Sentencia C-241 de 2011

C-241-11 R Sentencia C-241/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADOPTA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Examen formal El Decreto legislativo 4703 del 21 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 4580 de 2010”, satisface las formalidades exigidas por el artículo 215 constitucional en la medida que fue expedido con fundamento en el Decreto 4580 de 2010 , que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, fue dictado en tiempo; fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros, y fue debidamente publicado en el Diario Oficial DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADOPTA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Contenido y alcance El Decreto Legislativo 4703 de 2010 tiene por objeto implementar una estrategia jurídica e institucional encaminada a la consecución de recursos económicos para hacerle frente a los hechos sobrevinientes descritos en el Decreto Legislativo 4580 de 2010 y evitar la extensión de sus efectos, y comprende medidas tales como: (i) autorizaciones de endeudamiento; (ii) garantía de operaciones de crédito público; (iii) servicio de la deuda; (iv) autorización de orientación de recursos de Fondos Especiales de la Nación; y (v) transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades y/o al organismo ejecutor. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADOPTA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Cumplimiento de presupuestos materiales ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Reiteración de jurisprudencia en relación con rasgos distintivos, presupuestos y límites materiales para su declaratoria CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Jurisprudencia relativa a su alcance y contenido JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros de validez constitucional Los límites constitucionales al actuar del Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la Carta, (ii) la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DECRETA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Juicio de conexidad material Mediante el juicio de conexidad material se estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, siendo la conexidad definida a partir de dos elementos: (i) las medidas deben estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción, no resultando admisible una medida que tenga otras finalidades, y (ii) en cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar, no siendo aceptables medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia. En el caso concreto del decreto legislativo 4703 de 2010 la Corte considera que se cumple con el requisito de la conexidad material pues se intenta implementar una estrategia jurídica e institucional encaminada a al consecución rápida de recursos económicos dirigidos a hacerle frente a los daños causados por la ola inverna. Sin embargo, el cumplimiento del requisito de conexidad material se examinará respecto de cada medida adoptada DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DECRETA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Juicio de necesidad El juicio de necesidad versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. Comprende dos partes: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas son necesarias para superar las causas de la crisis o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional. En el caso concreto del decreto legislativo 4703 de 2010 expedido el 21 de diciembre, la Corte considera que se cumple con el requisito de necesidad toda vez que no se contaba con las previsiones de ingresos y gastos vinculados a los hechos sobrevinientes, como tampoco se contaba con el tiempo suficiente para lograr la autorización congresional prevista en al Constitución. No obstante se examinará el cumplimiento de este requisito en cada medida adoptada DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DECRETA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Juicio de finalidad El juicio de finalidad está dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos: En el caso del decreto legislativo 4703 de 2010, se aprecia que las medidas en él contenidas apuntan, en esencia, a: (i) obtener rápidamente recursos económicos destinados a conjurar el estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii) reorientar recursos económicos de Fondos Especiales de la Nación; y (iii) transferir recursos al Fondo Nacional de Calamidades, medidas todas encaminadas a conjurar las causas y efectos del estado de emergencia económica, social y ecológica y por tanto se ajustan a la Constitución, en cuanto a los fines que persiguen. No obstante, se examinará cada medida para determinar si cumple plenamente con el requisito de finalidad. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE DECRETA MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO-Juicio de proporcionalidad El juicio de proporcionalidad está dirigido a determinar que las medidas adoptadas durante el estado de excepción no resulten excesivas y guarden proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. El análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes: el primero, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar; y el segundo verifica que no existe una restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad. Es así como ante un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. En consecuencia, la proporcionalidad se enmarca dentro de un examen de medio a fin y en el caso del decreto legislativo 4703 de 2010 el Gobierno Nacional pretende alcanzar un fin específico cual es la rápida consecución de recursos económicos indispensables para atender los efectos de la grave ola invernal, al igual que prevenir la extensión de los daños causados por la misma, y para ello, adoptó un conjunto de medidas idóneas y necesarias para lograr dicho propósito, y dado que no está de por medio el disfrute de derecho fundamental alguno, basta, en últimas, con determinar la racionalidad del fin alcanzado, resultando para la Corte proporcional el decreto legislativo. Sin embargo, se examinará en cada medida, si cumple plenamente con el requisito de proporcionalidad. AUTORIZACION DE ENDEUDAMIENTO-Concepto/AUTORIZACION DE ENDEUDAMIENTO-Competencia/AUTORIZACION DE ENDEUDAMIENTO-Limitada a la capacidad de pago/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad de pago como límite al endeudamiento La autorización de endeudamiento materializa una competencia legislativa que genéricamente se conoce como leyes de autorizaciones, mediante las cuales el Congreso de la República faculta al Ejecutivo para celebrar contratos de empréstito, entre otras, esto es ejercer una facultada administrativa que le es propia y sobre cuyo ejercicio el Gobierno debe rendir periódicamente informes al Congreso. LEY DE AUTORIZACIONES-Concepto/LEY DE AUTORIZACIONES-Participación concurrente entre el legislativo y el ejecutivo/LEY DE AUTORIZACIONES-Características La ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. La jurisprudencia constitucional ha sido constante en sostener que, en materia de leyes de autorización para celebrar contratos, se presenta una participación concurrente entre las funciones del Congreso de la República y el Ejecutivo. En materia de leyes de autorizaciones para celebrar empréstitos, la Corte ha sostenido que: (i) se trata de una técnica que se inscribe en la historia constitucional colombiana; (ii) el Congreso autoriza al Ejecutivo a que lleve a cabo, dentro de unos determinados límites, controles y fines, una actividad administrativa que es propia de este último; (iii) se trata de un instrumento que se soporta en el principio de separación y colaboración armónica entre las Ramas del Poder Público; (iv) la autorización congresional debe ser general e impersonal, salvo que sea necesario señalar al contratista, por tratarse de la única persona natural o jurídica que puede llevar a cabo el objeto del contrato; (v) el Gobierno es el competente para solicitarle al Congreso la respectiva autorización; (vi) la función del Congreso se limita a autorizar la contratación, en tanto que el Gobierno celebra y ejecuta el contrato; y (vii) el Congreso es competente para ejercer control político en relación con los contratos autorizados. OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Definición/OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Regulación/OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Actividades que comprende/OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Clasificación ACTOS ASIMILADOS A OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Definición/ACTOS ASIMILADOS A OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Actividades que comprende OPERACIONES CONEXAS DE CREDITO PUBLICO-Definición/OPERACIONES CONEXAS DE CREDITO PUBLICO-Actividades que comprende CONTRATOS DE EMPRESTITO-Objeto/CONTRATOS DE EMPRESTITO-Clases/CONTRATOS DE EMPRESTITO-Requisitos de trámite AUTORIZACION DE ENDEUDAMIENTO POR DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia/AUTORIZACION DE ENDEUDAMIENTO POR DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Exequibilidad condicionada Mediante el artículo 1º del decreto legislativo 4703 de 2010 el Gobierno Nacional se autorizó a sí mismo, es decir, sin contar con la autorización del Congreso de la República, para gestionar y celebrar operaciones de crédito público, asimiladas y conexas, “en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010”, es decir, sin precisarse cuantía alguna, a diferencia de lo que sucede usualmente en los textos de las leyes de autorizaciones y suprimiendo algunas etapas en los trámites de operaciones de crédito público. Al respecto, la Corte considera que si bien el Gobierno Nacional cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para buscar rápidamente fuentes de financiación, indispensables para atender los efectos nocivos y evidentes causados por un desastre natural de grandes dimensiones, también lo es que no se trata de unas facultades ilimitadas y en tal sentido, no basta con afirmar simplemente que el monto del endeudamiento será aquel que resulte necesario para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos por cuanto aquello equivaldría, en términos prácticos, a una autorización ilimitada, y conforme con el espíritu constitucional que gobierna la figura de los estados de excepción en Colombia, la medida debe tener un carácter temporal y apuntar directamente a conjurar los efectos inmediatos y próximos de la situación de anormalidad y no a resolver problemas estructurales, cuya solución es a largo plazo, y para lo cual la Constitución prevé otros instrumentos de política económica, como lo es el Plan Nacional de Desarrollo. Así pues, en el caso concreto, si bien la situación de anormalidad permite que el Gobierno Nacional se autorice a endeudarse, a efectos de contar con los recursos económicos necesarios para atender la crisis invernal y que la urgencia de contar con aquellos justifique prescindir de ciertos procedimientos y controles, también lo es que dicha medida no puede exceder los límites inherentes a un estado de excepción, prescindiendo de todos los controles, ni para atender proyectos a largo plazo, propios de un Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido la exequibilidad del artículo 1º del decreto legislativo 4703 de 2010 se condiciona en el entendido de que: (i) la autorización de endeudamiento se extiende únicamente a aquellas cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mas no de manera permanente ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo; (ii) no se exceda la capacidad pago de la Nación y (iii) los contratos de empréstitos sean registrados ante la Contraloría General de la República. CONTRATOS DE EMPRESTITOS EN ESTADOS DE EMERGENCIA-Registro ante la Contraloría General de la República La Corte no encuentra justificación alguna para que los contratos de empréstito no sean finalmente registrados ante la Contraloría General de la República. OPERACIONES DE CREDITO EXTERNO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ENTIDADES TERRITORIALES-Regulación/OPERACIONES DE CREDITO EXTERNO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ENTIDADES TERRITORIALES-Requisitos y condiciones CAPACIDAD DE PAGO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Definición GARANTIA A OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ENTIDADES TERRITORIALES-Límites OPERACIONES DE CREDITO EXTERNO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ENTIDADES TERRITORIALES-Sujetas a manejo macroeconómico unitario y a límites constitucionales y legales En materia de operaciones de crédito público externo llevadas a cabo por entidades territoriales, se puede afirma que: (i) la Constitución establece un manejo macroeconómico unitario; (ii) el legislador es el competente para establecer las condiciones y límites de tal endeudamiento; (iii) las entidades territoriales, si bien gozan de autonomía en la materia, no pueden ejercerla por fuera de los límites constitucionales y legales; y (iv) la Nación debe avalar y garantizar el pago de los mencionados créditos. GARANTIA DE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO EXTERNO DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ENTIDADES TERRITORIALES EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia/GARANTIA DE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO EXTERNO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Exequibilidad condicionada El artículo 2o del decreto legislativo 4703 de 2010 estipula una autorización a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para garantizar operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las territoriales y sus descentralizadas que no involucran cambios significativos respecto del procedimiento y autorizaciones previstos en situaciones de normalidad, resultando la modificación únicamente en el sentido de que, en vez de contar con el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, será indispensable aquel del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, conservando la esencia de la regulación existente en lo referente a garantías y contragarantías que deben acompañar la operación de crédito público: La Corte estima que el otorgamiento de estas garantías se encuentran limitadas por la esencia de la regulación constitucional de los estados de excepción, por lo que se declarará la exequibilidad condicionada del precitado artículo, en el entendido de que: (i) las garantías a operaciones de crédito público que brinde la Nación se extenderán únicamente por las cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y (ii) en ningún caso se podrá exceder la capacidad pago de la Nación ni de las entidades territoriales. MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO ADOPTADAS POR DECRETO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Sometidas a una doble limitación/MEDIDAS SOBRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO ADOPTADAS POR DECRETO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Condicionamiento de destinación de recursos obtenidos Las medidas adoptadas al amparo de una declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentran doblemente limitadas: por una parte, en cuanto al fin perseguido con su adopción, en tanto únicamente pueden dirigirse a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, es decir, no pueden apuntar a solucionar problemas estructurales; y por la otra, la materia regulada que debe guardar una conexidad directa con el estado de emergencia. En el caso concreto previsto en el artículo 3º del decreto legislativo 4703 de 2010 que prevé la destinación de los recursos de financiación obtenidos, habida cuenta que el Gobierno Nacional no puede, al amparo de una declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, adoptar medidas propias de un Plan Nacional de Desarrollo, suplantando de esta forma el debate congresional y los fines de la planeación de la economía, y tomando en consideración la naturaleza de los estados de excepción en Colombia y aquella del Plan Nacional de Desarrollo, se concluye la necesidad de limitar la destinación de los recursos obtenidos, en el entendido de que dichos recursos sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases I y II contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010. INFORMES DE OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Control político por parte del Congreso de la República El artículo 4 del decreto legislativo 4703 de 2010 se limita a prever la realización de un informe, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, con información detallada de las operaciones de crédito público que se llegaren a contratar con ocasión del mencionado decreto, para lo cual contará con el término de quince días. Aspecto éste sobre el cual la Corte considera que la medida de excepción no ofrece reparo alguno de constitucionalidad, por cuanto se limita a prever la realización de un control político, por parte del Congreso de la República, en relación con las diversas operaciones de crédito público que se realicen al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. FONDOS ESPECIALES DE LA NACION-Definición/FONDOS ESPECIALES DE LA NACION-Naturaleza jurídica/FONDOS ESPECIALES DE LA NACION-Constituyen una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales Los fondos especiales son recursos definidos por la ley, que recibe el Estado para la prestación de un determinado servicio público específico, así como los provenientes de fondos creados por el legislador que no cuentan con personería jurídica propia, tales como: el Fondo Nacional de Regalías, el Fondo de Solidaridad y Garantías de Salud (Fosyga), el Fondo de Solidaridad Pensional, los Fondos de Salud de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, entre otros. AUTORIZACION DE REORIENTACION DE RECURSOS DE FONDOS ESPECIALES DE LA NACION EN ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia/AUTORIZACION DE REORIENTACION DE RECURSOS DE FONDOS ESPECIALES DE LA NACION EN ESTADO DE EMERGENCIA-Excluye recursos destinados a la seguridad social/REORIENTACIÓN DE RECURSOS DE FONDOS ESPECIALES DE LA NACION-Exequibilidad condicionada El artículo 6º del decreto legislativo 4703 de 2010 autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a reorientar saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar la emergencia económica, social y ecológica. A reglón seguido, precisa que los saldos remanentes que resulten luego de efectuar el pago total de las mencionadas operaciones de crédito, se deberán contabilizar dentro de los recursos de la Nación, en los términos del artículo 16 del decreto 111 de 1996, y de conformidad con los parámetros que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autorización que debe ser entendida y aplicada dentro de los límites y fines estrictos de la institución de la emergencia económica, social y ecológica, de tal suerte que no pueda tratarse de una autorización permanente y sólo se extenderá por las cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia respecto de medidas sobre fuentes de financiamiento en estado de emergencia/EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE DECRETO DE DESARROLLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia en relación con medidas estructurales y de largo plazo Teniendo en cuenta que al tenor del artículo 215 superior los decretos legislativos serán destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, lo que significa que no pueden apuntar a solucionar problemas a largo plazo, por cuanto para ello la Constitución prevé la adopción de otros instrumentos en cuyo diseño sí interviene el Congreso de la República, tal como lo es el Plan Nacional de Desarrollo. Referencia.: expediente RE- 178 Revisión de constitucionalidad del decreto legislativo 4703 del 21 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 4580 de 2010”. Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., primero (1°) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia. I. ANTECEDENTES El señor Secretario General de la Presidencia de la República, mediante oficio del 22 de Diciembre de 2010, remitió a esta Corporación copia auténtica del decreto legislativo 4703 del 21 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 4580 de 2010”, expedido por el Gobierno Nacional, invocando las facultades previstas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. En los términos del parágrafo del artículo 215 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para revisar y decidir sobre la constitucionalidad del referido decreto. Cumplidos los trámites constitucionales y legales del caso se procede entonces a decidir acerca del asunto de la referencia. II. TEXTO DEL DECRETO Se transcribe a continuación el texto del decreto legislativo 4703 del 21 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 4580 de 2010”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial núm. 47.930 del 21 de diciembre de 2010, pág. 7. DECRETO NÚMERO 4703 DE 2010 (Diciembre 21) por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580 de 2010. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 y con base en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la grave calamidad pública ocasionada por el fenómeno de La Niña e impedir la extensión de sus efectos; Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; Que la grave calamidad pública ha tornado insuficientes las facultades gubernamentales ordinarias en materia de financiamiento por lo cual es necesaria la adopción de medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; Que el numeral 3.7 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, estableció la necesidad de obtener recursos de origen no tributario, tales como donaciones, recursos de capital e ingresos de fondos especiales, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos indispensables en el marco de esta emergencia; Que para efectos de desarrollar las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, es de vital importancia contar con un amplio margen de maniobra que permita financiar de manera eficiente las necesidades de la población damnificada. Por lo tanto, es indispensable gestionar de la mejor manera todas las fuentes, con el objeto de alcanzar el nivel de recursos suficientes para financiar las obras y proyectos derivados de la emergencia económica, social y ecológica decretada; Que los mecanismos de financiamiento y consecución de recursos para efectos de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, deben ser realizados de forma más expedita y con mayor celeridad que los ordinarios y por lo tanto es necesaria la adopción de medidas extraordinarias que permitan la obtención de recursos sin las autorizaciones que regularmente son legalmente requeridas para las operaciones de crédito público, así como la reorientación de los recursos derivados de los Fondos Especiales de la Nación; Que el numeral 3.8 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, determinó la necesidad de establecer mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia; Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, es necesario que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda suscribir las operaciones de crédito público que se requieran, con el objeto de garantizar la liquidez de recursos necesaria para el cumplimiento de los compromisos y agilizar el flujo de los mismos; DECRETA: Artículo 1°. Autorización de Endeudamiento. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para gestionar y celebrar operaciones de crédito público interno y externo, asimiladas y conexas a estas, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Los contratos que se suscriban en desarrollo de la presente autorización sólo requerirán para su validez y perfeccionamiento del cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes; b) Resolución impartida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para celebrar el contrato con base en la minuta definitiva del mismo; c) La firma de las partes y la orden de publicación en el Diario Único de Contratación. Artículo 2°. Garantías a Operaciones de Crédito Público. Autorízase a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para garantizar operaciones de crédito público externo de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las territoriales y sus descentralizadas para lo cual las entidades estatales garantizadas deberán constituir las contragarantías que este Ministerio considere adecuadas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución autorizará el otorgamiento de la garantía previo concepto favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes; Parágrafo. La Nación no podrá suscribir el documento en el cual otorgue su garantía, hasta tanto no se hayan constituido las contragarantías a su favor. Artículo 3°. Destinación de los Recursos. Los recursos obtenidos en virtud de las autorizaciones conferidas, sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases contempladas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010. Artículo 4°. Informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir un informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público con la información detallada de las operaciones de crédito público que se llegaren a contratar con ocasión del presente decreto, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de celebración de cada una de ellas. Artículo 5°. Servicio de la Deuda. La Nación podrá pagar el servicio de la deuda de las operaciones de crédito público que se suscriban con ocasión de la aplicación del presente decreto, con los recursos tributarios recaudados para financiar los gastos causados en virtud de las medidas adoptadas. Artículo 6°. Autorización de Reorientación de Recursos de Fondos Especiales de la Nación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional podrá reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar la emergencia económica, social y ecológica para evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. Parágrafo. Los saldos remanentes que resulten luego de efectuar el pago total de las operaciones de crédito antes señaladas, se deberán contabilizar dentro de los recursos de la Nación en los términos del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 y de acuerdo con los parámetros que para el efecto señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 7°. Transferencia de recursos al Fondo Nacional de Calamidades. Los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el presente decreto, serán transferidos por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Fondo Nacional de Calamidades y/o al (a los) organismo(s) ejecutor(es) en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida, previo cumplimiento de los requisitos que se establezcan para tal fin. Artículo 8°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 21 de diciembre de 2010. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras. La Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón. El Ministro de Defensa Nacional, Rodrigo Rivera Salazar. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo Salazar. El Ministro de la Protección Social, Mauricio Santamaría Salamanca. El Ministro de Minas y Energía, Carlos Enrique Rodado Noriega. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Diazgranados Guida. III. INTERVENCIONES CIUDADANAS 1. Universidad Santo Tomas, sede Bogotá Los ciudadanos Carlos Rodríguez Mejía, Coordinador de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomas, sede Bogotá y Ginna González Cortes, docente del mismo centro educativo, intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el decreto legislativo 4703 de 2010. En cuanto a los requisitos formales afirman que se cumplieron por cuanto el decreto legislativo lleva la firma del Presidente y de todos los Ministros del Despacho, e igualmente, fue expedido bajo la vigencia del estado de excepción. Afirman asimismo que se cumple con el requisito de conexidad material por cuanto el legislador tiene competencia para establecer nuevos tributos o modificar los existentes para conjurar la crisis que condujo a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. De igual manera, es dable buscar otras fuentes de financiamiento, tales como las donaciones, los empréstitos y los recursos de capital de fondos especiales. De igual manera, sostienen que “en cuanto a la compatibilidad entre la Carta y los desarrollos de la ley estatutaria de estados de excepción y el decreto 4703 se debe anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario”. 2. Hernando Robles Villa El ciudadano Hernando Robles Villa, interviene en el proceso de la referencia para hacer “Una contribución ciudadana a organizar y adecuar el dominio de las aguas y sus cauces en el territorio de la República de Colombia”. En este orden de ideas, el ciudadano le presenta a la Corte un conjunto de “perspectivas interrelacionadas entre el medio ambiente y los hechos acaecidos, los cuales pueden o están siendo afectados o agravados por una normatividad incompleta, mal concebida o mal aplicada, lo cual amerita ser revisada por esa Corporación para que como resultado de ello, surjan los ajustes legales o las recomendaciones pertinentes ante quienes corresponda”. En tal sentido, propone varias medidas relacionadas con (i) la gobernabilidad ambiental; (ii) el concepto de autoridad de cuenca; (iii) la necesidad de precisar los caudales ecológicos; (iv) imponer el concepto de cuenca hidrográfica compartida; (v) mantener invulnerable a la autoridad ambiental; (vi) ampliar la importancia del uso y conservación de las cuencas, entre otras muchas medidas. IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PÚBLICAS Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República La Dra. Cristina Pardo Schlesinger, Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el decreto legislativo 4703 de 2010. En cuanto al cumplimiento de los requisitos de forma explica que el texto normativo sometido al control de la Corte se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; se encuentra debidamente motivado, e igualmente, fue expedido dentro de la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica. En lo que atañe a la conexidad, argumenta que la grave situación de calamidad pública ha desbordado los recursos y capacidades del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres, motivo por el cual es necesario buscar nuevas fuentes de financiación. Respecto a la finalidad perseguida con la adopción del decreto legislativo indica lo siguiente: “Se hizo necesaria la adopción de medidas que autorizan a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar operaciones de crédito público, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, simplificar los requisitos de perfeccionamiento de tales contratos, establecer garantías y contragarantías, y señalar que su destinación es para solucionar en forma inmediata la crisis, y que posteriormente la deuda se servirá con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas dictadas con fundamento en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.” A renglón seguido, se hace una breve explicación de cada de las medidas adoptadas con base en el decreto legislativo, tales como (i) autorizaciones de endeudamiento; (ii) garantías de operaciones de crédito público; (iii) servicio de la deuda; (iv) autorización de reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación; y (v) transferencia de recursos al Fondo Nacional de Calamidades y/o al organismo ejecutor. Ahora bien, en cuanto a la necesidad de tales medidas, explica la interviniente que, en la actualidad, el Gobierno Nacional cuenta con presupuesto y un marco fiscal de mediano plazo que han surtido los correspondientes trámites en el Congreso de la República. “en los cuales no se encuentran contemplados eventos sobrevivientes graves como los generados por el fenómeno de la Niña que actualmente vive el país”. Explica igualmente que la necesidad de obtención de recursos es apremiante, teniendo en cuenta que el recaudo de los recursos de carácter tributario no se realiza de forma inmediata, sino que implica una diferencia de tiempo importante entre el momento de la atención efectiva a los damnificados y aquel en el que se realiza el recaudo de los impuestos destinados para tales fines. Así mismo, explica que los recursos obtenidos sólo podrán ser destinados a la financiación de las fases de atención de emergencia contemplados por el Gobierno Nacional. Por otra parte, en relación con la insuficiencia de las medidas ordinarias, argumenta que se presenta una imposibilidad de tramitar ante el Congreso de la República una ley que autorice la contratación de empréstitos por la cuantía que se requiera para atender la emergencia invernal. Por último, señala la interviniente que las medidas son proporcionales, por cuanto las operaciones de crédito serán celebradas en las cuantías requeridas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Así mismo, insiste en la existencia de ciertos límites, tales como la obtención del concepto favorable del CONPES, y además debe mediar una autorización otorgada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. V. PRUEBAS El Magistrado Sustanciador, mediante auto proferido el 18 de enero de 2011, decretó las siguientes pruebas: “Segundo. DECRETAR la práctica de las siguientes pruebas, para lo cual la Secretaría General de la Corte Constitucional librará los oficios correspondientes, acompañando copia íntegra de este proveído: 1. Solicitar al Secretario General de la Presidencia de la República que en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, se sirva, previo trámite con las respectivas dependencias gubernamentales, enviar la siguiente información: a. ¿Cuáles son las autorizaciones que regularmente deben obtenerse para gestionar y celebrar operaciones de crédito público interno y externo, asimiladas y conexas a éstas?. b. ¿En qué consisten específicamente las garantías a operaciones de crédito público a que se refiere el artículo 2 del decreto legislativo 4703 de 2010?. c. ¿A cuánto asciende la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública que motivo la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica?. d. ¿Existen cálculos y estudios técnicos que permitan determinar la mencionada cuantía?. En caso afirmativo, deberán ser remitidos. e. ¿En qué proyectos específicos se invertirán los recursos obtenidos mediante la autorización de endeudamiento?. 2. Solicitar a la Señora Contralora General de la República que, en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, remita un informe técnico acerca de los siguientes aspectos: a. Razones jurídicas que explican la existencia de autorizaciones y de distintas etapas que comprenden usualmente el trámite de celebración de operaciones de crédito público interno y externo, asimiladas y conexas a éstas. b. Efectos prácticos y riesgos que pueden generarse al permitirse realizar operaciones de endeudamiento interno y externo sin las autorizaciones legales que regularmente son requeridas para ello. c. ¿En qué consisten las garantías a operaciones de crédito público, así como las contragarantías de que trata el artículo 2 del decreto 4703 de 2010?. d. ¿Existen estudios técnicos donde se hayan cuantificado el monto de los recursos necesarios para conjurar la crisis invernal?. En caso afirmativo, favor aportarlos. e. ¿Qué mecanismos ha previsto la Contraloría, a efectos de vigilar la destinación de los recursos recaudados mediante la aplicación del decreto 4703 de 2010. En cumplimiento del mencionado Auto, mediante oficio del 21 de enero de 2011, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta al cuestionario planteado por la Corte. Otro tanto hizo la Contraloría General de la República, a través de oficio del 24 de enero del presente año. Por otra parte, el Magistrado Sustanciador, mediante auto proferido el 27 de enero de 2011, ordenó que por Secretaría General se trasladara “al expediente RE-178, fotocopia simple del texto del Anexo V, que reposa en el expediente RE- 171, a efectos de que sirva como prueba”. Ese mismo día, el Despacho profirió un segundo auto de pruebas, en el siguiente sentido: “1. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación que en el término de tres (3) días hábiles, contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, se sirva, responder el siguiente cuestionario y aportar las pruebas correspondientes. a. ¿A cuánto asciende la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública que motivo la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica?. b. ¿Existen cálculos y estudios técnicos que permitan determinar la mencionada cuantía?. En caso afirmativo, deberán ser remitidos. c. ¿En qué proyectos específicos se invertirán los recursos obtenidos mediante la autorización de endeudamiento?. Favor aportar los soportes correspondientes. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5103, intervino dentro del proceso de la referencia de conformidad con lo preceptuado en los artículos 241 numeral 7, 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Carta Política, a efectos de solicitarle a la Corte declare lo siguiente: “Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el decreto 4703 de 2010, bajo el entendido de que: a) los recursos que se recauden por concepto de todas las operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de los fondos especiales de la Nación autorizadas mediante el Decreto 4703 de 2010, deben ser objeto de manejo financiero y contable separado del que se aplica a todas las demás rentas y recursos de capital destinados al pago de las apropiaciones autorizada en el presupuesto general de la Nación o de las entidades públicas descentralizadas o territoriales; b) se exceptúan de la autorización para reorientar los saldos ejecutados ni presupuestados, de los fondos especiales de la Nación destinados a financiar los gastos derivados de la emergencia invernal, los fondos especiales que posean saldos no ejecutados ni presupuestados que correspondan a recursos destinados a las instituciones de la seguridad social; y c) son organismos ejecutores para atender las necesidades de la emergencia, declarada mediante el decreto 4580 de 2010, aquellas entidades públicas a las que les corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre, riego e influencia por afectación de la ola invernal, y apropien recursos, conforme al origen de éstos o de la mayoría de éstos, y al principio de especialización presupuestal”. Inicia la Vista Fiscal por recordar que las medidas deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis o a impedir la extensión de sus efectos. Debe entonces existir una relación directa y específica con la situación que justificó declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica. En el caso concreto, estima que existe una relación directa y específica con el estado de excepción, que le sirve de habilitación y finalidad, y las medidas adoptadas parecen ser necesarias y proporcionales para conjurar la crisis económica, social y ecológica, y la grave calamidad pública. Considera igualmente el Procurador que los artículos 1 a 5 del decreto legislativo no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad, a diferencia del artículo 6, referente a la reorientación de saldos no ejecutados. En palabras de la Vista Fiscal: “El artículo 6 ibídem, autoriza al mismo ministerio para reorientar los saldos no ejecutados ni presupuestados de los Fondos Especiales de la Nación, en la cuantía requerida para financiar los gastos del estado excepcional. El remanente de dichos saldos debe pasar a formar parte del presupuesto general de la Nación. Se trata de rentas o ingresos destinados específicamente a conjurar la crisis desatada por la ola invernal e impedir la extensión de sus efectos, lo cual se confirma con lo señalado en los artículos 3º y 7º de la misma norma. En cuanto a esta autorización, se tiene que la misma se ajusta al orden superior, con excepción de los fondos especiales que posean saldos no ejecutados ni presupuestados que correspondan a recursos destinados a las instituciones de la seguridad social, porque el artículo 48 de la Carta Política expresamente establece que estos recursos no se pueden destinar ni utilizar para fines diferentes a la seguridad social (salud, pensiones, etc.), lo cual se solicitará sea declarado en la correspondiente sentencia”. De igual manera, el Procurador solicita a la Corte declare un segundo condicionamiento, en relación con la totalidad del decreto legislativo, por las siguientes razones: “En el contexto de destinación específica, los recursos que se recauden por concepto de todas las operaciones de crédito público y de reorientación de recursos de fondos especiales de la Nación autorizadas mediante el decreto 4703 de 2010, para su administración eficiente, deben ser objeto de manejo financiero y contable separado del que se aplica a todas las demás rentas y recursos de capital destinados al pago de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación o de las entidades públicas descentralizadas o territoriales. En este sentido se solicitará a la Corte declarar exequible el decreto bajo examen”. Por último, la Procuraduría precisa, en relación con el artículo 7º del decreto legislativo que “vale la pena aclarar que este caso debe entenderse que la norma se refiere a las entidades públicas que desarrollen proyectos en los cuales se apropien recursos, conforme al origen de los mismos y al principio de especialización presupuestal previsto en el artículo 18 del decreto 111 de 1996; también debe tenerse en cuenta que los tributos que se arbitran por medidas de estado de excepción, están excluidos del sistema general de participaciones, al tenor de lo dispuesto en los artículos 346, 347, 352, 357 superiores”. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso por tratarse de la revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 241.7 de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución. 2. Alcance del control de constitucionalidad El control de constitucionalidad de los decretos que dicte el Gobierno Nacional durante el estado de emergencia económica, social y ecológica debe hacerse desde un doble aspecto, a saber: formal y material. 2. 1. Aspectos formales El Decreto legislativo 4703 del 21 de diciembre de 2010, “Por el cual se decretan medidas sobre fuentes de financiamiento en virtud del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 4580 de 2010” tiene como fundamento el Decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. Examinado el Decreto se observa que aparece firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros. El Decreto en mención fue publicado en el Diario Oficial núm. 47.930 del 21 de diciembre de 2010, pág. 7. Por otra parte, el Decreto 4580 del 7 de Diciembre de 2010 dispuso como término de duración del estado de emergencia económica, social y ecológica, aquel de 30 días contados a partir de su expedición. Dado que el Decreto legislativo 4703 fue expedido el 21 de Diciembre del 2010, es claro que fue dictado en tiempo. En consecuencia, la Corte encuentra satisfechas las formalidades exigidas por el artículo 215 constitucional. 2.2. Aspectos materiales Por razones metodológicas, la Corte seguirá el siguiente orden: a. Reiterará, brevemente, sus principales y recientes pronunciamientos en cuanto a los presupuestos constitucionales que deben cumplirse para decretar un estado de emergencia económica, social y ecológica. b. Otro tanto hará en relación con el control de constitucionalidad que debe llevarse a cabo respecto a los decretos legislativos. c. Analizará si el texto del decreto legislativo cumple con los presupuestos constitucionales materiales. d. Adelantará algunas consideraciones en relación con las autorizaciones de endeudamiento y la destinación de los recursos. e. Examinará si cada uno de los artículos del decreto legislativo se ajusta a la Constitución. 2.3. Los rasgos distintivos del estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución de 1991 En diversas ocasiones, la Corte se ha pronunciado en relación con los rasgos distintivos del estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución de 1991, en especial, en las sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-179 de 1994, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999, C- 135 de 2009, C- 254 de 2009 y C- 252 de 2010. En tal sentido, en sentencia C- 135 de 2009, adoptada con ocasión del análisis del decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008, referente a la crisis suscitada por las captadoras ilegales de dinero, esta Corporación, luego de examinar la naturaleza jurídica de esta modalidad de estado de excepción, concluyó lo siguiente: “Naturaleza. De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994 el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”. En esa medida se trata de un estado de excepción genéricamente regulado por el artículo 215 constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación. Un recuento de los distintos decretos expedidos por el Gobierno nacional a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 permite apreciar esta distinción; en efecto mediante el Decreto 333 de 1992 se declaró el estado de emergencia social con motivo de la perturbación del clima laboral del país causado por la falta de alza oportuna de los salarios lo cual amenazaba con perturbar “el orden social del país”; mediante el Decreto 680 de 1992 se declaró el estado de emergencia económica y social por la grave crisis de suministro de energía eléctrica, hecho que se estimó perturbador del orden económico y del orden social del país; mediante el Decreto 1178 de 1994 se decretó el estado de emergencia por grave calamidad pública con ocasión de un sismo que se produjo en cercanías del municipio de Toribio en el Departamento del Cauca; mediante el Decreto 2330 de 1998 se declaró el estado de emergencia económica social por la crisis financiera internacional y por la grave situación de los establecimientos de crédito y finalmente; mediante el Decreto 195 de 1999 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública debido al terremoto que azotó al Eje Cafetero. Ahora bien, al margen de la denominación específica a la que acuda al Gobierno nacional los presupuestos formales y materiales para la declaratoria, al igual que los principios que regulan el estado de excepción son los mismos señalados por el artículo 215 constitucional, por la LEEE y por los tratados internacionales de derecho humanos. A renglón seguido, la Corte señaló los presupuestos constitucionales que deben cumplirse cada vez que el Gobierno Nacional decida declarar alguna o varias de las modalidades de estado de excepción previstas en el artículo 215 superior: “Presupuestos para su declaratoria. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica señalados en el artículo 215 constitucional son los siguientes: (1) el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria, el cual debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (2) el supuesto valorativo en cuanto la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico ha de ser grave e inminente o debe tratarse de una grave calamidad pública y, finalmente, (3) un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto que la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. Si bien este último requisito no está señalado expresamente por el artículo 215 constitucional, a diferencia de lo previsto por el artículo 213 de la Carta para el estado de conmoción interior, a juicio de esta Corporación se deriva directamente de los principios de proporcionalidad y de necesidad que rigen la declaratoria de los estados de excepción, a los cuáles se hará alusión más adelante. Ahora bien, en la misma sentencia C- 135 de 2009 la Corte insistió en la existencia de diversos límites materiales a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, tales como (i) autoridad competente para declararlo, límite geográfico y temporal; (ii) prohibición de suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales; (iii) respeto por el principio de intangibilidad de los derechos; (iv) prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores; y (v) acatamiento de otros principios rectores de los estados de excepción, tales como: necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación y notificación internacional. En el presente asunto, la Corte reitera sus líneas jurisprudenciales sentadas en materia de rasgos distintivos del estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución de 1991. 2.4. Contenido y alcance del control de constitucionalidad que se ejerce sobre los decretos legislativos, expedidos al amparo de una declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica En numerosas ocasiones, la Corte se ha pronunciado en relación con el contenido y alcance del control de constitucionalidad que se ejerce sobre los decretos legislativos, expedidos al amparo de una declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica. Al respecto, en sentencia C- 225 de 2009, adoptada con ocasión del examen del decreto legislativo 4449 de 2008, esta Corporación sistematizó sus líneas jurisprudenciales en la materia en los siguientes términos: “Marco del ejercicio de las facultades legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica, social o ecológica En varias ocasiones, la Corte ha revisado decretos encaminados a superar estados de emergencia económica, social o ecológica. Con base en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y teniendo en cuenta la jurisprudencia en la materia, a continuación se realiza un resumen de los requisitos que deben cumplir los decretos legislativos dictados al amparo de dicha emergencia. Como lo ha señalado esta Corporación, únicamente dentro del respeto a los principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo. Los límites constitucionales al actuar del Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la Carta, (ii) la Ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93 de la Carta. En la presente sentencia, procedemos, a resumir los pasos metodológicos que han de realizarse en un juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales: 2.2.1. El juicio de conexidad material, que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio lo establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Específicamente respecto de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos: (i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. D...