esos recursos, tal como vaya resultando de los análisis técnicos, en contraste con las necesidades requeridas para recuperar al país del desastre ocasionado por la Niña. Tal decisión es una medida necesaria de prudencia para equilibrar dos conceptos que en este momento resulta imposible cuantificar con exactitud: los daños producidos por el invierno y los recursos que se obtendrán de la venta de las acciones de Ecopetrol. La norma en este sentido también satisface el principio de necesidad de que habla la Carta Política. 1.5. Se refiere luego la interviniente a los márgenes de apreciación y de configuración del Ejecutivo en la decisión de vender y agilizar la venta de Ecopetrol, aspecto sobre el cual señala que en ejercicio de las competencias que le confiere el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno conserva un margen de apreciación importante para determinar cuántos recursos se necesitan para afrontar una crisis y cuáles medidas pueden conducir a la obtención de dichos recursos. Según la jurisprudencia constitucional, las funciones asignadas al Ejecutivo le permiten tener un conocimiento directo de las necesidades que surgen de la emergencia, lo que a su vez le permite determinar los mecanismos más convenientes para afrontar la crisis. En el caso concreto, la decisión de permitir la enajenación de un porcentaje de acciones de la Nación en Ecopetrol había sido planteada por el Ejecutivo antes de la devastación producida por el fenómeno de La Niña. En efecto, el 1° de diciembre de 2010 el Gobierno radicó ante el Senado un proyecto de contenido similar al texto que hoy hace parte del Decreto 4820 de 2010. Este proyecto de ley, dispone en su artículo primero la enajenación de la participación accionaria de la Nación “en Ecopetrol S. A. hasta por el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa, garantizando que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S.A.” No obstante, con ocasión del fenómeno de la Niña, de las inundaciones, de la considerable pérdida de vidas y bienes y de los estragos a la infraestructura nacional, el Gobierno decidió autorizar por decreto legislativo la venta de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol hasta el 10%. Esto, no con el fin de evitar el trámite en el Congreso, como se ha dicho por algunos, sino con el propósito de activar un mecanismo de financiación idóneo que le permitiera hacer frente al desastre que se estaba produciendo. Esta circunstancia no afecta, sin embargo, la constitucionalidad del decreto que ahora se estudia, pues la presentación del proyecto de ley en el Congreso se hizo antes de la declaración de emergencia económica. Fue debido a la magnitud de la tragedia, a las necesidades sobrevinientes e inesperadas, que el Ejecutivo decidió acudir al estado de emergencia no solo para autorizar la venta, sino para lograr varios objetivos que de otro modo habría sido imposible lograr. Estos objetivos son los derivados de los elementos esenciales del Decreto 4820, el cual lejos de limitarse a reproducir el texto del proyecto de ley adoptó la decisión de cambiar sustancialmente el fin buscado por dicha venta de tal forma que se pudieran financiar las obras requeridas en las zonas devastadas por el fenómeno de la Niña y se establecieran condiciones estrictas para el desembolso de los recursos obtenidos. Cabe subrayar que la garantía de que esta decisión sería aprovechada para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos reside, claramente, en el artículo 2o del Decreto 4820 de 2010, que ordena que los recursos que se perciban por concepto de la venta de las acciones de Ecopetrol sean destinados de manera exclusiva a la atención de la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Esto es reforzado por las disposiciones que limitan el ámbito del Fondo Adaptación, al cual deben ser transferidos los recursos obtenidos por la venta mencionada, exclusivamente a obras dirigidas a atender los estragos ocasionados a la infraestructura por el fenómeno de la Niña, como ya se anotó. Así las cosas, el hecho de que la medida que ahora se estudia hubiera sido presentada -no igual sino con varias diferencias significativas- ante el Congreso en época de normalidad no desvirtúa su legitimidad constitucional, pues fueron las circunstancias fácticas -la gravedad de la crisis-, las que hicieron que el Ejecutivo adoptara una norma de emergencia, modificara la finalidad de su objeto, le asignara una orientación directa y específica para responder a la emergencia, y responsabilizara a un fondo especial de su adecuada, ordenada y coordinada ejecución exclusivamente para dar soluciones duraderas a los problemas de infraestructura derivados del fenómeno de la Niña, todos estos aspectos que por supuesto no se encontraban en el proyecto de ley. Es claro que la decisión de adoptar en el marco de la emergencia económica una medida que se proyectaba en tiempos de normalidad obedece a la premura misma de la emergencia y a que, de darse trámite completo al proyecto en el Congreso, ninguno de los elementos esenciales de tipo financiero mencionados antes se habría logrado. No se habrían podido, en la magnitud y oportunidad requeridas, respaldar los créditos puente autorizados en el Decreto 4703 de 2010; habría sido imposible asegurar a los responsables de los proyectos para reconstruir la infraestructura destruida o inservible, que la Nación cuenta con recursos suficientes que serán destinados de manera directa, específica y exclusiva a financiar las obras requeridas por la emergencia - no a otros fines puesto que constitucionalmente estos recursos están atados a solucionar la crisis provocada por la calamidad pública -, y mucho menos se habría podido empezar a estructurar los proyectos de infraestructura para que su diseño e implementación se haga a la mayor brevedad. Como ya se anotó, estas acciones solo se pueden iniciar si existe una norma cierta, clara y vigente que les otorgue sustento. La eventual aprobación de un proyecto de ley en el futuro es manifiestamente insuficiente tanto en el plano jurídico como en el plano financiero. En el plano jurídico porque los recursos obtenidos de una venta ordinaria de acciones no tienen destinación específica, como sí la tienen los recursos que ingresan en virtud de un decreto de emergencia. En el plano financiero porque las decisiones de financiación requieren de una base cierta y confiable previa, es decir, anterior a la contratación de las deudas, anterior a los compromisos con los responsables de las obras y anterior a la estructuración de los proyectos. Manifiesta que estos dos planos se sintetizan en que la decisión de expedir el Decreto 4820 obedeció a la necesidad de sujetar la ejecución de ese gasto a la financiación de las necesidades generadas por el fenómeno de la Niña, de manera exclusiva y específica. El proyecto inicial no proyectaba, ni podía...