Sentencia C-241 de 2010

C-241-10 Sentencia C-241/10 Sentencia C-241/10 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia actual de objeto EJERCICIO DEL PODER Y LA FUNCION DE POLICIA EN UN ESTADO DEMOCRATICO DE DERECHO-Límites La Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales. Aspectos que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso. PRESERVACION DEL ORDEN PUBLICO EN BENEFICIO DE LAS LIBERTADES DEMOCRATICAS-Supone el uso de distintos medios La preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía. ACTO LEGISLATIVO-Alcance y sentido DECISUM-Concepto El decisum o parte resolutiva, debe ser entendido como la solución concreta a un caso de estudio, es decir, la determinación de si la norma es o no compatible con la Constitución. Esta parte de la decisión tiene efectos erga omnes en las sentencias de constitucionalidad (artículos 243 de la Constitución y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia –Ley 270 de 1996) y “fuerza vinculante para todos los operadores jurídicos. RATIO DECIDENDI-Concepto La ratio decidendi, corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico. Es decir, es la “formulación, del principio, regla o razón general [de la sentencia] que constituye la base de la decisión judicial. ‘(…) La ratio decidendi está conformada, se decía antes en las sentencias de la Corte, por “los conceptos consignados en esta parte [motiva de una sentencia], que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva”, sin los cuales “la determinación final [del fallo] no sería comprensible o carecería de fundamento”. OBITER DICTA-Concepto El tercer aspecto importante de la parte motiva de un fallo es el obiter dicta, “o lo que se dice de paso” en la providencia; esto es, aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión, como las “consideraciones generales”, las descripciones del contexto jurídico dentro del cual se inscribe el problema jurídico a resolver o los resúmenes de la jurisprudencia sobre la materia general que es relevante para ubicar la cuestión precisa a resolver. El obiter dicta, no tiene fuerza vinculante y como se expresó, constituye criterio auxiliar de interpretación ACCION POLICIVA-Tipos en materia de protección de bienes, según la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sede de Tutela La doctrina y la jurisprudencia de esta Corte -en sede de tutela- han aceptado de manera reiterada la existencia de tres tipos de acciones policivas en materia de protección de bienes: i. la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de 1905; ii. La acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía y, iii. La acción especial de amparo al domicilio consagrada en el artículo 85 del Código Nacional de Policía. ACCION DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Subrogación por el Código Nacional de Policía, tanto para predios rurales como urbanos La acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código Nacional de Policía subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios rurales como urbanos, prescrita en artículo 15 demandado y, además, amplió su contenido al autorizar, como se ha dicho, al ocupante no sólo demostrar el consentimiento expreso o tácito del “arrendador” sino cualquier otro justo título, derivado de la posesión ó de una orden de autoridad competente. PERTURBACION DE LA POSESION O LA TENENCIA-Acciones para su protección Son estas las posibles vías de protección frente a eventos de perturbación de la posesión o la tenencia: : (i.) Las acciones judiciales destinadas a la restitución de inmuebles indebidamente ocupados, en materia urbana, cuyo procedimiento fue regulado por el Código de Procedimiento Civil. Los artículos 972 a 1007 del Código Civil integran el conjunto normativo relativo a las acciones posesorias, las cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o derechos reales constituidos en ellos, siempre que se haya estado en posesión tranquila y no interrumpida un año completo. Para la materialización de estas acciones el Código de Procedimiento Civil consagró dos clases de procesos: a.) el abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416; b.) el proceso verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7. (ii.) Las acciones judiciales agrarias destinadas al lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales, reguladas primero por la Ley 200 de 1936 y, posteriormente, por el Decreto Legislativo 2303 de 1989, proferido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 30 de 1987, que mediante su artículo 98 reiteró la competencia de los jueces agrarios para resolver los procesos judiciales de lanzamiento por ocupación de hecho. A estas normas especiales remite expresamente el Código de Procedimiento Civil mediante el artículo 425 reformado por el Decreto 2282 de 1989. (iii.) Las acciones policivas señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía para evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, complementadas con los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a estas corporaciones por el artículo 300 numeral 8 y, el procedimiento especial regulado por el Decreto 747 de 1992 que deberá aplicarse de preferencia y de manera armónica con los procedimientos departamentales en materia de predios rurales. (iv.) La acción policiva de la Ley 9 de 1989 que en su artículo 69 consagró el lanzamiento por ocupación de hecho de oficio por los Alcaldes municipales o por conducto de la Personería Municipal, cuando el propietario o su tenedor no inicien la acción a que se refiere el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en los supuestos: a.) en que se verifique la ocupación de asentamientos ilegales o que se estén llevando a cabo o que se verifique que se efectuarán y estos b.) atente o puedan significar riesgo para la comunidad, cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad. En tales eventos las autoridades de policía pueden ordenar la demolición de bienes construidos sin autorización de autoridad competente, así como la ejecución de obras de conservación o restauración, cuyo costo es cargado al propietario, en donde la principal diferencia con la acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970 es que esta puede iniciarse de oficio y sin necesidad de querella por estar de por medio el interés público. Referencia: expediente D-7868 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, “Sobre reformas judiciales”. Actor: Francisco José Vergara Carulla. Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil diez (2010) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 superior, el ciudadano Francisco José Vergara Carulla, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 “Sobre reformas judiciales”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA. La disposición demandada es la siguiente: “LEY 0057 DE 1905 (Abril 29) "Sobre reformas judiciales". LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE Y LEGISLATIVA, DECRETA: ARTÍCULO 15.- Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca. PÁRAGRAFO.-El jefe de policía moroso en el cumplimiento del deber que le impone el inciso anterior, será responsable en la misma forma y términos de que trata el artículo 12”. III. LA DEMANDA. 1. Cargo. El demandante manifiesta que la norma acusada resulta inconstitucional toda vez que desconoce de manera burda y manifiesta el artículo 29 Superior que consagra el derecho fundamental al debido proceso. 2. Concepto de la violación. El actor indica que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, ordena al jefe de policía que verifique la entrega de la tenencia de un predio a quien se arrime a su despacho para denunciar que un inmueble fue ocupado de hecho y que no media contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador. Sin embargo, la disposición no establece los siguientes aspectos: · No exige que el querellante demuestre su vínculo con el predio con el fin de probar su interés en iniciar el lanzamiento por ocupación de hecho. De manera que no se concreta la legitimación por activa de la querella. · El único medio de defensa que tiene el ocupante es el de contar con un contrato de arrendamiento por escrito y exhibirlo en el momento del lanzamiento, con lo cual se desconoce que pueden haber ocupantes de predios a título diferente del arrendamiento, como también la existencia de un contrato verbal de arrendamiento. · No se reconoce al ocupante del predio el derecho a acceder a unas garantías mínimas, como el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho, de forma que no se ordena notificación alguna, al punto que de no encontrarse el ocupante en el predio la norma presume que se oculta. No se garantiza el derecho de contradicción ni el de proponer excepciones. · No se dispone el derecho ni la oportunidad para presentar pruebas ni el de contradecir las que se presentan en contra. Observa el demandante que por las razones anteriores se debe declarar la inexequibilidad de la norma, pues si bien bajo la Constitución anterior se podía creer en su exequibilidad, bajo el nuevo sistema constitucional se puede afirmar que existe una inconstitucionalidad sobreviniente. Para terminar, el actor hace una breve reflexión respecto de los decretos reglamentarios 515 de 1923 y 922 de 1930, que si bien consagraron un procedimiento dirigido a garantizar el derecho de defensa, no subsanaron la inconstitucionalidad que se reclama de la disposición acusada porque la ley es independiente de su reglamento y éstos no lograron aniquilar la totalidad de incompatibilidades entre la Constitución y la ley demandada. IV. INTERVENCIONES. 1 Coadyuvantes. 1.1. Hernán Andrés Rojas López. Indica el ciudadano Rojas López que coadyuva la pretensión del actor en el sentido de que se declare la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, por vulnerar de manera flagrante el artículo 29 de la Carta y solicita que desarrolle jurisprudencia respecto del procedimiento especial de lanzamiento por ocupación de hecho, pues a su juicio, existe un vacío jurídico en relación con este trámite, en la medida en que dichas disposiciones se han venido derogando sucesivamente. Afirma que la Ley 57 de 1905, cuyo artículo 15 es objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, está derogada tácitamente por el artículo 15 de la Ley 200 de 1936, que reza: “Artículo 15:Desde la expedición de la presente ley, en los juicios de lanzamiento por ocupación de hecho en predios rurales, así como en la tramitación de toda acción posesoria referente a predios de la misma naturaleza, se observarán las reglas que se consignan en los artículos siguientes[…]” Posteriormente, con la expedición de la Ley 4ª de 1943, se trasladó tal competencia de los Jueces de Tierras a los Jueces Civiles del Circuito para el conocimiento de estos asuntos. Luego, a partir de la promulgación de la Ley 1152 de 2007, por medio de la cual se adoptó el Estatuto de Desarrollo Rural, se “reguló y reformó el tema de los procesos de lanzamiento por ocupación por vía de hecho en predios rurales”, transformando de manera sustancial la Ley 200 de 1936, llegando incluso a derogar de forma expresa su articulado, “exceptuando lo atinente a las bases que debe tener el funcionario para fallar el asunto” (artículos 20, 21, 22 y 23). Por su parte la Ley 1152 de 2007, expone el interviniente, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-175 de 2009, de manera que opera el fenómeno que se consagra en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según el cual,“si una ley fue derogada por otra, deja de existir la norma derogada para el mundo jurídico aún si la ley que la derogó hubiese sido declarada inexequible, por tanto la disposición derogada nunca volverá a la vida jurídica”. Este principio, que aplicado en la situación que se estudia, esto es, que la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 no subsanó la derogatoria hecha a la mayoría de los artículos que regulaban el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho que contemplaba la Ley 200 de 1936, genera un vacío normativo que hace de la práctica de procesos de lanzamiento por ocupación de hecho en predio rural una actividad ilícita, lo que en su parecer es motivo suficiente para retirar del ordenamiento jurídico la norma acusada. 1.2. Héctor Iván Sánchez Díaz. El coadyuvante sustenta su petición de inexequibilidad en la vulneración que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto reglamentario 992 de 1930 hacen a los principios constitucionales del juez natural, la doble instancia y el derecho de defensa. Sostiene que la Ley 57 de 1905 es una ley de carácter civil que reglamentó los procesos civiles de arrendamiento de predios rurales, de manera que tenía por objeto la protección de los propietarios respecto de las fincas que arrendaban, proceso frente al cual se reconoció competencia a los jueces municipales del lugar en que estuviera ubicado el bien, lo cual se acredita a partir del estudio de los artículos 1º a 14 de la norma. No obstante, a partir del artículo 15 se vulnera la competencia del juez municipal comisionando al jefe de policía para realizar el lanzamiento, lo cual distorsiona la competencia del juez natural. Posteriormente, mediante la modificación que introduce el artículo 17 de la Ley 200 de 1936, se continuó con la indebida asignación de competencia, en cuanto se le otorgó al juez de tierras, desplazando al alcalde municipal, cuando este último había sido reconocido por el Decreto 992 de 1930. Por otro lado, argumenta la violación al principio de la doble instancia, que no fue previsto en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 ni en su Decreto reglamentario 922 de 1930, que a pesar de establecerlo en el artículo séptimo fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de septiembre de 1975. Por último, indica que existe un quebrantamiento del derecho de defensa en diferentes momentos del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho; primero, cuando se efectúa la notificación, pues ésta se hace efectiva cuando la orden de lanzamiento está en firme; y segundo, porque no se abre ningún espacio para que el ocupante pueda esgrimir sus argumentos, presentar o controvertir pruebas, razón por la cual solicita su inexequibilidad. 1.3. Angélica Jaramillo Rivera. La interviniente se opone a la exequibilidad de la norma por considerarla en contravía de la Constitución Política en sus preceptos de la doble instancia y de juez natural. Acerca de la doble instancia asegura que el legislador se excedió en su libre configuración, en cuanto no puede consagrar procedimientos de única instancia con intereses contrapuestos donde al menos a uno de los afectados se le vulnere su derecho de defensa dentro del proceso y no se le ofrezcan garantías para la exposición de su posición. Al respecto cita, entre otras, la sentencia C-103 de 2005, en la cual se expone que la exclusión de la doble instancia se encuentra justificada cuando ésta es excepcional, cuando se ofrecen otros mecanismos de defensa de los intereses dentro del proceso de única instancia, cuando se propende por un fin constitucionalmente legítimo y cuando ésta no es discriminatoria; señala la coadyuvante que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho de predio rural, tal y como está regulado, no puede excluir el derecho de la doble instancia a las partes, toda vez que no dispone dentro del proceso medios de defensa eficaces para los ocupantes. Sobre la vulneración del derecho al juez natural, señala que existe una multiplicidad de autoridades señaladas para conocer de tales asuntos a través del tiempo y que la cantidad de interpretaciones acerca del funcionario competente ha creado incertidumbre jurídica. Tan es así, que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue modificado parcialmente por la Ley 200 de 1936. A su turno, la Ley 200 fue derogada parcialmente por la Ley 1152 de 2007, norma que fue declarada inexequible a través de la sentencia C-175 de 2009, de manera que confusión, inseguridad e incertidumbre jurídica es lo que gobierna no sólo a las partes sino también a las autoridades, pues no en vano son innumerables las tutelas por vulneración al debido proceso. Recuerda que la Ley 57 de 1905 fue creada para regular el tema de restitución de inmueble arrendado concordante con el artículo 424 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, estableciendo competencia a los jueces, pero de repente a partir del artículo 15 se refiere a una ocupación de hecho, otorgándole competencia al Jefe de Policía y quebrantando el principio de unidad de materia que debe contener toda ley. Por las razones anteriores, solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905. 2. Otros intervinientes. 2.1. Ministerio del Interior y de Justicia. El Ministerio del Interior y de Justicia, a través de apoderada, inicia la defensa del artículo acusado desarrollando el concepto del derecho al debido proceso; concluye que los elementos que lo constituyen son: la garantía de un juez natural, las normas preexistentes, la legalidad en cuanto las formas procesales, la economía procesal, la aportación de pruebas y su contradicción, la publicidad en las actuaciones, la presunción de inocencia y la cosa juzgada. Con el fin de estudiar de fondo el asunto, el Ministerio propone la integración de la unidad normativa del artículo15 de la Ley 57 de 1905 con todas aquellas normas que desarrollan el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, a saber: artículos 2, 3, 4, 6, 13 y 15 del Decreto 922 de 1930 y los artículos 2, 125, 126, 127 y 129 del Código Nacional del Policía. La integración de la unidad normativa la fundamenta en que, el pleno conocimiento del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho se tiene con toda la normatividad aplicable al asunto y no es suficiente con la disposición acusada. En ese contexto solicita la exequibilidad de la norma acusada, en la medida que a partir de tal integración es posible verificar que los elementos constitutivos del debido proceso se encuentran completamente satisfechos en la normatividad vigente. La interviniente hace énfasis en el asunto de la supuesta vulneración al derecho de defensa del ocupante cuando se afirma que su única opción para enervar el lanzamiento es la exhibición del contrato de arrendamiento. En este punto se opone la representante del Ministerio del Interior y de Justicia a la declaratoria de inexequibilidad de la norma, señalando que el decreto reglamentario dispone que cualquier título o prueba que justifique la ocupación legal servirá para detener el proceso de lanzamiento, y que dicha reglamentación no excede los límites impuestos por el legislador sino que hace referencia a otros medios de prueba que justifican la ocupación. A partir de lo desarrollado anteriormente, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905. 2.2. Defensoría del Pueblo. El Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, solicita efectuar una interpretación sistemática de la norma acusada con su decreto reglamentario. En su sentir, cuando se lee el texto de la norma acusada de la mano con el decreto reglamentario, se resuelven muchas de las inquietudes señaladas por el accionante. Así por ejemplo, se determina que el querellante no es únicamente el arrendador, sino todo aquel a quien se haya privado de la tenencia material de una finca sin que medie autorización competente; se indican las formalidades que debe contener la solicitud de lanzamiento y el título que acredita el derecho del querellante; se señalan los pasos procesales del lanzamiento; y, se prescribe que la autoridad competente puede suspender el lanzamiento si se exhibe título que justifique la ocupación. De esta forma considera el Delegado, que gran parte de los cargos contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 se encuentran rebatidos. Por otro lado, entiende que la constitucionalidad de la norma que se acusa debe ser declarada a la luz de las interpretaciones que la Corte Constitucional le ha dado al proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. Al respecto, cita la sentencia T-093 de 2006, en la cual se deslinda la naturaleza policiva del proceso (no declarativa de derechos) y se explica la necesidad de salvaguardar en dichas actuaciones el derecho al debido proceso, como cuando los opositores al lanzamiento justifican su ocupación con un título distinto al del arrendamiento. Con base en lo anterior, el interviniente propende por una declaratoria de exequibilidad que obligue al operador jurídico a interpretar de manera sistemática el artículo acusado, en procura del desarrollo del derecho de defensa, contradicción e impugnación. De lo contrario, considera de dudosa constitucionalidad el artículo acusado. 2.3. Universidad Nacional de Colombia. El decano de la Facultad de Derecho, Ciencias políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, emitió concepto sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905. El interviniente reprocha al demandante la lectura aislada que hace de la norma acusada, indicando que la proposición normativa se formula correctamente cuando en ella se contiene al Decreto 922 de 1930, toda vez que éste se ocupa de garantizar el derecho a ser informado de las actuaciones que se adelantan en su contra; materializa el derecho de defensa y contradicción, permitiendo la exhibición del título que justifique la ocupación; y limita el abuso de autoridad, obligando al querellante a llenar las formas de la solicitud y demostrar el vínculo que tienen con el predio. Recuerda la universidad que la Corte Constitucional en sentencia T-093 de 2006, se refirió a la naturaleza de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, precisando su necesaria integración con el Decreto 992 de 1930 como componente del procedimiento establecido para tal diligencia. En dicha providencia se dejó establecido que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, es un proceso a través del cual se pone fin a la ocupación arbitraria de un inmueble y se restituye su tenencia a su tenedor legítimo. Es decir, que se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia más no para decidir de las controversias suscitadas en relación con el derecho de dominio o posesión, pues estas deben surtirse ante los jueces competentes. Sostiene que la norma acusada ha sido objeto de modificaciones, lo cual exige que esta sea analizada de forma integral con aquellas disposiciones que la modifican o adicionan. No hacerlo, conllevaría a un análisis sesgado que contradice el principio hermenéutico de interpretación integral de la ley. Así, la norma ha adoptado garantías que permiten el ejercicio del derecho de defensa como el del debido proceso, por lo cual considera que la proposición normativa ha sido incorrectamente formulada, obviando en el cargo de inconstitucionalidad las normas que reglamentan, adicionan y modifican el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, lo que conduce a la ineptitud de la demanda. Asegura que la carga impuesta al demandante de “determinar con claridad la forma en que las normas acusadas contradicen o desconocen lo dispuesto en la Constitución Política”, no se ve satisfecha al sesgar la interpretación de la norma acusada y omitir la integración con todo el cuerpo normativo que regula la figura del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. En consecuencia, el representante de la Universidad Nacional de Colombia solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de fondo el asunto. 2.4. Universidad Santo Tomás de Bogotá. La Universidad Santo Tomás de Bogotá, por medio de sus representantes, interviene dentro de la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, respecto de la cual solicita a la Corte Constitucional declarar su exequibilidad, toda vez que entienden que las normas que regulan el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho deben ser aplicadas a la luz del debido proceso, pues así lo ha dispuesto la Corte Constitucional en sentencia T-093 de 2006: “Es claro que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, como actuación administrativa a través de la cual se cumple una función judicial de naturaleza civil, está también sometido al debido proceso y de allí por qué deba adelantarse con estricto respeto de las garantías consagradas a favor de quienes en él intervienen.” (Subrayado del interviniente). Así las cosas, y afirmando la necesidad de que la Corte exprese que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho se sigue de acuerdo con los lineamientos del debido proceso, solicitan desestimar los cargos de la demanda y declarar la exequibilidad de la norma acusada. 2.5. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través de su representante, realiza un breve recuento de las acciones que tienen las personas para recuperar la posesión de bienes inmuebles, entre ellas, las acciones policivas de lanzamiento por ocupación de hecho, las cuales se rigen por normas diferentes dependiendo de si se trata de bienes agrarios o urbanos, de manera que los primeros se rigen por el Decreto 2303 de 1989 y, los segundos, por la norma acusada de inconstitucional y su decreto reglamentario 922 de 1930. Dichas acciones prescriben en treinta (30) días hábiles contados a partir del momento en que inicie la ocupación o desde que el querellante tiene conocimiento de la misma. De otro lado, están las acciones posesorias reguladas por los artículos 972 y siguientes del Código Civil de las cuales es titular la persona que ha estado en posesión tranquila e ininterrumpida durante un año completo. Estas acciones se adelantan ante la Jurisdicción Civil a través de un proceso abreviado regulado por el Código de Procedimiento Civil y tienen un término de prescripción de un año contado a partir del acto de perturbación o desde el momento en que la persona es despojada de la posesión. También se tiene la acción reivindicatoria, la cual sólo puede ser ejercida por el titular del derecho de dominio del bien. De allí que el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho regulado por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, corresponda a un procedimiento administrativo que se surte en desarrollo del poder de policía que como cualquier otro debe garantizar el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Es así como a juicio del interviniente la disposición acusada debe declarase inconstitucional por los siguientes motivos: · El ocupante del predio solo puede defenderse exhibiendo el contrato de arrendamiento que lo legitima para estar en el bien, desconociendo de tajo otros títulos que justifiquen la ocupación del que va a ser lanzado. Además, cuando se quiere oponer el contrato de arrendamiento no se contempla la posibilidad que éste haya sido pactado verbalmente. · No se prevé notificación previa al ocupante del proceso de lanzamiento que se adelanta en su contra. · No se consagra en la norma acusada un momento procesal de contradicción de las pruebas que sirvieron al querellante para iniciar el proceso de lanzamiento. · Si bien muchos de los yerros se intentaron subsanar con la expedición del Decreto 922 de 1930, no es un decreto reglamentario el que debe contener las normas que propenden a la materialización del debido proceso. El decreto reglamentario debe estar supeditado a lo prescrito en la Ley y no al revés como sucede en el caso concreto, pues a su juicio se estarían usurpando las facultades del legislador. Por lo expuesto, solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905. 2.6. Academia Colombiana de Jurisprudencia. El representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia emite concepto en defensa de la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905, indicando que la interpretación sesgada de la norma acusada que hace el demandante, le impide observar el Decreto 922 de 1930 que subsana las violaciones a la Carta que pudo haber originado dicha disposición, pues en él se indican las formalidades para interponer la querella, el procedimiento a aplicar, así como los recursos a imponer. La ley 57 de 1905 fue una respuesta del legislador a la ocupación de hecho, con la cual se buscó la protección de la propiedad privada inmobiliaria tanto en el sector rural como en el sector urbano. La efectividad de la medida policial impide que quien tenga un derecho se vea enredado en un interminable peregrinar jurídico. A propósito la Constitución Política de 1991 abrió el espacio para que las autoridades administrativas pudieran ejercer funciones judiciales según el artículo 116 de la Constitución, con las excepciones consagradas en ella. El trámite policivo es de naturaleza preventiva y no tiene por finalidad resolver las controversias sobre el dominio, la posesión o la tenencia, pues dicha competencia es exclusiva de la jurisdicción, de manera que las decisiones policivas hacen tránsito a cosa juzgada formal. Es por ello que sus decisiones son limitadas no solo por la ley que se acusa y su decreto reglamentario, sino también por las disposiciones del Código Nacional de Policía, los códigos de policía regionales, como el del Distrito Capital y las normas del Código de Procedimiento Civil que tienen que ver con el allanamiento y con la entrega. En consideración a lo señalado, solicita de manera expresa la declaratoria de exequibilidad del artículo 15 de la Ley 57 de 1905. 2.7. Fundación Universitaria del Área Andina. La Fundación Universitaria del Área Andina, solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, fundamentándose en el amparo que debe tener el poder de policía de aquellas situaciones donde se ocupa un bien de manera ilegal. Resalta que el proceso policivo no es un proceso declarativo de derechos sino protector de situaciones de hecho como lo es la tenencia de un bien. Y de acuerdo a ese interés legítimo de proteger el status quo la norma acusada se encuentra ajustada a la Constitución. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, por medio del concepto No. 4864 de 2009, intervino en el proceso de inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905. En él solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada con fundamento en las siguientes consideraciones: La acción de lanzamiento por ocupación de hecho fue establecida por la norma acusada como una diligencia de carácter preventivo, que ha evolucionado con el tiempo. Es así como en el año 1923, a través del Decreto 515, se reglamentó el artículo 15 señalando el procedimiento a seguir en las diligencias de lanzamiento por ocupación de hecho. Posteriormente, este decreto fue derogado por el decreto 992 de 1930; luego en el año 1936 con la Ley 200 se modificó parcialmente el citado artículo 15, norma que complementó el procedimiento para el lanzamiento por ocupación de hecho. De allí que el análisis de la norma debe efectuarse teniendo en cuenta su decreto reglamentario, así como la ley que lo modificó, ya que de esta forma se configura la unidad normativa necesaria para establecer si la norma que se reprocha vulnera el artículo 29 Superior. Para el Ministerio Público no se vulnera el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una sanción, en la medida que el artículo 6 del Decreto 992 de 1930 impone la obligación de informar a los ocupantes personalmente o a través de aviso el día y la hora señalada para efectuar el lanzamiento, que será dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la admisión del escrito de queja. De la misma forma, el derecho de contradicción y el de presentar excepciones se encuentra previsto en los artículos 7º y 13º del decreto 922 de 1930. De esta manera es posible suspender el proceso de lanzamiento cuando se exhiba un título que legitime la ocupación, el cual no necesariamente tiene que ser un contrato de arrendamiento. Por su parte, en la Ley 200 de 1936, por la cual se modifica parcialmente la norma acusada, desaparece la exigencia exclusiva de exhibir un contrato de arrendamiento, y permite la presentación de cualquier otro título justo a partir del cual debe suspenderse la diligencia. Concluye entonces el representante del Ministerio Público con una solicitud expresa de exequibilidad del artículo acusado, pues observa que desde las normas reglamentarias y modificatorias de éste no hay forma de encontrar una violación al derecho fundamental al debido proceso y sus contenidos. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia. 2. Cuestión previa. Vigencia. Previo al estudio del problema jurídico que es objeto de la acción de constitucionalidad, corresponde a la Sala manifestarse frente a la vigencia del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 que se demanda, en atención a su fecha de expedición y a que se han proferido disposiciones que tienen injerencia directa en la aplicación de dicho precepto, las cuales también tienen por finalidad proteger la perturbación de la tenencia y posesión de bienes inmuebles. La revisión de la vigencia de la norma demandada debe efectuarse atendiendo su naturaleza y contenido, el contexto que dio origen a su formación, así como su posterior desarrollo material. Solo en la medida en que se tenga claridad respecto de la vigencia de la norma demandada, la Corte podría entrar a determinar si ella vulnera el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Es por ello que, en primer lugar se harán unas breves consideraciones respecto del poder de policía, habida cuenta que es el tema en el cual se sustenta el análisis a realizar (2.1). Posteriormente, se analizará el contenido de la norma acusada (2.2), lo cual permitirá estudiar su vigencia teniendo en cuenta la particularidad de que se trata de una norma proferida por una Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa (2.3), para seguir con el estudio de su vigencia a partir de las reformas legales posteriores (2.4). 2.1 Generalidades del Poder de Policía. Reiteración. 2.1.1 La norma que se estudia en sede constitucional corresponde a aquellas que se expiden en ejercicio de la facultad legislativa como fuente del poder de policía y que tienen por finalidad mantener el orden público y garantizar la preservación de la seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas[1]. En el caso particular de la norma demandada, el poder de policía se concreta en defensa del derecho a la propiedad y sus derechos conexos a la posesión y la tenencia, en punto a protegerlos de perturbaciones individuales y colectivas de manera provisional y hasta tanto la titularidad de los derechos reales en controversia sean definidos por la autoridad judicial competente. Es así como, en aras de enmarcar conceptualmente el contexto de discusión que la presente acción supone, la Sala realizará unas breves referencias al Poder de Policía. Es así como la Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales[2]. Aspectos que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso. 2.1.2 La preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función[3]. 2.1.3 La Corte Constitucional en numerosas sentencias, entre ellas, la C-117 de 2006, recogió la conceptualización efectuada por la Corte Suprema de Justicia[4], dirigida a distinguir entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación general; función de policía consistente en la gestión administrativa que concreta el poder de policía, y la actividad de policía que comporta la ejecución coactiva. Así ha concretado la Corte la regla jurisprudencial: “En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción: El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público”[5]. 2.1.4 El poder de policía se caracteriza entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución[6]. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. 2.1.5 La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Al respecto ha dicho la Corte: “La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y se contrae a la relación directa entre la administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; (..) la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo.”[7] 2.1.6 En términos generales, la función de policía, envuelve una naturaleza meramente administrativa. El ordenamiento jurídico ha radicado en cabeza de las autoridades administrativas, la conservación, el mantenimiento y el restablecimiento de las diversas facetas del orden público. Sin duda, las actuaciones emprendidas por la administración en ejercicio de este poder constituyen verdaderos actos administrativos, sometidos a control jurisdiccional por parte del Contencioso Administrativo. En efecto, si la Administración en ejercicio de la función de policía que le fue conferida, va en contravía del orden legal, o infringe perjuicios a particulares, dichas actuaciones podrán ser atacadas ante la jurisdicción competente. Ello, porque la regla general, en materia de policía, es que las determinaciones adoptadas son de carácter administrativo. 2.1.7 Sin embargo, no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8], en tanto las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo[9], según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley[10]. Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada “formal”. Cabe advertir en todo caso, que frente a las decisiones de policía proferidas dentro de juicios de naturaleza civil o penal, no existe la posibilidad de lograr la protección –in situ-, de los derechos fundamentales cuando éstos son vulnerados, como tampoco puede acudirse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para ese propósito, como se desprende del artículo 12 del decreto 2304 de 1989, reformatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de manera que queda tan sólo disponible la acción de tutela para lograr la protección de los derechos fundamentales que sean conculcados y sólo con tal fin. 2.1.8 Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía. 2.1.9 En síntesis, el ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. No obstante, de acuerdo con la Constitución, a las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" -art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los Concejos Municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9º) Por su parte la función de policía a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 Superior a quien igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, le corresponde por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. Igualmente, ejercen la función de policía los gobernadores -art. 303- y los alcaldes -315.2-. 2.1.10 Así, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no es otra cosa que la expresión del poder de policía en cabeza de la autoridad que en su momento ejercía la función legislativa, como se precisará a continuación, sin perjuicio de que dicha norma haya sido posteriormente subrogada y reglamentada. Lo importante es, en todo caso, afirmar con base en la jurisprudencia citada que al envolver el artículo demandado el poder de policía, las actividades que con base en él se desplieguen debe contener todas las garantías propias al debido proceso. 2.2. Contenido de la norma acusada. 2.2.1 La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa constituida en 1905, expidió la Ley 57 del mismo año, con el fin de regular el procedimiento judicial de “desahucio”, una vez expirado el plazo del contrato de arrendamiento. A partir de este trámite el arrendador solicitaba la restitución del inmueble al arrendatario previa notificación o aviso (artículos 1º y 2º). 2.2.2 El procedimiento de desahucio fue provisto por la Ley 57 de 1905 de todos los mecanismos destinados a garantizar el derecho de defensa: (i) Notificación del desahucio mediante aviso con una antelación de un período equivalente al pactado para el pago del contrato y, si este era verbal, con una antelación de treinta 30 días para predios “urbanos” y de noventa (90) días para predios “rústicos” (artículo 3º); (ii) La definición del Juez Municipal como autoridad competente. En caso de que el predio se extendiera a más de dos municipios el competente sería el Juez Civil del Circuito (artículos 4º y 5º); (iii) La forma para acreditar la existencia del contrato de arrendamiento bien mediante escrito en documento privado o escritura pública, bien mediante confesión de parte o de declaraciones de testigos (artículos 7º y 8º ); (iv) La posibilidad de que el arrendatario, luego de ser emplazado y no asistir, fuese representado por un defensor que asumiera su defensa (artículo 11). Finalmente, vencidos los términos del desahucio, el Juez decretaba el lanzamiento, diligencia para la cual comisionaba al Jefe de Policía (artículo 12). 2.2.3 Aparte de estas previsiones generales dentro del proceso judicial de desahucio, la Ley 57 de 1905 contempló dos situaciones especiales relacionadas directamente con esta figura : (i) “Art. 13. Si durante el término del desahucio el arrendatario presenta un título a su favor, traslaticio de dominio de la finca, debidamente registrado, o una constancia auténtica de que la finca esté depositada en juicio especial, el juez suspenderá los efectos del desahucio” (ii.) “Art. 14. Cuando la finca, al tiempo de ejecutarse el lanzamiento de que trata el artículo 12, estuviera ocupada por otras personas distintas del arrendatario, que aleguen algún derecho para retenerla, el Jefe de Policía tomará razón de las pruebas y alegatos en la diligencia respectiva pero no suspenderá en ningún caso la diligencia.”, ello porque dichas personas fueron habilitadas por el artículo 17 de la misma ley, para adelantar las acciones posesorias a que hubiese lugar. 2.2.4 Por su parte, el artículo 15 que se demanda, incluyó una acción independiente del trámite judicial de desahucio, de carácter policivo, dirigida a contrarrestar la ocupación de hecho de un predio sin que mediara “contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador”. Acción que dentro de la libre configuración del legislador, se destinó a proteger al “arrendador” sin perjuicio de que este fuese propietario o poseedor del predio y, en cuyo trámite el ocupante únicamente podía defenderse acreditando la “tenencia” del inmueble, mediante contrato de arrendamiento o mediante prueba de la autorización del arrendador. 2.2.5 En términos del artículo demandado esta acción policiva tenía lugar cuando: (i.) Se verificaba una “ocupación de hecho”. Para definir el concepto de “ocupación de hecho” debe acudirse a una lectura concordada de los artículos 673 del Código Civil, según el cual la “ocupación” es uno de los modos de adquirir el dominio; 685 del mismo estatuto, que indica que “Por la ocupación se adquiere el dominio de las cosas que no pertenecen a nadie y cuya adquisición no es prohibida por las leyes o por el derecho internacional” y, 984 del Código Civil por el cual se consagra que todo aquel que ha sido violentamente despojado, sea de la posesión, sea de la mera tenencia, y que no pudiere adelantar acción posesoria, tendrá sin embargo derecho para que se le restablezcan las cosas al estado en el que antes se encontraban, sin que para esto necesite demostrar más que el despojo violento. En ese orden, la ocupación de hecho se produce cuando de manera arbitraria y abusiva se priva a una persona del derecho que detenta sobre un predio, en calidad de propietario, poseedor o tenedor, con el fin de apoderarse de aquel en todo o en parte. La ocupación de hecho ha sido reconocida como una forma de perturbación en tanto no media autorización alguna ni orden de autoridad competente, ni razón que la justifique. Sobre el punto, la Corte Suprema de Justicia señaló en sentencia de 1923: “[…] el concepto de ocupación de hecho no está definido en nuestra legislación. Se comprende que se haya empleado en la demanda dicha expresión ocupación de hecho, si se atiende a que la acción ordinaria de que se trata fue instaurada a raíz del lanzamiento del señor Luís Francisco Díaz R. de la hacienda de Filadelfia, llevada a cabo en la persona de su representante señor Leopoldo Acevedo, por el Alcalde de San Vicente, pues se pidió ese lanzamiento en ejercicio del derecho reconocido por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en cuyos comienzos se lee ‘cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho…’ la ocupación a que se refiere este artículo no puede ser otra que la que consuma una persona sobre un inmueble que no lo pertenece, de alguna de estas maneras: por si y ante si, sin consentimiento del dueño, sin mediar ninguna clase de contrato con éste; con el propósito de usar de ella, explotarla, usufructuarla, con o sin ánimo de adquirir dominio y menoscabando los intereses de su legítimo propietario.”[11] (Resaltado fuera de texto) (ii.) en una “finca”. El término finca en el diccionario de la lengua española[12] corresponde al inmueble sujeto a registro, por su parte el artículo 656 del Código Civil lo define como “inmueble por naturaleza”, de la siguiente manera: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; …Las casas y heredades se llaman predios o fundos”. El contenido de la norma permite concluir que la expresión finca en materia civil se encuentra como sinónimo de bien inmueble sin que para el efecto se distinga entre bien de naturaleza rural o urbana, de manera que no puede atribuirse a este vocablo un alcance exclusivamente rural. (iii.) sin que medie tenencia. La “tenencia” definida por el artículo 775 del Código Civil es aquella “… que se ejerce sobre una cosa, no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño”, y que tal como lo indica el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, puede acreditarse mediante el “contrato de arrendamiento” ó mediante el “consentimiento” del arrendador, sin que ello signifique, como lo afirma el actor, que “solo pueda presentarse por contrato escrito de arrendamiento”. 2.2.6 Esta acción fue materia de reglamentación mediante el Decreto 515 de 1923 y, posteriormente, por el Decreto 922 de 1930 expedido en uso de la facultad reglamentaria otorgada por el artículo 120 numeral 3 de la Constitución Nacional de 1886 al Presidente de la República, instrumento por el cual se concreta y desarrolla el procedimiento de la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho. Este decreto ubicó en el Alcalde Municipal, en su calidad de Jefe de Policía, la protección preceptuada, al consagrar que toda persona a quien se le prive de hecho de la tenencia material de un inmueble sin que haya mediado “su consentimiento” expreso o tácito u orden de autoridad competente, puede pedir la citada protección. A su turno, el decreto reglamentario estableció: i. Las formalidades que debe reunir la queja: Prueba siquiera sumaria de la fecha en que el actor fue privado de la tenencia material o en que tuvo conocimiento de la ocupación; los datos del inmueble ocupado de hecho con el fin de identificarlo plenamente y el título en que se apoya para iniciar la acción; ii. El procedimiento destinado a la práctica de la diligencia, esto es, la notificación previa a los ocupantes personalmente o por aviso fijado a la entrada del inmueble si éstos se ocultan o no son encontrados, en el que se precise la fecha y hora en que se realizará el lanzamiento dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la admisión de la queja. El procedimiento a seguir en caso no encontrar a nadie. La suspensión del lanzamiento en el evento en que el ocupante del inmueble exhiba un título o prueba que justifique su ocupación, quedando en libertad los interesados para acudir a la justicia ordinaria (Art. 13). iii. Por tratarse de una acción sumaria el decreto señaló una prescripción de treinta (30) días contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en que el querellante tuvo conocimiento de éste. 2.2.7 Frente a la posibilidad de suspender el lanzamiento si el ocupante de la finca o heredad exhibía un título o prueba que justificara plenamente la ocupación, se planteó una demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, en la...