Sentencia C-240 de 2011

C-240-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-240/11 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional Si bien los artículos 212 a 215 de la Constitución confieren al Presidente de la República la facultad de decretar los estados de excepción y las medidas que los desarrollen cuando concurran circunstancias excepcionales; en el caso particular de los decretos que desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica conformarán el parámetro de validez constitucional: (i) las condiciones previstas en el artículo 215 Superior, que establecen que los decretos dictados deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, condiciones que han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad; (ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria sobre los estados de excepción, Ley 137 de 1994, que establece su constitucionalidad limitada a que cumplan con los principios de vigencia del estado de derecho, finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y que se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la misma normatividad. En tal sentido, resultarán aplicables los límites generales de las medidas de excepción relacionadas con la prohibición de (a) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (b) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (c) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Igualmente, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P. los decretos fundados en la declaratoria de emergencia económica no podrán desmejorar los derechos sociales de los trabajadores; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P., por lo que los decretos de desarrollo de estados de excepción deben acatar las disposiciones previstas en tratados de derechos humanos, en especial las previsiones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PIDCP y la Convención Americana sobre Derechos Humanos DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE VIABILIZA FINANCIACION DE PROYECTOS CON CARGO A RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Examen formal El Decreto Legislativo 4831 de 2010, cumple con los requisitos constitucionales de carácter formal exigidos, ya que: (i) fue proferido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, desde el 29 de diciembre de 2010 y por el término de 30 días; (ii) ofrece un conjunto de considerandos que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis que motivó el estado de excepción; (iii) fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros; (iv) fue promulgado dentro del término de vigencia del estado de emergencia, por lo que resulta constitucional por su aspecto formal, ya que cumple con las condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE VIABILIZA FINANCIACION DE PROYECTOS CON CARGO A RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Contenido y alcance El objetivo principal del Decreto Legislativo 4831 de 2010 es adoptar medidas y mecanismos ágiles y expeditos para la viabilización y financiación de proyectos de inversión con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, destinados a la rehabilitación, reconstrucción y construcción de las zonas afectadas por la ola invernal, medidas consideradas por el Gobierno Nacional como mecanismos adecuados para conjurar la crisis que dio lugar a la emergencia económica, social y ecológica, e impedir la extensión de sus efectos. Con miras a tal propósito, el Decreto consigna cuatro estrategias esenciales y diferenciables de viabilización y agilización de recursos: (i) la facultad para redistribuir asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, en cabeza del representante de dicha entidad; (ii) la potestad para utilizar hasta el total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP; (iii) la posibilidad para las entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, cuyos giros se encuentren suspendidos por el Departamento Nacional de Planeación, de atender la emergencia con cargo a dichos recursos; y (iv) la posibilidad para las entidades territoriales beneficiarias con regalías y compensaciones de financiar con cargo a estos recursos y hasta por un 30% del total de los mismos, los proyectos priorizados en sus respectivos planes de desarrollo requeridos para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la emergencia invernal. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad interna y externa La conexidad constituye el primer límite de los decretos legislativos y puede ser: interna cuando la conexidad se relaciona con las finalidades del decreto legislativo derivadas de las consideraciones expuestas por el Gobierno para su justificación; y externa, relacionada con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En el caso concreto del Decreto legislativo 4831 de 2010, la Corte constata la conexidad externa que existe entre los motivos y consideraciones que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y los motivos y consideraciones que fundan las medidas adoptadas mediante el Decreto 4831 de 2010, conexidad que se evidencia especialmente entre los motivos expuestos en el Decreto declaratorio de la emergencia, y los motivos y consideraciones que sirven de fundamento a las medidas adoptadas por el decreto 4831 de 2010, mediante el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña. En lo que respecta a la conexidad interna, dirigida a verificar la existencia de una vinculación entre los motivos que tuvo el Gobierno Nacional para expedir el Decreto 4831 de 2010 y las medidas adoptadas por este mismo Decreto Legislativo, la Corte comprueba la existencia de una vinculación intrínseca entre éstos, por lo que encuentra cumplido este requisito. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad y especificidad La relación de finalidad y especificidad de los objetivos del Decreto y la materia del estado de emergencia constituyen un segundo límite de los decretos legislativos de desarrollo de estado de emergencia, pues como lo prevé el artículo 215 C.P. las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica deben (i) estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Así pues, el juicio de constitucionalidad se dirige a identificar si las medidas adoptadas por el gobierno mediante el decreto legislativo expedido en desarrollo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, tienen una destinación exclusiva, directa y específica para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, de conformidad con la declaratoria de emergencia, constatando la Corte que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 4831 de 2010, se encuentran exclusiva, directa y específicamente dirigidas y orientadas a la finalidad única de conjurar las causas de la crisis y de la calamidad pública que dio origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto 4580 de 2010, así como a impedir la extensión de sus efectos. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad Este ámbito de control de constitucionalidad hace referencia a la necesidad de las medidas adoptadas analizadas desde la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para afrontar y atender la crisis. En el caso concreto de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 4831 de 2010 la Corte considera que cumplen con este requisito, habida cuenta de: (i) La inmensa proporción y magnitud de la tragedia causada por la ola invernal en todo el territorio nacional y la grave afectación de la vida, bienes y derechos fundamentales de los ciudadanos; (ii) la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, mediante el Decreto 4580 de 2010, que tornó en necesaria la disponibilidad de recursos suficientes para financiar la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas por la ola invernal; y (iii) la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, que en este caso se encuentran referidos a la insuficiencia normativa y presupuestal e institucional para manejar y atender la crisis en sus fases de rehabilitación, reconstrucción y construcción; y que dada la necesidad de (i) agilizar y viabilizar el uso eficaz y eficiente de recursos financieros, en este caso del Fondo Nacional de Regalías, y de garantizar la suficiencia de recursos para atender la rehabilitación, reconstrucción y construcción de las zonas afectadas; (ii) disponer de un mecanismo expedito de presentación, viabilización y elegibilidad de proyectos de inversión financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías; y (iii) agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, así como asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera, se encuentra justificado el requisito de necesidad para que el Gobierno Nacional adoptara las medidas excepcionales a que alude el decreto legislativo. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad El juicio de proporcionalidad constituye otro aspecto a tener en cuenta para determinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo bajo examen, y se encamina a precisar si las medidas cumplen con (i) una finalidad constitucional; (ii) si son adecuadas e idóneas para contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos, y (iii) si son proporcionales en sentido estricto, en cuanto no involucren la afectación de otros principios, derechos fundamentales, o no impliquen la afectación de otros proyectos prioritarios de inversión de las distintas instituciones o programas o de los recursos destinados al normal funcionamiento del Estado. En el caso concreto del Decreto Legislativo 4831 de 2010, la Corte constata que las medidas adoptadas efectivamente cumplen con una finalidad constitucional que encuentra fundamento en el artículo 215 superior y en la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, mediante el decreto 4580 de 2010, con el fin de conjurar una situación de crisis o calamidad pública ocasionada por la ola invernal causada por el fenómeno de la Niña 2010-2011. Así mismo, observa la Corte que las medidas son idóneas y adecuadas para contribuir a conjurar la crisis y la extensión de sus efectos, por cuanto a través de las acciones que prevé el decreto 4831 de 2010, se busca destinar recursos y garantizar la financiación de las fases de rehabilitación, reconstrucción y construcción de las zonas afectadas, a través de las facultades previstas en el decreto; y finalmente, encuentra la Corte que las medidas son proporcionales en sentido estricto, por cuanto se encuentran dirigidas a la redistribución y uso de los recursos de regalías directas e indirectas y de recursos de compensaciones que no afecta otros principios o derechos constitucionales como tampoco afecta otros programas o proyectos de inversión prioritarios cuya financiación esté ya comprometida en el Fondo Nacional de Regalías, y por tanto no se desfinancian otros programas estructurales; respeta la autonomía de las entidades territoriales y sus facultades para la presentación de proyectos de inversión; asegura que los proyectos de las entidades territoriales guarden coordinación, concurrencia y subsidiariedad con las directrices del Gobierno Nacional, y las medidas adoptadas tienen un claro límite temporal al estipular una vigencia determinada en el tiempo. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Compatible con el régimen constitucional de los estados de excepción El Decreto Legislativo 4831 de 2010 es compatible con el régimen constitucional de los estados de excepción toda vez que sus disposiciones no suspenden leyes ni establecen restricciones a derechos constitucionales; las medidas adoptadas se encuentran dentro de los límites fijados por la Ley 137 de 1994, de manera que respetan la intangibilidad de los derechos, no incluyen medidas que suspendan las garantías judiciales, ni suspenden ni limitan derechos, preservan la tridivisión de poderes así como las funciones y competencias de los organismos y entidades de raigambre constitucional, no afectan los derechos de los trabajadores, y su vigencia en el tiempo se encuentra limitada. RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación causa a favor del Estado contraprestación económica a título de regalía REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho de participación de las entidades territoriales/REGALIAS-Clasificación La jurisprudencia de esta Corte ha definido la regalía como una contraprestación económica que percibe el Estado, en su condición de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar dichos recursos en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado, de donde la titularidad de las regalías al igual que de las contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un recurso natural no renovable radica en el Estado, en su calidad de dueño del subsuelo, y a las entidades territoriales les compete un derecho de participación sobre las regalías, que les atribuye la ley. Las regalías se han clasificado en dos categorías: las directas, que son aquellas que provienen de una participación directa de los entes territoriales en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; y las indirectas que son aquellas a que acceden los departamentos o municipios que careciendo de explotaciones de recursos naturales no renovables y puertos marítimos y fluviales por parte del Fondo Nacional de Regalías, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Constitución y naturaleza/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Objeto Respecto de la constitución y naturaleza del Fondo Nacional de Regalías, la jurisprudencia de esta Corte ha precisado, que este Fondo tiene un origen constitucional, contemplado en el artículo 361 de la Carta, que previó su creación con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley, y señala como fines a los que deben destinarse esos recursos: la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, de conformidad con lo dispuesto por el mismo artículo 361 de la Carta. También se ha dicho, en relación con el Fondo Nacional de Regalías, que su naturaleza y asignaciones se encuentran reguladas en el artículo 361 Superior, y en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, que lo caracterizan como: (a) un establecimiento público, (b) que cuenta con personería jurídica propia, (c) adscrito al Departamento Nacional de Planeación, (d) constituido con el remanente de recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios, (e) sus recursos son destinados a inversiones dirigidas a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a proyectos regionales de inversión previstos en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, y (f) las asignaciones porcentuales de los recursos del Fondo se encuentran destinadas el 50% al Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET, y el otro 50% se distribuye en diferentes proyectos de inversión, de minería, medio ambiente, saneamiento y descontaminación, entre otros. FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Regulación El Fondo Nacional de Regalías se encuentra regulado por la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002 REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades territoriales CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Alcance para la regulación, fijación de montos y porcentajes de distribución, destinación y mecanismos de control sobre su uso La jurisprudencia de la Corte ha establecido clara y expresamente la amplia facultad que le compete al legislador para regular el tema de regalías, precisando que se encuentra habilitado constitucionalmente para regular el régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o porcentajes de distribución, destinación y los mecanismos de control sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones económicas. REGALIAS-Funciones de control y vigilancia a cargo del Departamento Nacional de Planeación La jurisprudencia de esta Corte ha dicho que los controles que prevé la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, buscan prevenir los riesgo asociados al uso inadecuado de los ingresos fiscales provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables que pertenecen al Estado, de manera que es necesario vigilar y controlar eficazmente la correcta administración y utilización de los recursos provenientes de dichos ingresos, función que fue asignada al Departamento Nacional de Planeación y encontrada exequible por esta Corporación. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Función de intervención y control sobre regalías RECURSOS DE REGALIAS-Criterios constitucionales y jurisprudenciales básicos Esta Corte ha sintetizado los criterios constitucionales y jurisprudenciales básicos respecto de los recursos de regalías de la siguiente forma: (1) Las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación directa en las regalías, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignación directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al legislador definir los términos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de participación de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a los términos definidos por el legislador, los derechos de participación en las regalías de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos territoriales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico de todas las regiones. REGALIAS-Reglas constitucionales y jurisprudenciales FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Redistribución de asignaciones por el Representante Legal del Fondo flexibiliza una facultad que le es propia en el régimen ordinario El Decreto 4831 de 2010 en su artículo 1º, inciso 1º, busca flexibilizar la regulación sobre la distribución de recursos respecto de las asignaciones específicas del Fondo Nacional de Regalías al facultar al Representante Legal del Fondo para redistribuir los porcentajes de dichas asignaciones con el fin de atender la emergencia invernal, sin variar las asignaciones específicas como tal, que no pueden cambiarse por tratarse de asignaciones de orden constitucional, de conformidad con el artículo 361 Superior, encontrando la Sala que dicha facultad ya se encontraba prevista en la regulación ordinaria, por lo que con esta disposición lo que el Legislador de excepción busca es flexibilizar esa facultad con miras a viabilizar recursos que se encontraban inactivos en el Fondo Nacional de Regalías, con la única finalidad de financiar o cofinanciar proyectos de inversión en las entidades territoriales afectadas por la ola invernal y cuando las necesidades de financiamiento así lo exijan. PROYECTOS DE INVERSION DE ENTIDADES TERRITORIALES CON CARGO A RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Procedimiento de elegibilidad FINANCIACION DE PROYECTOS CON CARGO A RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Trámite de excepción FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION PETROLERA FAEP-Objeto/FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION PETROLERA FAEP-Naturaleza jurídica La Ley 209 de 1995 regula lo atinente al Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP como un mecanismo de ahorro de los recursos producto de las regalías, que constituye: (i) un sistema de manejo de cuentas en el exterior, (ii) sin personería jurídica, (iii) con subcuentas a nombre de la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol, de los departamentos y municipios receptores de regalías y compensaciones monetarias y del Fondo Nacional de Regalías, (iv) por concepto de las retenciones que se hagan a ellos sobre los derechos que en cada unidad de producción les reconoce la legislación vigente, en especial la Ley 141 de 1994. El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP es administrado por el Banco de la República, mediante contrato suscrito por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía. FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION PETROLERA FAEP-Utilización excepcional de la totalidad del ahorro del Fondo Nacional de Regalías no vulnera la Constitución ENTIDADES TERRITORIALES BENEFICIARIAS DE REGALIAS Y COMPENSACIONES EN ESTADO DE EMERGENCIA-Utilización de recursos cuyos giros se encuentren suspendidos por el Departamento Nacional de Planeación DNP sujeto a condiciones especiales DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE VIABILIZA FINANCIACION DE PROYECTOS CON RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Temporalidad de las medidas constituye una facultad del legislador de excepción Si bien en la emergencia económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 Superior, las normas que se dicten tienen en principio, un carácter permanente, nada obsta para que el Legislador de excepción, les brinde una temporalidad, lo cual por el contrario, asegura a las medidas de excepción una restricción temporal y de contera una razonabilidad y proporcionalidad de las medidas, las cuales se destinarán efectivamente en el tiempo a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Alcance interpretativo de disposiciones de estado de emergencia relacionadas con financiación de proyectos con recursos de regalías/EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE DECRETO DE DESARROLLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Procedencia en relación con medidas estructurales y de largo plazo El Plan de Reconstrucción en las regiones y municipios impactados por las inundaciones, tendría lugar en tres fases de intervención, a saber: (i) la atención temprana, (ii) rehabilitación, y (iii) reconstrucción y recuperación, siendo los recursos arbitrados en el Decreto 4831 de 2010 destinados a las dos últimas fases, esto es, a la rehabilitación, que se estima cubrirá el periodo 2011-2014 y, a la reconstrucción y recuperación que se extenderá del 2014 al 2018. Sin embargo, en relación con la fase de reconstrucción y construcción de las zonas afectadas que se estima deberá extenderse desde el año 2014 hasta el año 2018, la Corte considera que, por tratarse de medidas de carácter estructural y de largo plazo encaminadas a conjurar y solucionar situaciones y problemas de orden estructural, escapan a las medidas propias de los decretos de emergencia económica, social y ecológica, los cuales se encuentran exclusiva y estrictamente destinados a conjurar crisis con claras limitaciones de orden teleológico y de orden temporal, toda vez que el Gobierno Nacional cuenta con los mecanismos ordinarios de orden constitucional referidos al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 339 Superior, y los gobiernos departamentales y municipales con los planes de desarrollo territoriales, de acuerdo con los artículos 300, 305 y 315 CN para adoptar las acciones necesarias para esta última fase. Es así como la Corte reitera, en esta oportunidad, que las medidas tomadas con base en una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, no pueden suplantar medidas propias del orden constitucional, de manera que la expresión referida a la fase de reconstrucción y construcción para la financiación o cofinanciación de los proyectos destinados a las zonas afectadas por la ola invernal, encuentra serios reparos de orden constitucional y por tanto, su alcance interpretativo, de conformidad con la Constitución, deberá entenderse que los recursos arbitrados mediante esta disposición se destinarán exclusivamente a la fase de rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal, que se estima se extenderá hasta el año 2014. Ref.: Expediente RE-191 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4831 del 29 de diciembre de 2010 “Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de la niña” Magistrado Ponente: Luís Ernesto Vargas Silva Bogotá, D.C., primero (1º) de abril de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante comunicación del 30 de diciembre de 2010, recibido en esta Corporación el 11 de enero de 2011, el señor Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 4831 del 29 de diciembre de 2010,“Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de la niña”. Ello con el fin de que se adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que trata la misma disposición superior y el artículo 241-7 C.P. II. LAS NORMAS DEMANDADAS El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010, es el siguiente: “MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DECRETONÚMERO 4831 DE 2010 29 DIC 2010 Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de La Niña. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010 y, CONSIDERANDO: Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia. Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida en el país, por el fenómeno de La Niña desatado en todo el territorio nacional. Que las graves inundaciones han producido deterioro y destrucción de la infraestructura vial y urbana, derrumbes de diques y obras de contención, daños en vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y daños en la infraestructura de los servicios públicos, lo cual dificulta la atención de las necesidades básicas de los habitantes de las zonas afectadas con el fenómeno de la Niña 2010-2011. Que se requiere actuar de manera inmediata y coherente por las instancias competentes, viabilizando el uso de recursos de manera eficaz y eficiente, para así agilizar los procesos de rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, de tal manera que se procure la recuperación de las condiciones normales de vida, y garantizar los recursos suficientes para tal fin. Que se hace necesario adoptar medidas y construir obras para impedir la prolongación de esta situación, y proteger a la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que está padeciendo. Que como previsiblemente algunas de las obras requeridas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos no están incluidos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales afectadas con la ola invernal, se requiere disponer de un mecanismo expedito de presentación, viabilización y elegibilidad de proyectos de inversión financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo con lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política. Que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera. Que se requiere de esfuerzos inmediatos y coordinados de las autoridades nacionales y territoriales, representados en un apoyo de la gestión institucional, con el fin de dar respuesta adecuada a los graves efectos ocasionados por la grave calamidad pública declarada. Que se prevé que la fase de rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal puede extenderse por más de dos (2) años. DECRETA ARTíCULO 1. Con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas de las entidades territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal y cuando las necesidades de financiamiento así lo exijan, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías podrá redistribuir los recursos correspondientes a las asignaciones específicas consagradas en los parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1 y el parágrafo del artículo 5 de la Ley 141 de 1994. PARÁGRAFO 1. Los proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras a que se refiere el presente artículo, que van a ser financiados o cofinanciados con recursos del Fondo Nacional de Regalías deberán ser presentados por los Ministerios del sector al Consejo Asesor de Regalías, previa solicitud de las entidades territoriales correspondientes, para su aprobación y designación del ejecutor. PARÁGRAFO 2. Para los efectos del presente Decreto, el Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías realizará los ajustes presupuestales a que haya lugar en los términos del artículo 29 del Decreto 4730 de 2005. En todo caso, se garantizará la atención de las obligaciones generadas por los proyectos de inversión debidamente aprobados antes del 31 de diciembre de 2010 por el Consejo Asesor de Regalías. ARTíCULO 2. Durante la vigencia del presente decreto y conforme a las necesidades de financiamiento, se autoriza utilizar hasta el total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera -FAEP-, para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal. ARTíCULO 3. Las entidades beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, que sean objeto de la medida de suspensión en el giro de estos recursos por el Departamento Nacional de Planeación, y que estén ubicadas en las zonas afectadas por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, podrán asumir los compromisos que se requieran con cargo a estos recursos para atender la emergencia. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimento de la Ley 141 de 1994, las normas de contratación y presupuesto pertinentes. De todo lo anterior, se informará de manera previa al Departamento Nacional de Planeación, quien las someterá a condiciones especiales de seguimiento en la ejecución de dichos recursos. ARTíCULO 4. Las entidades territoriales beneficiarias de recursos de regalías y compensaciones, afectadas por la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010 podrán financiar los proyectos priorizados en sus respectivos planes de desarrollo, que se requieran para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas con la ola invernal, con cargo a estos recursos y hasta el 30% del total de los mismos. El porcentaje restante se destinará para proyectos de inversión que impacten coberturas y la interventoría técnica conforme lo dispuesto por la Ley1283 de 2009. En el Presupuesto Anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines. Estos proyectos de las entidades territoriales, guardarán coordinación, concurrencia y subsidiariedad respecto del Plan de Acción Especifico y demás planes o directrices que para la atención de la emergencia establezca el Gobierno Nacional. ARTíCULO 5. El presente decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial hasta el 31 de diciembre de 2012 y modifica las normas que le sean contrarias. PUBLíQUESE, y CÚMPLASE” III. INTERVENCIONES Mediante Auto del veinte (20) de enero de 2011, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que presentara ante esta Corporación el sustento constitucional de la disposición objeto de análisis. De igual modo, determinó que el Ministerio debería presentar a la Corte un estudio pormenorizado sobre las proyecciones acerca del uso de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, derivado de las estipulaciones del Decreto Legislativo 4831 de 2010. Esta Corte determinó que el Ministerio debería exponer, en especial, el impacto de ese uso de recursos sobre la financiación de las actividades a cargo de las entidades territoriales, previstas en el artículo 361 de la Constitución. En la misma providencia se determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad. Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a la Corte las siguientes intervenciones: 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Viceministro General encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó a la Corte un escrito en el cual expuso los argumentos dirigidos a defender la exequibilidad de la norma sujeta a examen. 1.1 El interviniente advirtió que las consecuencias ocasionadas por el fenómeno de la Niña han causado un gran impacto en el orden económico, social y ecológico de la Nación, las cuales requieren de acciones inmediatas que permitan conjurar la emergencia y calamidad que atraviesa el país, y que en virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4580 de 2010 y el Decreto 020 de 2011, mediante los cuales se decretó el estado de emergencia económica, social y ecológica. En este sentido, manifestó que el Gobierno se ha visto en la necesidad de tomar medidas extraordinarias con el fin de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, a través de mecanismos expeditos de financiamiento y consecución de recursos, teniendo en cuenta, entre otros, la urgencia de atender de manera inmediata a las víctimas y hacer frente a la situación presentada que no puede ser atendida con las facultades gubernamentales ordinarias. 1.2 En este marco, sostuvo que el Decreto 4831 de 2010 pretende garantizar y viabilizar el uso de recursos necesarios para adelantar obras de rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, posibilitando la utilización de recursos públicos originados en las regalías para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos causados por el fenómeno de la Niña, y ello en dos frentes: “a) Regalías indirectas – Fondo Nacional de Regalías * Cuando las necesidades de financiamiento así lo exijan, para financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, construcción y reconstrucción de obras de mitigación en las zonas afectadas, el FNR podrá redistribuir los recursos correspondientes a las asignaciones específicas previstas en el art.1º parágrafos 1, 2, 4 y 5 y art. 5º parágrafo 5º de la Ley 141 de 1994, con las modificaciones realizadas por la ley 756 de 2002. * El Gobierno podrá disponer hasta del total del FNR en el FAEP (US$70 millones) en la rehabilitación, construcción y reconstrucción de obras de mitigación en las zonas afectadas. b) Regalías Directas: * Las entidades territoriales ubicadas en las zonas afectadas por la emergencia que tengan los giros de regalías suspendidos, podrán asumir compromisos para atender la emergencia con cargo a dichos recursos, debiendo informar de ello al DNP, el cual las someterá a condiciones especiales de seguimiento. * Las entidades territoriales beneficiadas de regalías y afectados por la ola invernal, podrán financiar proyectos priorizados en sus planes de desarrollo con cargo a dichos recursos solo hasta por el 30% del total de los mismos. Debiendo el resto del porcentaje ser destinado a proyectos de inversión en coberturas de vivienda, vías, proyectos productivos, eléctricos, etc.” Así mismo indica que con el fin de agilizar el flujo de recursos y la optimización de su uso, era necesario asegurar que estos no permanecieran en caja y que su giro y desembolso se efectúe contra la ejecución efectiva del proyecto que así lo requiera. - Afirma que actualmente existen 263 entidades suspendidas en el giro de las regalías, que tienen un monto retenido de $399 mil millones, las cuales se encuentran sometidas a giros graduales y condiciones especiales de control y seguimiento, de conformidad con los artículos 7º y 8º de la ley 141 de 1994 –sentencia C-781 de 2007-, facultades de control y vigilancia de las regalías que fueron trasladadas al Departamento Nacional de Planeación. El artículo 10 de la Ley 141 de 1994 que regula los mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones, estipula que una vez se superen las situaciones que generan la suspensión de giros, se podrá levantar las medidas adoptadas. Ante la emergencia decretada por el Gobierno Nacional y la necesidad de recursos para atender la crisis y conjurar sus efectos, el Legislador está habilitado para facultar a las entidades con giros de regalías suspendidos por el DNP a asumir compromisos para atender la emergencia con cargo a regalías e informar de ello al Departamento Nacional de Planeación. Menciona que los artículos 1º y 2º de la Ley 1283 de 2009 determinan, en porcentajes, los posibles usos de las regalías por las entidades territoriales receptoras de estos recursos. Advierte por otra parte, que el Decreto 4831 aumenta la disponibilidad de recursos para los municipios beneficiarios de regalías y compensaciones para atender la emergencia con cargo a regalías, de manera que se aumenta de 15% al 30% del total de regalías que pueden destinar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos en sectores como vivienda, vías, etc. Resalta que también con cargo al porcentaje orientado a alcanzar las coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica en salud y educación, agua potable y alcantarillado, las entidades territoriales podrán emprender proyectos en estos sectores que mitiguen los efectos de la crisis invernal e impidan la extensión de sus efectos. Reseña la jurisprudencia de la Corte en sentencias C-221/91, C-567/95, C-722/99, C-628/03 y C-781/07, en donde se determina que (i) las entidades territoriales tienen derecho a participar de las regalías, y (ii) el legislador está autorizado para señalar la designación de los recursos de regalías y los porcentajes de los mismos, sin vulnerar la autonomía de las entidades territoriales y de conformidad con el artículo 287 superior. Observa que el decreto también indica que las entidades territoriales receptoras de regalías que asuman compromisos para atender la emergencia causada por la ola invernal están sujetas al cumplimiento de la Ley 141 de 1994, las normas de contratación y presupuesto pertinentes. 1.3 Indica que el Gobierno no ha podido superar la crisis haciendo uso de los mecanismos ordinarios, ya que las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al SNPAD son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, y que por tanto se hizo necesaria la expedición de este decreto, el cual fue expedido exclusivamente con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, refiriéndose a materias que tienen relación directa y específica con el estado de emergencia. 1.4 Menciona el Ministerio los datos del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres SNPAD, de la Dirección de Gestión del Riesgo y del DANE, sobre la dimensión de la grave afectación causada por el fuerte invierno del segundo semestre de 2010.[1] Afirma que en forma preliminar se ha estimado que para atender los daños de la ola invernal se requieren recursos cercanos a los $30, 1 billones, esto es, “el 9% ($2,7 billones) para la atención durante 2011, 20% ($6 billones) en rehabilitación entre el 2011 y 2014 y 71% ($21,4 billones) en recuperación y reconstrucción con inversiones hasta el 2018”. Sin embargo, precisa que estos valores son indicativos, debido a la dificultad de levantar la información de campo y teniendo en cuenta que el fenómeno de La Niña no ha finalizado todavía. 1.5 Sostiene que para asegurar los recursos en las diferentes fases se han identificado diferentes fuentes de financiamiento, en los decretos 4629, 4703, 4627, 4730, 4808, 4820, 4825, 4826, 4828 todos del 2010, y Decreto 0017 de 2011, dentro de los cuales se encuentra recursos del Fondo Nacional de Regalías en el marco del Decreto 4831 de 2010, ahora bajo estudio. 1.6 Señala que dada la magnitud y gravedad de la situación de desastre, es necesario adelantar un Plan de Reconstrucción en las regiones y municipios impactados por las inundaciones, el cual tendrá fases de intervención y sectores estratégicos. En cuanto a las fases, estas se refieren a la atención temprana, rehabilitación, reconstrucción y recuperación, y sectores estratégicos, mencionando que los recursos arbitrados en el Decreto 4831 de 2010 se destinarán a las dos últimas fases, esto es, a la rehabilitación y, reconstrucción y recuperación. Menciona que en cuanto a los sectores estratégicos para la rehabilitación, estos son (i) transporte, en materia de vías, (ii) agropecuario, (iii) ambiente, vivienda y desarrollo territorial, (iv) minas y energía, (v) educación, y (vi) protección social. En cuanto a la última fase de reconstrucción y recuperación, los sectores estratégicos son (i) transporte, en infraestructura vial, (ii) ambiente, vivienda y desarrollo territorial, (iii) acción social, a través del programa Red Juntos y de Empleo de Emergencia, (iv) agropecuario, y (v) educación. Afirma que el trabajo de reconstrucción debe basarse en un trabajo interinstitucional que integre los ámbitos nacional, departamental y municipal. 1.7 Por lo anterior, sostiene que este proyecto de rehabilitación y reconstrucción requiere contar con una disponibilidad de recursos, lo cual se dificulta por la inflexibilidad del Fondo Nacional de Regalías –FNR –Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, que estableció de manera expresa en los parágrafos 1, 2, 4 y 5 del artículo 1º y el parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, asignaciones específicas. Así mismo indica, que con cargo al Presupuesto de 2011 del Fondo Nacional de Regalías, debe asegurarse la atención de los compromisos correspondientes a proyectos aprobados en las vigencias anteriores que tienen saldos pendientes por girar que ascienden a $367.623 millones y $73.190 millones, correspondientes a vigencias futuras. Lo cual restringe la posibilidad que los recursos del Fondo puedan destinarse a la atención de la emergencia. Menciona que con el Decreto 145 de 2011, el Gobierno adicionó recursos al presupuesto del Fondo Nacional de Regalías para la vigencia 2011 por valor de $134.470.000.000 millones, los cuales se podrán destinar exclusivamente para rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en entidades territoriales afectadas por la ola invernal, por valor de 440.000 millones provenientes de desahorro del Fondo Nacional de Regalías –ordenado en la Ley 209 de 1996-en el FAEP (US 70 millones) y del portafolio de FNR ($300.000 millones) con lo cual se mantendría la disponibilidad de los recursos aprobada para el FNR en la Ley de Presupuesto equivalente a 900.000 millones de pesos. En este contexto, afirma que el Decreto 4831 de 2010 faculta, cuando las necesidades lo exijan, al Representante Legal del Fondo a redistribuir estas destinaciones específicas preexistentes con el único propósito de atender la emergencia, sin que en ningún caso, ello pueda generar desatención de obligaciones previamente adquiridas por el FNR, tales como los proyectos de ejecución y vigencias futuras aprobadas. Menciona que si bien esta facultad ya está prevista en el artículo 36 de la Ley 756 de 2002, permitiendo que el 30 de septiembre de cada vigencia se realice una redistribución de estas asignaciones, no obstante en el marco de la emergencia económica este término no permite una asignación inmediata, dejando recursos valiosos inactivos. A este respecto cita la jurisprudencia de la Corte –sentencia C-207 de 2000. Por consiguiente, sostiene que de conformidad con la regulación legal y la jurisprudencia constitucional, le es permitido al Legislador ordinario o extraordinario, decretar normas que contemplen programas y proyectos que sin estar explícitamente señalados en la Carta Política, resultan congruentes para garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población como finalidades sociales del Estado. 1.8 De otra parte sostiene que en la actualidad muchas de las entidades territoriales carecen de la disponibilidad financiera y técnica para la presentación de proyectos, por lo cual se permite que, previa solicitud de las entidades territoriales, los Ministerios competentes formulen o retomen iniciativas de entidades territoriales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, proyectos que serían presentados por los correspondientes Ministros al Consejo Asesor de Regalías, para su aprobación y consecuente designación del ejecutor, sin perjuicio de que la potestad para la presentación de proyectos continúe siendo ejercida por las entidades territoriales. Por todo lo anterior concluye que el decreto legislativo cumple con los requisitos exigidos por la Constitución y la jurisprudencia de la Corte con el fin de que procedan las medidas adoptadas en los estados de excepción. 1.9 El Ministerio presenta también un estudio sobre las proyecciones acerca del uso de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera y el impacto sobre la financiación de las actividades a cargo de las entidades territoriales, estudio que fuera solicitado por esta Corporación. A este respecto, señala que la naturaleza propia del Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 756 de 2002, es la de un establecimiento público, con personería jurídica propia, adscrito al Departamento Nacional de Planeación y constituido con el remanente de recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios. De conformidad con el artículo 361 superior, sus recursos son destinados a inversiones dirigidas a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a proyectos regionales de inversión previstos en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Así mismo menciona la asignación porcentual de los recursos del Fondo de conformidad con la Ley 141 de 1994, modificada por la ley 756 de 2002, de acuerdo con el cual el 50% está destinado al Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET, y el otro 50% se distribuye en diferentes proyectos de inversión, de minería, de medio ambiente, saneamiento y descontaminación, entre otros. Señala así mismo que el artículo 3º de la Ley 141 de 1994, determina la elegibilidad de los proyectos de inversión a ser financiados con asignaciones del Fondo. Igualmente menciona que con el apoyo de los Ministerios sectoriales, el Consejo Asesor de Regalías ha establecido mediante acuerdos los criterios de elegibilidad, viabilidad y los requisitos básicos para la presentación de proyectos con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías en los sectores de medio ambiente y saneamiento básico, salud, transporte, educación, agricultura y vivienda de interés social rural, vivienda de interés social urbana, electrificación, prestación del servicio público de gas combustible, minería, atención de desastres y ciencia y tecnología. Afirma que cuando la solicitud de recursos contra las partidas generales del Fondo Nacional de Regalías supera los montos de asignación disponibles, se realiza el procedimiento previo a la remisión de los proyectos al Consejo Asesor de Regalías, el cual corresponde a un ejercicio de priorización estipulado en el artículo 5º de la Ley 141 de 1994, en el Conpes 3523 de 2008 y la Resolución 757 de 2008, a cargo de la Dirección de Regalías del DNP, como Secretaría Técnica del Consejo Asesor de Regalías. Menciona que de conformidad con el artículo 3º de la Ley 141 de 1994 fija los criterios para que un proyecto sea elegible y se financie con recursos del Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con los criterios fijados por el Decreto 416 de 2007. De esta manera el Ministerio describe el procedimiento que surte un proyecto de una entidad territorial para que sea financiado con recursos del Fondo: (i) presentación del proyecto por parte de la entidad territorial al Ministerio sectorial respectivo –art.2 del Decreto 416 de 2007-, (ii) el Ministerio estudia el proyecto y emite un concepto de viabilidad dentro de los 45 días siguientes, y si el proyecto es viable el Ministerio lo carga en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) de esa entidad y se envía el reporte de transmisión al BPIN del DNP para su registro y consolidación; (iii) los proyectos registrados en el BPIN del DNP son presentados al Consejo Asesor de Regalías, para su consideración, quien tiene la facultad de asignar o no los recursos, (iv) una vez aprobados los proyectos por el Consejo Asesor de Regalías, la Dirección de Regalías comunica al beneficiario o ejecutor del proyecto sobre la asignación de los recursos y ésta debe cumplir con la normatividad vigente para el desembolso de los mismos. 1.10 El Ministerio concluye que el Decreto 4831 de 2010 posibilita a las entidades territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal presentar proyectos de inversión, para atender la rehabilitación, la reconstrucción o la construcción de obras requeridas, ante el Consejo Asesor de Regalías para que éste apruebe su financiación con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Por tanto afirma que el Fondo Nacional de Regalías es una fuente de financiación adicional de los Fondos de Calamidades y de Adaptación, para sufragar las tareas de rehabilitación, reconstrucción o construcción de obras que contribuyan a mitigar los efectos de las crisis e impedir sus efectos, y se activa por la presentación de proyectos de inversión por parte de las entidades territoriales y el Consejo Asesor de Regalías aprueba la financiación de los mismos con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. 2. Intervención de la Presidencia de la República La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4831 de 2010. 2.1 En su intervención, la secretaría jurídica de presidencia, empieza realizando el examen formal del decreto, para concluir que cumple en forma estricta todos los requerimientos que el bloque de constitucionalidad, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia constitucional establecen para su expedición: (i) en cuanto a la firma, evidencia que el mencionado Decreto se encuentra debidamente firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho; (ii) en relación con la motivación, encuentra que el Decreto Legislativo expone en su parte considerativa los motivos en que se basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas en el Decreto-Ley 4831 de 2010, que declaró el estado de emergencia social en ejercicio de las facultades que el artículo 125 de la Constitución y la Ley 137 de 1994 le confieren al Presidente de la República; (iii) en cuanto a la oportunidad, afirma que el Decreto 4831 de 2010 fue expedido estando vigente el Estado de Emergencia Social, declarado por el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010. 2.2 Posteriormente, la Presidencia de la República realiza el examen material del decreto, de manera que se pronuncia en relación con (i) la finalidad y conexidad; (ii) necesidad; (iii) proporcionalidad, y (iv) finalmente la constitucionalidad material del decreto 4831 de 2010. 2.3 En relación con la finalidad y conexidad, afirma que de conformidad con las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 4831, se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación, que originaron la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto 4580 de 2010 y a impedir la extensión de sus efectos. Entre las causas se mencionan los (i) hechos perturbadores del orden social como consecuencia del fenómeno de la Niña; (ii) las medidas adoptadas, tales como a) la redistribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, b) el permitir la utilización total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorros y Estabilización Petrolera –FAEP-, c) la autorización a las entidades beneficiarias de las regalías y compensaciones para que con cargo a esos recursos, asuman compromisos para atender la emergencia económica, d) la autorización a las entidades beneficiadas de las regalías y compensaciones para que financien los proyectos en sus respectivos planes de desarrollo con cargo a esos recursos y hasta el 30% de los mismos. 2.4 En relación con la necesidad afirma que una vez declarada la emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 4580 de 2010, se hace necesario contar con una disponibilidad de recursos que permitan recuperar las condiciones normales de vida de los damnificados, y mediante los cuales se financien los procesos de rehabilitación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas. Afirma que este propósito se ve obstaculizado por la inflexibilidad que presenta el Fondo Nacional de Regalías –FNR-, en tanto que la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 756 de 2002, estableció de manera precisa, las destinaciones específicas para esos recursos. Otra restricción que evidencia la Presidencia para que los recursos del Fondo puedan destinarse a la atención de la emergencia, consiste en que con cargo al Presupuesto de 2011 del Fondo Nacional de Regalías, debe asegurarse la atención de los compromisos correspondientes a proyectos aprobados en las vigencias anteriores que tienen saldos pendientes por girar que ascienden a $367.623 millones, y $73.190 millones correspondientes a vigencias futuras. De otra parte, sostiene que en la actualidad, por las implicaciones de la emergencia, muchas de las entidades territoriales carecen de disponibilidad financiera y técnica para la presentación de proyectos. Por esta razón se permite que los Ministerios competentes formulen o retomen iniciativas de entidades territoriales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estos proyectos serían presentados por los correspondientes Ministros al Consejo Asesor de Regalías, para su aprobación y la consecuente designación del ejecutor. Lo anterior sin perjuicio de la potestad de presentación de proyectos en cabeza de las entidades territoriales. Finalmente encuentra necesario el decreto por cuanto el saldo disponible del ahorro, que en virtud de la Ley 209 de 1995, el Fondo Nacional de Regalías debe realizar en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEP-, pueda ser utilizado en su totalidad como fuente de recursos adicionales para la atención de la crisis generada por la ola invernal. 2.5 Se refiere también a la insuficiencia de la legislación ordinaria, mencionando...