Sentencia C-240 de 2012

C-240-12 Sentencia C-240/12 Sentencia C-240/12 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Cargo relacionado con la realización de una segunda votación respecto del inciso de un artículo que no había obtenido la mayoría requerida en cuarto debate en plenaria del Senado/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Inexistencia de vicios por desconocimiento de efectos jurídicos de una votación en plenaria del Senado El artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que correspondía al artículo 17 del proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara, es acusado porque según las demandantes durante el cuarto debate en la Plenaria del Senado se dejó sin efectos una votación realizada con relación al primer inciso, adelantando una segunda que constituye la materialización de un vicio. Se trataba de una norma con varios literales, por lo que la Presidencia de la plenaria, adoptando la propuesta de uno de los senadores, invitó a realizar una votación numeral por numeral o literal por literal, abriendo la discusión frente a aquéllos que generaran debate, siendo debatidos y aprobados en sesiones subsiguientes, pues si bien la discusión del primer inciso del artículo 17 del proyecto de ley (hoy artículo 18 Ley 1444/11), no solamente tuvo lugar en marzo 2 de 2011, como se afirma, sino que también se desató el día 8 del mismo mes y año, cuando concluyó su debate luego de la suficiente ilustración, obteniendo los votos de la mayoría de Senadores presentes, siendo ratificada en la sesión del día 15 siguiente. Así, contrario a lo expuesto por las actoras, el Procurador y algunos de los intervinientes, el debate o discusión y la aprobación del inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y de la mayoría de sus literales, no tuvo lugar exclusivamente en marzo 2 de ese año, sino que se prolongó durante los días reseñados, culminando con su ratificación en marzo 15 siguiente, concluyéndose que el inciso demandado sí obtuvo la mayoría absoluta y necesaria para su aprobación, una vez se cumplieron los fines sustanciales del debate y de la votación, sin que ello implique la existencia del vicio invocado, pues como quedó inequívocamente demostrado, la discusión sobre el inciso y la totalidad del artículo se presentó en varias sesiones extraordinarias. TRAMITE LEGISLATIVO EN LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interrupción de votación como irregularidad que no afecta la validez del inciso demandado No toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en un proyecto de ley, pues algunas pueden convalidarse en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que si bien realza la importancia del acatamiento de las normas procesales contenidas en la Constitución y en la ley, propugna por una interpretación teleológica que permita determinar si se desconocieron o no valores sustanciales. En el asunto que decide esta Corte, la interrupción de la votación, en la forma como se adelantó en el Senado de la República, no tiene la entidad suficiente para afectar la validez del inciso que otorgó facultades al Presidente de la República, inexorablemente limitadas en el tiempo. INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Improcedencia CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre vicios de procedimiento y meras irregularidades/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter de subsanables e insubsanables PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción entre irregularidad en el trámite de una ley y la existencia de un vicio en la formación de la misma/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación Los vicios formales dentro del proceso de aprobación de las leyes se refieren a la inobservancia de las formas propias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, y se definen como aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico al proceso que debe surtirse para la formación y aprobación de las leyes, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas. Se refieren a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. Su relevancia constitucional radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento de la Constitución. Sin embargo, esta corporación también ha puntualizado que al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:“(i) Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo; (iii) Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado; y (iv) De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad”. Así, no toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo. Según la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política; pudiendo existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley. DEBATE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características/DEBATE Y VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Relación El debate legislativo es entendido como el sometimiento a discusión de un asunto que se inicia con la apertura dada por el Presidente, y culmina con la votación, definida como aquél acto colectivo, mediante el cual las cámaras y las comisiones declaran su voluntad con relación a cualquier iniciativa o asunto de interés general, de donde derivan sus características de ser expresa, específica y una vez efectuada no puede presumirse, ni suprimirse. Así pues, la votación constituye la conclusión del debate, una vez se cuenta con la suficiente ilustración. VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos jurídicos/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones para que surtan efectos jurídicos/VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectos jurídicos deben ser armonizados Si bien la votación como expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere plenos efectos jurídicos y carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad, previo a que una votación surta los efectos que le son propios: (i) el debate o sometimiento a discusión realmente haya culminado; y (ii) exista meridiana claridad sobre el tema, para que así los miembros del Congreso puedan declarar su voluntad. La mayoría de la Sala Plena encontró que los efectos jurídicos de las votaciones deben interpretarse armónicamente con: (i) las posibilidades contenidas en la Constitución y la ley para introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones; y (ii) las funciones de las comisiones de conciliación que son consecuencia de la posibilidad de que las plenarias introduzcan modificaciones. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No quebrantamiento por cuanto facultad fue expresamente solicitada y debatida en ambas Cámaras LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presupuestos y exigencias para su concesión El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución permite al Congreso revestir al Presidente de facultades precisas, previa y expresamente solicitadas por el Gobierno, para expedir normas con fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, y que se cuente con la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, por lo que la transferencia al ejecutivo de la potestad de regular ciertos asuntos, mediante normas de igual jerarquía que las dictadas por el legislador, debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis (6) meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas. LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Satisfacción de presupuestos de claridad y precisión La Corte ha analizado en múltiples ocasiones el vocablo precisas, contenido en el artículo 150.10 superior, manifestando que este adjetivo con el que se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente resulta satisfecho con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta política. También ha indicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas, precisando que aunque en la ley no se reseñen de forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para tal efecto. Resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA MODIFICAR PLANTA DE PERSONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Satisface presupuestos para su ejercicio/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Modificación de su planta de personal por reestructuración del DAS mediante facultades extraordinarias no vulnera la Constitución Los cargos formulados en la demanda apuntan a la inexequibilidad del literal j del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por considerar que (i) las facultades allí otorgadas no fueron expresamente solicitadas por el Gobierno; y (ii) por carecer de la claridad, precisión y detalle suficiente que le son propios. Sin embargo para la Corte, contrario a lo expuesto en la censura, el requerimiento de la facultad otorgada está suficientemente acreditado en la exposición de motivos que antecedió al proyecto de ley presentado por el Gobierno, junto con la necesidad y la conveniencia públicas exigidas en la Constitución, quedando ampliamente demostrado que el otorgamiento de dichas facultades fue debatido en el Congreso de la República en ambas Cámaras legislativas, por lo que no se ha desconocido la Constitución y menos el principio de consecutividad alegado. De igual manera, en relación con los cargos por desconocimiento de los artículos 150.10 y 157 de la carta política, ya que la precisión de las facultades extraordinarias no conlleva una descripción detallada y taxativa, que tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor. Referencia: expediente D-8629 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011: “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones” Demandantes: Francy Helena Villegas Gómez y Sandra Liliana Romero Mora Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, las ciudadanas Francy Helena Villegas Gómez y Sandra Liliana Romero Mora[1] demandaron el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011: “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto de agosto 5 de 2011, el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó el acopio de algunas pruebas relacionadas con el trámite cumplido en el Congreso por el proyecto que vino a convertirse en la Ley 1444 de 2011. En la misma providencia dispuso que una vez allegado lo solicitado, se fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiese su concepto. También se ordenó comunicar la iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso, Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho, al igual que al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y a las facultades de derecho en Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, del Rosario, Externado de Colombia, al igual que de Antioquia, del Norte, de Cartagena y Autónoma de Bucaramanga, con el objeto de que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de las normas demandadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se trascribe el texto de la norma demandada, resaltando los apartes acusados. “LEY 1444 DE 2011 (mayo 4) Diario Oficial No. 48.059 de 4 de mayo de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: … … … ARTÍCULO 18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para: a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia de los departamentos administrativos; b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios creados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos; c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos; d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado; e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional; f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado; g) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar; h) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas; i) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley; j) Crear los empleos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya lugar. Parágrafo 1°. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para renovar y modificar la estructura de la Administración Pública nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos. Parágrafo 2°. El Presidente de la República determinará la planta de personal necesaria para el funcionamiento de las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley. Parágrafo 3°. Esta ley garantiza la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas. Si fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes. … … …” III. LA DEMANDA 3.1. Las ciudadanas demandantes consideran que el primer inciso del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 debe ser declarado inexequible, por desconocer los numerales 10° del artículo 150 de la Constitución y 2° de la Ley 5ª de 1992, pues no fue aprobado en el Senado con la mayoría absoluta requerida, como se exige a todos los proyectos de ley que otorgan facultades extraordinarias. Explican que en sesión extraordinaria de marzo 2 de 2011, la Plenaria del Senado sometió a debate el proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara -hoy Ley 1444 de 2011-, donde se consideró “el inciso primero del artículo 17 del proyecto de ley” (artículo 18 actual de esa norma), y se pidió votar nominalmente cada artículo, inciso y literal[2]. Agregaron que en la aludida sesión se sometió a votación nominal el referido inciso, por lo que el Presidente del Senado clausuró la votación y ordenó a la Secretaría “cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación”, indicando esa dependencia que ésta fue de “48 votos por SÍ, 15 votos por el no para un total de 53 votos”[3]. Las accionantes indicaron que el Presidente, “sin reconocer el efecto jurídico y práctico de esa votación manifestó: ‘En consecuencia, no hay decisión en el inciso 1° del artículo 17 como está en la ponencia del proyecto de ley”[4]. Por lo tanto, en su sentir, se dejó sin efectos “jurídicos y prácticos” la votación. Aseveran que al no alcanzar la mayoría requerida, la consecuencia era “el hundimiento” del inciso primero del artículo 17, al no contar con el apoyo suficiente para su respectiva aprobación. Censuran que pese a lo anterior, el Presidente del Senado levantó la sesión extraordinaria y convocó a una siguiente en marzo 8 de 2011, donde el inciso demandado fue sometido nuevamente a consideración y logró la mayoría absoluta exigida, con 59 votos a favor y 12 en contra, para un total de 71; votación que conlleva la materialización del vicio de procedimiento invocado. Con fundamento en fallos de esta corporación, las actoras consideran que el inciso impugnado es inexequible, pues el reglamento del Congreso no autoriza la realización de otra votación; por lo tanto, el Senado carecía de competencia para ello y la realización de un nuevo acto no sanea el vicio analizado. Adviertes además que la inexequibilidad de dicho inciso tiene como efecto la declaratoria de inconstitucionalidad por consecuencia de la totalidad del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, al desaparecer el fundamento normativo de las facultades extraordinarias allí otorgadas al Gobierno. 3.2. Las actoras plantean que el literal j) del artículo 18 ibídem conculca los artículos 150.10 y 157 superiores, al no haber sido expresamente incluido por el Gobierno en el proyecto presentado al Congreso, al tiempo que desconoce el principio de consecutividad, por carecer de los debates necesarios. Explican que acorde con el artículo 150.10, las facultades extraordinarias deben ser expresamente solicitadas por el Ejecutivo, situación que no ocurrió en el presente asunto. Agregan que la inclusión de la preceptiva demandada, sólo hasta el tercer debate, conllevó a la omisión de aquéllos que debían surtirse ante la Cámara de Representantes, generando su inconstitucionalidad. 3.3. Igualmente, las demandantes afirman que las facultades otorgadas al Presidente para modificar la estructura de la administración nacional no son precisas, claras, concluyentes, determinantes, concretas, ni estrictas, por ende desconocen el principio de separación de poderes, al trasladar al ejecutivo funciones del legislador, y con ello los artículos 113, 114 y 150.7 superiores y 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Manifiestan que en ninguno de los debates se advirtieron cuáles eran las entidades que se someterían a escisión, supresión o fusión, salvo los Ministerios, dejando un amplió margen al Gobierno para cambiar la naturaleza jurídica de cualquier ente del orden nacional. Luego de referir fallos de esta corporación acerca del límite material de las leyes de facultades, sostienen que aquéllas otorgadas mediante el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 son imprecisas, sin que exista una necesidad real e inminente para ello, según lo preceptúa el artículo 54 de la Ley 489 de 1989. Para reforzar su argumento afirman que no existen estudios legales, técnicos ni fiscales relacionados con la supresión o reestructuración en particular del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, acorde con una serie de derechos de petición que la Asociación Sindical de Servidores de la Seguridad del Estado ASES y un Senador, presentaron a entidades de diferente nivel[5]. Con fundamento en pronunciamientos jurisprudenciales y en instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, consideran que la facultad otorgada para la supresión o reestructuración del DAS, atenta contra el derecho al trabajo, dada la posibilidad latente del desempleo de quienes están vinculados con las diferentes entidades escindidas, fusionadas o suprimidas; vulnerando la dignidad humana, la familia, la salud, la seguridad social y los derechos de los niños, niñas y adolescentes que de ellos dependan. Según lo expuesto, las ciudadanas demandantes consideran en síntesis que el inciso inicial y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 vulneran mandatos superiores contenidos en los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 11, 25, 29, 42, 44, 48, 53, 85, 93, 94, 113, 114, 122, 150, 157 y 158 de la Constitución. IV. INTERVENCIONES 4.1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal En escrito de septiembre 19 de 2011[6], uno de los integrantes del Instituto considera que el inciso inicial y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, son inexequibles por vicios en el procedimiento legislativo. Luego de realizar un análisis acerca del control de constitucionalidad sobre las leyes que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno, afirma que en el presente evento está acreditado que el referido inciso no obtuvo la mayoría absoluta requerida para su aprobación, por lo tanto no era posible someterlo a nueva votación, quedando así demostrada su inexequibilidad. Asevera que las facultades otorgadas por el literal j) no fueron expresamente solicitadas por el Gobierno, como exige el artículo 150.10 superior; al tiempo que no fue objeto de discusión ni aprobación por la Cámara de Representantes, contrariando los numerales 2 y 3 del artículo 157 ibídem. 4.2. Universidad del Norte Mediante escrito de septiembre 22 de 2011, un docente de la Universidad interviene en el presente asunto indicando que en la demanda no se demostró por qué la facultad extraordinaria otorgada al Presidente en las disposiciones demandadas desconoce los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 11, 25, 29, 42, 44, 48, 53, 85, 93 y 94 de la Constitución, incumpliendo con la carga mínima exigible. Tratándose del presunto vicio por desconocimiento del artículo 158 ibídem, considera que las accionantes parten de una errada equiparación de los vocablos debate y votación, por tanto no se desconoce la carta política, habida cuenta que la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que reabrir por segunda vez un debate sobre una norma, no afecta la votación. Se aparta también de la censura según la cual las facultades extraordinarias resultan imprecisas, como quiera que acorde con la jurisprudencia, éstas no deben ser necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas, pues basta con claros mandatos orientadores. Entonces, en el presente evento son precisas y concretas, pues fijan las acciones que puede adelantar el ejecutivo, las entidades sobre las cuales puede hacerlo y el límite temporal para ello. Empero, considera que puede presentarse el desconocimiento de la separación de poderes, habida cuenta que la facultad de reformar la Fiscalía General de la Nación, órgano de la Rama Judicial autónomo administrativa y presupuestalmente, es exclusiva del legislador. 4.3. Coadyuvancia ciudadana En escrito de septiembre 26 de 2011, se allegaron 94 hojas con firmas de ciudadanos que coadyuvan la demanda de la referencia[7], indicando que las disposiciones impugnadas afectan el artículo 150.10 de la Constitución, pues no se consignaron unas facultades puntuales, ciertas y exactas, al no delimitar las entidades que serían objeto de supresión, fusión o escisión. Los firmantes además sostienen que las reformas que de allí se deriven afectan los derechos de los empleados públicos, cuyos cargos serían suprimidos, afectando su derecho a la vida, honra, bienes y los de sus familias. 4.4. Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República En escrito de septiembre 26 de 2011[8], los Ministros de las referidas Carteras, las Directoras General y Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, solicitaron declarar exequible el inciso primero y el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Pero, en caso de declarar inexequible el referido inciso, subsidiariamente pidieron no acceder a la pretensión de retirar todos los literales, por tener un contenido normativo autónomo. De otro lado, ante una eventual declaratoria de inexequibilidad del inciso primero impugnado, solicitaron modular los efectos, precisando que las facultades fueron conferidas por el término de 6 meses, en virtud de los principios de conservación del derecho, democrático y de “respeto a la voluntad clara e inequívoca del Congreso”[9]. Indican que el inciso inicial y la totalidad del artículo 18 ibídem, lograron las mayorías absolutas, pues su contenido normativo fue votado por partes para mayor claridad, siendo incluso sometido a una votación integral en marzo 15 de 2011, dando aplicación al artículo 134 de la Ley 5ª de 1992. Expresaron que el inciso impugnado no contiene nada distinto a la reproducción de un texto constitucional introductorio, cuya ausencia no afectaría en su oportunidad la continuidad del debate, ni de la votación; por tanto, no puede aplicarse el precedente contenido en la sentencia C-816 de 2004, como pretenden las actoras, pues sus fundamentos no son equiparables. Tratándose de las censuras contra el literal j) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, plantean que en el proyecto de ley del Gobierno sí estaba contemplada la facultad allí reconocida, siendo objeto de deliberación desde el inicio del trámite legislativo, respetándose así el principio de consecutividad. Con relación al presunto desconocimiento del principio de división de poderes invocado en la demanda, afirman que las facultades están justificadas desde la exposición de motivos, por lo que resultan necesarias y convenientes. A su vez, sostienen que en la jurisprudencia de esta corporación se ha puntualizado que el criterio de precisión para las facultades extraordinarias, no conlleva que el Congreso regule íntegramente una materia, o que establezca el contenido meticuloso de los decretos que llegue a expedir el Presidente. 4.5. Segundo Vicepresidente del Senado de la República En escrito de septiembre 26 de 2011, el Senador Alexander López Maya intervino para coadyuvar la demanda, solicitando declarar inexequible “el artículo 18, inciso primero y literal j) de la Ley 1444 de 2011”[10]. Asevera que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente no cumplen con la exigencia de ser puntuales, ciertas y exactas, por lo que atentan contra la Constitución, al ofrecer un riesgoso margen de acción para la reestructuración del Estado (artículo 150 num. 10) y contravienen la competencia del Congreso para determinar la estructura de la administración nacional (num. 7 ídem), sin que exista una necesidad imperiosa para ello. 4.6. Consejo de Estado Mediante escrito de septiembre 26 de 2011, el Presidente de esa corporación asevera que las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles. En primer lugar, indica que el presunto yerro invocado no constituye un vicio de procedimiento, pues las normas procedimentales para la formación de las leyes no pueden ser consideradas aisladamente. Acto seguido, sostiene que la demanda no cumple con los requisitos mínimos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia, como quiera que adolece de falta de pertinencia, “por contraerse a cuestionar los motivos de conveniencia que pudieren invocarse a favor de la supresión de una entidad pública, lo cual determina la imposibilidad de que la Corte Constitucional acoja favorablemente las pretensiones de inconstitucionalidad formuladas”[11]. 4.7. Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa Mediante escrito de septiembre 26 de 2011, la Alta Consejera remitió un informe acerca de la manera como el Gobierno ha ejercido las facultades conferidas al Presidente de la República en virtud de la Ley 1444 de 2011[12]. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto 5226 de octubre 6 de 2011, el señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, pues el inciso primero demandando no obtuvo la mayoría absoluta necesaria, acorde con el artículo 117.2 de la Ley 5ª de 1992, por lo que el proyecto fue negado por la Plenaria del Senado. Explica que el Presidente de esa célula legislativa no reconoció efecto jurídico alguno a la votación adelantada en marzo 2 de 2011, por lo que suspendió la plenaria y convocó a una nueva, “con el propósito de reanudar la sesión y continuar el trámite de votación del proyecto”[13], presentándose un vicio en el proceso de formación del inciso demandado. Agrega que el referido yerro es insubsanable, habida cuenta que un proyecto negado conforme a la ley orgánica del Reglamento del Congreso, no puede ser votado nuevamente, salvo en los casos de empate, luego no podía efectuarse aquella votación adelantada el día 8 del mismo mes y año, sobre un asunto ya resuelto por el Senado, so pena de vulnerar el debido proceso legislativo. Acorde con lo expuesto e invocando jurisprudencia de esta corporación, el Procurador sostiene que al ser inconstitucional el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, acontece por consecuencia lo mismo con todo su contenido, “pues sin su enunciado inicial, que es su fundamento, el resto del articulado resulta inaplicable”[14]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1.- Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter formal o procedimental suscitados en su formación, siendo la presente acción fruto de las acusaciones contra algunas disposiciones del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, mediante censuras correspondientes a las dos clases de irregularidades referidas. 2.- Lo que se debate 2.1. Según las demandantes, el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 que reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6 meses, debe ser declarado inexequible y, en consecuencia, todo ese artículo, por cuando siendo sometido a votación y negado en la Plenaria del Senado en marzo 2 de 2011, fue nuevamente votado el día 8 del mismo mes y año, configurándose un vicio en su formación. Consideran entonces que el inciso demandado no obtuvo la mayoría absoluta necesaria, por ende procedía su “hundimiento”, y no la realización de una segunda votación propiciada por esa célula legislativa, con la cual se materializa el vicio al dejar sin efectos jurídicos la primera. En igual sentido, el Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes y coadyuvantes plantean la inexequibilidad de la disposición normativa demandada, insistiendo en que no logró la mayoría necesaria para su aprobación. En contraposición, otras voces sostienen que no existe vicio en este proceso, pues la continuación en el debate no afectó la votación, al punto que fue reafirmada incluso en una sesión de marzo 8 siguiente. Acorde con lo expuesto, corresponde a la Corte determinar si durante el trámite de votación y aprobación del inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, se incurrió en el yerro procedimental invocado. En caso afirmativo, si su entidad es tal para viciar su validez y la de todo el contenido normativo allí consignado. Esta corporación (i) recordará su jurisprudencia acerca de los vicios que pueden presentarse durante el procedimiento legislativo y el carácter subsanable de algunos de ellos. Igualmente, (ii) se referirá a los efectos jurídicos de la votación; (iii) procederá al análisis del trámite surtido durante el debate de aprobación y votación del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y, de encontrarlo ajustado a la Constitución, (iv) estudiará los demás cargos. 2.2. Se debate además si la facultad conferida mediante el literal j) ibídem desconoce los artículos 150.10 y 157 superiores, pues no fue expresamente solicitada por el Gobierno al presentar el proyecto al Congreso, por ende tampoco debatida durante las fases del procedimiento legislativo. Al respecto, quienes abogan por la exequibilidad del referido literal consideran que en el presente evento, las facultades sí fueron solicitadas expresamente por el Gobierno, tal como se constata en la exposición de motivos; entonces, sí fue objeto de debate desde el inicio de su trámite. De ese modo, si la Corte encuentra que el inciso primero demandando se ajusta a la Constitución, procederá al análisis del presente cargo, para lo cual realizará un breve estudio acerca de los parámetros que deben cumplir las leyes que reconocen facultades extraordinarias al Presidente de la República. 2.3. Igualmente se discute si las facultades otorgadas al Presidente no son lo suficientemente claras y precisas, otorgándole un amplio margen para modificar la administración nacional, afectando la adecuada separación de poderes y así los artículos 113, 114 y 150.7 de la Constitución, entre otros. Algunos de los intervinientes sostienen que la demanda no reúne en este punto los requisitos mínimos para un pronunciamiento de fondo, por falta de pertinencia, pues apunta a razones de conveniencia para sostener su censura, al tiempo que no se explicó por qué presuntamente se desconocen artículos de la Constitución relacionados con la primacía de los derechos (art. 5º), la vida (art. 11), el trabajo (art. 25), la familia (art. 42), las garantías de las niñas, los niños y los adolescentes (art. 44) y la seguridad social (art. 48), entre otros. Otros sostienen además que las facultades extraordinarias no deben estar necesariamente detalladas, como quiera que es suficiente que contengan directrices básicas para ser ejecutadas por el Presidente. Corresponde entonces a la Corte Constitucional, de arribar hasta este escaño, determinar si las censuras invocadas en la demanda cumplen con los presupuestos contenidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y constatado su cumplimiento, proceder al respectivo análisis de fondo. 3. Análisis sobre la caducidad de la acción por vicios de forma Considerando que el cargo inicial esgrimido contra el inciso primero del artículo 18 de la 1444 de 2011, versa sobre aspectos de procedimiento en su formación, es necesario tener en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 242.3 superior: “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. A este respecto se constata que la acción fue incoada en tiempo, toda vez que esa ley fue publicada en el Diario Oficial 48.059 de mayo 4 de 2011, y la demanda de inconstitucional fue interpuesta en julio 13 siguiente. En consecuencia, desde este punto de vista, resulta viable proceder al análisis de los cargos en ese sentido planteados por las actoras. 4. El principio de instrumentalización de las formas y el carácter subsanable de algunos vicios. Reiteración de jurisprudencia 4.1. Esta corporación ha discernido ampliamente sobre los vicios formales dentro del proceso de aprobación de las leyes, los cuales se refieren a la inobservancia de las formas propias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992. Según la jurisprudencia relacionada con la materia[15], esas clases de vicios procedimentales son aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico al proceso que debe surtirse para la formación y aprobación de las leyes, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas. En el fallo C-501 de mayo 15 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño[16], la Corte Constitucional explicó que los referidos yerros se relacionan con la inobservancia de requisitos externos o ritualidades durante el trámite de aprobación de una ley, indicando (no está en negrilla en el texto original): “Vicios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo.” 4.2. La relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento de la Constitución, habida cuenta que el texto superior señala los requisitos fundamentales que deben cumplirse en los debates suscitados en el Congreso. Al respecto, en el fallo C-473 de mayo 18 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se señalaron algunos de los supuestos que deben surtirse dentro del trámite legislativo, destacándose: (i) la verificación del número mínimo de congresistas que deben estar presentes para la deliberación y la adopción de decisiones (art. 145 Const.); (ii) las mayorías necesarias para decidir, salvo que la propia Constitución consagre una diferente (art. 146 ib.); (iii) el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias (art. 157 ib.); (iv) la publicidad de los asuntos que serán sometidos a debate, para garantizar la participación efectiva de los integrantes de cada célula legislativa (art. 157 ib.); (v) el período mínimo que debe mediar entre los debates para garantizar que las decisiones sean producto de una “reflexión ponderada” (art. 160 ib.); (vi) la votación como conclusión del debate (art. 157 ib.). 4.3. Con todo, esta corporación también ha puntualizado[17] que al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse: “(i) Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley. (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo. (iii) Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado. (iv) De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad.” [18] Bajo esos lineamientos debe la Corte verificar la transparencia en el proceso de aprobación de las leyes, pues las formas y procedimientos establecidos para ello, resultan ser esenciales para asegurar la voluntad democrática[19] en el trámite legislativo, sin que ello implique un culto al ritualismo. 4.4. No toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo[20], claro es, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático. Para determinar la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (no está en negrilla en el texto original): “Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[21] Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.” Según la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política[22]. Con todo, pueden existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley[23]. 5. Los efectos jurídicos de la votación en la formación de las leyes El artículo 157 superior establece que ningún proyecto será ley, sin que sea (i) publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle trámite en la comisión respectiva; (ii) aprobado en primero y segundo debate en ambas cámaras, salvo que se adelante conjuntamente, y (iii) sancionado por el Presidente. Complementando, la Constitución establece que tanto el Congreso en pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán sesionar ni deliberar cuando no cuenten al menos con una cuarta parte de sus miembros y las decisiones deberán adoptarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de cada corporación, salvo que se admita un quorum diferente (art. 145 ib.). El texto superior también impone que las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de los asistentes, salvo que se exija una especial (art. 146 ib.). En desarrollo de lo anterior, la Ley 5ª de 1992 establece los presupuestos generales para que se surtan los debates y las decisiones dentro del trámite legislativo para la aprobación de leyes. Esas disposiciones fueron ampliamente analizadas por la Corte en la sentencia C-277 de abril 18 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto[24], cuyas consideraciones ahora se reiteran. En la referida decisión se recordó que acorde con el artículo 94 ibídem, el debate legislativo, entendido como el sometimiento a discusión de un asunto, inicia con la apertura dada por el Presidente y culmina con la votación general. Por ende, esa votación constituye la conclusión del debate, una vez se cuenta con la suficiente ilustración (arts. 108 y 164 ib.). La Ley 5ª de 1992 también define la votación como aquél acto colectivo, mediante el cual las cámaras y las comisiones declaran su voluntad con relación a cualquier iniciativa o asunto de interés general (art. 122 ib.). En la aludida sentencia se recordó que en la C-1056 de noviembre 11 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, se precisó que la votación, atendiendo su relevancia, se caracteriza por ser expresa, específica y que una vez efectuada no puede presumirse, ni suprimirse. En el fallo C-1056 de 2003 se dijo que establecida con meridiana claridad una iniciativa, prosigue su discusión o debate y una vez cerrado conlleva su votación, en concordancia con el artículo 157 superior que exige la aprobación como uno de los presupuestos para convertirse en ley. Bajo esos supuestos, en la sentencia C-277 de 2007 se explicó que efectuada la votación, adquiere “plenos efectos jurídicos”, por lo que no puede repetirse, salvo cuando exista empate (art. 135 L. 5ª/92), evento en el cual en el orden del día se consignará que se trata de una segunda votación[25]. Dicho fallo explicó que “la votación, como expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su inexequibilidad”. Con todo, como se indicó con antelación, la mayoría de la Sala Plena encontró que los efectos jurídicos de las votaciones deben interpretarse armónicamente con (i) las posibilidades contenidas en la Constitución y la ley para introducir y proponer enmiendas en los debates y votaciones; y (ii) las funciones de las comisiones de conciliación que son consecuencia de la posibilidad de que las plenarias introduzcan modificaciones. Igualmente de los diferentes pronunciamientos reseñados, resulta de importancia con raigambre constitucional que previo a que una votación surta los efectos que le son propios, (i) el debate o sometimiento a discusión realmente haya culminado y (ii) exista meridiana claridad sobre el tema, para que así los miembros del Congreso puedan declarar su voluntad. Bajo tales supuestos, procederá la Corte a determinar si en el asunto objeto de análisis se desconocieron los efectos de la votación, tal como reclaman las demandantes, el Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes y coadyuvantes en el presente proceso. 6. Análisis del trámite surtido por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 6.1. Para establecer si los cargos esgrimidos en la demanda están o no llamados a prosperar, la Corte Constitucional reseñará el trámite legislativo surtido por el artículo 18 acusado de la Ley 1444 de 2011 (artículo 17 del proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara), pues según las demandantes durante el cuarto debate en la Plenaria del Senado se dejó sin efectos una votación realizada con relación al primer inciso, adelantando una segunda que constituye la materialización de un vicio. 6.2. Según la documentación allegada con la demanda y las pruebas solicitadas al momento de su admisión, en el Congreso cursó el proyecto de ley 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara. Durante su trámite en el Senado correspondió la ponencia al Senador Juan Manuel Corzo Roldán. El artículo 18 objeto del presente análisis que correspondía al 17 del proyecto de ley, inició su discusión y cuarto debate ante el Senado en sesión de marzo 2 de 2011[26]. El inciso inicial propuesto para ese artículo era, “facultades extraordinarias: de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley…”[27]. 6.3. En sesiones previas se adelantó la votación y aprobación de algunos de los artículos que componían el proyecto de ley, sin embargo, no había ocurrido lo propio con el artículo 17, pues se trataba de una norma con varios literales, algunos sobre los cuales existió debate. Por lo anterior la Presidencia de la plenaria, adoptando la propuesta de uno de los senadores, invitó a realizar una votación numeral por numeral o literal por literal, abriendo la discusión frente a aquéllos que generaran debate. Al respecto, en el acta respectiva se consignó[28]: “Entonces lo que propongo es, que si por ejemplo el artículo 17, que está aquí sí es el primero Parágrafo o primer párrafo, no tiene usted proposición, lo vamos votando y vamos abriendo la discusión el que genere la letra, la frase, el parágrafo, el numeral que quiera por algún Senador, se somete a discusión. Entonces, y que usted está en esas, entonces yo pregunto, si votamos el primer párrafo, hay alguien que tiene algún problema con el primer párrafo del artículo 17, o inciso, entonces lo que vamos a votar señor Secretario, es, facultades extraordinarias… hasta ahí votamos, abra el registro señor Secretario.” Posteriormente, una vez el Senador ponente recobró el uso de la palabra, se explicó al Presidente que existían proposiciones para algunos de los literales del artículo 17 objeto de debate. En el acta se reseñó: “La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 1º del artículo 17 como está en la ponencia, del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara, y pregunta, ¿adopta la plenaria el inciso 1º propuesto? Y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal”[29]. + El entonces Presidente del Senado, Armando Benedetti Villanueva, aclaró: “Estamos votando el primer inciso del artículo 17, creo que hay numerales en que no tienen problema, creo que el que más tiene problemas es el K), o la J) o el K). Entonces no se preocupe por el debate, que va haber debate”[30]. Transcurridos varios minutos de la votación, se consignó (está en negrilla en el texto original)[31]: “La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el sí: 48 Por el no: 15 Total: 63 Votos” Luego de reseñarse la votación nominal respectiva, los senadores fueron informados acerca de los proyectos que serían posteriormente debatidos, por lo tanto fueron advertidos de la continuación de la sesión. Al respecto, en la citada acta se consignó[32]: “En consecuencia, no hay decisión en el Inciso 1º del artículo 17 como está en la ponencia, del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara. De conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, la Presidencia anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. El debate continúa el próximo martes a las tres y media para votar el proyecto, para votar y votar.” 6.4. Según el acta 40 de la sesión extraordinaria de marzo 8 de 2011[33], el Presidente advirtió al ponente que se había votado el primer inciso del artículo 17 del proyecto, sin existir decisión, por lo que se sometería a consideración la “reapertura” del debate sobre el mismo (no está en negrilla el texto original): “Bueno, entonces habíamos quedado señor Ponente, doctor Corzo Coordinador de Ponentes, en el artículo 17, en ese artículo se votó el primer inciso donde no hubo definición, pero para curarnos en salud cuando exista el quórum pertinente señor Ministro, vamos a reabrir, doctor Vargas, doctor Ministro del Interior, vamos a reabrir entonces ese inciso que se votó en el cual no hay decisión pero para curarnos en salud, repito, votaremos la reapertura de ese artículo.”[34] Una vez alcanzado el quorum necesario y por propuesta del entonces Ministro del Interior y de Justicia, se dispuso “la reapertura del primer inciso del artículo 17”[35]. El Presidente pidió abrir el registro para votar la reapertura del inciso, sin embargo se permitió el debate sobre el artículo 16 del proyecto[36]. Posteriormente y efectuada la deliberación y votación relacionada con el artículo 16, el Senador ponente pidió el uso de la palabra y solicitó votar el primer inciso y algunos literales que no tenían proposición. El Presidente requirió al Secretario para abrir la votación para el artículo 17, inciso 1: “La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 1º, los literales c), d) y los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 como está en la ponencia del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara, y pregunta: ¿Adopta la Plenaria el inciso 1º, los literales c), d) y los parágrafos 1° y 2° del artículo 17 como están en la ponencia propuestos? Y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.”[37] La Presidencia cerró la votación, indicó a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación[38]: “Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 59 Por el No: 12 TOTAL: 71 Votos” La Presidencia constató “han sido aprobados el inciso 1º, los literales c), d) y los parágrafos 1° y 2° del artículo 17, como está en la ponencia del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara”[39]. Se procedió entonces a votar algunos literales, luego de culminar el debate de las proposiciones formuladas. Surtido lo anterior, se levantó la sesión y los senadores fueron convocados para continuar el debate en marzo 15 de 2011. 6.5. Aunado a lo anterior, durante la sesión convocada para el día 15, el Presidente propuso ratificar la votación de todo el artículo 17 (en el texto original se encuentra en negrilla únicamente “TOTAL: 66 Votos”)[40]: “Ahora vamos a votar el artículo 17, como lo votamos varias veces con varios literales, con el problema que hubo, entonces vamos a votar el 17 en bloque con cada uno de los literales que se dio en este debate y en esta votación. Votamos para ratificar el artículo 17 en bloque con todos los literales para que no haya problema. La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el bloque del artículo 17 del Proyecto de ley número 166 de 2010 Senado, 053 de 2010 Cámara y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo propuesto?; y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votaci...